Michał Kulesza

Wśród zarzutów, jakie wysuwają przeciwnicy wprowadzenia powiatów, często spotykamy taki, że kryteria - jakim ma odpowiadać nowe ogniwo samorządu terytorialnego - są niejasne. Poniżej przedstawiamy tekst ministra Michała Kuleszy, który - jak sądzimy - sprawę kryteriów wyjaśnia.

Konstruowanie mapy powiatowej wymagało sprecyzowania ogólnie ustalonych przez Konstytucję kryteriów podziału terytorialnego kraju.

Podstawowe kryteria wyodrębnienia jednostki podziału zasadniczego określone zostały w art. 15 Konstytucji RP. W świetle tego zapisu, zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniać powinien:

* więzi społeczne,

* więzi gospodarcze lub

* więzi kulturowe

i zapewniać jednostce terytorialnej

* zdolność wykonywania zadań publicznych.

Ta ostatnia przesłanka uzależniona jest w dużym zakresie od zaistnienia trzech pierwszych.

Konstruowanie mapy powiatowej wymagało doprecyzowania tak ogólnie ustalonych przez konstytucję kryteriów budowy podziału zasadniczego kraju. Mapa ta bowiem powinna uwzględniać przewidziane właśnie dla powiatu funkcje. W ten sposób przy ich kreacji uwzględniono następujące kryteria:

a) kryterium akceptacji społeczności lokalnych reprezentowanych przez ich formalne organizacje,

b) kryterium historyczno-kulturowe,

c) kryterium gospodarcze,

d) kryterium potencjału instytucjonalnego użyteczności publicznej,

e) kryterium geograficzne.

Ad a) Uwzględnienie pierwszego z podanych wyżej kryteriów wymogło proces szerokiej konsultacji mapy powiatowej wśród środowisk samorządowych, tudzież innych, reprezentatywnych dla społeczności lokalnych sformalizowanych grup społecznych. W rezultacie konsultacja ta przekształciła się w negocjowanie tejże mapy. Proces kształtowania powiatów przez samych zainteresowanych niejako oddolnie jest zabiegiem racjonalnym. Przyszła wspólnota powiatowa powinna identyfikować się z wyznaczonym jej terytorium i akceptować wybór siedziby powiatu. W ten sposób w drodze negocjacji powstał projekt utworzenia ponad 300 powiatów. Margines spraw nie uzgodnionych jest stosunkowo nieduży. Uzyskana w podany wyżej sposób akceptacja społeczna takiego właśnie podziału w dużym stopniu wynikała z uwzględniania przez negocjujące strony pozostałych kryteriów organizacji mapy powiatowej.

Ad b) Uwzględnienie kryterium historyczno-kulturowego w dużym stopniu wiąże się z funkcjonowaniem powiatów do 1975 roku. Poza nielicznymi wyjątkami bowiem, nowe powiaty tworzone są na bazie dawnych ośrodków powiatowych.

Tak określone racje historyczne są o tyle istotne, że w świadomości społecznej (a przynajmniej części społeczeństwa) nie doszło do akceptacji powstałego po tej dacie nowego podziału terytorialnego kraju, a co za tym idzie, że społeczność ta czuje się nieraz związana z terytorium dawnego powiatu. Istotnym walorem kwalifikującym dany obszar na jednostkę terytorialną stanowi sieć osadnicza i drogowa, często kształtowana na przestrzeni wieków.

Ad c) Istotne - choć nieco mniej niż się zazwyczaj przypuszcza (por. niżej) – z punktu widzenia zdolności do wykonywania zadań publicznych jest istnienie na terytorium powiatowym odpowiedniego potencjału gospodarczego. Część dochodów powiatów stanowić będzie bowiem udział w podatkach państwowych, z pewnością zaś w podatku dochodowym od osób fizycznych. Dlatego istotna była ocena gospodarczej aktywności obywateli na określonych terytoriach, rodzaj i kondycja finansowa podmiotów gospodarczych tamże funkcjonujących oraz analiza przedstawianych przez gminy planów rozwoju gospodarczego w skali powiatu. Jednak rozpiętość dochodowa powiatów jest znacząca, zwłaszcza gdy bierze się pod uwagę wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych.

Ad d) Pełnienie przez siedzibę powiatu funkcji ośrodka ponadgminnego w stosunku do okalających ją gmin mierzone jest liczbą instytucji (podmiotów) infrastruktury administracyjnej, usytuowanych w tejże siedzibie lub w jej pobliżu - na terenie powiatu.

Do podstawowych instytucji tego rodzaju zalicza się:

* sądy rejonowe,

* prokuratury rejonowe,

* urzędy skarbowe,

* rejonowe komendy policji,

* rejonowe komendy straży pożarnych,

* rejonowe biura pracy,

* terenowy państwowy inspektorat sanitarny,

* oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,

* szpitale rejonowe,

* placówki szkolnictwa ponadpodstawowego,

* placówki terenowe Kas Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Ukształtowany przez te i inne instytucje oraz podmioty układ instytucjonalny (uzupełniony urzędami rejonowymi, których funkcje przejmą powiaty) w przeważającej części istnieje w ramach istniejącego do 1975 roku podziału terytorialnego na powiaty. Zatem powiat skupiający te instytucje niejako stanowić będzie odtworzenie zakorzenionego w świadomości społecznej układu terytorialnego i funkcjonalnego - choć od strony założenia ustrojowego jest to zupełnie nowe, odmienne od dawniejszego, rozwiązanie. Powiat wpisuje się w tę podstawową infrastrukturę rejonową (ponadgminną) w sposób naturalny, jako polityczne i finansowe zwieńczenie sfery zarządzania instytucjami administracyjnymi, wzajemnie ze sobą współdziałającymi, które są uzupełnione innymi instytucjami (spoza sfery włączonej do powiatu) działającymi w tej skali - na przykład sądy, prokuratura, ZUS, KRUS, urzędy skarbowe.

Ponadto wśród kryteriów wyboru siedzib powiatów istotne było wyposażenie ich w inne placówki świadczące wyspecjalizowane usługi na rzecz gmin z nim sąsiadujących i na rzecz miejscowej gospodarki: banki, jednostki usług drogowych, melioracyjnych, geodezyjnych, doradztwa rolniczego, świadczące usługi w zakresie przekraczającym możliwości pojedynczych gmin.

W ten sposób analiza potencjału gospodarczego i instytucjonalnego skłoniła do przyjęcia założenia, że powiat powinien grupować co najmniej pięć gmin, co najmniej 10 tys. mieszkańców w siedzibie powiatu i więcej niż 50 tys. mieszkańców w powiecie. W rezultacie przeciętna (statystyczna) jednostka powiatowa (z uwzględnieniem miast nie należących do powiatów) będzie liczyć ponad 100 tys. mieszkańców, a przeciętny powiat ziemski około 80 tys.

Ad e) Specyfika położenia geograficznego wpływa, z jednej strony, na powstanie naturalnych trwałych więzi ponadgminnych, wyznaczanych w pewnym zakresie siecią osadniczą, z drugiej - niekiedy wymusza tworzenie ośrodków powiatowych odbiegających in minus od ogólnie przyjętych standardów (ośrodków o słabo wykształconych funkcjach ponadlokalnych). Istnieją bowiem całe tereny tzw. pustki osadniczej pozbawione większych ośrodków miejskich, które w sposób naturalny mogłyby pełnić funkcje wyraźnie wiodące na danym rejonie.

Przedstawiony wyżej sposób kreacji mapy powiatów, a szczególnie metoda negocjowania, a nie narzucania określonych rozwiązań przestrzennych, skłania do wniosku, że mapa ta uwzględnia realnie istniejące interesy społeczności lokalnych (ich sformalizowanych struktur). Powiat taki wobec wyposażenia go w odpowiednią infrastrukturę administracyjną i gospodarczą będzie zdolny do wykonywania zadań publicznych na rzecz obywateli. Oczywiście, nie uniknie się, przy doborze jakichkolwiek kryteriów, powstania powiatów słabszych i mało wydolnych, które będą posiłkowane z budżetu państwa w sposób bardziej intensywny niż inne. Uwaga ta dotyczy jednak niewielkiego procentu ogółu powiatów, który mieści się w kalkulowanej cenie reformy powiatowej.

Istotne jest przy tym podkreślenie, że w ramach znacznego zróżnicowania potencjału gmin na poszczególnych obszarach kraju, a także przy różnorodności regionalnej Polski, właśnie powiat stanowić ma - w myśl założeń reformy - instytucjonalną gwarancję wyrównywania szans dla obywateli, rodzin, wspólnot lokalnych, zwłaszcza w zakresie podstawowych funkcji spełnianych przez instytucje powiatowe, przede wszystkim w sferze bezpieczeństwa zbiorowego w różnych aspektach, oświacie, ochronie zdrowia, pomocy społecznej. Trudno uzależniać realizację owej funkcji wyrównawczej, wyrażającej się w powszechnym w kraju dotrzymaniu minimalnych standardów usług publicznych, ich dostępności itp., od samowystarczalności dochodowej poszczególnych powiatów. Wszak powiaty nie są bytami autonomicznymi, lecz obejmują - po prostu - określone obszary tego samego państwa.

Tak więc to właśnie na poziomie powiatowym najpełniej realizować się musi zasada solidaryzmu, poprzez mechanizmy wyrównawcze. Ponadto mniejszy powiat ułatwia również odbudowę mechanizmów życia zbiorowego, w tym działalność organizacji pozarządowych, tworząc z ten sposób podstawy dla odbudowy tożsamości lokalnej, pozytywnych wartości organizacji życia zbiorowego oraz więzi instytucjonalnych - gospodarczych i społecznych na danym terenie. Być może należy tu dodać, że w Polsce właśnie powiaty - choć zniesione w 1975 roku - trwają, zarówno w rzeczywistym in situ potencjale użyteczności publicznej i instytucji administracyjnych różnego rodzaju, jak i w sferze świadomości społecznej. Każde państwo, dla ochrony tożsamości swoich obywateli, wspólnot lokalnych powinno utrzymywać choćby jeden poziom instytucjonalny, oparty na trwałym czynniku tradycjonalnym - historycznym. W Polsce takim trwałym poziomem jest, paradoksalnie, właśnie powiat.

Województwa i gminy były od dziesięcioleci budowane na kryteriach racjonalistycznych i stanowią element historycznie zmienny, nie dający podstaw do kreowania identyfikacji miejscowej (1945 - około 3 tys. gmin; 1954 - około 9 tys. gromad; 1972 - około 4 tys. gromad; 1975 - około 2100 gmin).

Wracając zaś do kwestii funkcji powiatu jako urządzenia publicznego służącego wyrównywaniu szans warto dodać, że funkcja wyrównawcza istniałaby również w (dużych) powiatach, tyle że wtedy musiałaby być efektem wyrównywania wewnętrznego - w ramach powiatu. Jak można było jednak zauważyć przez ubiegłe lata - po 1975 roku - w ramach małych województw (owych "większych powiatów", w istocie rzeczy) dysproporcje raczej narastały, na korzyść ich miast stołecznych, ze znacznym nieraz i trwałym poszkodowaniem mniejszych ośrodków. Tak więc w tym zakresie wydaje się prawidłowa decyzja, że funkcje wyrównawcze musi przejąć wyspecjalizowany mechanizm prawny (prawno-budżetowy), zewnętrzny wobec powiatów. Mniejsze i bardziej tym samym zróżnicowane powiaty ułatwią dotarcie do poszczególnych wspólnot z precyzyjnie skalkulowaną, opartą na obiektywnych kryteriach, subwencją wyrównawczą.

Prof. Michał Kulesza - "Podstawowe kryteria podziału terytorialnego kraju na powiaty i województwa", Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - Departament Reform Ustrojowych Państwa, luty 1998
 
 

“Wspólnota”, Rocznik 1998, Nr 12, str. 10