Osiągnięcia i wyzwania

Grażyna Prawelska-Skrzypek

Zakończenie drugiej kadencji rad gmin, wybranych w wolnych wyborach oraz bliskie wprowadzenie dalszych reform samorządowych w życie, skłania do próby bilansu dokonań ośmiu ostatnich lat i przewidywań dalszego rozwoju samorządności w Polsce.

Druga tura Kongresu Samorządów terytorialnych Rzeczypospolitej odbywała się na zakończenie II kadencji samorządów. Nie sposób w tym miejscu uniknąć refleksji i porównań do konferencji "Dorobek odrodzonych samorządów", zorganizowanej przez Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego i Administracji w kwietniu 1994 roku, czyli na zakończenie I kadencji samorządów.

Licznie zgromadzeni przedstawiciele gmin oraz politycy mówili wówczas z dumą, że samorząd okazał się najpoważniejszą siłą motoryczną polskich przemian, że jest postrzegany w badaniach opinii społecznej jako instytucja najbardziej stabilna. Zauważali też, że decentralizacja napotyka bardzo silne opory. Odnosząc się do przyszłej kadencji, ostrzegali przed popadnięciem w postawy roszczeniowe, wycofaniem się samorządu z roli współkreatora reform państwa, zatrzymaniem procesu doskonalenia się administracji samorządowej.

Siła motoryczna

Mimo trudnych warunków funkcjonowania, częstego ustawiania na pozycji petenta, samorząd II kadencji nie tylko nie dał się zepchnąć na pozycje roszczeniowe, ale wręcz przeciwnie - wśród działaczy samorządowych narastało poczucie konieczności brania współodpowiedzialności za przebudowę państwa. Dowody tego obserwujemy zwłaszcza od jesiennych wyborów parlamentarnych, gdy dawni działacze samorządowi stali się głównymi promotorami kontynuacji reform. Samorząd nie utracił też kreatywności w poszukiwaniu coraz lepszych metod zarządzania sprawami publicznymi, szukając sojuszników zarówno w środowisku organizacji pozarządowych jak i biznesu. To w organizacjach pozarządowych wypracowano na przykład projekty wielu ustaw, które zapoczątkowały reformatorskie prace obecnego samorządu.

Pierwsza tura Kongresu, w czasie której sformułowano wiele tez o charakterze ustrojowym, generalnie przebiegała w nastroju euforii z odniesionego sukcesu wyborczego, a zwłaszcza z wejścia do parlamentu wielu ludzi samorządu terytorialnego, rozumiejących pojęcie dobra wspólnego, poczuwających się do współodpowiedzialności za losy kraju. W obradujących w czasie Kongresu zespołach merytorycznych, wskazywano jednak na konieczność podjęcia bardzo konkretnych działań, nie tylko politycznych. Wiele z nich stało się faktem w czasie minionych 7 miesięcy.

Najbardziej spektakularnym dowodem, że nadzieje rozbudzone wynikami wyborów nie były płonne, jest podjęcie przez parlament decyzji o kontynuacji reform ustrojowych państwa i przeprowadzeniu wyborów do samorządów terytorialnych: gminnego, powiatowego i regionalnego.

Rewolucyjne nieomal zmiany mają miejsce w systemie oświaty. 23 maja rząd wystąpił do Sejmu z rządowym projektem ustawy o systemie oświaty, który ustanawia nowy ustrój szkolny, w tym dwustopniową powszechną szkołę podstawową. Generalnie cała oświata przechodzi w gestię administracji samorządowej. Ustawa wprowadza też powszechny, jednolity w Polsce system sprawdzania wiedzy i umiejętności. Po raz pierwszy określa ona poziom wiadomości, jakie powinny być osiągnięte na poszczególnych etapach kształcenia.

Poszukiwanie partnerów

Samorząd wyraźnie otworzył się na partnerów, zwłaszcza w układach lokalnych. W kilkunastu gminach w Polsce uchwałami rad przyjęte zostały formalne porozumienia o współpracy między administracją samorządową a organizacjami pozarządowymi. Porozumienia odnoszą się do trzech form działań: pomocy materialnej dla organizacji pozarządowych, systemu konkursów grantowych na przedsięwzięcia zgodne z realizacją zadań bieżących i celów rozwojowych gminy oraz kontraktacji usług publicznych. Zaczęło się więc dziać to, co podczas I tury Kongresu przedstawiano jako idee lub próbne realizacje. Mamy już przykłady takiej współpracy nie tylko z dużych miast, ale także z małych, a nawet z wiejskiej gminy Chybie. Te porozumienia nie tylko przyczyniają się do jasnego sformułowania zasad współpracy, przejrzystości przepływu środków finansowych. Są też czynnikiem wymuszającym profesjonalizm obu partnerów oraz czynnikiem budowy klimatu zaufania społecznego na poziomie lokalnym.

Postępują też prace nad dopracowaniem form partnerstwa publiczno-prywatnego. Rozpoczęto badania pilotażowe nad możliwością funkcjonowania w Polsce funduszy lokalnych, współtworzonych przez sektor publiczny i prywatny, dla wsparcia lokalnych przedsięwzięć publicznych. Pilotaż w Bielsku-Białej, Raciborzu, Elblągu, Biłgoraju, dowiódł dużego zainteresowania obu stron, a także ewentualnych beneficjantów dla tej inicjatywy. Sektor prywatny jest jednym z najbardziej aktywnych podmiotów w procesach opracowywania strategii rozwoju gmin. W społecznościach wiejskich i mniejszych miast działania takie obejmują coraz bardziej różnorodne grupy społeczne. Tym samym stają się one ważnym czynnikiem pobudzania aktywności mieszkańców oraz kształtowania poczucia ich współodpowiedzialności za losy wspólnot lokalnych (znakomite przykłady Żegociny, Klimontowa, Gorlic).

W poszczególnych gminach powstają publiczno-prywatne konsorcja dla realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych - na przykład krakowskiego centrum komunikacyjnego. Specyficznym polem tego typu współpracy są programy rewitalizacji dzielnic miejskich oraz programy mieszkaniowe.

Od ostatniego kongresowego spotkania znacząco posunęły się też samorządy w systematycznych pracach nad ponoszeniem profesjonalizmu zarządzania sprawami publicznymi. Główne organizacje samorządowe (Związek Miast Polskich, Unia Metropolii, Związek Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej), realizując postanowienia Komisji Wspólnej, podjęły - w ramach programu SAS (finansowanego głównie ze środków USAID a także Know How-Fund) - prace nad wypracowaniem standardów analizy efektywności zarządzania wybranymi sektorami usług publicznych. Prace te w systematyczny sposób kontynuują inicjatywę zarządów największych polskich miast, zapoczątkowaną w 1995 roku przez prezydenta Krakowa i prowadzoną do tej pory przez Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego i Administracji. Te działania doskonale wpisują się w postulaty podnoszenia profesjonalizmu zarządzania w sektorze publicznym. O wadze tej kwestii świadczy też uruchomienie w ostatnim roku w Instytucie Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego kilku specjalności studiów z zakresu zarządzania w sektorze publicznym. Jednocześnie pojedyncze miasta rozpoczęły procedurę ubiegania się o otrzymanie certyfikatu najwyższej jakości usług świadczonych dla mieszkańców.

Rozwinięte poczucie tożsamości

Za cztery miesiące samorządy zaczną funkcjonować w nowej konstrukcji ustroju administracji publicznej. Warto dziś uzmysłowić sobie, jakie wyzwania staną przed samorządami, i do których możemy się już dziś przygotować. Będą oczywiście konieczne korekty różnych ustaw i rozporządzeń - ale takie doświadczenia samorządy już mają. Niewątpliwą nowością będzie fakt, że pojawią się nowe podmioty władzy publicznej posiadające ten sam rodzaj legitymacji do sprawowania władzy, tzn. poddane bezpośredniej kontroli społecznej. Gminy, które dotąd miały ograniczone kompetencje, ale poczuwały się do bycia w pełni gospodarzem w gminie, będą mieć partnera, a czasem może nawet konkurenta - pełnoprawnego gospodarza w zakresie wskazanych sektorów usług publicznych na terenie powiatu. W obszarze obejmującym liczne gminy i powiaty pojawi się podmiot w pełni uprawniony do stymulowania rozwoju gospodarczego oraz wzrostu konkurencyjności regionów w skali kraju i kontynentu.

W tej sytuacji mogą nastąpić liczne konflikty interesów. Nie będzie przy tym podziału na MY i ONI, bo będą to konflikty pomiędzy NAMI. Musimy się do tego przygotować. Nauczyć się artykułować oraz identyfikować rzeczywiste problemy i interesy, rozmawiać o nich. Nauczyć się negocjowania, korzystania z mediatorów, podejmowania problemów, szukania rozwiązań takich, aby nie było wygranych i pokonanych, ale by wszyscy na nich wygrywali. Zrozumieć, że konflikty są sprawą naturalną, są nieodłącznym atrybutem rozwoju.

W związku z tym dziś trzeba docenić partnerów, których już mamy i tworzyć klimat współpracy, uczyć się tego. Pomocne mogą tu być doświadczenia partnerstwa lokalnego, a także doświadczenia związków komunalnych. Musimy bowiem przygotować się do realizowania programów, w których na zasadach partnerskich będą współuczestniczyć różne podmioty publiczne oraz reprezentujące sektor prywatny i pozarządowy.

Sukcesem dwóch pierwszych kadencji samorządu terytorialnego jest odbudowa tożsamości lokalnej, której - niestety - towarzyszyły czasami ksenofobiczne postawy wobec sąsiadów. Wyzwaniem dla nowych samorządów jest stworzenie tożsamości powiatowej i regionalnej, a także generalnie uczenie się współpracy pomiędzy różnymi społecznościami w imię dobra wspólnego.

Samorządy, które zostaną wybrane w październiku, będą musiały w końcu kadencji być w pełni przygotowane do wejścia do Unii Europejskiej. To oznacza, że muszą znać i umieć wprowadzać standardy zarządzania publicznego obowiązujące w krajach UE na różnych poziomach zarządzania, a także znać zasady i formy partnerstwa w realizacji zadań publicznych. Muszą być też przygotowane do wykorzystania środków UE.

W sytuacji, gdy samorząd rozszerza swoje władztwo, szczególnie ważne jest, aby nadal się doskonaląc, nie utracił swojej roli - głównej siły motorycznej przemian oraz poczucia współodpowiedzialności za przebudowę państwa jako całości.

Grażyna Prawelska-Skrzypek jest zastępcą dyrektora Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji.

“Wspólnota”, Rocznik 1998, nr 29, str.6