Michał Kulesza

Opinia dotycząca charakteru prawnego porozumienia, zwanego pilotażowym, zawartego 25 października 1995 r. pomiędzy Wojewodą Rzeszowskim a Prezydentem Rzeszowa w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania Gminie Rzeszów.

1. Dla scharakteryzowania porozumienia pilotażowego zawartego między Wojewodą Rzeszowskim a Prezydentem Rzeszowa niezbędne jest ustalenie na wstępie, na jakiej opiera się ono podstawie prawnej. Otóż porozumienie to, jak zresztą wszystkie inne porozumienia tego samego rodzaju, zawarte jesienią 1993 r. pomiędzy wojewodami reprezentującymi rząd a prezydentami miast biorących udział w programie pilotażowym reformy administracji publicznej, należy do ogólnej kategorii porozumień administracyjnych zawieranych między organami administracji rządowej a gminami, określonych w art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (DzU nr 16, poz. 95 z późn. zm.), a to w ramach uregulowania art. 71 ust. 3 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (DzU nr 84, poz. 426).

W odniesieniu do porozumień zawieranych w ramach programu pilotażowego istniała jednak jeszcze dodatkowa, a raczej bardziej szczegółowa podstawa prawna, znajdująca się w przepisie art. 35 ustawy budżetowej na 1993 r. z 12 lutego 1993 r. (Dz.U. nr 14, poz. 64), a następnie - także w przepisach wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U. nr 65, poz. 309 z późn. zm.). Ust. 1 art. 35 wyraźnie wskazuje cel tego szczególnego uregulowania: było nim zobowiązanie, przez Radę Ministrów, właściwych organów administracji rządowej do skoordynowanego i opartego na jednolitych zasadach działania w ramach programu pilotażowego, a zatem - zawarcie z miastami jednakowych, co do zasad, porozumień administracyjnych. Przy tej modyfikacji nie ulegała zmianie podstawowa reguła z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, że chodzi o akt dwustronny, a przejęcie przez gminę zadań w tym trybie następuje dobrowolnie, inaczej niż przy nakładaniu na gminy obowiązku wykonywania zadań zleconych - na podstawie ustawy (art. 8 ust. 1).

Równocześnie przepis ust. 3 art. 35 ustawy budżetowej na 1993 r. umożliwiał wprowadzenie istotnej modyfikacji do stosunków między gminami pilotażowymi a władzami administracji rządowej ogólnej: ustalał, że nadzór nad wykonywaniem przez gminy pilotażowe zleconych im, na podstawie porozumienia, zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej będzie się odbywać - inaczej niż w odniesieniu do zadań zleconych chce to art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym - na podstawie kryterium zgodności z prawem. Także trzeba zwrócić uwagę, że wydając to rozporządzenie Rada Ministrów dodatkowo oparła się na drugiej jeszcze podstawie prawnej, mianowicie na przepisie art. 44 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, a to w celu przeniesienia na gminy prawa własności mienia służącego wykonywaniu przejętych przez nie zadań. Ponadto, w ustawie budżetowej na rok 1994 (DzU nr 52, poz. 209) zapisano w art. 16 ust. 3, że "upoważnia się rady gmin do dokonywania, w drodze uchwały, przeniesień wydatków między działami, łącznie do wysokości dotacji (...)".

Istotne wydaje się wskazanie, że wszystkie powyższe modyfikacje związane były z główną funkcją programu pilotażowego reformy administracji publicznej: porozumienia pilotażowe miały stanowić ważny element przygotowań do reformy powiatowej, a ich celem było sprawdzenie, w tej praktycznej formie, na przykładzie dużych miast, licznych elementów funkcjonalnych przyszłych powiatów, w których większość przejmowanych zadań miała przecież należeć do kategorii zadań własnych. Istotą prowadzonych w latach 1992-1993 prac państwowych, których program pilotażowy był fragmentem, było bowiem wykonanie dyspozycji art. 70 ust. 4 zdanie drugie ustawy konstytucyjnej ("Pozostałe rodzaje jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa"), czyli wprowadzenie powiatów samorządowych wraz z całościową reformą podziału administracyjnego państwa. Zawierane z takim celem porozumienia pilotażowe uzbrojone zostały dodatkowo w jeszcze jedną gwarancję osiągnięcia założonego rezultatu: ich postanowienia ograniczały możliwość wypowiedzenia porozumienia przez gminę, zaś organowi administracji rządowej, w zasadzie, wypowiedzenie porozumienia w ogóle uniemożliwiały, co miało uniezależnić los eksperymentu pilotażowego od ewentualnych zmian polityki rządowej wobec gmin, zmian na stanowiskach wojewodów itp. Warto na marginesie zauważyć, że skutek ten w znacznym stopniu udało się osiągnąć, i to mimo licznych ingerencji w konstrukcję programu pilotażowego, podejmowanych zwłaszcza na przełomie 1993 i 1994 r., które polegały na ograniczeniu zakresu przejmowanych przez gminy zadań, a przede wszystkim - na dopuszczeniu do swobodnego doboru zadań przez gminy pilotażowe¹, co uniemożliwiło ocenę wyników pilotażu i porównywanie ich w skali ogólnopaństwowej. Dowodem, że zamierzone skutki, przynajmniej w części osiągnięto jest to choćby, że obecnie w Sejmie finalizują się prace nad ustawą o zakresie działania dużych miast, która - przenosząc dotychczasowe doświadczenia z eksperymentu do ustawodawstwa i rozszerzając, już na stałe zakres działania dużych miast - stanowi krok w kierunku reformy ustroju administracyjnego państwa.

Na koniec należy jeszcze nadmienić, że wraz z upływem czasu, na który została wydana, tj. z końcem roku 1993, wygasła ustawa budżetowa na 1993 r. z 12 lutego 1993 r. (Dz.U nr 14, poz. 64), a wraz z nią również i przepis art. 35, stanowiący jedną z dwu podstaw wydania przez Radę Ministrów wspomnianego poprzednio "rozporządzenia pilotażowego" (Dz.U. z 1993 r. nr 65, poz. 309 z późn. zm.). w rezultacie, spełniwszy przypisaną mu funkcję zainicjowania programu pilotażowego, z dniem 31 grudnia 1993 r. wraz z upoważnieniem ustawowym wygasło w tej części również i samo rozporządzenie. w konsekwencji, począwszy od 1 stycznia 1994 r., kiedy porozumienia między poszczególnymi miastami a właściwymi wojewodami były już zawarte, a program pilotażowy zaczął się realizować w praktyce, jedyną jego podstawą co do zakresu przejętych zadań i kompetencji, a także zakresu wzajemnych w tej mierze zobowiązań stron, były same porozumienie - dwustronne akty woli mieszczące się w ramach art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym².

2. Porozumienie, które zawierają między sobą władze administracyjne (porozumienie administracyjne), należy do prawnych form działania administracji publicznej. Porozumienie należy do tzw. niewładczych form działania administracji³. Doktrynie prawa administracyjnego znane są różne formy niewładczych (pozawładczych) działań administracji. Niektóre z nich sytuują się wprost w sferze stosunków cywilnoprawnych (m.in. umowy). Zresztą prawo polskie szeroko dopuszcza uczestnictwo organów i podmiotów administracji publicznej w aktach prywatnoprawnych, ze wszystkimi - materialnymi i procesowymi konsekwencjami tego udziału. Zaś inne niewładcze działania administracji mieszczą się w sferze stosunków administracyjnych, opierających się na relacji równorzędności stron. Tu zaś niektóre należą do administracyjnego prawa materialnego i procesowego (jak np. ugoda administracyjna czy uzgodnienie), inne zaś mieszczą się w sferze prawa administracyjnego ustrojowego (np. porozumienie administracyjne). Choć formy te per se jest zazwyczaj stosunkowo łatwo rozróżnić, zarówno na gruncie prawa pozytywnego, jak i od strony ich konstrukcji doktrynalnej, to gdy chodzi o skutki prawne tych zdarzeń, zwłaszcza w sferze cywilnoprawnej, granice między nimi nieraz się zacierają.

Tak więc porozumienie administracyjne jest dwustronną (niekiedy - wielostronną) czynnością prawną o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, że przesłanką zawarcia porozumienia są zawsze przepisy prawa administracyjnego, a to dlatego, że porozumienie związane jest z wykonywaniem przez władzę administracyjną jej zadań publicznych. Jak wspomniałem, porozumienie administracyjne należy do sfery ustrojowego prawa administracyjnego, co znaczy, że jego przedmiot leży w sferze przepisów o zakresie działania organów, tzn., że w tej drodze następuje bądź uzgodnienie współdziałania między organami, bądź przekazanie innej władzy administracyjnej kompetencji administracyjnej, bądź tylko przeniesienie na jej rzecz właściwości do prowadzenia sprawy w cudzym imieniu⁴. Zaś jeszcze szerzej rzecz ujmując, nie jest bez znaczenia, że pod pojęciem porozumienia administracyjnego rozumiano w ówczesnej doktrynie bardzo nieraz zróżnicowane sytuacje prawne⁵; w rezultacie i dziś autorzy biorący udział w dyskusji na temat porozumień administracyjnych debatują nieraz o różnych sprawach.

Porozumienie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowi wynik zgodnych oświadczeń woli zainteresowanych stron (władz administracyjnych), tak co do samego faktu zawarcia go, jak i co do zakresu przekazywanych (przejmowanych) zadań oraz warunków ich wykonywania. w tym co najmniej zakresie porozumienie przypomina zdarzenie cywilnoprawne, jakim jest umowa; z pewnością nie jest to władcze działanie administracyjne, pozwalające jednej ze stron stosunku prawnego określić jednostronnie pozycję prawną drugiej strony.

Chociaż zmiany systemu prawnego ostatnich lat przynoszą wiele przypadków deregulacji stosunków prawnych, również w sferze publicznoprawnej, tj. odstępowania przez ustawodawcę od sztywnych - władczych, administracyjno prawnych form uregulowania stosunków społecznych⁶, to na ich miejscu nieraz pozostaje luka. i tak, np. w prawie polskim nie ma specjalnej umowy administracyjnej (contrat administratif)⁷. Prawo polskie nie zna także de lege lata konstrukcji klasycznej koncesji administracyjnej, za pośrednictwem której władza administracyjna powierza innemu podmiotowi wykonywanie zadań publicznych⁸. Tak więc choć przekształcenia ustrojowe lat 90. oznaczają dla administracji polskiej konieczność poszukiwania nowych, bardziej elastycznych, a przy tym skutecznych form działania na rzecz interesu publicznego, to jednocześnie w prawie pozytywnym nie widać zbyt wielu nowych (a raczej - starych)) instrumentów i konstrukcji prawnych pozwalających jej sprostać wyzwaniom czasu.

Refleksja powyższa tylko częściowo dotyczy problematyki współdziałania administracyjnego, tu omawianej. Dla stosunków między podmiotami sektora komunalnego (między gminami) ustawodawca przewiduje bowiem różnorodne formy współdziałania, oparte zarówno na reżimie prawa prywatnego (umowa cywilnoprawna), jak i na reżimie prawa publicznego
(związki i porozumienia komunalne)⁹. Zaś dla stosunków między organami administracji rządowej a gminami, obok umów cywilnoprawnych i innych, administracyjno prawnych form współdziałania (np. w ramach procedury planowania przestrzennego czy w postępowaniu administracyjnym przy wydaniu decyzji w sprawach indywidualnych), przewiduje się dwa rodzaje porozumień administracyjnych. Jedne wynikają z przepisów ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123), gdy gmina wykonuje przejęte na podstawie porozumienia zadania ("prowadzenie spraw, w tym wydawanie decyzji administracyjnych") z zakresu administracji rządowej w imieniu wojewody (zob. art.8 ust. 1 tamże; tryb odwoławczy od decyzji wydanej przez organ gminy prowadzi wtedy do ministra). Drugie zaś, będące przedmiotem niniejszego wywodu, wynikają z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, i wtedy gmina wykonuje przejęte zadania z zakresu administracji rządowej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, podlegając w tym zakresie kontroli instancyjnej lub nadzorowi ogólnemu wojewody (zob. art. 39 ust. 5 oraz art. 85, art. 86 i nast. w związku z art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Uwaga o niedostosowaniu polskiego prawa administracyjnego do wymagań współczesności ma tu o tyle znaczenie, że wciąż brakuje jasnych definicji i zgody doktryny na temat charakteru prawnego porozumień administracyjnych. Przy tym, o ile poprzednio - w systemie jednolitej władzy państwowej - spór w tej mierze, po części zresztą tylko terminologiczny, miał zasadniczo charakter teoretyczny, o tyle obecnie, wobec konstytucyjnego i prawnopozytywnego wydzielenia gmin z systemu administracji państwowej i wyodrębnienia ich jako podmiotów prawa publicznego (art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym), wyposażonych w osobowość również w prawie cywilnym, jest to kwestia istotna w praktycznym obrocie prawnym.

Obecnie według jednych, zawierane porozumienia są wprost umowami prawa cywilnego¹⁰. Inni uważają, że powierzenie zadań publicznych może nastąpić zarówno w formie umowy, jak i w formie porozumienia administracyjnego¹¹. Dla jeszcze innych porozumienie jest to swoista forma publicznoprawna¹². Taki jest również i mój pogląd¹³. w tym miejscu istotne jest jednak, że współcześnie niemal wszyscy, i to niezależnie od rozbieżności w zakwalifikowaniu porozumień administracyjnych do tej czy innej grupy (formy) działania administracji, zwracają uwagę na liczne ich podobieństwa do umów prawa cywilnego, zwłaszcza gdy chodzi o wynikające z nich dla stron konsekwencje majątkowe i spory w tym zakresie¹⁴.

Teoretyczno prawne podstawy konstrukcji porozumienia administracyjnego stworzył w Polsce J. Starościak¹⁵, i była to - w tamtym czasie - reakcja na trudności we współczesnym wykonywaniu zadań i w ogóle w praktycznym, poziomym współdziałaniu organów jednolitego systemu administracji państwowej, w którym zasadnicze więzi mają charakter hierarchiczny i opierają się na funkcji podporządkowania. Koncepcja porozumienia administracyjnego miała swoje źródło konstrukcyjne w umowach gospodarczych i tzw. porozumieniach branżowych, funkcjonujących w systemie zarządzania gospodarką socjalistyczną¹⁶, i nawiązywała też pośrednio do klasycznej formuły związków komunalnych, nieprzydatnej w systemie rad narodowych, wobec utraty przez nie osobowości prawnej i atrybutów samodzielnej pozycji prawnoustrojowej.

Podsumowania ówczesnej doktryny porozumienia administracyjnego dokonał Z. Cieślak w cyt. pracy: Porozumienie administracyjne, PWN, Warszawa 1985. z natury rzeczy, wywody te obecnie, tj. po roku 1990, pozostają aktualne jedynie w odniesieniu do jednolitego organizacyjnie systemu organów administracji rządowej: porozumienia między organami terenowej administracji rządowej występują również dzisiaj, jako forma współdziałania - np. wojewodów, a sankcję zabezpieczającą wzajemne wykonanie takiego porozumienia gwarantuje głównie fakt wspólnej podległości współdziałających jednostek organowi zwierzchniemu, którym jest Prezes Rady Ministrów.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że zupełna zmiana pozycji ustrojowej i prawnej gminy po 27 maja 1990 r. - jej samodzielny status zarówno w sferze prawa publicznego, jak i cywilnego, o czym była już mowa - powoduje, że tamte mechanizmy i prowadzone na ich tle rozważania utraciły wartość w odniesieniu do porozumień zawierających obecnie między organami administracji rządowej a gminami (na tle art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym). Jak już wspomniałem, powszechnie akceptowana jest teza, że porozumienie administracyjne jest przede wszystkim aktem ze sfery administracyjnego prawa ustrojowego, dotyczy bowiem współdziałania w wykonywaniu zadań publicznych, np. przeniesienia kompetencji. Jeśli przeto w poprzednim systemie (ale także obecnie - wśród terenowych organów administracji rządowej) zabezpieczeń wykonania porozumień administracyjnych szukano przede wszystkim w ośrodkach hierarchicznej podległości wspólnemu zwierzchnikowi, to nie dlatego, że inne sankcje czy gwarancje dochowania porozumienia były zakazane (jako prawnie niedopuszczalne), lecz z tego względu, iż były one po prostu nieobecne (nie występowały w stosunkach wzajemnych między pozbawionymi atrybutów samodzielności prawnej organami państwowymi), nie dało się więc z nich korzystać. Również w poprzednim systemie nie budziło wątpliwości, że jeśli między stronami porozumienia zachodzą stosunki pozwalające na użycie mocniejszych środków ochrony interesów stron, to oczywiście jest to dopuszczalne¹⁷. Innymi słowy, sam fakt zawarcia porozumienia (ani wtedy, ani obecnie) nie wyklucza możliwości poszukiwania ochrony interesów w zwykłych, przysługujących stronom na ogólnych zasadach, środkach prawnych proceduralnych i materialnych, cywilnych lub administracyjnych.

Więcej, byłoby sprzeczne z prawem, gdyby strony tego rodzaju postanowienie ograniczające zawarły w samej treści porozumienia. Godzi się bowiem podkreślić, że publicznoprawny charakter porozumień administracyjnych w tym m.in. wyraża, iż ich przedmiotem jest wykonywanie zadań publicznych, to zaś dla stron porozumienia jest obowiązkiem ustawowym, niezbywalnym, tak samo, jak niezbywalnym obowiązkiem jest podejmowanie przez nie wszystkich dostępnych środków prawnych, by nałożone prawem (tu: przekazane porozumieniem) zadania prawidłowo wykonywać. Inaczej niż podmiot prawa prywatnego, który - wedle woli - może nawet zrezygnować z dochodzenia należnych mu roszczeń, podmiot prawa publicznego w takiej sytuacji nie ma swobody wyboru. Do gminy ma tu wprost zastosowanie zasada wyrażona w art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnych, w związku z przepisami art. 2 ust. 1, art. 7, art. 10 ust. 1 tejże ustawy.

Dlatego spory powstałe na tle porozumienia rozstrzyga się na drodze sądowej, zaś w porozumieniu możliwe było poddanie takiego sporu kognicji sądu polubownego - co też strony uczyniły. Więcej, nie byłoby możliwe w drodze porozumienia wykluczenie drogi cywilnej do dochodzenia roszczeń, skoro droga taka jest ogólnie wzajemnie dopuszczalna w stosunkach między Skarbem Państwa a gminą - poza przypadkami, w których zostało to wyraźnym przypisem prawa wykluczone. Tak samo, przykładowo, byłoby niedopuszczalne ograniczenie w drodze porozumienia usprawnień nadzorczych wojewody wobec uchwał gmin podejmowanych przez nie w przedmiotowych sprawach, objętych porozumieniem, wynikających z prawa materialnego. Również niedopuszczalne byłoby ograniczenie porozumieniem uprawnień osób trzecich, np. do zaskarżania przed sądem administracyjnym decyzji wydawanych na mocy porozumienia przez gminę a nie - jak dotąd - przez organ administracji rządowej¹⁸.

3. Niezależnie przeto od ostatecznego rezultatu doktrynalnej debaty nad miejscem porozumienia administracyjnego, takiego rodzaju, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, w sferze prawa administracyjnego, wydaje się oczywiste, że w każdym przypadku porozumienie takie musi być uznane za zdarzenie będące źródłem skutków cywilnoprawnych. Nie ma przecież żadnych przeszkód, by nawet zdarzenie "czysto" administracyjne było źródłem takich skutków. Pozostawiam tu na uboczu szczegółową analizę postanowień porozumienia zawartego między Wojewodą Rzeszowskim a Gmina Rzeszów, ale można wskazać liczne tego porozumienia elementy, by wprost stwierdzić, że strony same traktowały to porozumienie również w kategoriach cywilnoprawnych - przynajmniej co do skutków niektórych postanowień, tak merytorycznych (zob. np. o przekazaniu mienia), jak i formalnych (np. o poddaniu sporów kognicji sądu polubownego).

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały (pytanie dotyczyło innego zagadnienia) z 23 lutego 1995 r. (III CZP 14/95, nie publ.) zwrócił uwagę, że "wyposażona w osobowość prawną gmina jest na płaszczyźnie cywilnoprawnej podmiotem równym Skarbowi Państwa. Trafnie zauważył Sąd Apelacyjny, iż nie jest bez znaczenia, że ustawodawca określając obowiązek wojewody wobec gminy posłużył się w art. 87b ust. 4 słowem "przekazuje", zaś wszędzie tam, gdzie w ustawie przewidziano dla jakiegoś stosunku prawnego tryb administracyjny mowa jest o "wydaniu decyzji". Dokonane w ustawie rozróżnienie świadczy o równorzędności gminy i Skarbu Państwa w zakresie stosunku prawnego opartego na podstawie z art. 87b ust. 5 ustawy. Sprawy o prawa majątkowe między równorzędnymi podmiotami są sprawami cywilnymi, przy czym obojętne jest, że zarówno Skarb Państwa, jak i gminy, w innych sytuacjach mogą być podmiotem prawa publicznego. Stosowanie do art. 2 kpc zasadą jest rozpoznawanie spraw cywilnych na drodze sądowej. Żaden przepis szczególny nie wyłącza dochodzenia przez gminę na drodze sądowej należności, o których mowa w art. 87b ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska."

Z przytoczonego, nie budzącego wątpliwości poglądu SN wynikają, dla sprawy tutaj omawianej, istotne konsekwencje:

Oto niezależnie od administracyjno prawnego (publicznoprawnego) charakteru (źródła) porozumień zawierających między gminami a wojewodami (reprezentującymi również Skarb Państwa), w sprawie niniejszej "chodzi" o spór między równorzędnymi podmiotami, którymi są w kategoriach prawa publicznego administracja rządowa oraz gmina reprezentowana przez prezydenta, zaś w kategoriach prawa cywilnego - Skarb Państwa i gmina. Powyższy pogląd SN jest w tej mierze kontynuacją utrwalonej już linii orzecznictwa: "Nie budzi wątpliwości, że wyposażona w osobowość prawną gmina - dysponująca majątkiem i wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność - jest na płaszczyźnie cywilnoprawnej podmiotem równym Skarbowi Państwa". (uchwała SN z 8 stycznia 1992 r., III CZP 138/91, OSNCP 1992, nr 7-8, "Wspólnota" 1992, nr 14).

Przedmiot porozumienia nie należy do sfery administracyjnego prawa materialnego, lecz - jak wskazałem - leży w sferze przepisów ustrojowych. Oznacza to, że w tej drodze władze gminy przejmują od administracji rządowej zadania, których treść prawna nie ulega przez to zmianie. Dlatego przeniesienie zadania (kompetencji) nie powinno wpływać na sytuację prawną osób zainteresowanych, bo nie ulegają zmianie stosowne reguły materialnego prawa administracyjnego. Choć - oczywiście - przeniesienie odpowiedzialności z administracji rządowej na samorząd może zmieniać faktyczną sytuację zainteresowanych (np. zwiększa się dostępność usługi publicznej).

W materii przedmiotowego stosunku prawnego (uprawnień oraz obowiązków gminy i wojewody, wynikających z porozumienia) nie ma w ogóle przedmiotu "sprawy administracyjne" w znaczeniu ścisłym tj. w rozumieniu przepisu art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zwłaszcza zaś nie rozstrzyga się tej "sprawy" w postępowaniu administracyjnym i w drodze decyzji administracyjnej, dla wydania której w ogóle nie ma tu jakiejkolwiek podstawy prawnej. Zaś tylko takie "sprawy" podlegają - po myśli przepisów k.p.a. i zgodnie z nie kwestionowanymi poglądami orzecznictwa i doktryny - drodze administracyjnej. Dlatego właśnie jedynie przy okazji "sprawy administracyjnej", badanej najpierw w trybie kontroli instancyjnej, zaś potem skontrolowanej przez NSA, wreszcie zaś, w trybie rewizji nadzwyczajnej, przez Sąd Najwyższy, można było zbadać zgodność z prawem porozumienia zawartego między gminą a kierownikiem urzędu rejonowego (zob. wyrok SN z 3 marca 1994 r., III ARN 6/94, opubl. w "Orzecznictwie w sprawach samorządowych" 1994, nr 2, poz. 63).

Należy bowiem z naciskiem podkreślić odmienną konstrukcję zastosowaną w przepisach prawa odnośnie zakresów pojęć "sprawy cywilne" i "sprawy administracyjne". Jak podkreśla się w orzecznictwie, w sprawach cywilnych, "wykładnia przepisów wprowadzających odstępstwo od powszechnych zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej, jak też mogących podważać kodeksowe domniemanie dopuszczalności drogi sądowej, powinny być prowadzone w sposób jak najbardziej ścisły, z intencją obrony tych zasad oraz zachowania drogi sądowej". (uchwała SN z 8 stycznia 1992 r., III CZP 138/91, OSNCP 1992, nr 7-8, "Wspólnota" 1992, nr 14). Godzi się zaś zauważyć, że w sprawach majątkowych, będących przedmiotem sporu na gruncie porozumienia pilotażowego, i innych podobnych porozumień zawartych na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, droga sądowa nie jest wyłączona żadnym wyraźnym przepisem prawa. z kolei zaś, i niejako odwrotnie w stosunku do definicji "sprawy cywilne", pojęcie "sprawa administracyjna" i "droga administracyjna" wymagają zawsze uzasadnienia pozytywnego, w postaci wskazania stosownej podstawy prawnej: "decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej". (wyrok NSA z 23 lutego 1981 r., SA 109/81, "Gospodarka Administracja Państwowa" 1987, nr 8). "Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 kpa., ale tylko w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 kpa.), co znaczy, że ta forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego". (wyrok NSA z 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82). Jest oczywiste, że nie decyzja administracyjna, lecz porozumienie zainteresowanych było przesłanką zawiązania stosunku prawnego o charakterze majątkowym między stronami porozumienia. "...Aby akt administracyjny mógł być uznany za decyzję administracyjną, potrzebne jest, by akt ten odpowiadał kwalifikowanym wymogom materialnym i formalnym. Do nich należą:

1) musi to być oczywiście akt organu uprawnionego do wykonywania funkcji administracji;

2) musi mieć charakter władczy;

3) może być jednak wydany tylko w przewidzianych przez prawo administracyjne sytuacjach;

4) powinien być skierowany do indywidualnie określonych adresatów;

5) musi być wydany w wyniku formalnego postępowania administracyjnego;

6) jego celem musi być przesądzenie o tym, iż pewien stosunek prawny istnieje (wtedy jest to decyzja deklaratywna) lub też że powstaje, zmienia się lub ustaje (decyzja konstytutywna).

W tej sytuacji należy zatem przyjąć, iż nie można kwalifikować jako decyzji administracyjnej aktów:

1) wydawanych w sferze, która nie jest regulowana przez materialne prawo administracyjne;

2) wydawanych poza obszarem, regulowanym przez przepisy o postępowaniu administracyjnym."

(w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów SN z 30 września 1991 r., III CZP 83/91., "Wokanda-Orzecznictwo" 1992, nr 4 s. 3).

I wreszcie: "Żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organów administracji rządowej lub samorządowej, nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 kpa." (wyrok NSA z 26 lutego 1992 r., i SA 1408/91, "Wokanda-Orzecznictwo 1992, nr 5, s. 26).

Równocześnie i tylko dla porządku należy skonstatować, że porozumienie administracyjne nie jest aktem normatywnym administracji (czyżby wspólnym aktem normatywnym wojewody i gminy?), choć dotyczy wykonywania zadań i kompetencji administracyjnych zawartych w różnych przepisach prawnych, a zwłaszcza przekazania gminie określonych zadań i kompetencji, należących dotąd do wojewody i innych organów administracji rządowej.

Chociaż więc podstawą nawiązania stosunku prawnego, o który chodzi w niniejszej sprawie, były przepisy prawa administracyjnego (art. 35 ustawy budżetowej na rok 1993 w związku z art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym) i chociaż zawarte między stronami na tej podstawie porozumienie jest z pewnością formą prawną działania administracji - w rozumieniu doktryny prawa administracyjnego jest "porozumieniem administracyjnym", to po pierwsze - ta forma działania administracji nie znajduje wyrazu w postaci decyzji administracyjnej (między stronami nie nawiązuje się stosunek władczy) i nie podlega postępowaniu administracyjnemu, po wtóre - przedmiot działania (przedmiot porozumienia administracyjnego) nie leży w sferze materialnego prawa administracyjnego, lecz w sferze przepisów o zakresie działania organów, po trzecie - zaistniały spór, jeżeli dotyczy praw i obowiązków majątkowych wyrosłych na tle owego porozumienia, ma charakter cywilnoprawny.

W cytowanej już uchwale z 8 stycznia 1992 r., III CZP 138/91 (OSNCP 1992, nr 7-8, "Wspólnota" 1992, nr 14) Sąd Najwyższy powiada: "W judykaturze organów administracji może stanowić zdarzenie prawne na obszarze prawa cywilnego, a zwłaszcza prawa zobowiązań, rodzące odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym w postaci bezprawnego zaniechania funkcjonariuszy państwowych (np. motywy uchwały siedmiu sędziów SN z 28 września 1990 r., III CZP 33/90, OSNCP 1991/1, poz. 3)". i dalej, w tezie tejże uchwały SN będącej wynikiem rozpoznania zagadnienia prawnego: "Sprawy z powództwa gminy przeciwko Skarbowi Państwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez funkcjonariuszy państwowych w związku z nieprzekazaniem albo przekazaniem po upływie określonego terminu subwencji ogólnej lub dotacji celowej należą do drogi sądowej".

Również w sporze majątkowym rzeszowskim, gdyby do niego w końcu doszło, przedmiotem byłoby nie tylko, jak zapewne zechce to rozumieć Skarb Państwa - Wojewoda Rzeszowski, żądanie zapłaty (nie przekazanej) dotacji o wysokości określonej, lecz - co trzeba z naciskiem zaznaczyć - chodziłoby o żądanie zapłaty zwrotu nakładów poniesionych na wykonywanie powierzonych zadań publicznych przez gminę lub żądanie wyrównania szkody tj. zapłaty odszkodowania za szkodę, której doznała gmina z winy pozwanej administracji rządowej.

Zatem, nie chodzi tu o stosunek prawnobudżetowy (czyli odmianę stosunku administracyjnego), o czym zresztą niżej, lecz w każdym przypadku o zdarzenie cywilnoprawne, stosunek prawa cywilnego i odpowiedzialność cywilną stąd wynikającą, i to również wtedy, gdy gmina wprost domaga się zapłaty dotacji.

Zresztą zmiany w ustroju państwowym znalazły również odzwierciedlenie w sferze prawa budżetowego. Trzeba bowiem przypomnieć, że od pewnego czasu także dopuszczalne jest wprost cywilnoprawne roszczenie gminy o zapłatę należnej dotacji na wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, o wysokości określonej, i to wraz z odsetkami, co expressis verbis wynika z przepsiu art. 19 ust. 4 ustawy z 10 grudnia 1993 r,. o finansowaniu gmin (Dz.U. nr 129, poz. 600). Należy tu z całym jednak naciskiem podkreślić, że ani ten przepis, ani też przepis wcześniejszy, mianowicie art 13 ust. 2 ustawy z 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (tekst jednolity: Dz.U. z 1993 r. nr 72, poz. 344 z późn. zm.), który stwarza gminie roszczenie cywilne o należności co do kwoty subwencji ogólnej, nie łamią w żadnej mierze podstawowej zasady prawa budżetowego, że: "Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstaw roszczeń bądź zobowiązań prawnych państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa." Zasada ta, jak wyżej wspomniałem, opiera indywidualne stosunki prawne prawa budżetowego (które jest częścią prawa administracyjnego) na podstawie uzasadnionej, zaś przy uznaniu administracyjnym, strona (zainteresowany) nie jest chroniona publicznym prawem podmiotowym - nie przysługuje jej w takiej sytuacji roszczenie na drodze administracyjnej). Zasada ta obecnie zawarta jest w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy z 1991 r. Prawo budżetowe, a poprzednio identycznie zapisana była w przepisie art. 5 nie obowiązującej już ustawy z 3 grudnia 1984 r. Prawo budżetowe (Dz.U. nr 56, poz. 293 z późn. zm). Otóż zasada ta, odnosząca się do istoty prawnej planu dochodów i wydatków państwa, jakim to planem jest budżet, nadal obowiązuje, ale po prostu nie ma żadnego zastosowania do finansowania wykonania zadań publicznych, określonych prawem, przypisanych do wykonania przez odrębne od państwa związki publicznoprawne, jakimi są gminy, posiadające również osobowość w sferze prawa cywilnego.

Innymi słowy, prawo budżetowe coraz pełniej zaczęło uwzględniać nowe zasady ustroju państwowego, wynikające z Konstytucji (obecnie w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r., tzw. Małej Konstytucji, Dz.U. nr 84, poz. 426: art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 73 ust. 2, a także - w odniesieniu do zadań zleconych - art. 71 ust. 3). Dla prawa budżetowego zmiany te zapowiedziane zostały konstytucyjnie już 29 grudnia 1989 r. gruntowną nowelizacją rozdziału 1. konstytucji, nadal obecnie obowiązującej (Dz.U. nr 75, poz. 444), kiedy wprowadzono nowy fundamentalny przepis art. 5: "Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy (...). Materialna nowelizacja Konstytucji w tym zakresie nastąpiła 8 marca 1990 r. (Dz.U. nr 16, poz. 94 - zob. art. 44 ust. 1), a wraz z nią tego samego dnia uchwalono ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95). Specjalistyczna zasada jednolitości władzy państwowej i pochodna w stosunku do niej zasada jednolitości budżetu przestały realnie obowiązywać 27 maja 1990 r., tj. w dniu wyborów komunalnych, będącym jednocześnie datą wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Jest godne podkreślenia, że tak się stało i mogło się stać bez nowelizacji w tym zakresie ówcześnie obowiązującej ustawy z 1984 r. Prawo budżetowe i mimo że do końca 1990 r. nowe gminy pracowały z budżetami uchwalonymi jeszcze przez ich poprzedników w systemie jednolitych organów władzy państwowej - rady narodowe.

Z mocy przepisów konstytucyjnych i na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym, 27 maja 1990 r. pojawił się nowy podmiot prawa publicznego i cywilnego - gmina, który stawszy się sukcesorem wierzytelności i zobowiązań b. rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, z tym dniem, i mimo "zastępczego" korzystania jeszcze przez kilka miesięcy z dotychczasowych urządzeń budżetowych, uzyskał nową pozycję prawną wobec Skarbu Państwa, a w sferze prawa budżetowego - również wobec budżetu państwowego, który skurczył zasięg swojego obowiązywania. Jak wyżej wspomniałem, w tym momencie istotne staje się odróżnienie nowej i starej płaszczyzny stosunków budżetowoprawnych: na starej płaszczyźnie administracyjno prawnej całą sferę wykonywania budżetu traktowano jako należną do "zarządzającej i wykonawczej działalności państwa", postrzeganą jako res internae administracji państwowej. w nowej płaszczyźnie administracyjno prawnej stosunki, o które chodzi, przybierają postać stosunków zewnętrznych, budowanych już wyłącznie na podstawach prawnych rangi ustawowej i z powołaniem się na nie. w tej nowej płaszczyźnie istotne staje się też pojawienie się nowej relacji - zdarzeń i stosunków cywilnych między Skarbem Państwa a gminą. w nowym rozwiązaniu ustrojowym, w zakresie wykonywania zadań publicznych gmina jest podmiotem równym państwu.

4. Czy powyższe oznacza, że wojewoda nie może poddawać w wątpliwość ważności (zgodnie z prawem) aktów gminy? Jest oczywiste, że teza taka byłaby nieprawidłowa. Więcej - taka funkcja i odpowiedzialność wojewody jako organu nadzoru ogólnego wynika wprost z rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. {"Nadzór nad działalnością komunalną"). Odpowiedzialność wojewody za skuteczne wykonywanie funkcji nadzorczych jest tym bardziej oczywista, że w prawie administracyjnym brakuje odpowiednika art. 58 kc o nieważności czynności z mocy prawa. Jednak w omawianym przypadku, przedmiotem czynności nadzorczej wojewody może być wyłącznie sam akt gminy (uchwała rady gminy czy zarządu). Akt ten od strony materialnej zawiera oświadczenie woli organu, i to oświadczenie (rozumiane w kategoriach prawa cywilnego) nie może być kwestionowane "ze względu na brak zgodności z prawem". Wojewoda nie może bowiem - w trybie nadzoru - ustalać (dawać władczo przewagę) swojej "racji" albo negować racji gminy. Wojewoda mógłby - w trybie nadzoru - kwestionować rozliczne akty i działania gminy w różnych dziedzinach i sprawach objętych porozumieniem, tzn. podejmowane przez gminę, w związku z porozumieniem, na podstawie stosownych podstaw prawa materialnego. Natomiast z całą pewnością wojewoda (ani także Prezes Rady Ministrów) nie może w trybie władczym oceniać zgodności z porozumieniem działań gminy dotyczących samego porozumienia, tj. podejmowanych przez organ gminy na podstawie tegoż porozumienia, a zwłaszcza - co do stosunków między stronami tego porozumienia, czyli między gminą a nim samym. Zasada nemo iudex in causa sua ma tutaj w pełni zastosowanie.

Jeśli gmina więc uważa, że zaistniały warunki do wypowiedzenia porozumienia, to czyni tak, nawet jeśli wojewoda nie potwierdza zarzutów, które gmina postawiła. Bo taka jest istota porozumienia, jako dwustronnego aktu woli, i to zarówno gdyby traktować je w kategoriach cywilnoprawnych, jak i jako dwustronny akt woli o charakterze publicznoprawnym.

Wojewoda posiada ogólną właściwość do sprawowania nadzoru nad aktami gminy. Jest to oczywiste na gruncie prawa. Również Trybunał Konstytucyjny w znanej uchwale z 27 września 1994 r., w 10/93, potwierdza, że uprawnienia nadzorcze wojewody muszą mieć wyraźne oparcie w prawie (por. expressis verbis brzmienie art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym). Trybunał Konstytucyjny powiada: "Powstaje pytanie, czy wywołujący skutki w sferze prawa cywilnego akt woli organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego) podlega zakwestionowaniu przez właściwe "organy nadzoru" stosujące przewidziane w ustawie o samorządzie terytorialnym "rozstrzygnięcia nadzorcze", które mogą być przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, czy też taki akt woli może być oceniany tylko w kategoriach prawa cywilnego, w procedurze cywilnej przez sądy powszechne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynności z zakresu prawa cywilnego - np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego - procedurze nadzorczej z rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym nie podlega. (...). Podjęcie uchwały kończy pewien etap postępowania: uchwała nie jest jeszcze oświadczeniem woli w rozumieniu k.c., nie jest bowiem skierowana na zewnątrz do innej osoby prawnej lub fizycznej, ale do wewnątrz. Jej adresatem jest konkretny organ gminy (tu: Prezydent Rzeszowa), który w ten sposób zostaje upoważniony i zobowiązany do złożenia skutkującego już na zewnątrz oświadczenia woli. Organ nadzoru stwierdza tylko wadliwość uchwały, a rzeczą sądu powszechnego jest ocena, na ile ta wadliwość może powodować nieważność złożonego w imieniu gminy oświadczenia woli." ("Orzecznictwo w sprawach samorządowych" 1994, nr 4-5, poz. 156, s. 29-30).

Idąc dalej, w przypadku tu omawianym wojewoda mógłby więc zakwestionować, jako sprzeczną z prawem, uchwałę rady gminy, gdyby była ona podjęta z naruszeniem prawa, a więc wyraźnego przepisu ustawowego, np. co do quorum, głosowania albo co do przypadającej podstawy prawnej itp. Była o tym mowa i podawałem przykład, kiedy Sąd Najwyższy zakwestionował wyrok NSA i decyzję gminy wydaną zgodnie z właściwością ustaloną w porozumieniu, dlatego że porozumienie to naruszało prawo.

Tak więc, brak zgodności uchwały z samym porozumieniem, którego gmina jest stroną, nawet jeśli taki brak zgodności występuje, nie jest per se wystarczającą podstawą do stwierdzenia niezgodności tej uchwały z prawem. Więcej, jest naruszeniem samodzielności gminy, chronionej poprzez art. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, do granic zgodności jej działania z prawem.

Warszawa, 5 października 1995

Michał Kulesza jest profesorem prawa administracyjnego nauki administracji w Uniwersytecie Warszawskim.

¹⁾ Zob. zmiany rozporządzenia wprowadzonego 27 października oraz 30 listopada 1993 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 103, poz. 471 oraz nr 115, poz. 510), a także art. 16 ust. 4 ustawy budżetowej na rok 1994 - z 25 marca 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 52, poz. 209) oraz art. 17 ust. 4 ustawy budżetowej na rok 1995 - z 30 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 27, poz. 141).
²⁾  Pozostały w mocy jedynie §§ 2 i 3 rozporządzenia, dla których podstawę stanowił art. 44 pkt. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Co do prolongaty, na drugi rok funkcjonowania programu (1995 r,), zasad wykorzystywania środków z dotacji celowej na zadania zlecone - zob. art. 17 ust. 3 cyt. ustawy budżetowej na 1995 r. (Dz.U. nr 27, poz. 141).
³⁾  Początki rozważań na temat w doktrynie PRL zob. J. Starościak: Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 13, a także s. 256 i nast. (gdzie przy wyodrębnieniu niewładczych form działania, wśród nich zaś - umowy, nie mówi się jeszcze o porozumieniu administracyjnym); tenże: Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 174; Zob.: T. Kulta: Zagadnienia prawne niewładczych działań administracji, Wrocław 1961; a także St. Biernat: Działania wspólne w administracji państwowej, Ossolineum 1979 oraz Z. Cieślak: Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985. Zob. też klasyfikację prawnych form działania administracji w podręcznikach do nauki prawa administracyjnego. Por. klasyfikację J. Borkowskiego, (w:) Decyzja administracyjna, Warszawa 1970, s. 67. Zob.: J. Starościak: Prawne formy i metody działania administracji, (w:) System prawa administracyjnego, t.III, Ossolineum 1978, ss. 39-129, a zwłaszcza s. 41 i nast.
⁴⁾ o tym, jak w literaturze lat 70. (Rybicki, Sobczak, Garlicki, Starościak) przestawiano, w bardzo zróżnicowany sposób, przedmiot porozumień administracyjny - zob. u Z. Cieślaka jw., s. 125 i nast.
⁵⁾  Zob.: St. Włodyka: Porozumienie gospodarcze, Warszawa 1978, s. 29 i nast.., Z. Cieślak: Porozumienie administracyjne, op. cit., s. 111 i nast. oraz podane tam przykłady i cyt. literatura przedmiotu.
⁶⁾  Zob. ostatnio w tej sprawie: W. Chróścielewski: Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej - w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych, "Państwo i Prawo" 1995, nr 6, s. 49 i nast. z tego artykułu korzystam relacjonując współczesne poglądy doktryny (przypisy 8-10).
⁷⁾  Por.: M. Maciołek: Przyczynek do zagadnienia kontroli gestii administracyjnej, "Państwo i Prawo" 1995, nr 10-11.
⁸⁾  To, co dziś polski ustawodawca nazywa dumnie "koncesjami", to zwykłe pozwolenia administracyjne w sferze gospodarczej. o koncesji w ścisłym klasycznym rozumieniu (concession de service public) zob.: T. Bigo: Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa, 1928 (reprint Warszawa 1990), s. 168.
⁹⁾  R. Mikosz: Związki komunalne, porozumienia komunalne, stowarzyszenia gmin, Katowice 1991; L. Kieres: Związki i porozumienia komunalne, "Samorząd Terytorialny" 1991, nr 10.
¹⁰⁾ A. Jaroszyński: Terenowa administracja rządowa. Komentarz do ustawy z 22 III 1990 r., Warszawa 1990, s. 20; St. Biernat: Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa-Kraków 1994, s. 120; H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejskiego, Warszawa 1994, ss. 18,67. Por. zwłaszcza A. Agopszowicz: Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994, s. 41.
¹¹⁾  Zob.: Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty niektórych ustaw samorządowych, Warszawa 1990 s. 13.
¹²⁾  Np. Z. Leoński: Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1992, ss. 30 i 41.
¹³⁾  Zob.: M. Kulesza: Wprowadzenie, (w:) "Samorząd terytorialny" - teksty ustaw, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1995, s. XIV.
¹⁴⁾  Por.: A. Agopszowicz: Zarys prawa samorządowego, Katowice 1994, s. 41, który tamże, w przyp. 36, zwraca również uwagę, iż także "Trybunał Konstytucyjny wydaje się przyjmować, że stosunek prawny pomiędzy równorzędnymi podmiotami ma zawsze charakter cywilnoprawny" (uchwała z 27 września 1994 r., W. 18/93, "Wspólnota" 1994 nr 47, s. 17)
¹⁵⁾  Zob. zwłaszcza Jego: Studia z teorii prawa administracyjnego. Ossolineum 1967.
¹⁶⁾  Zob.: St. Włodyka, op. cit.: E. Konberger-Sokołowska: Prawne formy koordynacji gospodarczej w zarządzaniu przedsiębiorstwami przemysłu kluczowego, Warszawa 1978, zob. także u Z. Cieślaka, passim.
¹⁷⁾  Zob. np. Z. Cieślak, jw. s. 148.
¹⁸⁾  Zob. wyrok NSA z 18 maja 1981 r., SA 825/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 41