Samorząd Terytorialny

Rocznik 1997

1-2

Leszek Patrzałek

Polityka wewnątrzregionalna (intraregionalna) - przesłanki, uwarunkowania, cechy¹

Polityka wewnątrzregionalna, której podmiotami są organy samorządu terytorialnego, była w latach osiemdziesiątych w krajach Unii Europejskiej, a w ostatnim okresie - z uwagi na prace nad kształtowaniem układu instytucjonalnego polityki rozwoju regionalnego - również w Polsce jest szeroko dyskutowana. Uznawana jako drugi, obok polityki interregionalnej, której podmiotami są organy rządu, ale zapewne istotniejszy wymiar polityki regionalnej, koncentruje się ona na mobilizowaniu i wykorzystywaniu istniejących na danym terytorium potencjałów endogenicznych i realizowaniu regionalnych i lokalnych “koalicji interesów”. Jej rozwój wynika z wielu przesłanek.

Przesłanki

Po pierwsze, polityka intraregionalna (wewnątrzregionalna) jest reakcją na tradycyjną politykę regionalną, która nie zawsze okazuje się skuteczna wobec przestrzennego zróżnicowania procesów rozwoju społeczno-gospodarczego. Polityka regionalna wynikająca z makroekonomicznych celów polityki gospodarczej często bowiem dokonuje redystrybucji środków z regionów bogatych do biednych, niezależnie od racjonalności ekonomicznej.

Po drugie, przesłanką rozwoju polityki intraregionalnej są projektowane i realizowane w wielu krajach posunięcia decentralizacyjne. W sektorze publicznym coraz większy zakres zadań i kompetencji przesuwany jest na organy samorządu terytorialnego, czyniąc je odpowiedzialnymi za stymulowanie rozwoju ekonomicznego w skali lokalnej i regionalnej, zapewnienie sprzyjających warunków dla rozwoju przedsiębiorstw zlokalizowanych na danym terytorium, podejmowanie inwestycji publicznych w sferze infrastruktury, tworzenie nowych miejsc pracy.

Po trzecie, w związku z procesami integracji europejskiej, debata na temat granic, instytucji i kompetencji regionów oraz sposobów mobilizacji lokalnych i regionalnych potencjałów jest coraz bardziej ożywiona. Od procesów integracji europejskiej oczekuje się istotnych, wręcz decydujących impulsów dla rozwoju społeczno-gospodarczego określonych jednostek terytorialnych. Z jednej strony zakłada się, że interwencje władz Unii Europejskiej, dopasowanie do lokalnych i regionalnych wymogów, będą pobudzały endogeniczne czynniki rozwoju. Z drugiej zaś, to skojarzenie gospodarczo-politycznych interwencji ponadnarodowych z inicjatywami oddolnymi ma kreować procesy decentralizacji wewnątrz krajów członkowskich Unii. To z kolei będzie sprzyjało, w warunkach gospodarki rynkowej, rozwijaniu się konkurencyjności regionów, która z uwagi na wzrastającą ruchliwość przestrzenną zasobów kapitałowych, będzie nabierała coraz szerszego wymiaru międzynarodowego. Będzie się przejawiała w różnorodnych działaniach władz lokalnych i regionalnych, aby stworzyć podmiotom gospodarującym jak najkorzystniejsze warunki działania, przyciągnąć jak największą liczbę międzynarodowych inwestorów, którzy pomogliby w rozwiązywaniu trudnych regionalnych problemów gospodarczych (bezrobocie).

Kolejna przesłanka rozwoju polityki intraregionalnej związana jest z coraz większym znaczeniem doktryn neoliberalnych, kwestionujących rangę i znaczenie polityki regionalnej państwa. Zdaniem przedstawicieli i zwolenników doktryn neoliberalnych, każda interwencja państwa w przestrzeń społeczno-ekonomiczną oznacza zniekształcenie naturalnych warunków gospodarowania. Na tym tle krytykowane jest szersze angażowanie się państwa w sferę rozwoju regionalnego i lokalnego, które powoduje nieefektywne wydatkowanie środków publicznych, wzrost biurokracji nadzorującej tę działalność, utrwalenie nieefektywnych struktur gospodarczych oraz wprowadzenie regulacji hamujących przedsiębiorczość² . Ewentualne korzyści nie uzasadniają wydatkowania ograniczonych środków publicznych, i dlatego zwolennicy doktryny neoliberalnej stoją na stanowisku, że procesy niwelowania nadmiernych dysproporcji przestrzennych nastąpią wcześniej czy później dzięki działaniu mechanizmu rynkowego i oddolnej mobilizacji potencjałów endogenicznych.

Przesłanką rozwoju polityki wewnątrzregionalnej są również, rozwijające się szeroko w Europie od lat osiemdziesiątych, regionalne ruchy, które - skierowane przeciwko państwu centralistycznemu - przyczyniają się do wzmożonej aktywności społeczności lokalnych i regionalnych oraz ich gotowości do samostanowienia. Regionalna przestrzeń życiowa jest interpretowana przez wspólnoty lokalne i regionalne jako przestrzeń użytkowo - indentyfikacyjno - decyzyjna, a rozwój regionalny nie jest oceniany tylko wskaźnikami ilościowymi, lecz także jakościowymi i strukturalnymi, w których wartości kulturalne, społeczne, polityczne i ekologiczne mają pierwszoplanowe znaczenie.

Rozwój polityki wewnątrzregionalnej wynika również z pojawiających się w ostatnich latach w gospodarce światowej tendencji odchodzenia od standaryzowanej produkcji i zwrócenia się ku produkcji wyspecjalizowanej, wychodzącej naprzeciw krótkoterminowym i ciągle nowym wymaganiom rynku. Następstwem tych tendencji będą zapewne procesy dehierarchizacji i wykształcenia struktur zespołowych na poziomie zakładu, tworzonych przez wysoko kwalifikowanych pracowników i inżynierów. Te tendencje w gospodarce światowej mają i będą miały coraz większy wpływ na rozwój potencjałów endogenicznych. Procesy specjalizacji i decentralizacji struktur koncernów na liczne mniejsze, guasi-autonomiczne jednostki produkcyjne będą bowiem oznaczały również zwrot ku gminie, powiatowi, regionowi. Region (gmina), ze swoim specyficznym, charakterystycznym potencjałem ekologiczno - społeczno - gospodarczo - kulturowym może stanowić “życiodajne” podłoże potrzebne dla procesów rozwoju innowacji i nowych form organizacji produkcji.

Rozwój polityki wewnątrzregionalnej związany jest również z potrzebą uwzględniania w procesach rozwoju gospodarczego - w zdecydowanie większym niż dotychczas stopniu - kwestii ekologicznych. Współcześnie chodzi o to, aby rozwój gospodarczy był ekologicznie bezpieczny, aby uwzględniał potrzeby obecnych i przyszłych pokoleń. Oznacza to potrzebę koncentrowania się w tym procesie na oszczędnym i bezpiecznym zużywaniu regionalnych i lokalnych zasobów, produkcji wysokiej jakości dóbr i usług przy pomocy proekologicznych i energooszczędnych technologii oraz energooszczędnej regionalnej infrastruktury technicznej.

Uwarunkowania

Polityka intraregionalna koncentruje się na wewnętrznych możliwościach rozwoju poszczególnych regionów, zdeterminowanych przez ich zdolności i potencjały endogenicznego rozwoju. Każdy region ma swoją przewagę konkurencyjną, wynikającą z jego naturalnych i historycznych uwarunkowań, i dlatego założenia polityki intraregionalnej opierają się na całości zwaloryzowanego potencjału ludzkiego, ekologicznego, infrastrukturalnego, finansowego, innowacyjnego i instytucjonalnego istniejącego w danym regionie. Szczególnie duże znaczenie dla rozwoju regionów mają wysokie kwalifikacje ludzi zamieszkujących dane terytorium oraz nowoczesna infrastruktura komunikacyjna i telekomunikacyjna. Aby tkwiące w każdym regionie zdolności i endogeniczne potencjały mogły być wykorzystane powinno istnieć wiele uwarunkowań sprzyjających polityce intraregionalnej, z których najistotniejsze to:

- zwarta przestrzeń funkcjonalno-gospodarcza, stwarzająca możliwość określania i osiągania celów rozwoju społecznego i ekonomicznego, gwarantująca konieczny stopień samodzielności regionu i posiadająca ośrodek metropolitarny, silnie oddziałujący na otoczenie. Dynamizm rozwoju ośrodka metropolitarnego, wyznaczony z jednej strony przez silne, pozytywne oddziaływanie na otoczenie i jego aktywność gospodarczą, a z drugiej przez placówki naukowo-badawcze, zdolne do tworzenia instytucji innowacyjnych, transferów technologii i współpracy międzynarodowej, sprzyja daleko idącej zbieżności regionu w znaczeniu administracyjnym z regionem w sensie obiektywnej kategorii ekonomicznej;

- podmioty decyzyjne o przejrzyście zdefiniowanych kompetencjach, wyposażone w samodzielny budżet (o dochodach gwarantujących urzeczywistnianie zakładanych celów) i szeroki zbiór narzędzi ekonomiczno-prawnych, umożliwiający efektywne prowadzenie polityki intraregionalnej;

- integralne pojmowanie rozwoju, umożliwiające regionalnym i lokalnym społecznościom antycypację swojego obszaru jako gospodarczej, socjalnej, ekologicznej i politycznej przestrzeni życiowej. Współczesne teorie rozwoju społecznego oraz powszechniej podkreślają związki gospodarczego i społecznego, wskazując na rosnące znaczenie niematerialnych czynników rozwoju, do których zalicza się kapitał ludzki, system wyznawanych wartości, mechanizmy interakcji społecznej i społecznej partycypacji. Kierunek, tempo oraz charakter rozwoju gospodarczego w coraz większym stopniu zależą od jakościowych parametrów społecznych³ ;

- dostatecznie działająca komunikacja między grupami (społecznościami cząstkowymi) w obrębie regionów, która może i powinna sprzyjać procesom samoorganizacji regionalnej i umacnianiu się tożsamości i identyfikacji społeczności z regionem. W warunkach rozwiniętej komunikacji łatwiej o wewnątrzregionalną wymianę dla realizacji celów związanych z rozwojem potencjałów endogenicznych. Narzędziem, które może dostarczyć podstaw informacyjnych do kierunków rozwoju regionu, jego celów strategicznych i środków ich osiągania, może być strategia rozwoju regionu. Ta, mając przede wszystkim informacyjno-ofertowy charakter, aktywnej i przedsiębiorczej społeczności może stwarzać warunki do samorealizacji i uczestnictwa w przedsięwzięciach na rzecz rozwoju regionu;

- istnienie politycznych osobistości przywódczych i wiodących podmiotów gospodarczych, dla których pierwszorzędne znaczenie mają cele związane z rozwojem regionu. Aby skutecznie realizować politykę wewnątrzregionalną, potrzebna jest grupa liderów regionalnych, ludzi dynamicznych, wznoszących się ponad istniejące układy polityczne, dobrze zorganizowanych, o dużym potencjale kreatywności, wysokich kompetencjach menedżerskich, zdolnych budować układy partnerskie.

Cechy

Politykę wewnątrzregionalną cechuje dążenie do przełamywania barier strukturalnych i układów działowo-branżowych tkwiących w gospodarce regionu. Podstawowym celem działań organów samorządu terytorialnego, jako podmiotów polityki intraregionalnej, jest optymalne wykorzystanie “pokładów zasobów”, którymi dysponuje region, nie zawsze zresztą zdając sobie z tego sprawę. Ten “pokład zasobów” to: przestrzeń (często nie wykorzystana zarówno z punktu widzenia jej wielkości, jak i różnorodności), środowisko przyrodnicze, kapitał ludzki (wiedza, kwalifikacje, nowe umiejętności), dziedzictwo kulturowe i historyczne, infrastruktura, układ instytucjonalny oraz zasoby finansowe regionu. Umiejętność dostrzeżenia tych elementów i połączenia ich, jako aktywnych składowych danego terytorium, w spójny układ wpisany w wizję globalną jest podstawowym zadaniem polityki wewnątrzregionalnej, którego realizacja przyczynia się do kreowania nowych szans zatrudnienia i mobilizowania ducha przedsiębiorczości w regionie.

Politykę intraregionalną cechują partnerstwo i współpraca w układach:

- poziomym, poprzez stowarzyszenie i mobilizację na szczeblu regionu rozmaitych czynników oraz podmiotów publicznych i prywatnych działających w logice i politykach sektorowych,

- pionowym, poprzez włączanie koncernów, korporacji i innych prywatnych partnerów oraz interwencji publicznych (międzynarodowych, krajowych) do zintegrowanego działania na rzecz danego terytorium.

To tworzenie, nawiązywanie współpracy i partnerstwa na skrzyżowaniu podejść “poziomego” i “pionowego”, z uwagi na ciągłe zmiany uwarunkowań zewnętrznych i sytuacji wewnątrz regionu, ma charakter ewolucyjny. Mobilizacja “pokładów zasobów” i kompetencji w skali terytorium na rzecz strategii działania publicznego dokonuje się ciągle poprzez zmianę sposobów i metod interwencji publicznej oraz promocję nowych podejść, poglądów i działania.

Politykę wewnątrzregionalną cechuje koncentrowanie się na innowacji i konkurencyjności, jako warunkach dla tworzenia nowych miejsc pracy⁴ . Obszary te tworzą wspólny mianownik dla proinnowcyjnie zorientowanych celów ekonomicznych polityki intraregionalnej, która postrzega przedsiębiorstwa jako systemy otwarte na środowisko i otoczenie, zaś przestrzeń i lokalizację uznaje jako ważne uwarunkowanie ludzkiego działania i współdziałania. Z tych generalnych założeń wywodzą się trzy hipotezy:

• Wewnętrzne cechy przedsiębiorstwa, jak: jakość czynników produkcyjnych, struktura organizacyjna, sieć kontaktów, muszą być różne nie tylko ze względu na wielkość i przynależność do sektora, ale też i ze względów uwarunkowanych lokalizacyjnie.
• Złożoność środowiska lokalizacji oraz uwarunkowane tym różnice w strukturze wewnętrznej, szczególnie małych i średnich przedsiębiorstw, oddziałują na zdolności innowacyjne tych zakładów. Rodzaje innowacji, realizowane, względnie pomijane w przedsiębiorstwach i zakładach, zależą od okoliczność środowiskowych (otoczenia).
• Lokalizacja o dużym skupieniu i zróżnicowanej aktywności podmiotów gospodarczych stwarza większe szanse innowacyjne niż ta o niskim skupieniu i dywersyfikacji. Ponieważ obszary miejskie w odniesieniu do zasobów ludzkich, możliwości wzajemnego oddziaływania oraz usług menedżerskich wykazują większą złożoność środowiskową w porównaniu z regionami wiejskimi i peryferyjnymi, procesy innowacyjne częściej przebiegają w regionach o większym skupieniu przedsiębiorstw jako systemów otwartych wobec otoczenia.

• Współpracy między przedsiębiorstwami i regionalną władzą publiczną. Koncentruje się ona n identyfikacji i przełamywaniu barier innowacyjnych, z jakimi konfrontowani są przedsiębiorcy (zlokalizowani w regionie, gminie), realizujący technologie innowacyjne.
• Oddziaływaniu na przedsiębiorstwa zasługujące na poparcie w formie subwencjonowania w sposób celowy. To ma sprzyjać zwiększeniu efektów innowacyjnych w regionie i pokonywaniu “wąskich gardeł”.
• Wspieraniu możliwości kooperacyjno-innowacyjnych przedsiębiorstw oraz poszerzaniu efektów wynikających z synergii stosowanych instrumentów. Instrumentarium polityki intraregionalnej nie skupia się na wielkości zakładu jako kryterium decydującym o wsparciu przez organy władzy publicznej, a niejako automatycznie preferuje przedsiębiorstwa, które już realizują lub planują innowacyjne technologie. Zakłada się bowiem, że przede wszystkim wzmożone współzawodnictwo innowacyjne stwarza warunki dla zatrudnienia i rozwoju regionu.

25/02/aa