W numerze 50. z 1997 roku zamieściliśmy dyskusję redakcyjną, w której o propozycjach zmian ustroju Warszawy wypowiadali się: przewodnicząca Rady Gminy Warszawa-Bemowo - Teresa Bażańska, burmistrz gminy Warszawa-Wawer - Dariusz Godlewski, marszałek Sejmiku Warszawskiego - Lech Isakiewicz, prof. Michał Kulesza i wicewojewoda warszawski - Zdzisław Tokarski. Poniżej cytujemy kolejne opinie w sprawie tak ważnej dla warszawskich samorządowców i chyba nie tylko dla nich - wszak Warszawa to od 1990 roku poligon rozwiązań ustrojowych dla polskich metropolii. Stosunkowo więcej miejsca oddajemy Grzegorzowi Zawistowskiemu i Wojciechowi Kozakowi, omawiającym konkurencyjne projekty nowelizacji ustawy warszawskiej, zgłoszone przez Zgodę Warszawską i Unię Wolności. Cytaty pochodzą z panelu zorganizowanego przez Fundację dla Warszawy, Instytut Nasza Warszawa i Centrum Edukacji 2000 KSF.

Grzegorz Zawistowski - wiceprzewodniczący Rady Warszawy:

- Gmina Centrum to dwie trzecie Warszawy, właściwie miasto w mieście. Konflikt między Radą Warszawy a radnymi gminy Warszawa-Centrum był nieuchronny. Przedziwnym zrządzeniem ustawodawcy prezydent miasta stołecznego Warszawy, który jest jednocześnie jednoosobowym Zarządem Gminy Centrum i przewodniczącym Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy jest wybierany i odwoływany przez Radę Gminy Warszawa-Centrum. Rada Warszawy może jedynie zgłosić swojego kandydata na prezydenta. W ten sposób Rada Miasta ma prezydenta wybranego przez inną Radę. Jest to konstrukcja chyba nigdzie w świecie nie spotykana.

Zapisana w ustawie warszawskiej teza, że zadania ogólnomiejskie mogą wykonywać gminy poprzez związki celowe, nie doczekała się spełnienia. Gminy ich nie powołały. Środki finansowe na realizację tych zadań pozostały w gminach. Z konieczności w tej sytuacji zadania ogólnomiejskie wykonywane są przez Radę Warszawy. Zastępczym sposobem ich finansowania stała się tzw. składka gmin warszawskich w wysokości 20 proc. ich dochodów, która miała być wpłacana do budżetu miasta. Odbywa się to jednak bardzo niechętnie, a niektóre gminy wręcz zdecydowały, że nie będą wpłacać składki.

W wyniku tego w ostatnich latach wzrost nakładów na wykonywanie owych zadań odpowiadał zaledwie poziomowi inflacji, podczas gdy dochody gmin warszawskich wzrastały kilkakrotnie. Zostały więc zdecydowanie zachwiane proporcje, w jakich przeznaczane są środki na realizację zadań lokalnych i ogólnomiejskich. Skutkiem tego w mieście, w którym dochody samorządu stanowią 10 proc. dochodów wszystkich gmin w Polsce, zadania ogólnomiejskie są wykonywane w stopniu niezadowalającym. Ma to także negatywny wpływ na działanie rozwojowe, strategiczne miasta. Warszawa okazała się luźną konfederacją gmin. Podobnie było w latach 1990-94.

Doświadczenia siedmiu lat działania samorządu terytorialnego w Warszawie nie są więc zbyt optymistyczne. Wyraźnie trzeba stwierdzić, że powodem tego nie są sprawy natury personalnej, lecz niewłaściwy ustrój. Rozwiązywanie problemów, jakie stoją przed Warszawą w najbliższych latach - poprawa działania komunikacji miejskiej, przyspieszenie budowy metra, budowa nowych przepraw mostowych, tras komunikacyjnych, oczyszczalni ścieków, utylizacja odpadów komunalnych, budownictwo mieszkaniowe itp. - wymagać będzie systematycznych działań w skali całego miasta. Ustrój prawny Warszawy musi umożliwiać realizację zadań rozwojowych o strategicznym, ogólnomiejskim charakterze, musi umożliwić wyjście z tego ślepego zaułka, w jakim znalazła się Warszawa.

W projekcie Zgody Warszawskiej, pod którym podpisali się koledzy z Rady Warszawy i radni dzielnic gminy Centrum, opowiadamy się za następującym rozwiązaniem ustawowym:

* Warszawa jest jedną gminą podzieloną w pierwszym etapie na 17 dzielnic mających szerokie, ustawowo określone uprawnienia.

* Organem uchwałodawczym i kontrolnym stolicy jest Rada Miasta powoływana w wyborach powszechnych.

* Organem wykonawczym miasta jest zarząd z prezydentem wybieranym i odwoływanym przez Radę Miasta.

* Do kompetencji miasta należy wykonywanie zadań ogólnomiejskich.

* Mienie służące wykonywaniu tych zadań jest mieniem miasta.

* Finansowanie miasta i dzielnic zostanie określone ustawowo przy założeniu rezygnacji z tzw. składki gmin warszawskich. Dochody miasta stanowią: opłata skarbowa, połowa z 5 proc. wpływów z podatków od osób prawnych, połowa z 15 proc. wpływów z podatków od osób fizycznych, dochody z majątku miasta. Dochody dzielnic stanowią: połowa z 5 proc. wpływów z podatków od osób prawnych, połowa z 15 proc. wpływów z podatków od osób fizycznych.

* Stołeczne dzielnice posiadają uprawnienia gmin z wyłączeniem kompetencji miasta.

* Rady dzielnic, wybierane w wyborach powszechnych, powołują i odwołują swoje zarządy (z burmistrzami, których kandydatury zatwierdza prezydent miasta).

* Dzielnice uchwalają i realizują lokalne budżety, uchwalają i realizują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego podlegające zatwierdzeniu przez Radę Miasta.

* Dzielnice sprawują funkcje właściciela wobec nieruchomości komunalnych o znaczeniu lokalnym, prowadzą codzienną obsługę mieszkańców, zarządzają podstawową ochroną zdrowia oraz oświatą szczebla podstawowego.

* Dzielnice miałyby granice obecnych dzielnic gminy Centrum oraz gmin ościennych, jednakże ustawa przewidywałaby możliwość zmiany liczby dzielnic, tak aby były one jak najbliżej mieszkańców Warszawy. Na przykład w Krakowie jest 25 dzielnic, w Wiedniu 23. Tak powinno być również w Warszawie.

Wojciech Kozak - przewodniczący klubu radnych Unii Wolności:

- Zdaniem Unii Wolności, obecna ustawa warszawska - na tyle, na ile dało się ją wdrożyć - w poważny sposób poprawiła funkcjonowanie miasta. Stworzyła warunki do rozwoju 10 gmin wianuszka oraz zintegrowała centralny, najbardziej newralgiczny obszar Warszawy. Wielokrotny przyrost inwestycji jest wystarczającym dowodem prawidłowości rozwiązań ustrojowych z 1994 roku. Choćby z tego powodu nie wolno zmieniać obecnego podziału na gminy. Można by to zresztą zrobić tylko wtedy, gdy mieszkańcy wyrażą taką wolę.

Unia Wolności zaleca ostrożność wobec prób daleko idących zmian ustrojowych. Należy zachować rosnącą koniunkturę dla gospodarki, a przede wszystkim stabilność ustrojową stolicy i tożsamość lokalnych struktur samorządowych.

Osobną kwestią jest funkcjonowanie miasta stołecznego Warszawy jako związku komunalnego. Wielka szkoda, że nie udało się stworzyć takiego porozumienia organów samorządowych stolicy, które powodowałoby, że za infrastrukturę komunalną, komunikację miejską, zaopatrzenie mieszkańców w wodę i ciepło itd. odpowiadałyby związki gmin. Poza tym przez 3 lata nie udało się też podzielić majątku dawnego związku dzielnic-gmin pomiędzy gminy a miasto. Niestety, nie widać tu woli porozumienia.

W związku z tym Unia Wolności popiera projekt ewolucyjnych, a nie rewolucyjnych zmian ustawy warszawskiej. Nowelizacją powinny być objęte tylko te kwestie, które utrudniają funkcjonowanie stolicy, przy zachowaniu jej metropolitalnego charakteru.

Podstawową zmianą byłoby zastąpienie dzisiejszej 68-osobowej, wybranej bezpośrednio Rady Warszawy - Senatem m.st. Warszawy, składającym się z przedstawicieli gmin warszawskich. Będą to burmistrzowie bądź też osoby, które gminy delegują do tego ciała. W ten sposób zostanie zlikwidowany podstawowy konflikt w samorządzie stolicy - między gminami warszawskimi a organem ogólnomiejskim. Konflikt o mienie, składki, dochody, kompetencje dotyczące straży miejskiej, decyzje planistyczne itd.

Rada Warszawy, wyłaniana niezależnie od gmin, ma tendencje do przejmowania większych kompetencji niż jest to niezbędne. Senat Warszawy nie miałby powodu ku temu. Takie rozwiązanie spełniałoby zapis ustawy o samorządzie terytorialnym, że do organów stanowiących związków komunalnych wchodzą przedstawiciele gmin.

Nasz projekt przewiduje likwidację składki gmin. W zamian podzielą się one z miastem swoim udziałem w podatku dochodowym od osób fizycznych - stosownie do zadań, jakie ma wykonywać miasto. Konflikt o mienie dawnego związku gmin-dzielnic zostanie przecięty, gdy w załączniku do ustawy wyliczy się, co będzie wspólnym majątkiem gmin, a co zostanie przy mieście.

Nasz projekt nowelizacji ustawy warszawskiej jest zgodny z postulatami Sejmiku Warszawskiego oraz konwentów przewodniczących rad i burmistrzów gmin Warszawy.

Paweł Fijałkowski - radny dzielnicy Śródmieście w gminie Centrum:

- Sygnatariusze Zgody Warszawskiej nie uważają za prawidłowe oddanie większości mienia całego miasta Warszawy pod nadzór związków komunalnych. Jego włodarzem musi być rada miasta, pochodząca z wyborów powszechnych. Tak wynika z konstytucji i z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zgoda Warszawska nie widzi również miejsca dla gminy Warszawa-Centrum w jej obecnym kształcie. Gmina powinna być wspólnotą samorządową. Warszawa-Centrum nią nie jest. To sztuczny twór, zlepek różnych dzielnic przedzielony Wisłą. Najistotniejsza w naszej krytyce tego szkodliwego tworu jest jednak dysfunkcja samorządności i kontroli społecznej. Na dobrą sprawę radny dzielnicy powinien złożyć mandat po kilku miesiącach. Rada obszaru, który liczy na przykład ćwierć miliona mieszkańców, jak Mokotów, nie ma mocy stanowiącej. Jesteśmy ciałami doradczo-konsultacyjnymi, a nasze uchwały podlegają zatwierdzeniu przez Radę Gminy Centrum. Nawet przy założeniu dobrej woli i znakomitej sprawności intelektualnej członków tej Rady i jej biura, nie są oni po prostu w stanie przerobić takiej liczby uchwał rad dzielnic. A są one bardzo istotne dla naszych społeczności lokalnych. W czterech spośród siedmiu dzielnic funkcje ich dyrektora - owego kuriozum prawnego, które łączy władzę uchwałodawczą z wykonawczą - pełnią radni gminy Centrum. To już nie lapsus, ale skandal! Biorą pensje oraz diety i kontrolują samych siebie.

Witold Olpiński - przewodniczący Rady Gminy Warszawa-Rembertów:

- Nie powołano przewidzianych w ustawie warszawskiej związków komunalnych, ponieważ z chwilą wejścia jej w życie nie został z mocy ustawy rozwiązany Zarząd Miasta. Wielkie lobby urzędników w tym zarządzie, w przedsiębiorstwach komunikacyjnych itp. wszelkimi sposobami broniło status quo. W gminach nie baliśmy się wprowadzenia związków komunalnych, ale odstraszał nas system finansowy, jaki istnieje. Pozostawienie gminom prawa liberum veto też przyczyniło się do impasu.

Miasto powinno zachować dotychczasowy podział administracyjny, ale przy pełnych prawach gmin, łącznie z finansowymi. Pełne obowiązki, ale i pełne finanse. Państwo musi finansować dodatkowo nałożone na nas zadania stołeczne. Gmina Centrum powinna funkcjonować zgodnie z ustawą o wielkich miastach. Sama ta gmina zdecyduje o swoim podziale na jednostki pomocnicze. Nie należy tego narzucać z góry. Gminy utworzą zwykły związek. Nie będziemy się bali przekazania mu środków. Nie przeszkadza nam również, że prezydentem - przewodniczącym zgromadzenia związku i reprezentantem miasta - będzie burmistrz największej gminy.

Marta Runge-Lissowska - radna Rady Warszawy

- Stolica potrzebuje swej konstytucji. Warszawa powinna być w niej nazywana miastem, a nie gminą, związkiem komunalnym czy związkiem dzielnic-gmin. Dla każdej stolicy są to nazwy mało odpowiednie, a szczególnie dla Warszawy, ciężko doświadczonego miasta-bohatera. To, że stolicę nazwie się miastem, a nie gminą, w niczym nie uwłacza innym gminom. Na zarzut braku prawnej definicji miasta, odpowiadam, że właśnie konstytucja Warszawy odpowie, czym to miasto ma być.

Stanisław Wyganowski - prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich, były prezydent Warszawy:

W dyskusji nad ustrojem Warszawy trzeba widzieć nie tylko 11 gmin, ale cały obszar metropolitalny, zbliżony do dzisiejszego województwa warszawskiego. Taką perspektywę przyjęto w trwających obecnie konsultacjach w Unii Metropolii Polskich. Warto zapoznać się z wynikami tych prac, gdy zostaną niebawem zakończone. Chciałbym już zasygnalizować, że poważnie traktowana jest tam koncepcja, aby obszar metropolitalny miał odrębny samorząd na poziomie regionalnym, niezależnie od gmin, powiatów i ich współpracy na poziomie lokalnym.
 
 

“Wspólnota”, Rocznik 1998, Nr 3, str. 1