Rocznik 1996

Nr 10

Jerzy Hausner – Dwa modele rozwoju regionalnego Polski^*
 
 

Wstęp

Od mniej więcej trzech lat trwa w Polsce ożywiona dyskusja na temat rozwoju samorządu lokalnego i regionalizacji. Początkowo nadmiernie ogniskowała się ona wokół kwestii organizacji terytorialnej kraju, a zwłaszcza drugiego – obok gminy- szczebla samorządu terytorialnego (powiatu). Zdominowali ją przedstawiciele dyscyplin prawniczych. Uwaga większości ekonomistów koncentrowała się bowiem w tym czasie na problemach makroekonomicznej stabilizacji oraz przekształceń własnościowych. Dopiero z czasem dostrzegli oni kluczowe znaczenie zagadnienia rozwoju regionalnego dla procesu rynkowej transformacji.

Wciąż jednak, mimo wyraźnego narastania sporu i zarysowania się linii podziału, brakuje kompleksowych ujęć i koncepcji rozwoju regionalnego. Utrudnia to prowadzenie społecznego dyskursu, a w konsekwencji opóźnia krystalizowanie się opinii publicznej. Racje oponentów są w tym sporze głośnie, ale niezbyt jasne i wyraziste. Emocje i epitety górują nad argumentami.

Dlatego w obecnej fazie dyskusji, która powinna bezpośrednio poprzedzać dokonywanie strategicznych rozstrzygnięć, niezwykle ważne jest sformułowanie spójnych i kompleksowych modeli rozwoju regionalnego. Nie chodzi przy tym o modele teoretyczne, o weberowskie typy idealne, lecz o wymodelowane (odpowiednio ogólne) i możliwe do wdrożenia w naszych warunkach koncepcje regionalnej reformy państwa i gospodarki.

Aby były przydatne, koncepcje takie nie mogą dotyczyć wyłącznie poziomu regionalnego (wojewódzkiego). Muszą także ukazywać związki i zależności między funkcjonowaniem projektowanego regionu a działaniem poziomu centralnego i lokalnego. Nie chodzi przy tym tylko o podział kompetencji i zadań, ale także o odpowiednie przyporządkowanie źródeł dochodów i właściwy mechanizm wtórnej alokacji środków finansowych. Konstrukcje ustrojowe mają jednak służyć prowadzeniu polityki rozwoju regionalnego. Dlatego ważkim elementem alternatywnych koncepcji powinno być również zdefiniowanie celów i instrumentów takiej polityki oraz pokazanie,. w jaki sposób będą one powiązane z całą polityką społeczno-gospodarczą, a zwłaszcza polityką makroekonomiczną.

Przyjmując takie ogólne założenie, spróbuję całościowo scharakteryzować dwie koncepcje rozwoju regionalnego, które zarysowały się w toku dotychczasowej dyskusji. Pierwszą z nich (model A) wyróżnia przede wszystkim poparcie dla obecnej dwuszczeblowej organizacji terytorialnej kraju: 49 województw, gminy, bez powiatów. Natomiast drugą (model B) symbolizuje najmocniej dążenie do wprowadzenia trzyszczeblowej organizacji terytorialnej: duże województwa, powiaty, gminy.

Zwolennicy obydwu koncepcji jasno podkreślają, że chcą umocnienia samorządności na poziomie lokalnym i regionalnym oraz że opowiadają się za unitarnym, a nie federalnym ustrojem państwa. To ich łączy. Natomiast, aby naprawdę zrozumieć, co ich dzieli, koniecznie należy przedstawić ich koncepcje w rozwiniętej postaci, ukazującej wszechstronnie i praktycznie następstwa dwu- i trzyszczeblowej organizacji terytorialnej kraju.

Model A

Zwolennicy dwuszczeblowej organizacji terytorialnej kraju przede wszystkim konsekwentnie przeciwstawiają się wprowadzeniu powiatów, akcentując, że będzie to kosztowne i ograniczy kompetencje gmin. Jest to rozumowanie zasadne, jeżeli przyjąć założenie o utrzymaniu obecnej siatki województw. Przestrzeń pomiędzy istniejącymi województwami a gminami jest bowiem sensie potencjału społeczno-gospodarczego zbyt mała, aby stanowiła fundament powiatu, o ile nie miałby on ograniczać uprawnień i samodzielności gmin.

Tezy tej nie podważa propozycja przejęcia przez powiaty funkcji i zadań obecnych województw, które z kolei uzyskałyby uprawnienia wypełniane dzisiaj przez centrum. Nie jest to bowiem możliwe przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, zdolność obecnych małych województw do przejęcia zadań wykonywanych przez centrum jest bardzo ograniczona. Po drugie, samodzielność i samorządność powiatu nie będzie wynikała wyłącznie, a nawet przede wszystkim z zakresu powierzonych mu zadań, ale ze zdolności do samodzielnego akumulowania dochodów i innych zasobów, które od strony materialnej i społecznej zapewnią efektywne wypełnianie tych zadań, warunkujące rozwój danej powiatowej społeczności lokalnej.

Odrzucenie, zgodnie z powyższą argumentacją, potrzeby i możliwości wprowadzenia powiatu, oznacza jednak zarazem przyznanie, że obecne małe województwa nie będą zdolne w większości przypadków wypełniać funkcji i zadań regionu. Wynika to zarówno z ich ograniczonego potencjału gospodarczego, jak i ludnościowego (decydującego o samodzielności w wymiarze administracyjnym). Dwuszczeblowy model organizacji terytorialnej kraju nie stwarza więc w naszych warunkach podstaw do regionalizacji i samorządowego upodmiotowienia regionów.

Nie oznacza to jednak, że uniemożliwia on decentralizację państwa. Może być to jednak decentralizacja tylko bardzo zawężona. Utrzymując obecne województwa, można i należy oczywiście nadać im nieco samorządności, mówiąc inaczej, można je “usamorządowić”, natomiast nie da się ich przeobrazić w samorządowe czy nawet samorządowo-rządowe regiony.

Szczególnie usamorządowienie małych województw może polegać z jednej strony na wyłonieniu w drodze bezpośrednich wyborów ich (politycznej) reprezentacji, która otrzymałaby określone możliwości oddziaływania na rozwój województwa oraz kontroli działalności wojewody i jego urzędu, zaś z drugiej, na przekształceniu budżetu wojewody w budżet województwa. To drugie oznaczałoby nie tylko znacznie większy niż dotychczas zakres swobody wojewody w dysponowaniu środkami pochodzącymi z budżetu centralnego, lecz także określenie źródeł dochodów własnych budżetu województwa, który w ten sposób stawałby się wyodrębnioną częścią budżetu państwa.

Zarówno jednak ograniczone kompetencje, jak i wąski zakres samofinansowania “usamorządowionego” województwa przesądzałby o tym, że polityka rozwoju regionalnego musiałaby zasadniczo być polityką państwa wobec tak ukształtowanych regionów administracyjnych. Trzymając się powszechnie stosowanej w Polsce terminologii, można by powiedzieć, że byłaby to głównie polityka interregionalna, a więc polityka wobec regionów, a tylko w niewielkim stopniu polityka interregionalna, a więc polityka rozwoju regionu.

Biorąc jednocześnie pod uwagę i to, że potencjał społeczno-gospodarczy obecnych 49 województw jest ogromnie zróżnicowany (wystarczy porównać województwa katowickie czy warszawskie z ciechanowskim czy łomżyńskim), wydaje się oczywiste, że polityka państwa wobec takich “regionów” będzie musiała być zorientowana przede wszystkim na wyrównywanie poziomu ich rozwoju. To z kolei pociąga za sobą konieczność ustanowienia takich mechanizmów redystrybucyjnych, które wyrównywanie czyniłyby wyobrażalnym. Z jednej strony budżet państwa musiałby więc w jakiś sposób przejmować część nadwyżki ekonomicznej wytwarzanej w województwa o najwyższym poziomie rozwoju, zaś z drugiej, przekazywać uzyskane w ten sposób środki, poprzez subwencje lub dotacje, do budżetu województw słabo rozwiniętych.

Wymogi sprawności i przejrzystości takiego finansowego mechanizmu wyrównywania poziomu rozwoju województw uzasadniałyby powołanie wyodrębnionego z budżetu centralnego państwowego funduszu celowego. To natychmiast tworzy problem powołania rządowej agendy, która zawiadywałaby tak zdefiniowanym funduszem regionalnym. Konieczne stałoby się więc powołanie w jakiejś postaci “urzędu polityki regionalnej” – organu centralnej administracji, który umieszczony w strukturze rządu, odpowiadałby za prowadzenie polityki wobec regionów.

Urząd taki, dysponując – przynajmniej w założeniu – relatywnie dużymi środkami funduszu regionalnego, a więc posiadając duże możliwości i kompetencje, byłby poddany silnej presji ze strony województw ubiegających się o te środki. Presja ta byłaby przy tym o tyle silniejsza, że “usamorządowienie” województw oznaczałoby wyłonienie ich politycznej reprezentacji. Tym samym, to już nie tylko wojewoda i stosunkowo mała grupa posłów z danych okręgów wyborczych, które nie w pełni pokrywają się z obszarem województw, zabiegaliby o dodatkowe niewielkie środki z rezerwy i “nadwyżek” budżetu centralnego i resortów, lecz wspierałyby ich w tym obowiązku wojewódzkie reprezentacje, których realne znaczenie byłoby pochodną wywalczonych w centrali funduszy.

Tego rodzaju nieunikniona i silna presja, zwrotnie wykorzystująca dźwignię polityki wyrównywania poziomu rozwoju województw, przenosiłaby się na politykę makroekonomiczną. Byłaby ona społecznie i politycznie oceniana z perspektywy rozkładu jej skutków w układzie ogromnie zróżnicowanych gospodarczo województw. Rodziłoby się więc realne niebezpieczeństwo dekompozycji polityki makroekonomicznej i podporządkowania jej presjom walczących ze sobą koalicji regionalnych grup interesu.

Odpowiedzią na taką groźną dla równowagi markoekonomicznej presję byłaby z kolei próba scentralizowania decyzji makroekonomicznych i usunięcia ich z obszaru politycznego przetargu, także poprzez “obiektywizację” celów oaz ograniczenie uznaniowości w stosowaniu instrumentów polityki regionalnej. Rząd starłby się więc podporządkować politykę regionalną “racjom nadrzędnym”, których programowym wyrazem stałby się plan zagospodarowania przestrzennego, jako “inżynierskie” narzędzie godzenia oddolnej presji z interesem ogólnym. Takie podejście popychałoby jednak politykę regionalną, a za tym i całą politykę gospodarczą w kierunku etatystycznego interwencjonizmu, wikłając ją coraz bardziej w nieprzezwyciężalne na takim gruncie sprzeczności i dylematy: centralizacji i decentralizacji, państwa i samorządności, efektywności i równości skuteczności i sprawiedliwości itp.

Model B

Punktem wyjścia dla zwolenników trzyszczeblowej organizacji terytorialnej kraju jest przekonanie o potrzebie utworzenia regionów gospodarczych jako strukturalnego warunku międzynarodowej konkurencyjności polskiej gospodarki. Tak rozumiane regiony nie mogą powstać przy zachowaniu aktualnego układu wojewódzkiego. Obecne województwa są zbyt małe w sensie potencjału społeczno-gospodarczego, aby móc samodzielnie wypełniać funkcje i zadania szczebla regionalnego. Teza ta jest słuszna niezależnie od tego, jak szeroko się te funkcje i zadania zarysowuje. Jest więc oczywiście kwestią odpowiedniego wariantowania i wyboru określenie geografii podziału terytorialnego kraju (liczby i granic regionów) przy przyjęciu tego modelu. Natomiast poza sporem pozostaje teza główna: regionalizacja nie jest możliwa w istniejącym układzie wojewódzkim.

Motywowane względami gospodarczymi i społeczno-ustrojowymi uznanie potrzeby regionalizacji kraju implikuje dopiero powstanie problemu szczebla pośredniego między regionem (dużym województwem) i gminą. Przestrzeń tę dzisiaj zagospodarowują głównie rachityczne rejonowe urzędy administracji ogólnej oraz współpracujące z nimi inne rejonowe urzędy administracji specjalnych (np. rejonowe urzędy pracy). Jednakże w momencie rzeczywistej regionalizacji, przestrzeń ta w sensie gospodarczym, administracyjnym i społecznym znacznie się powiększy, co umożliwia i uzasadnia powołanie pośredniego (trzeciego) szczebla organizacji terytorialnej. Konstrukcja tego szczebla (powiatu) nie może być odrywana jednak od konstrukcji regionu i centrum. Przyjęcie więc określonego wariantu szczebla regionalnego otwiera dopiero drogę do rozstrzygnięcia problemu statusu, funkcji, zadań i finansowania powiatu.

Regionalizacja musi być rozumiana jako upodmiotowienie gospodarcze i administracyjne dużego województwa. Możliwe są niewątpliwie różne warianty takiego upodmiotowienia, zwłaszcza w zakresie podziału ról między czynnikiem rządowym i samorządowym na tym szczeblu. Cechą wspólną każdego z możliwych wariantów jest konieczność ustanowienia budżetu regionu, który musi być nie tylko wyodrębniony z budżetu centralnego, ale też od niego niezależny. Oznacza to w praktyce, że w dominującej części budżet regionu muszą tworzyć środki własne oraz że jego przyjmowanie i kontrolowanie wykonania stanie się atrybutem regionalnej władzy samorządowej.

To stworzy podstawę do dominacji polityki rozwoju regionu (polityka interregionalna) w stosunku do polityki wobec regionów (polityka interregionalna). Tym samym polityka regionalna państwa będzie zasadniczo polityką wspierania rozwoju regionalnego, zorientowaną na wzrost konkurencyjności regionów w układzie krajowym i międzynarodowym, a nie na wyrównywanie poziomu ich rozwoju.

Dość powszechnym błędem jest utożsamianie polityki wzrostu konkurencyjności regionów z popieraniem silnych jednostek terytorialnych (tzw. lokomotywy rozwoju), natomiast polityki wyrównywania poziomu rozwoju z pomaganiem słabym. Różnica między tymi podejściami tkwi nie w tym, na jaki rodzaj podmiotów jest zorientowana polityka, lecz, czego dotyczy i w jaki sposób jest udzielane regionom wsparcie. W pierwszym przypadku państwo oddziaływuje głównie po stronie czynników wzrostu i konkurencji, wspomagając regiony w ich samodzielnych wysiłkach mobilizacji własnych zasobów. Ponieważ pozycja konkurencyjna regionów i ich zasoby są zróżnicowane, różne co do zakresu i formy musi być rządowe wspomaganie. Zawsze przy tym jest to funkcją przyjętej przez region strategii rozwoju i konkurencji. Natomiast w drugim przypadku, państwo oddziaływuje głównie po stronie efektów wzrostu i konkurencji, wspierając finansowo regiony biedniejsze. Pomoc państwa dla tych regionów nie różni się w zasadzie co do formy, lecz co do skali, a jednocześnie nie jest tak ściśle związana z treścią strategii rozwoju regionu. W jednym i drugim przypadku adresatami polityki państwa będą regiony słabsze, rzecz tylko w tym, co od państwa dostają: wędkę, czy rybę?

Polityka wspierania wzrostu konkurencyjności regionów nie musi przy tym wykluczać działań państwa na rzecz wyrównywania poziomu ich rozwoju. Mogą być one jednak podejmowane tylko w przypadkach skrajnych i warunkowo. Należy bowiem przyjąć, że po przekroczeniu pewnego progu, międzyregionalne nierównomierności poziomu rozwoju grożą polityczną i gospodarczą dezintegracją kraju. Następuje wówczas trwała marginalizacja określonych społeczności i części terytorium kraju. Powstrzymywanie takiego scenariusza jest obowiązkiem państwa i usprawiedliwia prowadzenie, pod kontrolą ogólnokrajowej konstytuanty, polityki wyrównywania. Trzeba jednak pamiętać, że jest to niezwykle kosztowne i w dłuższym okresie nieefektywne, gdyż faktycznie uzależnia wspomagane w ten sposób region od zewnętrznej pomocy, co osłabia ich determinację i zdolność konkurowania.

Mechanizmy prowadzenia polityki wspierania konkuren-cyjności regionów są więc wyraźnie inne niż w przypadku polityki wyrównywania poziomu ich rozwoju. Po pierwsze, nie mogą one polegać na prostej redystrybucji dochodów z regionów bogatych do biednych, dokonywanej w schemacie podatki-dotacje. Po drugie, środki przekazywane przez centrum do regionu (gdyż niekoniecznie wprost do budżetu regionu) będą stanowiły jedynie uzupełnienie funduszy uruchomionych na dane przedsięwzięcie w samym regionie (zasada dofinansowania). Po trzecie, przy wsparciu centrum finansowane będą tylko konkretne przedsięwzięcia, wkomponowane w szersze i wieloletnie programy. Po czwarte, programy te mogą być finansowane ze szczebla centralnego, niekoniecznie z jednego źródła, a więc z wyodrębnionego funduszu regionalnego, lecz w sposób zintegrowany z wielu źródeł pozostających w dyspozycji różnych rządowych agend (zasada montażu finansowego).

W przypadku polityki wspierania wzrostu konkurencyjności regionów, uprawnione jest także posługiwanie się pojęciem “fundusz regionalny”. Nie jest to jednak odrębny państwowy fundusz celowy zarządzany przez specjalny urząd polityki regionalnej, lecz stanowią go środki budżetowe przekazywane w ramach ustawy budżetowej różnym centralnym dysponentom na celowe wspieranie rozwoju regionów w dziedzinie, za którą odpowiadają i w powiązaniu z pełnym zakresem odpowiedzialności oraz działań danego organu centralnej administracji.

Takie zdefiniowanie funduszu regionalnego rodzi niewątpliwie problem koordynacji działania różnych agend rządowych wspierających rozwój regionalny i dysponujących środkami na ten cel. Właściwym sposobem rozwiązywania tego problemu wydaje się powołanie w strukturze Rady Ministrów stałego Komitetu Rozwoju Regionalnego, w którego skład wchodziliby wyłącznie ministrowie faktycznie współtworzący politykę rozwoju regionalnego. Funkcją tego komitetu powinno być świadome i celowe uwzględnianie w polityce społeczno-gospodarczej rządu wymiaru regionalnego. Tym samym, nie byłaby to polityka jednego ministra, który w praktyce miałby korygować negatywne następstwa działań podejmowanych przez innych ministrów, lecz polityka całej Rady Ministrów, definiowana i egzekwowana przez stały Komitet Rozwoju Regionalnego.

Komitet ten mógłby oczywiście dysponować także środkami własnymi, których zalążek stanowią obecnie środki dwóch rezerw celowych budżetu państwa przeznaczonych na cele regionalne. Zasadniczo jednak jego rola polegałaby na zapewnieniu zintegrowanego wykorzystywania środków pozostających w dyspozycji tych resortów, które będą realizowały zadania wynikające z ogólnej polityki rozwoju regionalnego rządu.

Powyższe określenie funkcji polityki rozwoju regionalnego i Komitetu Rozwoju Regionalnego Rady Ministrów prowadzi do sprecyzowania jego zadań w sposób następujący:

a) definiowanie celów polityki rozwoju regionalnego w okresach kilkuletnich,

b) formułowanie średniookresowych programów polityki rozwoju regionalnego,

c) określenia kryteriów i procedur przyznawania środków z budżetu centralnego na wspieranie rozwoju regionów stanowiących statystyczne narzędzie podejmowania decyzji uruchamiających środki na wspieranie rozwoju regionalnego,

e) monitorowanie rozwoju regionalnego i ocena skuteczności realizowanych programów wspierania rozwoju regionalnego.

Aby móc wypełniać te zadania, Komitet Rozwoju Regionalnego musi dysponować niewielkim liczebnie, ale wysoce sprawnym i profesjonalnym zapleczem. Dobrym wzorem dla tworzenia takiego zaplecza (biura wykonawcze, sekretariat) może być francuski DATAR.

Powyższy zestaw zadań oznacza, że Komitet Rozwoju Regionalnego wypełniałby zasadniczo funkcję polityczno-regulacyjną, zorientowaną na średniookresowy horyzont (3-5 lat). Natomiast zadania opracowywania wieloletnich strategicznych studiów (programów) rozwoju regionalnego powinno być powierzone Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych, które zostało utworzone w ramach reformy centrum gospodarczego i administracyjnego rządu. Zgodnie z projektem tej reformy, zadania operacyjne w zakresie problematyki rozwoju regionalnego i lokalnego wypełniałyby zwłaszcza Ministerstwo Gospodarki oraz związane z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji Publicznej wyspecjalizowane urzędy i agendy (np. Urząd Geodezji i Kartografii), a uzupełniająco Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Ministerstwo Transportu i Łączności oraz Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Konsekwentnie, szefowie wymienionych resortów powinni stanowić skład Komitetu Rozwoju Regionalnego.

Przy całej swojej złożoności, taki mechanizm programowania i koordynacji polityki rozwoju regionalnego ma tę zaletę, w stosunku do propozycji przedstawionej w modelu A, że – jak się wydaje – pozwala uniknąć niebezpieczeństwa autonomizacji celów i środków polityki regionalnej, które rodzi się w sytuacji powołania odrębnego celowego funduszu regionalnego i zawiadującego nim urzędu. Doświadczenia polskie i zagraniczne jednoznacznie potwierdzają, że nie do uniknięcia przy takim monocentrycznym rozwiązaniu są biurokratyczna uznaniowość i polityczny klientelizm, czyniące mechanizm polityki regionalnej społecznie nieprzejrzystym i niekontrolowanym.

Wydaje się także, że przy proponowanych w modelu B rozwiązaniach instytucjonalnych znacznie mniejsze staje się niebezpieczeństwo niespójności i dekompozycji polityki makroekonomicznej w następstwie presji interesów regionalnych. Naiwnością byłoby oczekiwanie, że w jakimkolwiek modelu upodmiotowienia regionów presja ta może zaniknąć. Jednakże musi być ona tym silniejsza, im bardziej polityka regionalna prowadzona jest poprzez mechanizmy scentralizowanej redystrybucji. To naturalne, że w im większym stopniu środki na wspomaganie rozwoju regionalnego będą rozdzielane centralnie, tym bardziej regiony będą koncentrowały swoje wysiłki na ich wywalczeniu dla siebie. Tylko więc w sytuacji, gdy wyraźnie mniejsza część środków jest centralnie alokowana, i zawsze są one uruchamiane w odpowiedniej proporcji do środków własnych, można oczekiwać, że regiony, nie rezygnując z dostępu do nich, będą przede wszystkim koncentrowały się na mobilizacji i pomnażaniu własnych zasobów. Stwarza to możliwość osłabienia presji regionalnej na centrum, a w konsekwencji względne uwolnienie polityki makroekonomicznej od politycznej gry i przetargu.

W omawianym modelu podstawą i punktem odniesienia polityki makroekonomicznej powinna stać się przede wszystkim strategia wzrostu międzynarodowej konkurencyjności całej gospodarki. Jej przełożenie na poziom regionalny i lokalny będzie się natomiast dokonywało poprzez prowadzenie odpowiedniej polityki mezzo- i mikroekonomicznej, realizowanej poprzez wspieranie przez agendy rządowe przedsiębiorczości i restrukturyzacji gospodarki regionalnej, a nie scentralizowanego administracyjnego interwencjonizmu.

Konieczność i kryteria wyboru

W poprzednich punktach starałem się konsekwentnie i rzetelnie przedstawić dwa zarysowujące się, w wyniku toczącej się dyskusji, modele rozwoju regionalnego Polski. Chodziło mi przy tym o w miarę wyraźne zarysowanie linii demarkacyjnych, tak aby dało się uchwycić i rozróżnić podstawowe konsekwencje przyjęcia jednego lub drugiego modelu.

Przedstawienie obu koncepcji jako całościowych i alternatywnych pakietów rozwiązań jest obecnie bardzo potrzebne, aby stworzyć merytoryczne podstawy dla strategicznego wyboru. Konieczność szybkiego dokonania takiego wyboru wydaje się z kolei tak oczywista, że pomijam rozwijanie uzasadniających to argumentów. Ograniczę się do, być może trywialnego, ale niemniej ważnego stwierdzenia, że brak świadomego wyboru też jest wyborem, bowiem zaniechanie też jest działaniem. W naszej sytuacji, jakkolwiek uzasadniane, zaniechanie jest przyczynianiem się nie tylko do straty nieodnawialnego zasobu – jakim jest społeczny czas, ale także pogłębianiem poważnych napięć systemowych, wynikających z bardzo zróżnicowanego zaawansowania transformacji w poszczególnych segmentach systemu gospodarczego i politycznego. W rezultacie, zaniechanie wyboru modelu rozwoju regionalnego nie oznacza wyłącznie utraty ważnych czynników utrwalenia tendencji wzrostowej w polskiej gospodarce oraz szansy podniesienia jej międzynarodowej konkurencyjności, lecz będzie także źródłem pogłębiającego się bałaganu. Brak takiego wyboru będzie bowiem oznaczał skazanie się centralnych organów państwa na wyłącznie doraźne reagowanie na oddolne impulsy i działanie na zasadzie wyjątku. Suma wyjątków, do których należy zaliczyć między innymi Kontrakt regionalny dla województwa katowickiego, ustawę o wielkich miasta czy powstającą na mocy tej ustawy miejską strefę usług publicznych w Nowym Sączu, nie stworzy bowiem żadnej nowej reguły, a jedynie chaotyczną i niespójną organizację terytorialną kraju, którą kiedyś znacznie trudniej będzie reformować niż obecnie.

Domaganie się strategicznego wyboru modelu rozwoju regionalnego nie oznacza oczekiwania natychmiastowego czy nawet pospiesznego oraz kompleksowego jego wdrażania. Jest to bowiem bardzo trudne i chyba niemożliwe. Nawet rozkładając reformę na etapy, koniecznie trzeba jednak być świadomym, do czego się zmierza. Tylko to bowiem pozwoli uchronić się przed podejmowaniem takich odcinkowych decyzji, które utrudnią lub nawet uniemożliwią z czasem wdrożenie wybranego modelu.

Odrębną kwestią jest sformułowanie w miarę precyzyjnych kryteriów dokonania omawianego wyboru, W dotychczasowej dyskusji, zwłaszcza w kręgach politycznych, odnoszone są niemal wyłącznie argumenty odnoszące się do tak czy inaczej rozumianej opinii społecznej oraz wynikającej z tego politycznej zdolności przeprowadzenia danego rozwiązania ustrojowego w parlamencie. Oczywiście, nie należy w żadnej mierze lekceważyć problemu społecznej aprobaty i politycznego poparcia dla danego modelu. W ostateczności są to czynniki rozstrzygające o praktycznych rozwiązaniach, przynajmniej w płaszczyźnie formalnoprawnej. Jednak poważnym błędem byłoby pomijanie kryteriów natury ekonomicznej.

Z gospodarczej perspektywy, przy dokonywaniu wyboru modelu rozwoju regionalnego Polski co najmniej dwa zagadnienia powinny być brane pod uwagę. Pierwsze, to problem integracji naszej gospodarki z obszarem Unii Europejskiej. Koniecznie więc trzeba sobie zadać pytanie, które z dwóch modeli będzie bardziej sprzyjał integracji? Drugie, to związana z tym kwestia właściwego dla Polski modelu wzrostu gospodarczego w dłuższym okresie. Konkretnie chodzi zwłaszcza o odpowiedź na pytanie, który z tych modeli będzie bardziej sprzyjał utrwaleniu wysokiego tempa wzrostu gospodarczego w okresie co najmniej 15-20 lat, co warunkuje – zdaniem niemal wszystkich ekspertów – możliwość rozwiązania naszych głównych problemów społeczno-gospodarczych, np. zreformowanie systemu emerytalno-rentowego?

Odpowiedź na te pytania wydaje się dość oczywista dla ekonomisty. To model B zdecydowanie bardziej niż model A będzie sprzyjał naszej rzeczywistej, a nie tylko nominalnej integracji europejskiej, a zarazem wysokiemu wzrostowi gospodarczemu. Sądzę jednak, że uprawnione jest jeszcze dalej idące pytanie, a mianowicie: czy Polskę w najbliższym okresie w ogóle będzie stać na zastosowanie modelu A? Czy będzie dostępny taki kapitał oraz możliwy do wdrożenia taki mechanizm jego akumulacji, który politykę wyrównywania poziomu rozwoju regionów uczyni realną, a nie papierową? Obawiam się, że, niestety, jest to co najmniej mało prawdopodobne.

Biorąc powyższe argumenty pod uwagę, model A proponuję traktować jako scenariusz co prawda możliwy, ale bardziej ostrzegawczy niż pożądany. Natomiast praktycznych rozwiązań należałoby szukać w scenariuszu określonym przez model B.
 
 

Jerzy Hausner jest prof. dr hab. ekonomii, kierownikiem Katedry Gospodarki i Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie.
 

52/02/mk

^*)   Tekst przygotowany w ramach projektu „Regionalne i lokalne uwarunkowania restrukturyzacji gospodarki Polski”, finansowanego przez Fundację im. Friedricha Eberta.