Stanisław Prutis

Pozycja i funkcje wojewody w administracji publicznej

11. Przywrócenie przed pięciu laty samorządu terytorialnego było wyrazem zmiany filozofii ustroju państwowego - poprzez odrzucenie formuły centralizmu demokratycznego oraz zasady jedności władzy i administracji państwowej
i wprowadzenie nowych instytucji lokalnych o jednoznacznie samorządnym charakterze. Zwrot ten - zdaniem Michała Kuleszy - oznaczał powrót do podmiotowego ujęcia władzy wykonawczej (administracji publicznej)¹.W miejsce jednolitej struktury administracji państwowej, realizującej tożsamą wolę polityczną od szczebla centralnego poprzez władzę wojewódzką do gmin, skonstruowany został model dwubiegunowy: rząd - samorząd terytorialny. Oznacza to, że każda jednostka terytorialna o ustroju samorządowym może prowadzić - w granicach określonych prawem - odrębną, samodzielną politykę, która może być odmienna od polityki ogólnopaństwowej, realizowanej przez organy centralne. U podstaw nowej administracji publicznej leży zatem przeciwstawienie i rozgraniczenie “spraw lokalnych” znajdujących się w gestii gminy jako jednostki samorządu terytorialnego oraz spraw “ogólnopaństwowych” znajdujących się w gestii administracji rządowej.

2. Dwupodmiotowy model administracji publicznej: “rząd”- “samorząd”, otwiera problem ukształtowania struktur zarządu sprawami publicznymi pomiędzy “centralą” a gminą. Pomiędzy sprawami czy interesami rangi ogólnopaństwowej,
a sprawami lokalnymi o charakterze gminnym, zawiera się bardzo szeroki zakres spraw natury publicznej o skali przestrzennej szerszej niż gmina (rejon) lub nawet województwo (region) i o randze zagadnień wykraczających ponad lokalną funkcję administracji publicznej.

Każdy z podmiotów tworzy własne struktury administracji. Administrację rządową w terenie tworzą wojewodowie i podporządkowane im organy - jako organy administracji ogólnej, a także terenowe organy administracji podporządkowane bezpośrednio ministrom - jako organy administracji specjalnej.

Sztywność podziałów kompetencyjnych pomiędzy terenowymi strukturami rządowymi a jednostkami samorządowymi łagodzą w praktyce instytucje:
1) ustawowego nałożenia na samorząd obowiązku wykonywania zadań zleconych
z zakresu administracji rządowej, 2) powierzenia samorządowi wykonywania zadań
z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumień gminy z organami tej administracji.

Gminy, jako podmioty samorządu terytorialnego obszaru danego województwa, wyłaniają wspólną reprezentację w postaci sejmiku samorządowego. Funkcjonuje również Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego. Sejmiki nie są wszakże wspólnotami samorządowymi o takim charakterze jak gmina, nie są podmiotami administracji publicznej, a stanowią reprezentację gmin wobec administracji rządowej. Nie są podmiotami administracji publicznej także stowarzyszenia gmin, które mogą być tworzone w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów.

W przestrzeni życia publicznego pomiędzy “rządem” a “gminą”, różnorodne struktury rządowe i samorządowe wykonują funkcje administracji publicznej
w oczekiwaniu na upodmiotowienie struktury (czy też struktur) pośredniej pomiędzy tymi szczeblami. Podkreślić bowiem należy, iż twórcy samorządu gminnego zakładali, że “usamorządowienie” gmin stanowiło jedynie pierwszy etap reformy samorządowej, świadomie uznając, że wyższe szczeble samorządowej władzy publicznej będą tworzone jako dalsze jej etapy². Na samym wstępie przebudowy administracji publicznej nie chciano narzucać społeczeństwu budowy szczebli pośrednich, było wszakże sprawą oczywistą, że po przeprowadzeniu debaty politycznej i po zebraniu doświadczeń na temat funkcjonowania gmin, reforma administracji publicznej będzie kontynuowana.

Kompleksową reformę administracji przygotował Pełnomocnik Rządu d/s Reformy Administracji Publicznej, prof.dr hab. Michał Kulesza, obejmując swoimi pracami wszystkie segmenty administracji publicznej, tzn. centrum władzy wykonawczej i administrację centralną, a także system terytorialny (w tym dokończenie budowy administracji samorządowej poprzez utworzenie powiatów) oraz uporządkowanie struktur terenowej administracji rządowej (w tym administracji specjalnej). Prace te zostały wszakże wstrzymane przez rząd premiera W. Pawlaka, powodując stan dalszego zawieszenia rozstrzygnięć co do rozwiązań systemowych w sferze administracji publicznej, a dopuszczając jedynie korektury jej poszczególnych segmentów, czego przykładem mogą być prowadzone przez Konwent Wojewodów prace nad statusem wojewody.

3. Sytuacja terenowej administracji rządowej realizującej swe zadania
w okresie reform ustrojowych i gospodarczych jest niezwykle złożona. Pomimo ustawowych podstaw normatywnych swojego funkcjonowania³, terenowa administracja rządowa działa w głębokim poczuciu niestabilności warunków
i środków realizacji zdań. Istnieje daleko idąca rozbieżność pomiędzy oczekiwaniami społecznymi kierowanymi pod adresem wojewody (przedstawiciel rządu, gospodarz terenu), a realnymi kompetencjami i możliwościami ich realizacji, szczególnie gdy chodzi o środki finansowe. Administracja rządowa działa w terenie z poczuciem świadomości, że jej płynna pozycja kształtowana jest jako “wypadkowa” pomiędzy nie zreformowanym centrum administracji państwa, a podmiotami lokalnymi, zgłaszającymi administracji rządowej potrzeby szybkiej realizacji zaniedbanych zadań leżących w jej gestii.

Podkreślić należy, że rola wojewodów i ich zadania uległy istotnym zmianom wskutek wprowadzenia reformy samorządu terytorialnego. Poprzednio wojewoda był organem jednolitej władzy państwowej - reprezentując jednocześnie rząd i interesy lokalne, dysponując zbiorowym budżetem województwa, kierując zespoloną administracją państwową na szczeblu gmin i województwa oraz będąc organem założycielskim wielu przedsiębiorstw państwowych. Wojewodowie byli więc “poważnymi podmiotami gospodarczymi prowadzącymi własną politykę regionalną”^4.

Prof. Jerzy Regulski, którego pogląd przytaczam, pisał wówczas, że dziś zakres uprawnień wojewody jest zupełnie inny - wojewoda jest obecnie jedynie organem administracji rządowej - nie jest już reprezentantem ani społeczności lokalnych, ani województwa, które też jest jedynie jednostką administracyjną, a nie podmiotem gospodarczym. Uprawnienia wojewodów jako przedstawicieli rządu stają się coraz węższe, nie istnieją budżety województw. Wskutek procesów prywatyzacyjnych wojewodowie mają ograniczone możliwości prowadzenia własnej polityki gospodarczej. Autor stawiał pytanie: “czy należy poszerzać uprawnienia wojewodów ?” i dając odpowiedz negatywną przewidywał, że wojewodowie będą się stawali jedynie kierownikami wojewódzkiej administracji rządowej przestając być podmiotami gospodarczymi, a w ciągu kilku lat zniknie prawdopodobnie funkcja wojewody w dzisiejszym kształcie^5.

Funkcja wojewody w kształcie z końca roku 1991 przetrwała wszakże do dziś, wskutek zahamowania reformy kolejnego szczebla samorządu terytorialnego, zaniechania jakichkolwiek reform centrum administracji państwa, a także zahamowania procesów prywatyzacji gospodarki państwowej. Brak zdecydowanych działań reformatorskich powoduje, że wojewodowie pozostają organami, których pozycja i zakres realnych kompetencji ulegają zmianom faktycznym wraz
ze zmianami kolejnych ekip rządowych. Pojawiają się elementy wskazujące na powrót do dawnych koncepcji, że wojewoda to również reprezentant interesów społeczności wojewódzkiej wobec “centrali”, a nawet propozycje dalej idące
(w praktyce już realizowane), że wojewodą powinien być nominat partii politycznej zwycięskiej w wyborach parlamentarnych w danym województwie.

Aby wypowiedzieć się w sposób miarodajny na temat aktualnej pozycji wojewody i propozycji co do jego miejsca w administracji publicznej, przydatna być może wielopłaszczyznowa analiza sytuacji prawnej i faktycznej wojewody,
a mianowicie:

1. wojewoda a układ administracji rządowej - centralnej i terenowej;
2. wojewoda a jednostki samorządu terytorialnego;
3. wojewoda a problemy gospodarcze województwa (funkcje organu założycielskiego, polityka regionalna);
4. wojewoda a układ polityczny “centrum” i województwa.

W normatywnym modelu terenowej administracji rządowej, wojewodzie zostały przypisane funkcje:

1. przedstawiciela rządu na terenie województwa,
2. organu administracji ogólnej szczebla wojewódzkiego, do którego należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone dla innych organów administracji rządowej;
3. organu wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej ^6.

1. realizuje zadania zlecone przez Radę Ministrów,
2. reprezentuje rząd na uroczystościach państwowych i w trakcie przyjmowania wizyt oficjalnych składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych,
3. organizuje kontrolę wykonywania na obszarze województwa zadań administracji rządowej, wynikających z ustaw oraz z rozporządzeń, uchwał i zarządzeń naczelnych oraz centralnych organów administracji państwowej,
4. koordynuje działalność organów administracji rządowej działających na obszarze województwa w zakresie zgodności z polityką rządu,
5. zapewnia współdziałanie jednostek organizacyjnych działających na obszarze województwa w zakresie utrzymania porządku publicznego, a także zapobiegania klęskom żywiołowym oraz usuwania ich skutków,
6. może przedstawić pod obrady rządu projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa.

Funkcja przedstawiciela rządu, wyznaczająca relacje pomiędzy wojewodą
a centralnym szczeblem administracji państwowej, nie jest do końca dopracowana,
a w praktyce działania wojewody, prowadzi często do nieporozumień. Chodzi
w szczególności o relacje pomiędzy ministrami - członkami Rady Ministrów
a wojewodami. Czy wojewoda jako przedstawiciel rządu reprezentuje również każdego z ministrów - członków rządu? Sygnalizowane nieporozumienia dotyczą
w szczególności ministrów - szefów resortów, które mają własną terenową administrację, ukształtowaną jako administracja specjalna. Wskazują przykładowo na Ministra Edukacji Narodowej, który to urząd jako pierwszy w okresie reform
“zafundował sobie” terenową administrację specjalną w postaci kuratorów oświaty. Na podstawie doświadczeń, także własnych ⁷, należy stwierdzić, iż Minister Edukacji Narodowej za swojego reprezentanta w terenie uważa kuratora. Wojewoda również, mając w istocie jedynie kompetencje opiniowania osób powoływanych
i odwoływanych z funkcji kuratora, nie może się uważać w tej sytuacji za kompetentnego reprezentanta rządu w sferze oświaty. Jak powiedziałem, sytuacja powyższa dotyczy wszystkich resortów, które mają skonstruowane agendy terenowe - czy to w postaci organów administracji specjalnej, czy też - co powoduje bardziej złożony układ relacji - w postaci specjalnych delegatur terenowych danego ministerstwa (przykładem mogą być delegatury Ministerstwa Przekształceń Własnościowych).

Sytuacja ta wymaga korektur. Aby wojewoda mógł być realnym przedstawicielem rządu, tzn. Rady Ministrów, jej Prezesa i poszczególnych członków - ministrów, rozwiązania organizacyjnoprawne powinny odpowiadać przynajmniej modelowi przyjętemu w administracji francuskiej. Tam wszelkie kontakty pomiędzy rządem i jego ministrami a działającymi w terenie organami administracji specjalnej, odbywają się za pośrednictwem prefekta, który ma wgląd w całość spraw administracyjnych danego departamentu.

W obecnej sytuacji, przy rozbudowanych strukturach administracji specjalnej, wojewoda jest na terenie województwa przedstawicielem rządu w takim zakresie, jaki pozostał w jego gestii, czy właściwości rzeczowej, po wyłączeniach poczynionych właśnie wskutek rozbudowanej terenowej administracji specjalnej. Ta tendencja powoduje, że wojewoda i kierowany przez niego aparat administracji rządowej, staje się coraz bardziej aparatem terenowym “w resorcie” ministra - szefa Urzędu Rady Ministrów. W tym ministerstwie usytuowane jest Biuro Administracji Publicznej, sprawujące nadzór i kontrolę nad działalnością wojewodów oraz rozdzielające środki finansowe na realizację zadań administracji rządowej o właściwości ogólnej na terenie poszczególnych województw.

Administracja terenowa jest przy tym traktowana przez centrum niezwykle instrumentalnie. Premierzy wszystkich kolejnych rządów III Rzeczpospolitej deklarowali na spotkaniach z wojewodami wolę umacniania pozycji wojewody, co oznaczać miało decentralizację kompetencji ze szczebla ministerialnego na szczebel wojewódzki oraz ograniczenie struktur administracji specjalnej. Tendencje zmian w praktyce zaprzeczały tym deklaracjom, albowiem administracja specjalna była ciągle rozbudowywana. Gdy zaś chodzi o decentralizację kompetencji ze szczebla centralnego, mieliśmy tu do czynienia z bardzo interesującym zjawiskiem. Każdy z kolejnych zmieniających się rządów deklarował potrzebę decentralizacji, jednak uważał, że dla jej konsekwentnego przeprowadzenia musi utrzymać w swojej gestii, oczywiście czasowo, całość dotychczasowych kompetencji. Po czym następowała zmiana rządu i inny rząd deklarując wolę decentralizacji, utrzymywał wysoki stopień centralizacji decyzji w aparacie państwa.

5. Analizując relację między wojewodą a władzą wykonawczą szczebla centralnego, stwierdzić należy, iż uregulowania prawnego wymaga układ: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej - wojewoda. Zgodnie z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej, organami państwa w zakresie władzy wykonawczej są Prezydent i Rada Ministrów. Aktualnie do zakresu obowiązków wojewody należą kompetencje, których wykonanie znajduje się w sferze centralnej władzy wykonawczej należącej do Prezydenta. I tak, wojewoda jest przewodniczącym Wojewódzkiego Komitetu Obrony, do zadań którego należy troska o poziom bezpieczeństwa na terenie województwa. Jest to sfera władzy wykonawczej Prezydenta, który - zgodnie z art. 34 Ustawy Konstytucyjnej - sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa. Wojewoda wręcza w imieniu Prezydenta nadane przez niego ordery i odznaczenia.

Sygnalizowany problem może być rozwiązany na wzór francuski. Przepis
art. 1 dekretu określającego uprawnienia prefekta⁸ stwierdza, iż reprezentant państwa w departamencie nosi tytuł prefekta. Prefekt jest depozytariuszem władzy państwowej w departamencie; jest bezpośrednim reprezentantem Pierwszego Ministra i pozostałych ministrów jako delegat rządu. Wydaje się, iż formuła przyjęta w ustawodawstwie francuskim w sposób bardzo odpowiedni wyraża funkcje reprezentanta władzy państwowej w terenie w sytuacji funkcjonowania dwóch centralnych ośrodków władzy wykonawczej. Problem ten wymaga dyskusji w trakcie opracowywania projektu nowej konstytucji; nie może być niedostrzegany w sytuacji, gdy przewiduje się zachowanie w naszym systemie władz właśnie dwóch centralnych ośrodków władzy wykonawczej.

6. Wracając do głównego nurtu rozważań, należy podkreślić, iż tuż po wdrożeniu reformy samorządowej, wbrew deklaracjom o potrzebie wzmocnienia pozycji wojewody, rozpoczął się proces intensywnego rozbudowywania administracji specjalnej.

Pierwszy wyłom z dotychczasowego systemu administracji ogólnej uczyniono w systemie oświaty, nadając kuratorom i podporządkowanym im organom status administracji specjalnej⁹. W następnej kolejności, administracja specjalna pojawiła sie w resorcie kultury¹⁰, przez podporządkowanie wojewódzkich konserwatorów zabytków bezpośrednio ministrowi. Rozbudowę zakresu administracji specjalnej przynosiły kolejne akty ustawodawcze porządkujące sferę funkcjonowania aparatu państwowego. Status administracji specjalnej nadano Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska¹¹. Na zasadach wyodrębnienia ze struktur administracji ogólnej zreorganizowana została Straż Pożarna¹². Od roku 1993 terenowymi organami rządowej administracji specjalnej stały się organy zatrudnienia¹³. Wprowadzone obecnie zmiany ustawodawstwa w tym zakresie podtrzymały istnienie wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy^14.

Dodać należy, iż ze strefy działania administracji ogólnej zostały wyłączone obszary tradycyjnie znajdujące się w gestii administracji rolnictwa. Chodzi tu o sferę rynku rolnego, gdzie obecnie funkcjonuje Agencja Rynku Rolnego¹⁵ oraz sferę gospodarowania państwowymi nieruchomościami rolnymi oddanymi w gestię Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa^16.

Innym sposobem ograniczania kompetencji wojewody jest tworzenie specjalnych funduszy, wyposażonych w osobowość prawną. Przykładem może tu być Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, będący odrębną osobą prawną, na której działanie wojewoda ma wpływ jedynie za pośrednictwem swoich przedstawicieli i ekspertów wchodzących w skład rady nadzorczej funduszu^17.

Przekształcenie tradycyjnej administracji gospodarczej w skomercjalizowane jednostki organizacyjne o charakterze agencji wyposażonych w osobowość prawną, nie nasuwa zastrzeżeń. Pozbawienie wojewody uprawnień w sferze administracji klasycznej, czy tzw. administracji policyjnej powoduje, że dominującą pozycję w działalności administracji zajmuje administracja świadcząca, co nie powinno być w zasadzie funkcją administracji rządowej w nowocześnie zorganizowanym państwie. Przykładowo wskazać można na udział wydatków budżetowych przeznaczonych na zadania ochrony zdrowia i opieki społecznej w budżecie wojewody białostockiego w latach 1992 - 1995. Wskaźniki procentowe w poszczególnych latach kształtowały się następująco (pierwszy wskaźnik oznacza udział procentowy wydatków na ochronę zdrowia, wskaźnik w nawiasie obejmuje łącznie ochronę zdrowia i opiekę społeczną):

1. rok 1992 - 53,7% (63,2%)
2. rok 1993 - 60,2% (70,4%)
3. rok 1994 - 66,9% (77,8%)
4. rok 1995 (projekt) - 66,5% (78,5%)

Tak jak w administracji gospodarczej, tak i w administracji świadczącej powinny nastąpić zdecydowane zmiany, polegające przede wszystkim na zreformowaniu zasad funkcjonowania sfery ochrony zdrowia oraz sfery opieki społecznej. Jeżeli jeszcze te dwie dziedziny do czasu ich zreformowania mają być sferą działania administracji państwowej, to powinny być domeną działania samorządu terytorialnego, a nie administracji rządowej szczebla wojewódzkiego.

Dla ukształtowania pozycji wojewody pierwszorzędne znaczenie będzie miał wybór zasad organizacyjnych w tej sferze, która pozostaje w gestii terenowej administracji rządowej. Podstawowy dylemat sprowadza się do rozstrzygnięcia, której z wiodących zasad organizacyjnych nadać charakter organizacyjny? Do wyboru mamy branżowość lub terytorialność. Model scentralizowany rządzenia państwem preferuje przewagę zasady branżowości, co oznacza oparcie się na administracji specjalnej. Model zdecentralizowany i deklarowana potrzeba
“upodmiotowienia” jednostki samorządu terytorialnego na szczeblu ponadlokalnym, zakłada budowę administracji rządowej także w układzie terytorialnym, co przemawia za preferowaniem zespolonej administracji ogólnej.

7.Niezależnie od potrzeby zmian modelowych, należy bardzo krytycznie ocenić stan regulacji prawnej obowiązującej w zakresie wzajemnych relacji pomiędzy wojewodą jako przedstawicielem rządu a funkcjonującą na obszarze województwa rządową administracją specjalną. Gdy chodzi o szczegółową ocenę przepisów art. 11 - 16 ustawy o terenowych organach administracji ogólnej, to w tym zakresie należy odesłać do odrębnych opracowań¹⁸. W tym miejscu należy poczynić konstatacje ogólne.

Administracja specjalna, a raczej administracje specjalne, stanowią w istocie niezależne struktury organizacyjne, na działalność których wojewoda, jako sui generis gospodarz województwa, ma bardzo ograniczony wpływ. Wojewodzie przysługuje prawo do pełnej informacji na temat działalności administracji specjalnej, z wyłączeniem możliwości ingerencji w tę działalność w sposób inny niż przy użyciu formy koordynacji przez dialog (uzgodnienia). Funkcje kontrolne nie do końca są sprecyzowane gdy chodzi o procedury kontrolne i sposób wykorzystywania wyników kontroli. Opiniowanie obsady organów administracji specjalnej (art.16 ustawy) nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia terenowego punktu widzenia w praktyce kadrowej. Postulować należy, aby powoływanie i odwoływanie podległych ministrom terenowych organów administracji specjalnej (okręgowych, wojewódzkich i rejonowych) następowało po porozumieniu z wojewodą właściwym ze względu na miejsce siedziby tych organów. Prawo wyrażania jedynej opinii pozostawić by można przy powoływaniu i odwoływaniu terenowego organu administracji wojskowej, morskiej, granicznej oraz szefa delegatury Urzędu Ochrony Państwa.

Zgodnie art. 15 ustawy, w przypadku, gdy nie dojdzie do uzgodnienia stanowiska wojewody i organów administracji specjalnej, sprawy sporne rozstrzyga Prezes Rady Ministrów. Rozstrzyganie spraw spornych aż na szczeblu Prezesa Rady Ministrów w mniejszym stopniu odbierane jest jako gwarancja autorytatywnego rozstrzygania przez naczelny organ administracji, w większym - jako stonowanie nadmiernych aspiracji do toczenia sporów z administracją specjalną.

Zaprezentować należy tezę, iż włączenie określonego przedmiotu spraw z zakresu administracji w gestię administracji specjalnej, oznacza centralizację administracji i osłabienie wpływu “układu terenowego” na funkcjonowanie administracji w tym zakresie. Mowa tu o osłabieniu wpływu “układu terenowego”, ponieważ osłabienie dotyczy nie tylko wojewody, ale i sejmiku samorządowego, który w praktyce oddziałuje na administrację rządową za pośrednictwem wojewody, do którego kierowane są interpelacje dotyczące funkcjonowania wszelkich instytucji państwowych. Wojewoda “harmonizuje działalność terenowych organów administracji rządowej z działaniami podejmowanymi przez sejmik” (art.17 pkt 1 ustawy). Osłabienie wpływu wojewody na administrację specjalną rzutuje również na skuteczność spełniania wyżej wymienionego zadania.

3 8. Relacje pomiędzy wojewodą a jednostkami samorządu terytorialnego sprowadzają się do dwóch sfer, a mianowicie: nadzoru nad organami samorządu terytorialnego oraz współdziałania z sejmikiem samorządowym.

Model nadzoru nad działalnością komunalną, uregulowany w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym^19, oznacza przyjęcie przez ustawodawcę formuły, tradycyjnej i dość powszechnej w Europie, iż organami nadzoru są organy administracji rządowej. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna ); w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej (z mocy ustawy lub na podstawie porozumienia) nadzór sprawowany jest ponadto na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Wojewoda może wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami, a podejmowane rozstrzygnięcia nadzorcze podlegają kontroli Naczelnego Sądu administracyjnego. Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych służy ochronie samodzielności gminy.

Model normatywny nadzoru nad działalnością organów gminy jest tak skonstruowany, właśnie ze względu na ochronę prawną podmiotu samorządu terytorialnego, jakim jest gmina, że pozycja wojewody jest tu jednoznacznie określona, a zastosowane konstrukcje prawne nie budzą większych możliwości co do zakresu uprawnień wojewody. Oczywiście, że instytucja nadzoru, tak jak każda instytucja prawna, wymaga stosownych zabiegów interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, jednakże zastosowany model nadzoru administracji rządowej nad samorządem jest modelem klarownym.

9. Wydaje się, że analogiczne rozwiązania mogą mieć zastosowanie w przypadku utworzenia drugiego szczebla samorządu terytorialnego. Zakładając, iż utworzenie powiatów połączone będzie z reformą podziału terytorialnego (utworzenie mniejszej liczby większych obszarowo województw), celowym może być, ze względu na dużą liczbę nadzorowanych podmiotów samorządowych obu szczebli, powierzenie wojewodzie nadzoru nad legalnością działania samorządu powiatowego, z upoważnieniem ustanowienia wicewojewody do nadzoru nad legalnością działania gmin na określonym obszarze województwa. Relacje między wojewodą a takim wicewojewodą byłyby analogiczne do relacji pomiędzy prefektem a podprefektem w systemie francuskim.

10. O ile model nadzoru wojewody nad gminami można uznać za klarowny, to nie da się tego powiedzieć o wzajemnych relacjach pomiędzy wojewodą a sejmikiem samorządowym. Relacje te w modelu normatywnym określają trzy grupy przepisów:

1. regulujące zasady współdziałania wojewody z sejmikiem samorządowym (art.17 - 19 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej),
2. określające kompetencje sejmiku samorządowego, a w szczególności art.77 ust. 1 pkt 7,8,9 oraz art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym,
3. przepis art.99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, nakazujący przepisy o nadzorze nad gminami stosować odpowiednio do sejmiku.

Trybunał Konstytucyjny uchwalił, wbrew opinii powołanego przez siebie eksperta²¹, ze organem nadzoru nad działalnością sejmiku samorządowego i jego organów jest Prezes Rady Ministrów. Punktem wyjścia dla ustalonej tezy było przyjęcie, że pozycja ustrojowa, terytorialny zasięg działania, zakres kompetencji oraz zasady współdziałania z wojewodą, czynią pozycję sejmiku samorządowego w strukturach władzy publicznej równorzędną wojewodzie. Następnie Trybunał odwołuje się do przepisu art. 18 ustawy o t.o.rz.a.o., który nakłada na wojewodę obowiązek przedstawiania sejmikowi co najmniej dwa razy w roku informacji o wykonywaniu nadzoru nad organami samorządu terytorialnego w województwie. Dalszy ciąg uzasadnienia uchwały Trybunału należy po prostu zacytować: “z tego unormowania wynika wprost, że ustawodawca nie traktuje sejmiku samorządowego jako organu samorządowego podlegającego nadzorowi wojewody. Tymi organami samorządowymi w województwie podlegającymi nadzorowi wojewody są gminy. Racjonalny ustawodawca nie wprowadziłby takiej regulacji, aby jednemu z organów nadzorujących organ nadzoru składał systematyczne informacje o swoich działaniach nadzorczych. Trybunał Konstytucyjny powołuje się na już wyżej wymienione stanowisko, iż sejmik samorządowy jako podmiot władzy publicznej posiada równorzędną wojewodzie pozycję w systemie władz publicznych. Ratio legis przemawia przeciwko takiej interpretacji ustaw, aby organ posiadający rozległe uprawnienia oceniająco-kontrolne wobec wojewody, był równocześnie organem przezeń kontrolowanym.”

Wypowiedź niniejsza nie jest glosą do uchwały Trybunału Konstytucyjnego, nie sposób jednak nie podnieść bardzo generalnego zarzutu co do sposobu zastosowanej argumentacji. Podstawą odmówienia wojewodzie pozycji organu nadzorującego sejmik jest równorzędność pozycji obu organów w systemie władz publicznych szczebla wojewódzkiego. Czy jednak racjonalny ustawodawca powinien przyznawać sejmikowi rozległe uprawnienia oceniająco-kontrolne wobec wojewody:, jeżeli organy te ma charakteryzować równorzędność pozycji? Wychodząc z zasady równorzędności organów, Trybunał Konstytucyjny “dowartościował” jedynie sejmik samorządowy, nie zauważając, iż zasada równorzędności powinna działać w obie strony, a zatem sejmik powinien być pozbawiony “rozległych uprawnień oceniająco- kontrolnych wobec wojewody”. Zasada równorzędności wymaga bowiem równoprawnych zasad współdziałania. Jeżeli wojewoda ma być równorzędnym sejmikowi organem administracji rządowej, nie może być przezeń oceniany ani opiniowany przy obejmowaniu stanowiska. Dotychczasowa regulacja prawna wskazuje, iż “racjonalny ustawodawca” nie może pozbyć się reminiscencji wojewódzkich rad narodowych.

4 11. Kolejnym wyznacznikiem pozycji wojewody są jego funkcje w układzie gospodarczym województwa. Przejawem tych funkcji jest przede wszystkim instytucja organu założycielskiego przedsiębiorstw państwowych. Istotnym i problemowym zagadnieniem jest funkcja wojewody w polityce regionalnej państwa.

Model normatywny nadzoru organu założycielskiego nad przedsiębiorstwem państwowym określony jest przepisem ustawy o przedsiębiorstwach państwowych²² W sferze bieżącej działalności przedsiębiorstwa państwowego, organ założycielski dokonuje kontroli i oceny działalności przedsiębiorstwa oraz pracy dyrektora, z tym, że prawo władczego wkraczania w sprawy przedsiębiorstwa ma tylko w przypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi. Głównym polem działania wojewody są wszakże przekształcenia strukturalne przedsiębiorstw państwowych w procesach prywatyzacji oraz komercjalizacji przedsiębiorstw. Zmienność dynamiki tych procesów wskazuje, ze omawiana funkcja wojewody tak rychło nie wygaśnie. Nie wdając się w ocenę merytoryczną tempa i form przekształceń strukturalnych, ograniczyć się trzeba do kilku uwag na temat roli wojewody w obu tych procesach.

Zaangażowanie wojewody w procesie prywatyzacji jest pochodną rangi nadawanej prywatyzacji przez poszczególne rządy. Za czasów J.Olszewskiego prywatyzacja praktycznie zamarła; w wolnym tempie kontynuowane były jedyne rozpoczęte postępowania prywatyzacyjne. Za czasów H.Suchockiej osiągnięcia w dziedzinie prywatyzacji były głównym kryterium oceny działalności wojewodów, co było o tyle niesłuszne, iż prywatyzacja przedsiębiorstwa wymaga zgodnego współdziałania wojewody, organów przedsiębiorstwa i związków zawodowych, co jest często niezwykle trudne do osiągnięcia. Inną cechą prywatyzacji z punktu widzenia wojewody jest “decentralizacja kłopotów”. Polega ona na przekazywaniu wojewodom, przez organy centralne pełniące funkcje organów założycielskich nad przedsiębiorstwami (szczególnie przez Ministra Przemysłu i Handlu), tych przedsiębiorstw, które znalazły się w trudnej sytuacji ekonomicznej. W sytuacji kłopotliwej dla przedsiębiorstwa, wojewoda ma znaleźć rozwiązanie, gdy do wyboru pozostaje już tylko likwidacja z przyczyn ekonomicznych lub upadłość. Eliminacja tu wskazanych i podobnych nieprawidłowości w procesach prywatyzacyjnych wymaga ze strony rządu opracowania klarownych programów prywatyzacyjnych, określających m.in. przewidywane zadania wojewody.

Komercjalizacja gospodarki państwowej, rozumiana jako przekształcanie przedsiębiorstw państwowych w spółki kapitałowe kodeksu handlowego, traktowana jest w ustawie o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych jako etap wstępny do prywatyzacji polegającej na udostępnieniu osobom trzecim akcji lub udziałów w spółkach z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa, powstałych z przekształcenia przedsiębiorstwa²³. Minister Przekształceń Własnościowych W. Kaczmarek ogłosił wszakże w roku ubiegłym, że komercjalizacja stanowić ma samodzielny, docelowy model przekształcania strukturalnego przedsiębiorstw. Nie wdając się w ocenę trafności takiego programu, poruszyć należy zagadnienie reprezentacji właściciela w spółkach kapitałowych, w tym jednoosobowych Skarbu Państwa. Utworzenie instytucji Skarbu Państwa odwleka się w czasie i reprezentacja właściciela w tych spółkach sprawowana jest przez przedstawicieli dotychczasowych organów założycielskich. Tak się wszakże składa, że dominującą pozycje w radach nadzorczych zajmują przedstawiciele ministerstw; przedstawiciele wojewodów stanowią tam znikomy procent. Tendencja ta może być uznana za jeden z przejawów centralizacji w zarządzaniu majątkiem państwowym. Sadzić należy, iż zakaz pobierania wynagrodzeń za udział w pracach rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe zmieni przytoczone proporcje. Zasadnym wydaje się, aby właśnie wojewoda był reprezentowany w radzie nadzorczej spółki z udziałem Skarbu Państwa, działającej na terenie województwa, aby mógł skutecznie współdziałać z sejmikiem “w sprawach rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego zagospodarowania województwa” (art. 17 ustawy o t.o.rz.a.o.), czy też rozwiązywać problemy zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu jako przewodniczący Wojewódzkiej Rady Zatrudnienia.

12. Gdy chodzi o zagadnienia polityki regionalnej, należy odpowiedzieć na zasadnicze, a przez to proste pytanie: czy wojewoda jest i czy powinien być podmiotem polityki regionalnej? Przez politykę regionalną rozumiem przy tym adaptację, czy też korekturę, polityki krajowej (centralnej) do potrzeb i specyficznych warunków danego regionu, która może być realizowana na trzech szczeblach struktury władzy publicznej:

1. centralnym (rząd, resorty);
2. regionalnym (w układzie administracyjnym - wojewódzkim);

Ocena aktualnego stanu prowadzi do odpowiedzi negatywnej. W układzie regionalnym podmiotowość wojewody budzi daleko idące wątpliwości, zwłaszcza gdy chodzi o możliwości potencjału finansowego budżetu wojewody, z którym mógłby się włączyć w rozwiązywanie problemów regionalnych. Brak możliwości finansowych do podjęcia bezpośredniej interwencyjnej polityki regionalnej, pozostawia wojewodom jedynie pozycję koordynatora działań innych podmiotów. Możliwości wojewody są niewiele większe od możliwości sejmiku samorządowego, z którym wojewoda “ “współdziała w sprawach rozwoju społeczno-gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego” (art.17 ustawy o t.o.rz.a.o. ).

Znajomość realiów polityki regionalnej pozwala na sformułowanie tezy, iż polityka regionalna programowana jest a szczeblu centralnym i realizowana jest również (aczkolwiek w sposób “kulejący”) poprzez instytucje centralne, z zachowaniem resortowego układu kierowania instytucjami państwowymi²⁵. Szczebel podstawowy (lokalny) wyposażony jest w odpowiednie atrybuty prawne, aby skutecznie przejawiać lokalne inicjatywy w systemie polityki regionalnej lub równie skutecznie blokować inicjatywy ponadlokalne (centralne, wojewódzkie)²⁶. Podstawowym problemem w budowie infrastruktury instytucjonalnej polityki regionalnej, jest kreacja ośrodka tej polityki na szczeblu czy w układzie pomiędzy centrum a układem lokalnym. Innymi słowy, podstawowym mankamentem polityki regionalnej jest okoliczność, że w strukturach mających służyć jej realizacji, najsłabszym ogniwem jest “regionalny” podmiot polityki regionalnej, a więc podmiot, czy reprezentant, władzy publicznej szczebla wojewódzkiego.

Budowa instytucjonalnej polityki regionalnej na terenie wymaga działań organizacyjnoprawnych idących w trzech kierunkach:

1. ukształtowanie regionów poprzez reformę podziału terytorialnego kraju, drogą zmniejszania liczby województw (część obecnych województw może być uznana jedynie za subregiony);
2. stworzenie instrumentów prawnych skutecznej realizacji zadań gospodarczych w układzie przestrzennym regionu (wymaganiom tym odpowiadają rozwiązania prawne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym)^27;
3. budowy sprawnej, zdecentralizowanej struktury - podmiotu polityki regionalnej.

Nie ulega wątpliwości, że kapitał zagraniczny może z powodzeniem spełniać funkcję bieguna wzrostu w regionie. Takich biegunów może być w regionie wiele; konkurencja kapitałów może prowadzić do wielokierunkowego rozwoju regionu. Jeżeli jednak mamy mówić o polityce regionalnej państwa, czy rządu, realizującej rozwój regionu według optyki “centrum”, wśród podmiotów polityki regionalnej na szczeblu województwa musi pojawić się także instytucja prawa publicznego. Takim podmiotem powinien być - moim zdaniem - właśnie wojewoda jako przedstawiciel rządu. Wojewoda jako przedstawiciel rządu i podmiot polityki regionalnej powinien być dysponentem środków budżetowych, a także pochodzących z funduszy celowych, przeznaczonych na realizację rządowych programów polityki regionalnej.

W przypadku ukształtowania wojewódzkich (regionalnych) instytucji kapitałowych (agencja, fundacja, konsorcjum), korzystne byłoby, aby na czele rad regionalnych, reprezentujących podstawowych aktorów sceny regionalnej, stali również wojewodowie. Pozwalałoby to na elastyczne łączenie wykorzystania środków szczebla centralnego oraz wojewódzkiego, na potrzeby regionu.

5 13. Najlepszym dowodem wpływu układu politycznego na pozycję wojewody jest fakt wymiany ok.70% wojewodów przez premiera W. Pawlaka. Uzasadnieniem takiej praktyki byłyby poglądy b. ministra szefa Urzędu Rady Ministrów, M.Strąka, że wojewodowie jako osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe powinny zmieniać się wraz ze zmianą rządu. Poglądy te nie miały oczywiście jakichkolwiek podstaw normatywnych i służyły przede wszystkim racjonalizacji dokonanych już zmian kadrowych. Były także przejawem nadmiernego upolitycznienia funkcji wojewody, będącego przede wszystkim urzędnikiem terenowej administracji rządowej.

Problem, czy wojewoda ma być przede wszystkim politykiem, czy też urzędnikiem, wymaga wyraźnego rozstrzygnięcia w toku prac ustawodawczych nad instytucją Państwowej Służby Cywilnej. Ustanowienie w art. 8 Małej Konstytucji zakazu łączenia mandatu posła i senatora z funkcją wojewody, jest wyraźnym wskazaniem, iż wojewoda nie powinien sprawować takich funkcji politycznych, które mogłyby być przyczyną złamania lojalności w stosunku do rządu. Takie przypadki miały miejsce za rządu H.Suchockiej, kiedy to wojewodowie, będący jednocześnie parlamentarzystami należącymi do partii opozycyjnych, głosowali przeciwko projektom rządowym, które następnie jako przedstawiciele rządu mieli realizować. Z tego faktu nie należy wszakże wyciągać wniosku o potrzebie wymiany wojewodów w przypadku zmiany rządu, lecz odwrotnie - o potrzebie stabilizacji wysokich urzędników administracji rządowej, nie zaangażowanych w działalność partyjną.

W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, przynajmniej w ustrojowym modelu konstytucyjnym, co najmniej dwuznaczne jest intensywne dążenie do obsadzania funkcji przedstawicieli rządu – wojewodów, przez członków partii rządzącej. Oznaczać to bowiem może, iż rząd taki nie do końca zamierza kierować administracją terenową jedynie przy pomocy instrumentów prawnie określonych, lecz dopuszcza także możliwość sięgnięcia do dyrektyw politycznych, których wykonania może się spodziewać ze strony zdyscyplinowanego członka partii będącego wojewodą. Są to oczywiście jedynie dywagacje teoretyczne, uprawione w świetle idei demokratycznego państwa prawnego.

Gdy chodzi o praktykę obsadzania stanowisk wojewodów przez premiera
W. Pawlaka, należy zgłosić zastrzeżenia konkretne. Porozumienie koalicji partii rządzących ustaliło, iż wojewodą w danym województwie powinien być kandydat wysunięty przez partię, która w województwie uzyskała lepszy wynik w wyborach parlamentarnych, mierzony liczbą uzyskanych mandatów. W praktyce, kandydatów na wojewodów zgłaszali przede wszystkim parlamentarzyści zwycięskich partii, oczywiście po konsultacji z koalicjantem. Taki system wyłaniania kandydatów, oddający wybór w ręce terenowego układu politycznego, powoduje sytuację o tyle dwuznaczną, iż wojewoda, będąc według regulacji prawnej przedstawicielem rządu na obszarze województwa (art.2 ust.1 ustawy o t.o.rz.a.o.), zostaje uwikłany w reprezentowanie interesów regionalnego układu społeczno - politycznego wobec “centrum”.

14. Z funkcji przedstawiciela rządu wynikają dla wojewody obowiązki realizacji często trudnych i niepopularnych w społeczeństwie posunięć (przekształcenia strukturalne w gospodarce, racjonalizacja zatrudnienia), i to w sytuacji permanentnego braku środków na ich realizację. Wojewoda działając modelowo, powinien dążyć do maksymalnego wykonania zadań administracji rządowej na podstawie przydzielonego mu w budżecie zasobu środków finansowych. Praktycznie zaś głównym zadaniem wojewody są starania o pozyskanie jak największych ilości środków finansowych na potrzeby województwa, ze wszelkich możliwych źródeł, zarówno z budżetu, jak i funduszy celowych, środków pomocowych itp. Brak zobiektywizowanych kryteriów podziału środków finansowych z budżetu państwa na potrzeby poszczególnych województw²⁸powoduje, iż wojewodowie starają się wszelkimi sposobami, pozyskać maksimum środków na potrzeby “własnego” województwa, nie oglądając się na interesy innych województw. Podobnie ma się sprawa ze środkami z innych źródeł, których przyznanie przybiera w gruncie rzeczy uznaniowy charakter. Truizmem jest stwierdzenie, iż tożsamość polityczna ubiegających się o środki i przyznającego te środki nie stanowi przeszkody w ich pozyskaniu. Innym klasycznym przykładem działania wojewody dla potrzeb województwa są jego zabiegi o uznanie jak największej liczby gmin z terenu województwa za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, co wiąże się z pozyskaniem dodatkowych środków finansowych “wyrwanych” wszakże z budżetu państwa.

W taki oto sposób działalność wojewody przestaje odpowiadać funkcji przedstawiciela reprezentującego interesy państwa i rządu na obszarze województwa, a nabiera charakteru reprezentanta interesów regionalnych przed “centrum” władzy. Stan ten pogłębia sytuacja, gdy ocena działalności wojewody przez kreujący go układ polityczny województwa dokonywana jest przez pryzmat zasług dla województwa. Stan taki, znany przecież i centrum administracji państwa, może być jedną z przeszkód na drodze do przekazania części kompetencji szczebla centralnego na rzecz wojewodów. Świadomość tego, iż wojewoda w pierwszym rzędzie reprezentuje interesy województwa, na dalszym planie reprezentuje interes państwa, może uzasadniać wstrzymanie przekazywania kompetencji.

6 15. Podsumowując powyższe rozważania, postaram się w sposób syntetyczny określić, kim powinien być wojewoda i jakie należy poczynić kroki, aby taką pozycję mu zapewnić.

Fundamentalne znaczenie dla określenia pozycji wojewody ma jego funkcja przedstawiciela rządu. Oznacza to, iż wojewoda, niezależnie od jego politycznej działalności, nie może być uwikłany w terenowy układ polityczny, a tym bardziej nie może temu układowi zawdzięczać powołania na stanowisko wojewody. Wojewoda musi być nominatem premiera i nie może być ani materialnie, ani politycznie związany z interesami tego obszaru, na którym ma wypełniać funkcje przedstawiciela rządu. Wówczas z pewnością będzie mógł reprezentować interes swojego mocodawcy, a nie interesy regionalne. Powszechną praktyka PRL-u było przywożenie kandydata “w teczce”, aby drogą fikcyjnego wyboru obsadzić go na stanowisku określonym przez wyższy szczebel władzy. Pomijając element obłudnych wyborów, które w tym przypadku są niepotrzebne, wojewoda powinien być takim nominatem “w teczce”, a więc powołanym wyłącznie przez centrum administracji państwowej, którego interesy ma reprezentować w województwie.

Wojewoda powinien być organem administracji rządowej, równorzędnym wobec jednostek samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego. Pomiędzy administracją rządową a samorządem musi istnieć ścisłe rozgraniczenie kompetencji oraz, oparte na zasadzie równorzędności, klarowne reguły współdziałania. Wojewoda w realizacji swoich funkcji nie może być kontrolowany, oceniany, a tym bardziej opiniowany jako kandydat na to stanowisko, przez struktury samorządu terytorialnego. Inaczej bowiem zostanie uwikłany w reprezentowanie interesów społeczności lokalnych, co utrudni obiektywne sprawowanie nadzoru nad legalnością działań samorządu terytorialnego.

Wojewoda jako przedstawiciel rządu i organ administracji rządowej, powinien być publicznym podmiotem polityki regionalnej, realizowanej z punktu widzenia interesów państwa. Nadto do czasu odrębnych uregulowań, powinien mieć wpływ na działalność wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących na podstawie własności czy kapitału państwowego. W takim rozumieniu powinien być traktowany jako “gospodarz województwa” - gospodarz tego, co jest państwowe. Zakres tej
“gospodarki” powinien się zdecydowanie zmniejszyć poprzez przekazanie spraw administracji świadczącej samorządowi terytorialnemu oraz w drodze prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa.

W sferze terenowej administracji rządowej pozycja wojewody powinna być zdecydowanie dominująca. Oznacza to potrzebę zespolenia administracji rządowej, w tym także zespolenia budżetowego, przez zdecydowane ograniczenie ilości administracji specjalnych. W stosunku do tych administracji, których wyodrębnienie znajduje rzeczywiste uzasadnienie (administracja wojskowa, Urząd Ochrony Państwa), należy wzmocnić wpływ wojewody w sferze polityki kadrowej.

Formuła zapisu normatywnego, która oddawałaby funkcję wojewody w zreformowanym modelu działania terenowej administracji rządowej, powinna brzmieć: “szefem zespolonej administracji rządowej oraz przedstawicielem rządu w województwie jest wojewoda”.

Budowa ustabilizowanej pozycji prawnej wojewody nie jest wszakże możliwa w drodze nowelizacji ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Konieczna jest reforma centrum administracji państwa, a także niezbędne jest skonstruowanie drugiego szczebla samorządu terytorialnego i przeprowadzenie związanej z tym reformy podziału terytorialnego kraju. Dopiero wówczas da się określić funkcję wojewody jako przedstawiciela rządu i szefa zespolonej administracji rządowej w nowym województwie.

Przeprowadzenie tych reform zależy od woli politycznej dalszego reformowania administracji rządowej. Premier J. Oleksy, w swoim exposé, zapowiedział “wzmocnienie kompetencji wojewodów i ograniczenie administracji specjalnej”. Ciekawe tylko, jak długo będzie, wzorem poprzednich rządów, utrzymywał dotychczasowy układ administracji rządowej, aby zrealizować swoją deklarację. Jeżeli będzie to okres zbyt długi, wówczas ta deklaracja o wzmocnieniu kompetencji wojewodów znajdzie się z pewnością w exposé kolejnego premiera.