Marek Szczepanek

"Reforma regionalna jest środkiem do przeprowadzenia zasadniczej przebudowy państwa w zakresie ustroju gospodarczego i kształtowania systemu bezpieczeństwa publicznego" - takie przekonanie może stanowić najkrótsze podsumowanie debaty, jaką zorganizowano na początku marca w tarnowskiej Szkole Biznesu.

J. Miller zaprezentował, wywołując spore poruszenie, pomysł, aby dochody władz gminnych, powiatowych i wojewódzkich pochodziły z tzw. dodatków do podatków.

Niemal wszyscy uczestnicy tarnowskiego seminarium sądzą, że poprzez decentralizację uda się rozbić zastane struktury branżowe, dawne układy nomenklaturowe, a tym samym usprawnione zostanie samo państwo.

Dwudniowa konferencja, połączona z warsztatami, zgromadziła przede wszystkim grono rządowych ekspertów i ministrów, zajmujących się problemami decentralizacji, jak też praktyków samorządu. Nie dopisali jedynie politycy, zajęci w tym czasie własnymi partyjnymi kongresami i zjazdami. Mimo to dyskusja nieraz wybiegała poza ramy naukowych rozważań.

Po pierwsze, gospodarka

Nowe województwa powinny, zdaniem ministrów i naukowców, dyskutujących o ich kształcie oraz kompetencjach, zająć się przede wszystkim budowaniem nowego ładu przestrzennego i gospodarczego. W opinii prof. Tadeusza Kudłacza (reprezentującego ministra J. Kropiwnickiego), wprowadzanie nowych struktur administracyjnych jest ściśle związane ze zmianami w systemie społeczno-gospodarczym. Istniejąca siatka terytorialna w wielu miejscach nie przystaje do budowanego w ramach wolnego rynku układu ekonomicznego. Decentralizacja powinna doprowadzić do dekoncentracji środków publicznych.

Powinna także odbywać się w powiązaniu z obiektywnymi procesami globalizacji gospodarki. Wynika z tego - zdaniem prof. Kudłacza - iż trzeba budować samodzielne, duże jednostki, gdyż one lepiej radzą sobie z procesami występującymi w gospodarce światowej czy europejskiej. W opinii wielu uczestników konferencji, Unia Europejska - starając się zachować pozycję starego kontynentu w rywalizacji na rynkach światowych - chce wykorzystywać w tym celu procesy regionalizacji. Od nas natomiast zależy, w jakim stopniu będziemy gotowi i zdecydowani postępować podobnie.

Wiceminister finansów Jerzy Miller, zajmujący się finansowymi aspektami reformy, uważa, że należy bardzo wyraźnie odróżnić funkcje powiatu i województwa, gdy chodzi o sferę gospodarczą. Powiat to podmiot zajmujący się wydawaniem pieniędzy na usługi publiczne. Nowe województwo powinno natomiast zająć się w dużej mierze zdobywaniem środków. Nie oznacza to, rzecz jasna, prowadzenia przez władze samorządu wojewódzkiego własnej działalności gospodarczej, utrzymywania majątku produkcyjnego. J. Miller, opowiadając się zdecydowanie za szeroką prywatyzacją, uważa też, iż województwa muszą wycofać się ze świadczenia tych usług publicznych, które same gwarantują. Zadaniem województwa stanie się kreowanie rynku usług.

Wprowadzenie nowych jakościowo województw pozwoli, w opinii Millera, wypełnić pustą przestrzeń co najmniej w dwóch obszarach: planowania przestrzennego oraz gospodarowania zasobami ludzkimi. W praktyce oznacza to stymulowanie rozwoju małych miasteczek, które mogą stawać się - po istotnych zmianach - atrakcyjnymi miejscami do inwestowania. Trzeba jednak zadbać o elastyczny i sprawny system szkolenia zawodowego (czyli w pewnej mierze gospodarowania siłą roboczą), aby te inwestycyjne dążenia urzeczywistnić.

W sferze kształtowania ładu ekonomicznego nowe województwa muszą zostać wyposażone w podmiotowość prawną oraz ograniczone władztwo podatkowe. J. Miller zaprezentował na spotkaniu w Tarnowie, wywołując spore poruszenie, pomysł, aby dochody władz gminnych, powiatowych i wojewódzkich pochodziły z tzw. dodatków do podatków. Należy od razu wyjaśnić, iż nie chodzi tu o dodatkowe podatki. Ze 100 zł podatku (odnosząc to do obecnych proporcji) w nowym systemie 83 proc. stanowiłoby podatek państwowy, zaś 17 proc. gminny. Każdy z podmiotów - państwo i samorząd - mógłby we własnym zakresie ustanawiać na przykład ulgi, nie naruszając, jak to dzieje się obecnie, dochodów partnera.

Rektor Wyższej Szkoły Biznesu w Nowym Sączu - Krzysztof Pawłowski jest przekonany, iż należy zrobić wszystko, aby nowe województwa skoncentrowały się przede wszystkim na rozwoju gospodarczym. Tak pomyślana regionalizacja powinna przyczynić się do unicestwienia panującego obecnie na różnych poziomach myślenia branżowego, które utrudnia budowanie strategii rozwoju gospodarczego. Zdaniem Pawłowskiego, aby zmusić sejmiki do konstruktywnego działania na rzecz nowego ładu gospodarczego w regionach, należałoby pomyśleć o innej - niż się dziś planuje - ordynacji wyborczej. Sejmik tworzyliby, wybierani w wyborach większościowych, "senatorowie" reprezentujący powiaty lub nieco większe obszary, umownie określane przez K. Pawłowskiego "ziemiami".

Ten pogląd spotkał się z krytyką. Oponenci mówili, iż i tak nie da się w ten sposób uniknąć upartyjnienia czy nadmiernego upolitycznienia sejmików. Co więcej, budowanie nowych struktur powiatowych czy wojewódzkich powinno być elementem tworzenia stabilnego systemu politycznego oraz partyjnego, silnie zakorzenionego w społecznościach lokalnych.

Prof. Michał Kulesza zwracał uwagę na konieczność poszerzenia sfery samorządności o powszechny samorząd gospodarczy, który stałby się partnerem dla reprezentacji regionalnej tworzonej przez sejmik. Jego zdaniem, samorząd regionalny powinien być żywotnie zainteresowany rozwojem gospodarczym, gdyż tą drogą zwiększy także dochody swojego budżetu.

W czasie dyskusji spore zainteresowanie wywołał pomysł, aby połączyć decentralizację i regionalizację z racjonalnie prowadzoną prywatyzacją. Jest ona konieczna, gdyż dziś zbyt wiele podmiotów gospodarczych uległo komercjalizacji, ale nie prawdziwej prywatyzacji. Prywatyzacja, przeprowadzana przez władze samorządowe przyszłych województw, mogłaby zasilać fundusze agencji rozwoju regionalnego z prawdziwego zdarzenia, które w dużych organizmach spożytkują je na stymulowanie inwestycji, przyciąganie kapitału zagranicznego. Zdaniem Elżbiety Hibner, występującej w Tarnowie jako dyrektor Instytutu Administracji Publicznej, należy szybko odpowiedzieć na pytania: czy cała sfera usług publicznych na poziomie regionalnym powinna podlegać prywatyzacji, czy też jakąś część mają zachować władze wojewódzkie oraz jak zapewnić w regionach równy dostęp do środków publicznych różnym podmiotom, tworząc klarowne reguły gry. Poszerzenie funkcji gospodarczych w regionach rodzi także pewne zagrożenia w skali państwa. Prof. Antoni Kamiński z Instytutu Stosunków Politycznych uważa bowiem, że w przypadku nie skoordynowanych działań regionów w odniesieniu do niektórych struktur gospodarczych - na przykład działających w skali ogólnoeuropejskiej - rząd centralny mógłby utracić kontrolę makroekonomiczną. Takie ryzyko istnieje, choć jest bardzo mało prawdopodobne. Generalnie jednak w kwestii korzyści gospodarczych, jakie może przynieść utworzenie nowych województw, panuje wśród ekspertów zgoda.

Regiony a Europa

Jerzy Miller przypomniał, że w pierwszych trzech latach swojego członkostwa w Unii Hiszpania wpłacała do kasy tej wspólnoty więcej niż z niej otrzymywała. Działo się tak, gdyż jej regiony nie były organizacyjnie przygotowane do korzystania z należnych im funduszy strukturalnych. Podobnie może być w Polsce, jeśli nie pojawią się województwa zdolne do właściwego wykorzystania takiej możliwości. Trzeba przy tym pamiętać, iż Unia, przekazując pieniądze, oczekuje, aby partner dokładał równowartość przelewanej kwoty ze swoich zasobów. Jest to jeszcze jeden powód, dla którego nowe województwa muszą prowadzić aktywną politykę gospodarczą.

Prof. Jadwiga Staniszkis dostrzega w projektowanych zmianach wiele niebezpieczeństw. Uznając, iż polityka regionalna w Europie jest formą walki naszego kontynentu o pozycję w świecie, uważa jednak, że polityka regionalna w ramach każdego z państw wymaga poważnego zróżnicowania. Tymczasem projekty decentralizacyjne i regionalizacyjne w Polsce stosują identyczny szablon dla bardzo zróżnicowanych obszarów. Zdaniem prof. Staniszkis, może to wywołać konflikty, zwłaszcza na terenach zróżnicowanych etnicznie. Staniszkis obawia się również, iż wraz z reformą dojdzie jedynie do decentralizacji "patologicznego, skomercjalizowanego państwa", jakim jest ono dzisiaj. Poglądy te wydają się jednak odosobnione, a niemal wszyscy uczestnicy tarnowskiego seminarium sądzą, że poprzez decentralizację uda się rozbić zastane struktury branżowe, dawne układy nomenklaturowe, a tym samym usprawnione zostanie samo państwo. Jego struktury staną się w konsekwencji zdolne do partnerskiej, korzystnej dla Polski współpracy z instytucjami Unii.

Michał Kulesza zwracał uwagę, iż obecnie pojęcie suwerenności należy traktować inaczej niż kilkaset lat temu. Unia nie jest przecież systemem imperializmu państwowego, lecz współpracy i negocjacji. W tych okolicznościach trzeba sobie postawić pytanie, czy chcemy negocjować i czy potrafimy to robić, bez uszczerbku dla naszej racji stanu. Wydaje się, zdaniem Kuleszy, iż nowe, duże regiony będą o wiele lepszymi, silniejszymi partnerami dla swych europejskich odpowiedników niż obecne małe województwa.

Podobnie myśli Jan Olbrycht, burmistrz Cieszyna i wiceprzewodniczący Związku Miast Polskich. Jego zdaniem, powinniśmy budować struktury zdolne do bezpośredniej współpracy z regionami zachodnioeuropejskimi, wykorzystania oferowanych nam przez Brukselę funduszy, a równocześnie tak silnych, aby mogły sprawnie w sferze gospodarczej kooperować z innymi sąsiadami, którzy najprawdopodobniej nie wejdą z nami do Unii. Trzeba także pamiętać, iż politykę regionalną musi prowadzić państwo, wykorzystując jednak struktury zdolne do wykonywania takich funkcji. Mogą być nimi duże, nowe województwa, w których zachowana będzie równowaga pomiędzy interesem regionalnym a racją stanu, reprezentowaną przez silne instytucje państwowe.

Wyłącznie od nas zależy, czy i w jakim zakresie wykorzystamy możliwości płynące z prowadzonej od dawna przez Unię polityki regionalnej. Nie jest bowiem tak, że mamy niewolniczo wykonać jakiś plan regionalizacji, budując wymyśloną w Brukseli mapę podziału Polski.

Bezpieczniejsza Polska

Uczestnicy konferencji zdecydowanie podważali opinie, wedle których budowa nowego, zdecentralizowanego systemu administracyjnego może osłabić siłę naszego państwa, jego integralność czy zagrozić suwerenności. Zdaniem M. Kuleszy, obecny system zarządzania państwem sprzeczny jest z wymogami jego bezpieczeństwa. Wykazują to na przykład stany klęsk żywiołowych. Reformy mogą wzmocnić to bezpieczeństwo, choćby poprzez konsolidację administracji, a tym samym jej usprawnienie w sytuacjach kryzysowych. Uwolniony od drobnych, lokalnych problemów rząd będzie silniejszy i bardziej sprawny, co także wzmocni siłę państwa jako całości. Duże województwa umocnią również unitaryzm państwa, gdyż więksi partnerzy lepiej mogą negocjować z zachodnimi odpowiednikami, zwłaszcza gdy chodzi o pozostające w gestii samorządu wojewódzkiego sprawy gospodarcze. Jest wreszcie szansa, aby doszło do poprawy osobistego bezpieczeństwa obywateli.

Antoni Kamiński uważa, iż nie regionalizacja stanowi zagrożenie dla naszej suwerenności, choć pewne niebezpieczeństwa wynikające z układania się regionów-województw ze strukturami europejskimi należy na starcie minimalizować. Zagrożeniem suwerenności w znacznie większym stopniu jest niemożność formułowania przez państwo interesu publicznego, do czego dochodzi pod wpływem gry grup nacisku, branżowych lobby czy koterii.

Marek Kempski - wojewoda katowicki sądzi, iż przy silnej pozycji wojewody w nowym województwie nie powinno być zagrożeń dla integralności państwa. Nie ma także poważnego problemu mniejszości, które w ramach na przykład dużego województwa katowickiego będą mogły w niektórych powiatach stać się większością, do czego prawdopodobnie dojdzie na Opolszczyźnie. Podobnie uważa Ferdynand Morski - dyrektor biura Związku Gmin Górnego Śląska i Północnych Moraw. Nieco inaczej ocenia kwestię wpływu wielkości regionu na unitarność i siłę państwa Piotr Naimski (były szef UOP), który twierdzi, że rozmiary regionu nie mają tu zasadniczego znaczenia. Ziemi przed wykupem bronić będzie bowiem prawo państwowe, a nie regionalne, a budowa autostrady po polskiej stronie Odry stanie się poważniejszym elementem rozwoju cywilizacyjnego niż zabiegi o szybką integrację z sąsiednimi landami niemieckimi. Należy jednak, zdaniem Naimskiego, bronić się przed wpisywaniem naszej reformy w projekty strategów z Brukseli, którzy chcieliby - ignorując wymiar państwowy - zorganizować nasz kontynent jako "zbiorowisko regionów".

Marek Kempski uważa, iż dalsze odkładanie decyzji w sprawie reformy wojewódzkiej może realnie doprowadzić do dezintegracji państwa, choćby poprzez rosnące zamieszanie i paraliż decyzyjny. Powszechnie wyrażano także przekonanie, iż reforma regionalna musi w konsekwencji wzmocnić rząd, a równocześnie doprowadzić do radykalnych zmian w funkcjonowaniu centrum, których nie było od wielu lat. Obawa przed tymi zmianami to jeden z najważniejszych powodów sprawiających, że tak szybko rosną szeregi niejawnych przeciwników reformy.

Na pewno jej zwolennikami są natomiast studenci Wyższej Szkoły Biznesu w Tarnowie, która wraz z Instytutem Administracji Publicznej - Towarzystwem Naukowym Centrum im. Mirosława Dzielskiego organizowała warsztaty i konferencję. Jest to zgodne z ich nadziejami i oczekiwaniami, związanymi z poszukiwaniem dobrej pracy we własnym regionie.