Marzanna Doering

Podstawowym wyzwaniem dla twórców reformy ustrojowej będzie kwestia regionalizacji.

"Regionalizacja w Polsce - problemy, koncepcje, kierunki działań" - to temat konferencji, która 1-2 grudnia odbyła się w Sejmie z inicjatywy Rady Europy i Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.

Podstawowym wyzwaniem dla twórców reformy ustrojowej będzie właśnie kwestia regionalizacji, a odpowiedź na pytanie "ile województw" będzie wymagała wyważenia interesów różnych grup i interesu państwa, które buduje sobie miejsce na XXI wiek; odpowiedź na pytanie "kiedy" zależy zaś od tego, czy zmiany da się przeprowadzić bez destabilizacji jego funkcji - powiedział sekretarz stanu w Kancelarii Premiera - prof. Michał Kulesza.

Jego zdaniem, pierwsza decyzja powinna dotyczyć nowego podziału administracyjnego. Niezależnie, czy reforma wojewódzka będzie w przyszłym roku, czy później, mapa zmian musi być znana od razu. W marcu powinny być gotowe ustawy wyborcze, a około połowy roku - większość pozostałych. Najtrudniej będzie się zmieścić w czasie z systemem finansów publicznych. Należy założyć, że powstanie on w dwóch przybliżeniach: system prowizoryczny i poważna korekta na przykład po roku funkcjonowania.

Przedstawiciel Rady Europy - Ferdinando Albanese zauważył, że zasada pomocniczości w odniesieniu do najniższego szczebla organizacji terytorialnej jest w wielu krajach przyjmowana bez oporu; inaczej jest w przypadku wyższych szczebli: departamentów czy regionów. Oponenci twierdzą, że regionalizm jest nienowoczesny, uniemożliwia szybkie podejmowanie decyzji i osłabia integralność państwa. Tymczasem doświadczenia historyczne wskazują, że nigdzie w Europie Zachodniej regionalizacja nie była czynnikiem podziału. Przeciwnie: umacniała demokrację. Uratowała Włochy, walczące z terroryzmem i różnymi przejawami ekstremizmu politycznego, bo okazało się, że nie wystarczy zająć Rzym, by sprawować władzę w państwie. Regionalizacja zbliża proces decyzyjny do obywatela i jest potężnym czynnikiem wzrostu gospodarczego - mówił F. Albanese.

- Regionalizacja była uznawana za drogę eliminacji autorytaryzmu faszystowskiego i presji, jaką wywierał ten reżim na władze lokalne - uzupełnił jego rodak, dr Guido Meloni. Dodał, że regionalizacja nie tylko nie sprzyja tendencjom separatystycznym, ale właśnie była odpowiedzią na te tendencje, występujące we Włoszech z dużą siłą.

Państwo scentralizowane okazało się nieskuteczne. Kosztowało za dużo, było zbyt skomplikowane i oddalone od obywateli. Regiony odegrały zasadniczą rolę w reformie systemu edukacji, wpłynęły na przyspieszenie inwestycji w drogownictwie i telekomunikacji. Kiedy dysponenci budżetu znajdują się blisko potrzeb obywateli, potrafią dokonywać dobrych wyborów. Państwo ma inne troski i nie zajmuje się dostatecznie życiem codziennym - argumentował prof. Alain Delcamp, jeden z twórców reformy regionalnej we Francji.

Nie ma w Polsce przeciwników decentralizacji, natomiast od co najmniej 4 lat różnią nas jej koncepcje - zauważył prof. Leon Kieres, deklarując się jako zwolennik szybkiego wprowadzenia powiatów i dużych województw. - Jestem przeciwny odkładaniu reformy wojewódzkiej o dwa lata. Boję się, że odwlekając aplikację tej koncepcji, znów zaczniemy się wikłać w spory.

Rozpoczęliśmy lub rozpoczynamy reformowanie szczególnie istotnych i wrażliwych dziedzin aktywności publicznej: oświaty, służby zdrowia, ubezpieczeń społecznych, przekształceń własnościowych. Boję się, że te reformy, podejmowane przez aparat centralny, z czasem mogą pokazać, że na dole już nie będzie czego reformować, że nie będzie już jakiejkolwiek gestii, którą będzie można przekazać innym podmiotom - mówił prof. Kieres. Jako przykład wskazał spory między samorządem a administracją rządową wokół koncepcji komunalizacji mienia. - Wojewoda nie jest oceniany jako gospodarz terenu, ale jako reprezentant rządu, premiera w terenie. Jednym z kryteriów oceny jego pracy jest to, ile mienia Skarbu Państwa sprywatyzuje. Im więcej przysporzy dochodów budżetowi państwa, tym wyższą ocenę otrzymuje. Może się okazać, że zadania, które będziemy chcieli przekazać powiatowi czy województwu, nie będą miały odpowiedniego wsparcia w bazie materialnej - dodał.

Prof. Kieres przypomniał, że w latach 1990-91 Bank Światowy ostrzegał polskich reformatorów: najpierw gospodarka, później administracja. - Byłem zdecydowanym przeciwnikiem tego rodzaju argumentów. Ostatnie 7 lat dowiodło, że Polska oczekiwała na reformę gospodarki sprzężoną z reformą administracji. Sądzę, że postępy prywatyzacji byłyby o wiele większe, gdybyśmy mieli podmioty polityki regionalnej, przynajmniej w części odpowiedzialne za te procesy - stwierdził.

Prof. Grzegorz Gorzelak z Europejskiego Instytutu Rozwoju Regionalnego i Lokalnego obawia się z kolei, że reforma zostanie przeprowadzona w sposób niepełny i "od niewłaściwego końca". - Region w Polsce jest znacznie ważniejszy niż powiat. Dopiero utworzenie wielkich województw prowadzi do rzeczywistej decentralizacji, tzn. do oddania władzy, natomiast wprowadzenie powiatów bez dużych województw decentralizacją nie jest - powiedział. - Największym niebezpieczeństwem byłoby, gdybyśmy zrobili bardzo słabe, małe, ułomne powiaty, które rozsadzałyby jeszcze słabsze, jeszcze bardziej ułomne województwa i de facto nastąpiłaby recentralizacja. Powiaty musiałyby zabrać coś z gmin, bo nie miałyby czego zabrać z województw. To, co jest wojewódzkie, jest de facto centralne, warszawskie. Gdyby taka reforma miała mieć miejsce, to lepiej, żeby nie było jej w ogóle.

Zdaniem prof. Gorzelaka, pogląd, że duża liczba powiatów (ok. 350) jest ceną, jaką trzeba zapłacić za zlikwidowanie części województw, jest błędny. - Po dwudziestu kilku latach od zlikwidowania dawnych powiatów kraj jest inny: inne są systemy transportowe i komunikacyjne, instytucje i obsługa zostały znacznie bardziej skoncentrowane, zmienił się system osadniczy. Dla tak małego powiatu nie ma tylu funkcji. Należy dążyć do układu "10 plus" województw i 100-150 powiatów - uważa G. Gorzelak.

Decentralizacja ma służyć nie tylko usprawnieniu funkcjonowania instytucji i świadczenia usług publicznych, ale zbudowaniu nowego typu społeczeństwa obywatelskiego. Chodzi o odejście od modelu homo sovieticus, człowieka biernego, nastawionego roszczeniowo, nie przyzwyczajonego do odpowiedzialności za własne życie i świadome kształtowanie otoczenia - bronił koncepcji prof. Kuleszy poseł UW - Włodzimierz Puzyna. - Skoro powiódł się pierwszy etap - gminny - i sprawdziła się technologia, należałoby ją zastosować w drugim etapie. Mapa, która powstała w 1993 roku to takie powiaty, jakich ludzie chcą. Przy konstruowaniu podziału terytorialnego nie można ignorować tradycji, woli, poczucia tożsamości i energii społecznej, bez których nie da się dokonać głębokiej transformacji. Błędem jest tworzenie sztucznego podziału, z którym nikt się nie utożsamia, w imię sprawnego zarządzania. Jestem gotów się założyć, że ta konstrukcja, może poprawna z teoretycznego punktu widzenia, nie będzie działać.

Liczba powiatów powinna być kompromisem między możliwościami finansowymi państwa, możliwościami rozwojowymi poszczególnych obszarów, siecią osadniczą a czynnikiem politycznym, którym są aspiracje środowisk lokalnych. Przypisywanie któremukolwiek z nich nadrzędnej roli jest nieporozumieniem - próbował łagodzić Krzysztof Janik (SLD), wiceprzewodniczący sejmowej komisji samorządowej.

- Mówi się, że stracą społeczności tych województw, które nie zachowają statusu wojewódzkiego. Moje siedmioletnie funkcjonowanie w samorządzie pozwala mi sformułować tezę, że nie jest to obawa społeczności, ale pracowników, którzy boją się utraty wpływu lub stanowiska. Czy społeczność wałbrzyska jest przeciwna dużemu województwu wrocławskiemu? Jest za. Mam natomiast wątpliwości, czy są za tym pracownicy Urzędu Wojewódzkiego - mówił prof. Kieres.

- Lęk ludzi przed reformami jest naturalny. Nie wolno ich traktować jak studentów, którzy nie nauczyli się lekcji i dostają dwóję do indeksu. Trzeba pokazać ludziom korzyści, jakie płyną z reformy samorządowej, a to nie zostało do tej pory zrobione. W przeciwnym razie będą krytykować i bać się, myśląc, że chodzi tylko o posady dla "swoich" - replikował były wicemarszałek Sejmu, Aleksander Małachowski (UP).

Podobne zastrzeżenia miał K. Janik:

- Posługujemy się ciągle pojęciami: reforma struktur, reforma instytucji. Opowiadamy głupstwa: jakich struktur, jakich instytucji? To jest przede wszystkim reforma mentalności społecznej. Przecież chcemy dać władzę obywatelowi, a nie przemalować urząd rejonowy na inny. Powtarzamy stary błąd komunistów, którzy uważali, że to, co jest dobre, zostało nadane z woli przewodniej i najmądrzejszej części narodu, naród powinien się cieszyć, że to dostał, a poczucie partycypacji jest rzeczą wtórną. Powtarzamy błąd Balcerowicza, nie odpowiadając na pytanie, co z tego będzie miał obywatel.

Zdaniem Janika, przy projektowaniu reformy należy uwzględnić "ludzki, subiektywny czynnik": poczucia awansu mieszkańców tych miast, które zostaną siedzibami powiatów i poczucia degradacji w przypadku tych, które przestaną być siedzibami województw - zwłaszcza że przeciwnicy reformy tylko takimi argumentami się posługują. Z tym wiąże się kwestia polityki osłonowej i rekompensat dla tych, którzy mają subiektywne poczucie straty. Taką rekompensatą może być rozwój wyższych szkół zawodowych czy odpowiednia polityka inwestycji publicznych. - Ludzie w moim Tarnowie o wiele łatwiej zniosą zabranie województwa, jeśli im się powie, że za rok będą mieli autostradę do Krakowa, którą będą jechać 45 minut zamiast, jak dziś, 3,5 godziny - przekonywał poseł SLD. mad