Michał Kulesza

Regionalizacja kraju, polegająca na przekazaniu utworzonej w tym celu jednostce samorządu terytorialnego zadań o charakterze regionalnym, z których niewielka część leży w zakresie działania obecnych województw, część stanowi zadania terenowej administracji specjalnej, część zaś wykonywana jest obecnie przez centralne organy administracji rządowej, stanowi wymóg konstytucyjny (art. 164 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP).

Województwo-region stanowi terytorium działania dwóch podmiotów władzy publicznej.

Nowa konstrukcja administracji rządowej w województwie, szczególnie mocna pozycja wojewody stanowić ma gwarancję zwartości struktur państwa - jego siły.

Należy przy tym podkreślić, że zarówno standardy międzynarodowe, jak i sama konstytucja wyznaczyły pewne kryteria określenia zadań oraz związanej z nimi ściśle wielkości przyszłych regionów.

Konstytucja wprowadziła:

* materialnoprawne ogólne kryteria wydzielenia regionów - art. 15 ust. 2,

* materialnoprawne ogólne kryteria określania zadań regionów:

- zasadę unitarności państwa - art. 3 Konstytucji RP,

- zasadę decentralizacji władzy publicznej - art. 15 ust. 1 Konstytucji RP,

- zasadę pomocniczości (zwaną także zasadą subsydiarności) - preambuła Konstytucji RP,

- zasadę przysługiwania samorządowi istotnej części zadań publicznych - art. 16 ust. 2 Konstytucji RP,

- zasadę domniemania kompetencji samorządu - art. 163 Konstytucji RP, przy domniemaniu kompetencji gminy stosownie do jej art. 164 ust. 3.

U podstaw formułowania kryteriów podziału terytorialnego kraju leżała analiza wad obecnego systemu 49 województw, jak i zdefiniowanie celów reformy administracji publicznej. Granice obecnych województw zostały w 1975 roku wyznaczone w sposób arbitralny, bez uwzględnienia wytworzonych w procesie historycznym więzi społecznych czy osadniczych. W znacznej większości jednostki te są małe i słabe, a ich potencjał ekonomiczny jest bardzo zróżnicowany. W przypadku upodmiotowienia takich województw nie byłyby one często w stanie prowadzić w oparciu o własny potencjał gospodarczy, ludnościowy, intelektualny (innowacyjny) czy kulturalny skutecznej polityki regionalnej - polityki, która służyłaby interesowi państwa, a nie tylko konkurującym ze sobą interesom lokalnym.

Tak więc prawie żadne z istniejących województw nie jest na tyle duże, aby móc funkcjonować w obecnych granicach w nowym podziale terytorialnym. Żadne nie jest bowiem na tyle silne, by przejąć z centrum kompetencje niezbędne do prowadzenia skutecznej polityki regionalnej, w związku z tym zapewnić realizację konstytucyjnego kierunku decentralizacji administracji publicznej (zmniejszenia uprawnień centrum).

Kształt nowego rządowo-samorządowego województwa powinien odpowiadać najważniejszemu wobec wszystkich pozostałych kryteriów - kryterium interesu państwowego. Tylko duże województwa, w których wpływ czynnika lokalnego równoważony jest pozycją silnego ustrojowo i kompetencyjnie wojewody, są w stanie interes ten realizować.

Tworzenie mapy województw przebiegać powinno z uwzględnieniem następujących kryteriów:

* funkcjonalnego,

* bezpieczeństwa zbiorowego - wewnętrznego i zewnętrznego,

* consensusu społecznego,

* geograficzno-przyrodniczego (ekologicznego),

* dostosowania do standardów europejskich,

* kulturowo-historycznego,

* polskiej racji stanu.

Najważniejsze kryteria

Kryterium funkcjonalne. Województwo-region stanowi terytorium działania dwóch podmiotów władzy publicznej. Z jednej strony, występuje tu wojewoda reprezentujący rząd i stojący na straży interesu państwa, z drugiej zaś, samorząd wojewódzki. O ile samorząd wojewódzki odpowiedzialny jest za prowadzenie skutecznej polityki regionalnej, o tyle wojewoda, wyposażony w zespoloną administrację rządową, przede wszystkim odpowiada za stan porządku i bezpieczeństwa zbiorowego, a także za przestrzeganie prawa przez samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny. Nowa konstrukcja administracji rządowej w województwie, szczególnie mocna pozycja wojewody stanowić ma gwarancję zwartości struktur państwa - jego siły.

Funkcje administracji publicznej w województwie powinny znajdować oparcie w kształcie i rozmiarach jego granic. O sile województwa, a co za tym idzie sile państwa wspartego mocnym województwem, decydować będą:

* właściwy potencjał ludnościowy i struktura funkcjonalno-przestrzenna obszaru (liczba ludności, sieć osadnicza, miasta, a także sieć dróg i in.),

* właściwy potencjał innowacyjno-naukowy (liczba uczelni, nauczycieli akademickich, jednostek badawczo-rozwojowych, instytutów badawczych, ośrodków szkoleniowych, doradczych i innowacyjnych),

* właściwy potencjał gospodarczy i fiskalny (poziom rozwoju przedsiębiorczości, w tym liczba podmiotów gospodarczych, ich rozmiar, liczba izb gospodarczych, poziom dochodów podatkowych, poziom inwestycji publicznych),

* właściwy potencjał instytucjonalny, szczególnie zaś:

- instytucji finansowych (banków, instytucji pośrednictwa finansowego i instytucji pozostających w otoczeniu podmiotów gospodarczych),

- instytucji pozarządowych (izby gospodarcze, stowarzyszenia, fundacje, samorządy zawodowe),

- instytucji administracyjnych (siedziby jednostek organizacyjnych administracji publicznej, w tym specjalnej - urzędy publiczne),

* właściwy potencjał infrastruktury, zwłaszcza:

- infrastruktury ochrony zdrowia (liczba szpitali i ich filii, liczba łóżek szpitalnych oraz lekarzy, liczba specjalistycznych klinik i in.),

- instytucji kultury (opery, filharmonie, teatry dramatyczne i muzyczne, muzea, sale wystawowe, kina, stacje radiowo-telewizyjne, domy kultury),

- w zakresie instytucji oświaty i szkolnictwa wyższego,

* właściwy potencjał środków komunikacji społecznej (wydawnictwa prasowe, stacje telewizyjne i radiowe),

* właściwy potencjał tzw. ręki publicznej (kadra administracyjna, skala budżetów różnych szczebli, instytucje użyteczności publicznej).

Tylko duże, przestrzenne województwa posiadają wyżej określony potencjał rozwojowy w stopniu niezbędnym do zapewnienia harmonijnego rozwoju i podołania przewidzianym dla województw funkcjom. Co ważne - przyszłe województwo powinno być zdolne do samodzielnego wykonywania polityki regionalnej - w oparciu przede wszystkim o dochody własne. Program decentralizacji nie odrzuca wprawdzie idei funduszu wyrównawczego dla województw słabszych, niemniej zasadą powinien być niski poziom redystrybucji środków finansowych z budżetu państwa, bowiem państwo nie powinno "rozdzielać środków", lecz wspomagać rozwiązywanie specyficznych problemów regionalnych, dla których potencjał poszczególnych regionów nie jest wystarczający.

Podstawowe znaczenie w kształtowaniu struktur regionalnych mają duże miasta o wysokiej koncentracji wyżej określonych potencjałów. Województwo-region, oparte na największych aglomeracjach i sieci miast powiatowych oraz ich skumulowanych potencjałach, może doprowadzić do przełamania głębokiego podziału między miastem i wsią.

Obecnie stan miast wojewódzkich w podanym wyżej zakresie przedstawia się następująco:

* 19 stolic spośród 49 małych województw nie przekracza liczby 100 000 mieszkańców,

* w 23 stolicach wojewódzkich liczba instytucji kulturalnych wynosi od 3 do 10, największe ich skupisko występuje w Warszawie (365), w pozostałych aglomeracjach natomiast około 60,

* 19 stolic wojewódzkich nie posiada żadnej samodzielnej uczelni, 9 ma zaledwie jedną; to samo dotyczy jednostek badawczo-rozwojowych,

* 18 województw posiada łącznie tylko od 19 do 80 izb gospodarczych, fundacji i stowarzyszeń,

* 25 województw posiada tylko od 6 do 20 instytucji finansowych (banki, instytucje pośrednictwa finansowego),

* 33 stolice obecnych województw posiadają tylko od 1 do 4 szpitali, 25 poniżej 1000 łóżek szpitalnych oraz 29 poniżej 500 lekarzy,

* 19 stolic wojewódzkich nie posiada żadnych jednostek organizacyjnych administracji specjalnej, a 11 posiada tylko od 2 do 5 takich jednostek.

Zgoda społeczna. Zmniejszenie liczby województw, a więc pozbawienie części dzisiejszych stolic wojewódzkich takiego charakteru niewątpliwie wywołać może nowe, obok już istniejących, konflikty między rywalizującymi ośrodkami miejskimi. Podział powinien znosić sytuacje konfliktowe, czy to poprzez włączanie antagonizujących miast do różnych województw, czy to, jak zaproponowano w przypadku Torunia i Bydgoszczy, do większego organizmu regionalnego (przyjęto, że konflikt ten ma znaczenie realne w skali społecznej). Istotne konflikty społeczne wewnątrzregionalne mogą stanowić negatywną przesłankę do decyzji o utworzeniu podmiotu o charakterze samorządowym.

Dostosowanie do standardów europejskich. Członkowie Unii Europejskiej nie są wprawdzie zobowiązani do ujednolicania struktur administracji publicznej, jednak za zmianami w tym zakresie często przemawiają kryteria ekonomiczne i mechanizmy koniecznej współpracy. Dlatego w Układzie o Stowarzyszeniu Polski z UE znalazł się art. 86. System strukturalny państwa powinien sprzyjać tworzeniu jednostek terytorialnych zdolnych do nawiązywania partnerskiej współpracy gospodarczej i kulturowej z innymi jednostkami terytorialnymi w krajach członkowskich i ze strukturami europejskimi, zwłaszcza że proces wyrównywania różnic regionalnych stanowi jedną z ważniejszych płaszczyzn funkcjonowania Unii. Przystosowanie podziału terytorialnego kraju i struktur samorządu terytorialnego do tych wymagań umożliwi wykorzystanie tych instrumentów prawnych, ekonomicznych i finansowych wypracowanych przez Unię, które w swych założeniach sprzyjają rozwojowi regionalnemu. Jest to zwłaszcza istotne we wszystkich większych krajach europejskich (do jakich Polska należy), w których najwyższa jednostka terytorialna liczy statystycznie między 2 i 5 mln mieszkańców.

Stabilny i silny układ regionalny, oparty na aglomeracjach, poprawi też ogólny wizerunek Polski jako państwa silnego, wzmocni kraj w stosunkach zagranicznych (również na Wschodzie) i otworzy drogę do partnerskiego udziału w procesie integracji europejskiej, a co za tym idzie - możliwości, które się z taką pozycją wiążą (poszerzenie rynków zbytu, napływ kapitału i zaawansowanej technologii, podniesienie efektywności polskich przedsiębiorstw).

We współpracy międzynarodowej szczególnie ważne są wielkie miasta, łączące funkcje ośrodków regionalnych z funkcjami międzynarodowymi. W naturalnych zabiegach o te funkcje duże miasta muszą wykazać się posiadaniem określonego potencjału ekonomicznego, innowacyjnego, instytucjonalnego czy infrastrukturalnego. Obecnie tylko 10 ośrodków i zespołów miejskich jest w stanie o te funkcje skutecznie zabiegać.

Kryterium kulturowo-historyczne. Historyczny układ odniesienia jest jednym z ważnych czynników kształtowania mapy państwa. W Polsce wyróżnia się trzy grupy obszarów o odmiennych procesach kulturowych:

1) obszary charakteryzujące się stabilnością i ciągłością rozwoju opartą na silnej tradycji,

2) regiony Polski wschodniej pozbawione po drugiej wojnie światowej swoich tradycyjnych ośrodków kulturowych,

3) regiony zachodnie, gdzie występuje połączenie kultury zastanej, w tym obiektywnych warunków osadniczych, z tożsamością przeniesioną przez społeczność, która osiedliła się na tych ziemiach.

Nowy region powinien móc korzystać z wykształconych w procesie historycznym cech społeczności lokalnej i poczucia jej tożsamości z danym układem przestrzennym (np. Wielkopolska). Niektórzy mówią w tym ujęciu o obszarach stabilnych (zakorzenionych) i obszarach labilnych (koniunkturalnych, nietrwałych).

Racja stanu. Decyzja o nowym podziale opierać się musi na kryterium interesu państwowego. Paradoksalnie, kryterium to - może najważniejsze - będzie najsilniej obciążone politycznie, bowiem rozstrzygające znaczenie będzie miał pogląd większości parlamentarnej. Jednakże skoro rzecz dotyczy podstawowych interesów państwa, znajdując nadto wyraźne odzwierciedlenie w przepisach konstytucji (zwłaszcza art. 1 i 3), należy uznać, że i w tej mierze istnieją, w szerokim zakresie, obiektywne wartości polskiej racji stanu, które muszą mieć charakter wspólny dla klasy politycznej. Tym bardziej że - inaczej niż dla powiatów - u podstaw podziału administracyjnego na poziomie wojewódzkim leżą nie interesy społeczności i elit lokalnych, lecz właśnie interes państwa - jako całości, traktowany w skali historycznej, również w perspektywie przyszłościowej. Reforma ustrojowa państwa ma przygotować Polskę na wyzwania cywilizacyjne i modernizacyjne XXI wieku.

W tym zakresie istotne jest zwłaszcza, że w projektowanym systemie gwarantem silnego państwa jest między innymi silna pozycja rządu i nowa konstrukcja administracji rządowej. W województwach tworzą ją wojewodowie wyposażeni w zespoloną administrację rządową, podlegli bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów, odpowiedzialni przed rządem za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, a także za przestrzeganie prawa przez samorząd terytorialny - gminny, powiatowy i wojewódzki (por. art. 152 ust. 1 konstytucji i projekt ustawy o administracji rządowej w województwie). Z drugiej strony, ustanowienie w dużych województwach samorządu, odpowiedzialnego za politykę regionalną, stwarza warunki gospodarczej konkurencyjności regionów i zwiększa atrakcyjność polskiej gospodarki w skali europejskiej. Duże województwa pozwalają również, łatwiej niż przy małych jednostkach, unikać swoistej "dywergencji" władz państwowych i samorządowych na pograniczu, polegającej na uleganiu polityce wpływu, tak w sferze gospodarczej jak i politycznej, płynącej - czasem bez złych intencji - z silnych ośrodków zagranicznych.

Wreszcie nie należy, mówiąc o racji stanu, zapomnieć o postulacie reintegracji terytorialnej obszaru Polski, wysuwanym od czasu odzyskania niepodległości w 1918 roku. Obecnie przekłada się on na taką organizację administracyjną przestrzeni państwowej, która prowadzi lub będzie prowadzić w dłuższym czasie do zatarcia zarówno śladów granic rozbiorowych, jak i granic z okresu międzywojennego (jedne i drugie do dziś wyznaczają liczne standardy cywilizacyjne na różnych obszarach kraju). Ujęcie to jest tym bardziej zasadne, że nie ma obecnie podstaw, by debata nad podziałem administracyjnym Polski na województwa zawierała jakiekolwiek konotacje narodowościowe lub autonomiczne. Mniejszości narodowe są w Polsce nieliczne, tak że utrzymują w pełni swój status w skali gmin i powiatów, zaś na wyższych piętrach organizacji życia zbiorowego, czyli w samorządzie wojewódzkim i w parlamencie - za pomocą przywilejów zawartych w rozwiązaniach prawa wyborczego. Dlatego podział na województwa powinien opierać się przede wszystkim na kryteriach racjonalistycznych, które ułatwiają sprawne kierowanie sprawami publicznymi w skali ogólnopaństwowej i regionalnej, z pomocniczym stosowaniem kryteriów tradycyjnych, jeżeli nie przeszkadzają one w osiąganiu ogólnych celów państwowych.

* * *

Prof. Michał Kulesza - "Podstawowe kryteria podziału terytorialnego kraju na powiaty i województwa", Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - Departament Reform Ustrojowych Państwa, luty 1998.

“Wspólnota”, Rocznik 1998, Nr 14, str. 6