O Warszawie mówi się często, że jest NAJ. Największe miasto w Polsce, najbardziej atrakcyjne dla inwestorów, o najmniejszym bezrobociu. Od siedmiu lat ma też, niestety, najbardziej kontrowersyjny ustrój samorządowy.

Sąd Najwyższy stwierdził, że ustawa warszawska jest jedynie lex specialis do ustawy o samorządzie terytorialnym, więc jej rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna.

Warszawa jest miastem wyjątkowym nie tylko dlatego, że ma status stolicy. Obdarzono ją także ustrojem, jakiego nie ma żadna inna polska metropolia - obligatoryjnym związkiem jedenastu gmin.
 

Rada jednej z nich - gminy Centrum - wybiera prezydenta dla całego miasta, a jednocześnie skupia siedem dzielnic z osobnymi radami. Istnieje jeszcze Rada Warszawy. Skutkiem są niejasne kompetencje poszczególnych organów, kłopoty z finansowaniem zadań ogólnomiejskich oraz... niebywała liczba radnych (około siedmiuset). Sytuacja wywołuje krytykę w samej Warszawie oraz nie pozbawione szyderstwa zainteresowanie w kraju. A cały kraj ma przecież prawo zadać pytanie o stopień, w jakim ustrój Warszawy odpowiada jej stołecznemu charakterowi.

Do dyskusji na temat ustroju Warszawy zaprosiliśmy do redakcji prof. dr. hab. Michała Kuleszę, jednego z twórców obecnej ustawy warszawskiej, Zdzisława Tokarskiego - wicewojewodę warszawskiego, Lecha Isakiewicza - marszałka Sejmiku Samorządowego Województwa Warszawskiego i jednocześnie burmistrza podwarszawskiego Ożarowa, Dariusza Godlewskiego - burmistrza gminy Warszawa-Wawer i Teresę Bażańską - przewodniczącą Rady Gminy Warszawa-Bemowo. Spotkanie prowadziła mecenas Dorota Borodej - kierowniczka działu prawnego "Wspólnoty", a jednocześnie prawnik świadczący usługi dla gminy Warszawa-Bemowo i dzielnicy Wola gminy Warszawa-Centrum.

Dorota Borodej: - Czy celowe jest pozostawienie samorządowej struktury Warszawy w kształcie określonym przez ustawę z 25 marca 1994 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy, a jeśli tak, to co za tym przemawia? Jakie ewentualne zmiany ustroju Warszawy są konieczne i jak je wprowadzić?

Michał Kulesza: - Są tu obecni praktycy, którzy wiedzą na temat funkcjonowania Warszawy więcej ode mnie. Nie chcę zatem mówić, jakie rozwiązania będą lepsze, a jakie gorsze. Zamierzam jedynie powiedzieć o pewnych uwarunkowaniach prawnych, które nie mogą nie być wzięte pod uwagę przy dalszej dyskusji.

Od 17 października, gdy weszła w życie nowa konstytucja, rozmowa o Warszawie musi przybrać inną postać, ponieważ ustawa ta w sposób daleko silniejszy niż poprzednia gwarantuje samodzielność gminy. Zarówno warszawskiej, jak i każdej innej. Niezależnie, czy się to komuś podoba, czy nie. I o ile w roku 1994 na miejsce ułomnych dzielnic-gmin w Warszawie można było utworzyć jedną gminę, dziesięć, dwanaście czy piętnaście, to dziś mamy jedenaście gmin i zmiana ich granic nie jest w żadnym przypadku możliwa ustawą. Ci, którzy chcą mieć w Warszawie jedną gminę czy na przykład piętnaście, muszą przejść przez taką samą procedurę, jakby chcieli podzielić czy połączyć jakiekolwiek inne gminy w Polsce. Nie ma innej możliwości, bo status gminy chroni konstytucja i Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Dlatego łączenie bądź dzielenie gmin jest możliwe, ale wyłącznie według procedur z ustawy samorządowej. Trzeba zatem uczynić zadość całemu systemowi konsultacyjnemu i referendalnemu. Dlatego, dyskutując o Warszawie, nie można dać się zepchnąć w ślepą uliczkę tym, którzy mówią, że poprzez zmianę ustawy warszawskiej doprowadzą bądź do podziału, bądź do połączenia gmin warszawskich i tą metodą naprawią złą sytuację miasta. Nie krytykuję poglądów, że Warszawa powinna się składać z tylu to a tylu gmin, dzielnic etc. Uprzytamniam jedynie fakt, że nie da się tego zrobić poprzez zmianę ustawy warszawskiej. Oczywiście, można namawiać parlamentarzystów, by znowelizowali ustawę w kwestii podziału terytorialno-administracyjnego miasta, ale taką zmianę zakwestionuje Trybunał Konstytucyjny.

Drugą ważną kwestią jest to, że parę tygodni temu zapadł w Sądzie Najwyższym wyrok, który przeciął ostatecznie wiele sporów warszawskich. Będzie on niebawem ogłoszony. Sąd bardzo wyraźnie rozstrzygnął kilka podstawowych konfliktów. Po pierwsze, wyjaśnił, jaka jest rola władz Warszawy, czy jest ona subsydiarna - pomocnicza i to w zakresie ściśle określonym w ustawie, czy też zarządzająca. W stolicy musi się wreszcie skończyć dziwaczna sytuacja, polegająca na tym, że władze miasta od 1994 roku nie zauważyły, że zmieniła się ustawa warszawska i do dzisiaj z uporem jej nie realizują. Chcą nadal odgrywać role, które były im przypisane w poprzednim akcie prawnym.

Po trzecie, pewne problemy należy jasno wyartykułować. Gdyby na przykład gminy Warszawa-Wawer czy Warszawa-Bielany zapragnęły przestać być samodzielnymi jednostkami i wolałyby przyłączyć się do Warszawy-Centrum, to do tego nie jest potrzebna zmiana ustawy. Trzeba tylko przeprowadzić referendum, a następnie wystąpić do Rady Ministrów o to, by na przykład z gminy Warszawa-Wawer powstała dzielnica Wawer gminy Warszawa-Centrum.

Po czwarte, Warszawa nie jest świętą krową i z jej powodu nikt nie będzie przekładał kalendarza wyborczego. Dlatego o wszystkich ewentualnych zmianach trzeba zdecydować najpóźniej na przełomie roku.

Ostatnią kwestią jest uporczywe przedstawianie Warszawy jako wyspy na oceanie. Tymczasem miasto leży na Mazowszu i pełni dla niego funkcję centrum metropolitalnego. W związku z tym pamiętajmy, że ustawa powiatowa nic nie zepsuje w ustawie warszawskiej, a przeciwnie - wypełni w niej lukę. Zmianie ulec powinno też zarządzanie miastem. Niedopuszczalne jest traktowanie innych gmin podwarszawskich jako natarczywych petentów. To są równoprawni partnerzy. I albo rządzący Warszawą zmienią swoje przyzwyczajenia sami, albo z poręki radnych Warszawy, bądź wymusi to na nich kapitał. W ostateczności może to również uczynić zdenerwowany ustawodawca, regulując kwestie metropolitalne miasta.

Lech Isakiewicz: - Moim zdaniem, nie jest do końca tak, jak powiedział profesor Kulesza. Zarówno pierwsza ustawa warszawska, jak i ta z 1994 roku są nie dopracowane. Na przykład pozycja prezydenta w Warszawie jest zupełnie niezrozumiała. Kto właściwie nim jest, czy reprezentant jednej gminy (Centrum), czy reprezentant całej Warszawy. Czysta schizofrenia, z którą mamy do czynienia co krok.

Kolejna sprawa to próby przypisywania sobie i zawłaszczania przez gminę Centrum i Radę Warszawy nie przynależnych im kompetencji.

Niewątpliwym sukcesem obecnej ustawy jest wyrównanie dochodów gmin warszawskich. Za rządów starej dochody Śródmieścia, w stosunku do innych dzielnic, wynosiły od pięć do jednego do siedem do jednego. Obecnie dochody Centrum w stosunku do innych gmin warszawskich wahają się od dwóch do jednego do trzech do jednego. Wyraźnie zauważalny jest również rozwój gmin "z wianuszka", które poprzednio stanowiły niemrawe i zapyziałe peryferia.

Grzechem obecnej ustawy jest wprowadzenie dodatkowego garnituru radnych. Ich liczba - siedmiuset - kompromituje nas w oczach innych metropolii europejskich i światowych. Tak naprawdę wystarczyłoby przecież, podobnie jak w innych tej wielkości miastach zachodnich, osiemdziesięciu radnych, a - moim zdaniem - nawet dwudziestu czterech, jak we wzorcach amerykańskich. Zdaję sobie jednak sprawę, że wymagałoby to zmiany całej ustawy samorządowej.

Warszawa jest związkiem gmin, więc jej reprezentacja powinna wyglądać tak, jak mówi o tym ustawa samorządowa. Dodatkowi radni burzą porządek i wprowadzają chaos.

Myślę, że zapaści stolicy można było uniknąć, gdyby od samego początku reform samorządowych w 1990 roku była ona potraktowana jak inne miasta i została jednolitą gminą. Tego jednak nie da się już przywrócić. Zniszczyłoby to jej dotychczasowe (niezbyt zresztą duże) osiągnięcia i spowodowało zamknięcie się miasta dla gmin zewnętrznych. Warszawa musiałaby wtedy zostać wydzielona, bądź w postaci jednolitego powiatu, bądź województwa, jak to drzewiej było. Jednak, obserwując doświadczenia Budapesztu i Berlina, można z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że mogłoby to doprowadzić do permanentnego konfliktu miasta z pozostałą częścią województwa.

Konstrukcja ustroju Warszawy powinna iść w tym kierunku, aby miasto skierowane było na zewnątrz - do gmin sąsiednich i całego Mazowsza. Całe województwo powinno bowiem wiedzieć, że korzyści, jakie przynosi im położenie blisko Warszawy, są tak duże, iż mogą bez obawy godzić się na lokalizację na swoim terenie wysypisk, spalarni itd., bowiem rekompensata ze strony miasta spowoduje, że to się im po prostu będzie opłacało. Tak naprawdę potrzebna jest zatem ustawa metropolitalna, która określi zasięg metropolii: przestrzenny, architektoniczny, strukturalny i nada właściwe ramy związkom między gminami i ludźmi.

Zdzisław Tokarski: - Patrzę na to, co dzieje się w Warszawie i jak miasto jest zarządzane. Jeśli natychmiast nie nastąpią reformy ustroju stolicy, miastu w wielu dziedzinach grozi totalna zapaść i to w całkiem bliskiej przyszłości. Powoli zbliżamy się bowiem do momentu, w którym o możliwościach rozwojowych będą decydowały nie tylko pieniądze. Gdyby dziś Warszawa dostała skądś ogromne kwoty na unowocześnienie i rozbudowę infrastruktury drogowej i tak nie można byłoby ich wykorzystać. Nie da się już dziś, przy obecnym natężeniu ruchu, zamknąć więcej niż jednej czy dwóch dużych ulic. Spowodowałoby to paraliż komunikacji w całym mieście.

To, co się tu dzieje, kompromituje nas wszystkich. Pamiętać też należy, że Warszawa jest bardzo bogata. Wyposażona została bowiem w ogromny majątek. Stolica nie zrobiła również nic, by ukształtować sobie przyjazne otoczenie.

Z punktu widzenia zarządzającego miastem najwygodniej byłoby, gdyby Warszawa stanowiła jednolitą gminę. Jeśli jednak to jest niemożliwe, to opowiadam się za zdecydowanym wzmocnieniem pozycji prezydenta Warszawy. Musi być to osoba, która będzie rzeczywiście odpowiadać za realizację celów ogólnomiejskich. Jeśli Rada Warszawy musi zostać, to powinna składać się nie z radnych, a z burmistrzów gmin warszawskich i z przewodniczących rad.

Istotną kwestią jest również rola Warszawy jako stolicy Polski. Niezależnie od tego, kiedy i jak rozwiążemy problemy miasta, nie może to zwalniać jakiegokolwiek rządu od świadczeń na rzecz Warszawy. Stołeczność kosztuje i nie jestem pewien, czy wszystkie koszty z tego tytułu powinni ponosić wyłącznie mieszkańcy miasta. Odrębną kwestią jest to, że do dziś nie został zrealizowany zapis z ustawy warszawskiej, mówiący o tym, co to jest stołeczność i jakie niesie za sobą skutki.

Teresa Bażańska: - Jestem zwolenniczką obecnego podziału Warszawy. Doprowadził on do ogromnego zaktywizowania zaniedbanych dotąd obszarów. Dla dzielnicy Wola tereny, które dzisiaj należą do gminy Warszawa-Bemowo były jedynie peryferiami. Nic dla nich nie robiono. Powstanie gminy Bemowo diametralnie zmieniło sytuację. Nie znaczy to jednak, że ustrój Warszawy jest bez błędów.

Dariusz Godlewski:

- Zgadzam się, że dużo lepiej zarządza się jednolitym organizmem miejskim, jednak w przypadku Warszawy nie do końca jest to możliwe. Taki system władzy doprowadziłby do wykoślawienia optyki patrzenia zarządzających. Widzieliśmy to wcześniej. Peryferia Warszawy nie stanowiły Polski "B", to już była Polska "C". W mojej gminie są jeszcze gruntowe drogi wojewódzkie, brakuje kanalizacji, dopiero budujemy wodociągi. Te inwestycje powstają wyłącznie dlatego, że staliśmy się samodzielną gminą. Przy tym mieszkańcy wciąż ponoszą większe ciężary stołeczności. Za dostarczenie jednego metra sześciennego wody i odebranie go poprzez kanalizację trzeba zapłacić Centrum 1,40 zł, a wywiezienie jednego metra sześciennego szamba kosztuje w Wawrze 20 zł. Wcześniej Rada Dzielnicy Warszawa Praga-Południe liczyła pięćdziesięciu radnych, w tym pięciu z terenów dzisiejszego Wawra, trzech z dzisiejszego Rembertowa i czterdziestu dwóch z Saskiej Kępy, Gocławia i Grochowa. I, o paradoksie, teren Wawra jest pięć razy większy od Saskiej Kępy, Gocławia i Grochowa razem wziętych.

Ustawa warszawska nigdy nie została wprowadzona w życie. Od początku ją wykoślawiano i naginano do własnych potrzeb.

Lech Isakiewicz: - W efekcie Warszawa zamknęła się do tego stopnia, że prezydent stolicy nie jest zainteresowany przystąpieniem do interesu, który nazywa się warszawski rynek rolno-spożywczy. Powstaje on na terenie mojej gminy i będzie miał ogromny wpływ na zaopatrzenie Warszawy. We wszystkich państwach zachodnich miasta są udziałowcami takich przedsięwzięć i to niejednokrotnie bardzo poważnymi - tak jest w Paryżu czy Lyonie.

Dariusz Godlewski: - Chciałbym poruszyć jeszcze kwestię składki ogólnomiejskiej. Mechanizm jej naliczania powoduje obronę w postaci zaniżania przez poszczególne gminy swoich dochodów. To jest niewłaściwy sposób ściągania pieniędzy.

Dorota Borodej: - Niestety, nie zdołamy dziś poruszyć wszystkich istotnych kwestii. Tą dyskusją rozpoczynamy wielką debatę na temat samorządu Warszawy, do której zapraszamy Czytelników "Wspólnoty".

Dziękuję Państwu za przybycie i podzielenie się z nami swoimi uwagami.

Opracował

Krzysztof Mikulski

PS. Rozmowa została przeprowadzona przed powołaniem prof. Michała Kuleszy na stanowisko sekretarza stanu w Kancelarii Premiera.

“Wspólnota”, Rocznik 1997, Nr 50, str. 8