Ciągle nie znane dochody samorządów

Elżbieta Chojna-Duch

Nieoczekiwanie rząd, po intensywnej promocji nowego systemu, a następnie kilku miesiącach pracy specjalnej sejmowej podkomisji podjął decyzję o rezygnacji z dodatków, wprowadzając, w drodze autopoprawki do projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, kolejne rozwiązania prawne, w tym powrót do tradycyjnych udziałów.

Od kilku miesięcy trwają w parlamencie prace nad koncepcją systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy tego systemu zawarły ustawy "ustrojowe", kreujące tradycyjne źródła finansowania - podatkowe i pozapodatkowe dochody własne, subwencje ogólne, udziały w podatkach dochodowych oraz dotacje z budżetu państwa. Równolegle przygotowywano w Sejmie ustawę proponującą całkiem odmienny system finansowania, w tym nowe - rewolucyjne źródło w postaci dodatków do podatków dochodowych. Nieoczekiwanie rząd, po intensywnej promocji nowego systemu, a następnie kilku miesiącach pracy specjalnej sejmowej podkomisji podjął decyzję o rezygnacji z dodatków, wprowadzając, w drodze autopoprawki do projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, kolejne rozwiązania prawne, w tym powrót do tradycyjnych udziałów.

Proponowana autopoprawka nie jest również projektem ostatecznym systemu dochodów gmin, powiatów i województw. Nie znamy bowiem wielkości dochodów budżetowych, w tym z podatków dochodowych, a tym samym wielkości procentowej udziałów, przypadających poszczególnym szczeblom samorządowym w całości dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Nie wiadomo jaka będzie wielkość subwencji ogólnej, relatywizowanej w stosunku do wszystkich dochodów budżetowych. Wielkości te z kolei nie mogą być znane, gdyż brak jest ostatecznej decyzji rządu co do podstaw systemu podatkowego. Brak również wynikającego pośrednio z rozwiązań podatkowych - choć do końca września musi być znany - kształtu wielkości dochodów i wydatków projektu budżetu państwa. Proponowany w dokumencie Ministerstwa Finansów "Biała księga podatków" kształt tego systemu nie został, jak wiadomo, powszechnie zaaprobowany.

Powstaje więc sytuacja, w której samorządy oczekują rezultatów swego rodzaju transakcji wiązanej. Jej punktem wyjścia są prognozy budżetowe. Są to z jednej strony - kalkulacja kosztów zadań przekazywanych samorządom, z drugiej - prognozy dochodów (zwłaszcza ustalenia dotyczące stawek podatków dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych, kwot wolnych od podatków, rodzaju ulg podatkowych, konsekwencji zmian regulacji opłaty skarbowej czy stawek VAT).

Mimo iż w dyskusji nad reformą podatkową padło wiele argumentów, można, porządkując niejako jej przebieg, zwrócić uwagę na niektóre jej kierunki. Ocena dokumentu może być bowiem dokonana w wielu płaszczyznach: formalnej (w tym taktyki i formy jego wprowadzenia, jak i kształtu samego dokumentu) oraz merytorycznej, dokonującej oceny celowości wprowadzenia proponowanych rozwiązań. Nie może być natomiast przeprowadzona ocena formalnoprawna, gdyż brak jest projektów odpowiednich regulacji prawnych.

Formalnie diagnoza obecnego stanu zawarta w "Księdze" jest prawidłowa. Podstawową przesłanką reform są krytyczne wnioski płynące z oceny obowiązującego prawa i praktyki:

* nadmiernego fiskalizmu (choć "Księga" nie zajmuje się istotnym obciążeniem parapodatkowym, czyli składką na ubezpieczenie społeczne i składką na Fundusz Pracy, które pochłaniają wraz z podatkiem dochodowym od osób fizycznych prawie 75 proc. wynagrodzenia pracowniczego),

* systemu wielu skomplikowanych, zawierających luki i nieczytelnych ulg oraz innych przywilejów prawnych, wprowadzanych w parlamencie staraniem różnych grup nacisku w ciągu kolejnych lat ("Księga" jednak jednoznacznie nie stwierdza, które z wielu ulg proponuje zlikwidować lub uprościć),

* kosztownej administracji skarbowej i obciążenia podatnika (lecz autorzy "Księgi" nie zajmują się systemem organów podatkowych i kontroli skarbowej, od wielu lat przeprowadzanej informatyzacji wskutek niefortunnego kontraktu z firmą Bull oraz identyfikacji podatników w systemie numerycznym; szkoda również, że nie podkreśla się obecnych sukcesów we wdrażaniu Poltaxu),

* niestabilności systemu (wobec pośpiechu we wprowadzaniu rozwiązań legislacyjnych, bez głębokich analiz skutków zmian i wiarygodnych symulacji i tak narażony będzie na wadliwości, które trzeba będzie korygować w dalszych regulacjach).

Należy również stwierdzić, iż tak krytykowany obecnie system, na tle systemów podatkowych wprowadzanych w państwach Europy Środkowej, oceniany był przez ekspertów światowych jako najlepszy i "bezboleśnie" wdrażany. Jest jednak oczywiste, iż dojrzał on do zmian. Problem leży zatem nie w tym, czy zmienić, ale co i jak zmieniać.

Zdecydowanie negatywnie należy ocenić "promocję" idei, którą "pogrzebano" poprzez brak wcześniejszych konsultacji politycznych, dokonywanie strategicznych zmian w ciągu krótkiego czasu i ich publiczna prezentacja (np. zmian stawek z 19 proc. w lipcu na 22 proc. w podatku dochodowym od osób fizycznych we wrześniu). Brakowało także pogłębionych naukowych analiz skutków ekonomicznych, społecznych, prawnych itd. (szczególnie budżetowych interesujących również przedstawicieli samorządu terytorialnego). W efekcie ośrodki decyzyjne nie miały wystarczającej wiedzy z zakresu modeli makroekonomicznych do oceny skutków zmian. Nie przedstawiono opisu sprawdzonych wzorów obcych i rezultatów ich zastosowania (np. w Estonii). Wydaje się więc, że dopiero po akceptacji politycznej nie tylko pomysłu (czy założeń), ale i konkretnych propozycji prawnych, należało wychodzić z prezentacją reformy "na zewnątrz".

Autorzy propozycji zmian systemu podatkowego wnoszą o ponadpartyjne porozumienie, na wzór porozumienia przy wdrażaniu reformy ubezpieczenia społecznego. Jednak przygotowania do tej reformy trwały kilka lat, a dyskusja nad jej kształtem została podjęta nie tylko na forum publicznym, ale przede wszystkim w ramach uzgodnień międzyresortowych, szczególnie między ministrem finansów a ministrem pracy i polityki socjalnej.

Politycy wnoszący propozycje zmian prawa podatkowego pragną, aby wprowadzenie reformy podatkowej towarzyszyło pracom nad budżetem na 1999 rok. Zapomina się jednak, że procedura budżetowa to całkiem inny "cykl produkcyjny", całkiem odmienny harmonogram czasowy. Ustaw budżetowych nie dotyczy okres vacatio legis, który, jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, jest niezbędny przy wprowadzaniu ustaw podatkowych. Wedle teoretyków finansów i prawa finansowego, co najmniej 2-miesięczny. Wprawdzie według przepisów konstytucji i prawa budżetowego projekt budżetu powinien być przedstawiony do 31 września roku poprzedzającego rok budżetowy, ale możliwe jest też późniejsze przedłożenie projektu. Jeżeli tego terminu Rada Ministrów nie dotrzyma, może przedstawić projekt krótkookresowego, zaliczkowego budżetu, zwanego prowizorium budżetowym, wprowadzając właściwy budżet w trakcie roku budżetowego. Natomiast, gdy ustawa budżetowa lub prowizorium nie wejdą w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, konstytucja umożliwia prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie przedłożonego projektu ustawy.

Żadna natomiast z tych możliwości prawnych nie może dotyczyć ustaw podatkowych, które obowiązują od początku roku kalendarzowego. Oczywiście również w świetle obecnego prawa nie jest możliwe zamieszczanie w ustawie budżetowej stawek podatkowych i innych należności podatkowych, co było praktyką lat uprzednich. Dlatego też łączenie terminów prac budżetowych z pracami nad systemem podatkowym nie wydaje się konieczne. Wręcz przeciwnie. Ponieważ ustawy podatkowe muszą być, ze względu na vacatio legis, uchwalone przez Sejm w terminach wcześniejszych, a poziom stawek podatkowych oraz kwoty wolne od podatku decydują o wielkości dochodów budżetowych (a więc stanowią podstawę konstrukcji budżetu), prace nad ustawami podatkowymi powinny poprzedzać prace budżetowe. Tymczasem założenia reformy (a raczej jej idea, pomysł) prezentowane są publicznie z wolą obowiązywania od 1 stycznia przyszłego roku, nie uzyskując pełnej aprobaty politycznych organów decyzyjnych koalicji. Trudno więc przypuszczać, aby mogły one stanowić właściwą podstawę dla prac budżetowych.

Strategia propozycji reform podatkowych jest jednym z wielu przykładów niewłaściwych praktyk w dziedzinie legislacji w ostatnich miesiącach. Z zakresu finansów takimi "wstępnymi", nie dopracowanymi dokumentami i aktami prawnymi są: "średniookresowa strategia finansowa" oraz projekt ustawy o finansach publicznych, który, zastępując niejako organy rządowe, opracowują obecnie członkowie sejmowej komisji finansów publicznych. Nie dopracowany jest zwłaszcza system finansowy reformy decentralizacji samorządu terytorialnego. Jest on bowiem zawarty w uchwalonych ustawach tzw. ustrojowych, które jeszcze nie weszły w życie, podczas gdy jednocześnie w komisjach sejmowych przygotowuje się od kilku miesięcy całkiem odmienny system finansów powiatów i województw samorządowych na podstawie rządowych projektów ustaw. Obecnie jednak trwają w Sejmie prace nad autopoprawką rządową, zmieniającą oba systemy prawne (ten uchwalony w tym roku i ten, który stanowi przedmiot obrad komisji), choć przecież system finansowy nowych jednostek samorządowych musi być opracowany i uchwalony już teraz. Dodać należy, że tak istotne ustrojowe zmiany nie są poparte drożnymi systemami informacyjnymi i jednoznacznymi rachunkami symulacyjnymi. Przykłady propozycji legislacyjnych, nie mających szans na realizację (już w momencie prezentacji było wiadomo, że będą zmienione), z błędami merytorycznymi i proceduralnymi, bez wiarygodnej bazy danych, świadczą o niezrozumiałej taktyce postępowania.

Tytuł prezentowanego dokumentu "...księga podatków" sugeruje kompleksowość opracowania dotyczącego całości polskiego systemu podatkowego. Wbrew nazwie zawiera ono opis stanu prawnego, dane statystyczne oraz propozycje zmian niektórych podatków, w nierównym stopniu prezentując fragmenty bardziej pogłębione bądź proponowane już przez poprzednie rządy lub wręcz nie udokumentowane (np. jak nowe propozycje spowodują ograniczenie bezrobocia), a nawet błędy (np. 7 proc. stawki VAT na usługi prawne). Dokument ten nie jest więc z pewnością pogłębioną analizą ekonomiczną naszego systemu podatkowego, dokonaną wspólnie przez Departament Polityki Finansowej i Analiz oraz odpowiednie departamenty podatkowe w Ministerstwie Finansów.

"Księga" unika ponadto rozpatrywania trudnych problemów systemu podatkowego, na przykład dotyczących ulg w specjalnych strefach ekonomicznych, skutków wprowadzenia wyższych stawek podatku od towarów i usług w budownictwie oraz równoległej likwidacji ulg budowlanych, zorganizowania systemu zwrotu podatku VAT naliczonego producentom rolnym, kontroli cen transferowych (nielegalnym przerzucaniu dochodu wypracowanego przez jedną firmę do drugiej, poprzez zaniżenie lub zawyżenie cen) i jej konsekwencji podatkowych oraz przeciwdziałaniu im, "podziału" tych nowo proponowanych podatków dochodowych między kasy chorych, państwo i szczeble samorządu terytorialnego (czy będą to nadal udziały, tak jak w uchwalonych ustawach ustrojowych, czy szeroko promowane przez parę miesięcy, omawiane w rządowych projektach ustaw, dodatki do tych podatków?), pozostawienia ulg w podatkach lokalnych itd. "Księga" nie informuje też o ewentualnym ryzyku ekonomicznym przy wprowadzaniu tych propozycji i proponowanych scenariuszach zaradczych w przypadku załamania strony dochodów budżetowych (jeśli nie ujawni się szara strefa), kryzysu produkcji rolnej nadmiernie obciążonej podatkami itd.

Inicjatywę Ministerstwa Finansów należy ocenić pozytywnie, jako podsumowanie 10-letnich prac nad reformą systemu podatkowego w Polsce oraz propozycje dalszej jego przebudowy. Przeprowadzenie publicznej debaty nad docelowym kształtem tego systemu z pewnością doprowadzi do jego udoskonalenia. Niektóre z tych propozycji są już od kilku lat przedmiotem prac resortu: opracowanie powszechnego podatku od wartości nieruchomości, ujednolicające trzy podatki o charakterze przychodowo-majątkowym; rządowy projekt ustawy z 20 grudnia 1995 roku o katastrze nieruchomości. Wprawdzie późniejsze prace nad tymi projektami zostały zahamowane, jednak to nie legislacja stwarza trudności, a budowa infrastruktury katastralnej, założenie systemu ewidencji inwentaryzującej nieruchomości pod względem fizycznym, ekonomicznym i prawnym oraz powołanie nowych urzędów katastralnych na szczeblu powiatów. Wydaje się więc, iż propozycja zawarta w "Księdze", wprowadzenia pierwszego etapu od 2001 roku jest zbyt optymistyczna, podobnie jak i objęcie całego kraju powszechnym podatkiem od wartości nieruchomości od 2003 roku.

Podobnie koncepcja integracji obu podatków dochodowych, bez odróżniania reżimów opodatkowania osób fizycznych i osób prawnych, wyrażająca się między innymi w takiej samej stawce podatkowej, od dłuższego czasu jest proponowana przez przedstawicieli nauki prawa finansowego, szeroko propagowana w USA, zwłaszcza w pracach E. Halla i A. Rabushki. Jednak autorzy "Księgi" nie zajmują się najistotniejszą trudnością pojawiającą się przy tej wspólnej konstrukcji - zasadą powszechnego prawa każdego podatnika podatku dochodowego (a więc również pracownika, emeryta i rencisty) do odliczeń kosztów uzyskania przychodów, niezależnie od źródła, z którego byłyby one uzyskiwane. Wobec eliminacji większości ulg, które stanowiły surogat tych kosztów oznacza to zwiększenie obciążenia dla wielu grup społecznych. Trudność określenia kosztów uzyskania stanowi więc o niemożliwości ujednolicenia obu podatków dochodowych.

Propozycja objęcia rolnictwa podatkiem do towarów i usług oraz podatkiem dochodowym wydaje się z kolei przedwczesna, nie uwzględniająca specyfiki polskiej wsi, ani całokształtu polityki rolnej. Należy wątpić, czy wprowadzenie do polskiego prawa propozycji podatku dochodowego, nawet w formie ryczałtu (przy pracy osobistej rolnika i jego rodziny, jak i wykorzystaniu maszyn rolniczych koszty osobowe oraz rzeczowe są niemierzalne), spowoduje wzrost dochodów budżetowych. Jeśli chodzi o wykorzystanie podatku od towarów i usług w rolnictwie, motywem jego wprowadzenia powinny być rozwiązania z zakresu zwrotu podatku naliczonego producentom rolnym, a nie obciążenie podatkiem należnym nie przetworzonych produktów rolnych.

Nową koncepcją są propozycje dotyczące rozwiązań w zakresie podatków bezpośrednich, choć w zasadzie w świecie od lat prezentuje ją w różnych odmianach M. Friedman i inni ekonomiści amerykańscy. Zarazem równie poważani naukowcy, jak np. M. Boskin, uważają, że obecna wiedza jest niewystarczająca do oceny efektów zmian w gospodarce, jakie przyniosłoby wprowadzenie "flat tax". W.G. Gale podkreśla natomiast, że podatek ten, z możliwością odliczania od dochodu całości wydatków inwestycyjnych, może działać jako automatyczny destabilizator gospodarki, zaś w okresie recesji ograniczone możliwości inwestowania spowodują zwiększenie podstawy opodatkowania, a tym samym i obciążenie podatkowe dochodu.

Można zatem stwierdzić, że prezentacja koncepcji podatku liniowego (w rzeczywistości jest to nadal podatek progresywny) w "Księdze" ma charakter promocyjno-publicystyczny. Wnioski ekonomiczne nie są wystarczająco udokumentowane, brak jest symulacji budżetowych, pominięto ewentualne skutki negatywne (np. możliwość gwałtownego spadku dochodów budżetowych przy wykorzystaniu w pierwszych latach pozostałości ulg i konieczności zwrotu nadpłaconego podatku, co jest możliwe np. przy zawieraniu umów z firmami developerskimi, szkołami prywatnymi, klinikami medycznymi itd. na wieloletnie świadczenie usług oraz realizacji praw nabytych podatnika). Propozycja reform podatkowych nie może więc być oceniona merytorycznie w należyty sposób.

Autorka jest profesorem, kierownikiem Zakładu Prawa Finansowego na Wydziale Prawa Uniwersytetu Warszawskiego.

„Wspólnota” , Rocznik 1998, Nr 40, str. 6