Krzysztof Mularczyk

Podczas spotkania samorządowców z premierem Jerzym Buzkiem podano trzy scenariusze przeprowadzenia reform. Krzysztof Mularczyk proponuje jeszcze jeden wariant - na czarną godzinę.

Nie może być tak, że spór o granice uniemożliwia decentralizację środków publicznych, odciążenie centrum od bieżącego administrowania. "Czas to pieniądz" - także pieniądz publiczny.

Rozwiązaniem idealnym byłoby, oczywiście, szybkie uzgodnienie nowego, cieszącego się poparciem społecznym podziału terytorialnego państwa. Obawiam się jednak, że w Polsce 1998 roku takie podejście okaże się, jeżeli nie niemożliwe, to na pewno bardzo konfliktogenne. Zamiast centralnego ustalania nowego podziału terytorialnego kraju, proponuję wariant, który oddala konflikty od centrum decyzyjnego i decentralizuje proces decentralizacji państwa.

Dyskutując o dalszej decentralizacji państwa warto zastanowić się, dlaczego silne poparcie elit politycznych dla reformy powiatowej nie przekłada się, według badań sondażowych, na poparcie społeczne. Wszystko wskazuje, że spowodowane jest to obawą przed radykalnymi zmianami. Społeczeństwo w latach 1989-1991 przeżyło szybkie i gruntowne reformy. Istnieje zatem pewna niechęć do dalszych wstrząsów. Nie oznacza to jednak, że elity polityczne powinny zrezygnować z reform. Raczej muszą starać się ograniczać związane z nimi wstrząsy.

W powtarzających się żądaniach zachowania dotychczasowych granic administracyjnych można dopatrywać się woli uszanowania tożsamości dzisiejszych ośrodków wojewódzkich, które po reformie lat 1973-75 "obrosły" w infrastrukturę publiczną, wytworzyły własne elity społeczne i polityczne oraz urzędniczą kadrę. Trudno więc nie zadać fundamentalnego pytania: czy cele reformy podziału administracyjnego kraju można osiągnąć bez zmiany dotychczasowych granic administracyjnych, a przynajmniej bez czynienia z tego warunku podjęcia efektywnych działań?

Strategia otwartych granic

Koncepcja otwartych granic odpowiada na to pytanie pozytywnie. Do problemu warto bowiem podejść od strony praktycznej, mając na uwadze nie czystość modeli teoretycznych, lecz skuteczność działania. Nie może być tak, że spór o granice uniemożliwia decentralizację środków publicznych, odciążenie centrum od bieżącego administrowania. "Czas to pieniądz" - także pieniądz publiczny.

Mam obawy, czy próbując stworzyć idealny podział terytorialny kraju, nie scentralizujemy de facto procesu decentralizacji. Pamiętajmy, jak bardzo zaszkodziło procesom prywatyzacyjnym ich skupienie w jednym ministerstwie. Przy obecnym sposobie kontynuowania reformy samorządowej istnieje niebezpieczeństwo scentralizowania konfliktów przy ustalaniu granic powiatów i województw. Czy nie lepiej byłoby ograniczyć ich skalę poprzez ich zdecentralizowanie? Właśnie w ten sposób postąpiliśmy w latach 1989-1990, kiedy zrezygnowaliśmy z prób odgórnego zmieniania granic gmin i zostawiliśmy tę kwestię do rozstrzygnięcia społecznościom lokalnym. Z tym rozsądnym posunięciem prof. Jerzego Regulskiego kontrastował sposób utworzenia przez prof. Jerzego Kołodziejskiego - na podstawie centralnie narysowanej mapy - rejonów, jako jednostek pomocniczych dla województw. Rezultatem były konflikty i niezadowolenie gmin. Tym razem mamy szansę ich uniknięcia. Uczymy się więc na własnych błędach.

W nowym Sejmie istnieje zdecydowana większość popierająca stworzenie powiatów i samorządu regionalnego. Ale problemem są - jak zwykle - szczegóły. Chciałbym wierzyć, że możliwy będzie szybki nowy podział terytorialny kraju bez poważnych kłótni o nową mapę. Niestety, doświadczenia uczą, że decyzje o zmianach w podziale terytorialnym kraju powodują poważne napięcia. Mamy zatem wybór - czy tracić czas i energię na bitwę o mapę na szczeblu centralnym, czy może wybrać wariant stworzenia powiatów i regionów bez awantur o granice. Poniżej przedstawiam wariant na czarną godzinę, gdy rząd uświadomi sobie, jak trudno jest stworzyć nową mapę państwa, a będzie nadal czuł konieczność wprowadzenia szybkiej decentralizacji, aby dotrzymać danego wyborcom słowa.

PIERWSZY KROK REFORMY

Powołanie silnych powiatów

Odtwarzanie przedwojennych kompetencji powiatu jest pomysłem chybionym, gdyż nie prowadzi do usprawnienia administracji publicznej nowoczesnego państwa. Skoro nie powinniśmy automatycznie odtwarzać kompetencji dawnego polskiego powiatu, to nie powinniśmy również odtwarzać jego "konnego" zasięgu terytorialnego. Dyskusja nad "Państwem sprawym, przyjaznym, bezpiecznym" oraz poprzedzająca ją symulacja finansów dostarczyła bardzo poważnych argumentów za tym, iż w modelu zmiany granic proponuje się powiat zbyt mały. Przywiązanie do historii jest zrozumiałe, miejmy jednak na uwadze, że powiaty nie będą u nas "odtwarzane" - jak wielu sądzi - ale w sferze kompetencyjnej praktycznie tworzone od nowa, według standardów współczesnego samorządu "subsydiarnego", a nie XIX-wiecznego samorządu "hierarchicznego", w którym powiat miał zwierzchność nad gminami, a sam podlegał samorządowi wojewódzkiemu i rządowi. Skoro nie odtwarzamy kompetencji, to dlaczego mamy odtwarzać dawną siatkę powiatowych granic, ukształtowaną w czasach, gdy miarę odległości wyznaczał transport konny?

Za większym rozmiarem powiatu przemawia także potrzeba przekazania mu kompetencji w dziedzinie bezpieczeństwa i oświaty. Jeżeli chcemy stworzyć prawdziwą lokalną policję, to musi ona funkcjonować w układach terytorialnych pozwalających jej na skuteczne działanie. Również, jeżeli poważnie myślimy o bonie oświatowym, to teren powiatu musi obejmować na tyle znaczącą liczbę szkół średnich, aby możliwość wybierania przez rodziców szkoły była realna.

W strategii otwartych granic powiaty powstaną początkowo w granicach dzisiejszych województw, oczywiście po wyłączeniu z nich dzisiejszych miast wojewódzkich i pozostałych dużych miast. W wielu przypadkach będą to powiaty "zbyt duże". Gdyby w reformie 1975 roku dokładnie wzorowano się na Napoleonie i utworzono nie 49, ale 100 "departamentów", to problem byłby mniejszy. Stało się jednak inaczej i szukając kompromisowego wyjścia, trzeba odpowiedzieć na pytanie: czy łatwiej jest podzielić "zbyt duży" powiat, czy też połączyć "zbyt małe" powiaty?

Tendencja dzielenia

W ciągu minionych sześciu lat samorządne gminy dzieliły się dziesięciokrotnie częściej niż łączyły. Doświadczenia innych krajów europejskich pokazują, iż dzielenie się jednostek terytorialnych jest procesem samoistnym, natomiast łączenie wymaga ingerencji ustawodawcy (Szwecja, Niemcy, Francja). Powszechnie sądzi się, iż istnieje korelacja między wielkością powiatu i województwa. Jeśli zaproponuje się duże województwa i małe powiaty, to naturalna będzie tendencja do "drobienia" regionów, ujawniona w wariancie "25 regionów".

Jeżeli zatem ustanowimy duże powiaty, początkowo w granicach obecnych województw, to można założyć, że podzielą się one wtórnie - jeśli tylko zostawi im się taką możliwość. Na dobrowolne łączenie się małych powiatów nie można liczyć. Rysuje się więc następująca strategia realizacyjna. Powiaty wprowadza się w granicach obecnych województw z wyłączeniem miast wydzielonych (objętych ustawą miejską). W ciągu roku przeprowadza się wtórny podział na mniejsze powiaty na zasadach z jakich obecnie korzystają gminy - rozporządzeniem Rady Ministrów po konsultacjach społecznych. Przy wtórnym podziale stosuje się ostre kryteria samodzielności finansowej powiatu (na przykład pokrycie ponad połowy wydatków z dochodów własnych). Należy podkreślić, że dzieliłyby się wyłącznie powiaty jako jednostki samorządu terytorialnego. Podziały nie dotyczyłyby ogólnej administracji rządowej ani okręgów wyborczych do parlamentu.

Wychodząc od modelu zachowania granic i dopuszczając ich "otwieranie", można z czasem dojść do modelu zmiany granic - o ile lokalne społeczności uznają to za potrzebne.

Podzielenie powiatu mogłoby nastąpić na wniosek co najmniej pięciu gmin lub określonej liczby radnych pierwotnego powiatu po referendum lokalnym na terenie proponowanego powiatu. Lokalne referenda mogłyby się odbyć razem z wyborami samorządowymi w czerwcu 1998 roku, aby powiaty mogły zacząć funkcjonować od początku roku 1999.

Kompatybilne z zasadą "otwartych granic" byłoby także utworzenie powiatów na terenach obecnych rejonów z - jak poprzednio - miastami wydzielonymi z powiatu. Powiaty, jak w poprzednim wariancie, mogłyby się dzielić, a obecne województwa stałyby się tymczasowymi jednostkami pomocniczymi dla tworzących się regionów. W każdym z tych województw urzędowałby wicewojewoda podległy wojewodzie-ministrowi, urzędującemu na szczeblu regionu i zasiadającemu w Radzie Ministrów.

W taki sposób od samego początku mielibyśmy siatkę około 200 małych powiatów na terenach wiejskich. Minusem tego rozwiązania jest potrzeba przyjęcia powszechnie krytykowanych granic rejonów jako pozycji wyjściowej. Zwiększamy również niebezpieczeństwo powstania sytuacji, w której rejony dokonają dalszego podziału i dojdziemy do siatki 300-400 bardzo małych, jak na drugi szczebel samorządu, powiatów.

Kiedy czytam w prasie wypowiedzi, że reforma regionalna może poczekać, i że nowi wojewodowie powinni zostać powołani we wszystkich 49 województwach na dwa lata, to jestem poważnie zaniepokojony. Uważam, że tego, czego rząd nie zrobi w pierwszych kilkunastu miesiącach swojego działania, prawdopodobnie nie zrobi wcale. Jeżeli powołamy 49 wojewodów na dwa lata, to stworzymy potężne lobby przeciwko regionalizacji kraju i damy mu dwa lata na uniemożliwienie przeprowadzenia reformy regionalnej. Zastanówmy się, czy nie lepiej byłoby połączyć reformę powiatową z regionalną i powołaniem pełnomocników rządu ds. reformy regionalnej.

DRUGI KROK REFORMY

Powołanie pełnomocników ds. reformy regionalnej

Ustanowienie pełnomocnika rządu do szczególnie trudnych i pilnych spraw nie jest nowością. Precedensy były już w Łodzi i Wałbrzychu, gdzie uchwałą Rady Ministrów powołano pełnomocników ds. restrukturyzacji gospodarki regionalnej. Trwają zabiegi o powołanie takiego pełnomocnika dla województwa katowickiego w związku z kontraktem regionalnym.

Dotychczas wojewoda jest przywódcą z nazwy. W ciągu ostatnich 50 lat ta jego rola w planowaniu i wdrażaniu strategii regionalnej stopniowo zanikała.

Ustanowienie pełnomocników rządu w makroregionach jest konieczne dla powodzenia strategii. Dobrowolne porozumienia wojewodów nie wystarczą. Mogą one być zawierane tylko w granicach uprawnień, jakie mają sami wojewodowie, a ci niewiele mogą, choć bardzo dużo muszą. Dotychczasowa reforma centrum mało w tym względzie zmieniła.

Zadania pełnomocników ograniczałyby się do zadań planistyczno-koordynacyjnych i reformatorskich. Byliby oni odpowiedzialni za planowanie makroregionalne i realizację reformy centrum rządowego na terytorium regionu.

W uchwalonej w ramach reformy centrum rządowego ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów przewidziano możliwość powołania pełnomocników rządu w randze sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu lub wojewodów: Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika rządu do określonych spraw o charakterze czasowym, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. Pełnomocnika rządu powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Jego powołanie uzasadnia szczególny charakter społeczny lub gospodarczy misji pełnomocnika. Pełnomocnikiem rządu może być sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w zakresie zadań o zasięgu regionalnym - wojewoda.

Dla uniknięcia sporów o granice regionów, pełnomocników można ustanowić tymczasowo na obszary makroregionów CUP. Planowanie makroregionalne nie ma wyraźnie limitowanych granic, zawsze uwzględnia szerszy kontekst. Wyniki rozpoczętych prac zachowają więc swoją wartość zarówno w regionie będącym związkiem dzisiejszych województw, jak i w regionie będącym nowym, dużym i unitarnym województwem.

Propozycja ustanowienia pełnomocnika rządu ma charakter praktyczny, służy uzyskaniu kompetencji i funduszy koniecznych do "otwarcia" strategii makroregionalnej w przejściowym okresie reformowania państwa.

Rola i kompetencje wojewody

Wprowadzenie samorządu regionalnego zmieni rewolucyjnie rolę wojewody, który - pozostając przedstawicielem rządu w terenie - przestanie być reprezentantem terenu w rządzie. Wobec rządu rzecznikami interesów mieszkańców będą jednostki samorządu terytorialnego oraz ich skategoryzowane reprezentacje krajowe - ogólnopolskie organizacje gmin, których przedstawiciele zasiadają po stronie samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego: Unia Metropolii Polskich, Związek Miast Polskich, Unia Miasteczek Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP i Związek Powiatów RP. Z istoty zasady subsydiarności - przyjętej w konstytucji, a wynikającej z zasad obu europejskich kart samorządowych - głównymi partnerami wojewody będą jednostki podstawowe, czyli gminy, zwłaszcza metropolie oraz pozostałe miasta wydzielone, a nie - pozornie wyżej usytuowane - samorządy regionalne lub powiatowe, będące faktycznie jednostkami pomocniczymi samorządu terytorialnego (zasada odwróconej hierarchii).

Przyjęcie zasady, iż wojewoda jest politykiem (ministrem terytorialnym), członkiem rządu, umożliwia elastyczne przekazywanie poszczególnym wojewodom odpowiedzialności za kilka województw. Można sobie wyobrazić taką konstrukcję, w wyniku której w rządzie zasiądą ministrowie terytorialni, odpowiadający za makroregiony tworzone zgodnie z aktualnymi priorytetami polityki wewnętrznej i międzynarodowej.

Wojewoda miałby rangę ministra i wchodziłby w skład Konwentu Wojewodów przy Radzie Ministrów. Jego kandydatura byłaby zatwierdzana po przesłuchaniach w Sejmowej Komisji Regionalnej, która przyjmowałaby sprawozdania z jego działalności. Wojewoda nie byłby terenowym organem administracji, ale przedstawicielem rządu wykonującym zadania na zasadach dekoncentracji, przy czym byłaby to dekoncentracja prawna, czyli wynikająca z ustaw, a nie tylko wewnętrznych ustaleń. Wojewoda przejąłby między innymi wydawanie niektórych decyzji administracyjnych w sprawach, w których decyzje wydają obecnie ministrowie.

Wojewoda w tym wariancie działałby w państwie zdecentralizowanym, gdzie prowadzenie polityki regionalnej, gospodarowanie budżetem regionalnym i regionalne planowanie należałoby do samorządu regionalnego. Funkcje wojewody ograniczałyby się zatem do nadzoru prawnego nad działalnością samorządu i koordynowaniem polityki międzyregionalnej, koordynacji administracji rządowej w terenie oraz zadań szczególnych.

Najważniejszym zadaniem wojewody byłaby odpowiedzialność za sprawy związane z szeroko rozumianym bezpieczeństwem: monitoring bezpieczeństwa, nadzór nad działalnością policji, straży pożarnej i innych służb policyjno-ratowniczych, wydawanie koncesji prywatnym firmom detektywistyczno-ochroniarskim, nadzór nad ich działalnością itd.

Wojewoda miałby prawo wydawania przepisów powszechnie obowiązujących tylko na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Dotyczyłyby one głównie bezpieczeństwa, na przykład w razie epidemii lub klęsk żywiołowych.

Scenariusz wdrożenia reformy

Najważniejsze pytanie dla reformatorów brzmi: czy jest możliwe, aby wybory do rad powiatów i rad regionalnych przeprowadzić już w 1998 roku, gdy skończy się kadencja rad gmin? Wydaje się, że jest to realne pod warunkiem, że wszystko będzie przebiegać zgodnie z następującym scenariuszem:

* Powołanie pełnomocników rządu w regionach w randze ministra na terenach byłych makroregionów CUP.

* Parlament uchwala pakiet ustaw powiatowych wprowadzając samorząd powiatowy w dzisiejszych województwach, z wyłączeniem miast wydzielonych i ustawę o samorządzie regionalnym oraz nowelizuje ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast, dołączając do puli miast wydzielonych miasta wojewódzkie mniejsze niż 100 tys. mieszkańców. W ten sposób dokonuje się nowy podział władzy wykonawczej między rząd a samorząd terytorialny.

* Państwowa Komisja Wyborcza powołuje regionalnych komisarzy wyborczych w 10 regionach.

* Każdy z obecnych wojewodów po konsultacji z wojewódzkim sejmikiem samorządu terytorialnego przygotowuje podział województwa na okręgi wyborcze do rad powiatowych, przestrzegając rygorystycznie zasady, że granice okręgów nie mogą naruszać granic gmin oraz dzisiejszych okręgów parlamentarnych.

* Pełnomocnicy przygotowują w tym czasie - w konsultacji z regionalnymi komisjami wspólnymi rządu i samorządu terytorialnego - podział regionów na okręgi wyborcze do rad regionalnych w granicach obecnych województw. Przestrzega się przy tym zasad, że granice okręgów nie mogą naruszać granic gmin oraz dzisiejszych okręgów parlamentarnych.

* Podział regionu na okręgi wyborcze do rad regionalnych zatwierdzają regionalni komisarze wyborczy.

* Przeprowadza się wybory do rad powiatowych i regionalnych; wraz z początkiem III kadencji rad gminnych rusza pierwsza kadencja rad powiatowych i regionalnych. Rady wybierają organy wykonawcze starostów i marszałków, o ile organy te decyzją Sejmu nie będą pochodzić z wyborów bezpośrednich.

* Premier mianuje 10 wojewodów-ministrów, a szefów filii zdekoncentrowanych urzędów wojewódzkich - wicewojewodów, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na wniosek wojewodów.

* W ciągu roku rada powiatu przeprowadza obowiązkowo konsultacje społeczne w sprawie podziału powiatu. W zależności od ich wyników rada powiatu lub wojewoda-minister występuje do Rady Ministrów o podział powiatu. Wniosek ten jest uwzględniany pod warunkiem, że nowy powiat będzie zdolny do samodzielnego finansowania się.

Reforma musi być rozpoczęta szybko - zwłoka destabilizuje administrację; cele reformy można osiągnąć bez zmiany dzisiejszych granic administracyjnych; administracja rządowa i samorządowa muszą być rozdzielone, a ich głównym miejscem współdziałania powinien być szczebel regionalny; samorząd terytorialny na obszarach ziemskich powinien być trójszczeblowy, a na terenie miast wydzielonych - dwuszczeblowy; na dalszym etapie reformy z dużych województw ziemskich należy wydzielić województwa metropolitalne, przynajmniej tam, gdzie przed rokiem 1975 istniały województwa miejskie; województwa metropolitalne i ziemskie docelowo powinny mieć odrębne samorządy regionalne, ale jednego wojewodę; wojewodzie należy nadać rangę ministra.

Krzysztof Mularczyk

Autor jest menedżerem Programu System Analiz Samorządowych.

“Wspólnota”, Rocznik 1997, Nr 50, str. 4