Dlaczego powiat?

Andrzej Borodo

W stosunkowo dużym terytorialnie kraju, jakim jest Rzeczpospolita Polska, samorząd powiatowy powinien być istotnym składnikiem ustroju państwowego i ogniwem rozwiniętego systemu samorządu terytorialnego.

Sami mieszkańcy, wyposażeni w odpowiednie środki i kompetencje, muszą rozpoznać swoje potrzeby i realizować zadania dotyczące ich terenu poprzez powiatowe organa i instytucje.

Zadania i finanse

Forum obywatelskim powinna być rada powiatowa. Tam mogą i muszą ścierać się poglądy dotyczące spraw powiatu oraz polityczno-gospodarczy wybór najlepszego rozwiązania, które następnie będzie przez organa powiatowe realizowane. Konieczność prowadzenia zadań powiatowych sprawi też, że potrzebne będzie funkcjonowanie różnych instytucji i jednostek prowadzonych przez samorząd powiatu (socjalnych, usługowych, gospodarczych, drogowych), co siłą rzeczy może być istotnym elementem zwiększenia zatrudnienia na tych obszarach w ramach nowo powołanych jednostek gospodarczych i socjalnych sfery powiatowej. Byłby to więc dodatkowy, pozytywny efekt reform decentralizacyjnych i źródło rozwoju usług, zwłaszcza socjalnych. Struktury i jednostki powiatowe wzmocnią siłę ekonomiczną i kulturalną miejscowego społeczeństwa oraz możliwość lepszego rozpoznania własnych interesów. Stałyby się czynnikiem cementującym państwo.

Na tle analizy ustaw szczególnych trzeba określić, które z przewidzianych tam zadań i kompetencji administracji rządowej przechodzą do sfery zadań i kompetencji samorządu powiatowego. Razem wzięte, wspólnota powiatowa i działające w ramach jej terytorium wspólnoty gminne, powinny posiadać zadania zbliżone do zadań miast wyłączonych z powiatów (a więc dużych miast). Ponadto powiat powinien objąć zadania wykonywane dotychczas przez urzędy rejonowe, czyli przez terenowe organa rządowej administracji ogólnej.

Urzędy te powinny być przekształcone w urzędy samorządu powiatowego, a zatrudnieni tam pracownicy staliby się w zasadzie samorządowcami szczebla powiatowego. Zakres zadań własnych wspólnoty powiatowej zbliżałby się więc do tej części zadań dużych miast (miast wyłączonych z powiatów), których z reguły nie mogą realizować gminy wiejskie i mniejsze miasta. Byłyby to zadania ze sfery oświaty ponadpodstawowej, ochrony zdrowia (na przykład szpitalnictwo), dróg ponadgminnych, niektóre zadania z dziedziny kultury, ochrony środowiska czy bezpieczeństwa publicznego.

Zadania przekazane samorządowi powiatowemu powinny być finansowane (pokryte) odpowiednimi - adekwatnymi do tych zadań - źródłami dochodów. Zadania wspólnoty powiatowej muszą być finansowane głównie z własnych wpływów podatkowych powiatu. W grę wchodzi przekazanie samorządom powiatowym znaczących udziałów w podatkach dochodowych (od osób fizycznych i od osób prawnych). Może to być na przykład 15 proc. w podatku dochodowym od osób fizycznych i 15 proc. w podatku dochodowym od osób prawnych.

Udziały powiatu w podatkach dochodowych odpowiednio zmniejszą część wpływów z tytułu tych podatków, przypadającą obecnie administracji rządowej. Dochodami samorządu powiatowego będą również odpowiednie opłaty o charakterze administracyjnym, opłaty za korzystanie z urządzeń powiatowych i za usługi świadczone przez powiatowe jednostki organizacyjne, a także wpływy z majątku powiatowego. Wspólnotom powiatowym powinny być też przekazywane - na finansowanie ich zadań własnych - subwencje ogólne i subwencje wyrównawcze. Te ostatnie istotne będą dla powiatów słabych finansowo.

Wysokość subwencji wyrównawczej będzie uzależniona od odpowiednio obliczanego potencjału podatkowego powiatu (tj. dochodów podatkowych powiatu w przeliczeniu na jednego mieszkańca). Istotne dla samorządu powiatowego i dla samorządów gminnych projekty inwestycyjne mogą być finansowane ze składek obciążających z jednej strony budżet powiatu, z drugiej zaś budżety zainteresowanych gmin działających na jego terenie. Natomiast finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej - zleconych samorządowi powiatowemu - będzie dokonywane w formie dotacji celowej (bliżej o źródłach dochodów samorządu powiatowego por. A. Borodo, Zagadnienie dochodów powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, Problemy finansów samorządu terytorialnego, Toruń 1997).

Podwójna rola

Samorząd powiatowy pełniłby jednak podwójną rolę. Obok funkcji właściwej dla samorządu terytorialnego i wyrażającej się w wykonywaniu jego zadań własnych szczebel powiatowy byłby także jednostką administracji rządowej I stopnia, na której spoczywałyby niektóre zadania rządowe (nie zaś samorządowe). Zadania te wykonywałby starosta powiatowy, który prowadziłby zarówno zadania samorządu, jak i zadania organu rządowej administracji ogólnej I stopnia. W tym drugim przypadku chodziłoby o kompetencje administracji władczej, do której pełnienia samorząd terytorialny w zasadzie nie jest powołany. Samorząd realizuje bowiem głównie zadania z zakresu administracji świadczącej i zarządzającej (sprawy socjalne, kultura, rozwój gospodarczy, infrastruktura komunalna). Zadania rządowe, realizowane przez starostę powiatowego, finansowane byłyby z rządowych dotacji celowych. Łączenie przez starostę funkcji przewodniczącego organu wykonawczego samorządu powiatowego z funkcją organu rządowej administracji ogólnej pierwszej instancji jest więc szczególną cechą jednostki powiatowej. Jednostka ta posiadałaby dwie sfery zadań:

* przede wszystkim zadania własne samorządu powiatowego, realizowane samodzielnie przez pochodzące z wyborów organa powiatowe (radę powiatową, zarząd, starostę powiatowego);

* zadania rządowej administracji I stopnia, nałożone ustawowo na starostę powiatowego, za których realizację będzie on odpowiedzialny przed organem administracji rządowej wyższego szczebla (tj. przed wojewodą). Jest to konstrukcja znana. Przewidywała ją między innymi polska konstytucja marcowa z 1921 roku (por. art. 65 i 67 tejże konstytucji).

Na wojewódzkim poziomie organizacji państwa powinny funkcjonować dwa systemy organów: rządowe (tj. wojewoda i jednostki rządowej administracji wojewódzkiej) i samorządowe, czyli samorząd wojewódzki z własnymi organami (sejmik wojewódzki, zarząd wojewódzki, starosta wojewódzki) i jednostkami organizacyjnymi samorządu wojewódzkiego. Podział na podporządkowaną rządowi wojewódzką administrację rządową i na samorząd wojewódzki, niezależny od wytycznych rządowych, powinien być konsekwentnie przeprowadzony. Obie te struktury posiadałyby przy tym całkiem różny zakres zadań.

Na zadania samorządu wojewódzkiego składałyby się niektóre zadania administracji świadczącej (sprawy socjalne, kulturalne, zdrowotne) o zasięgu wojewódzkim, część zadań gospodarczych związanych z rozwojem województwa, polityka przestrzenna, kulturalna, regionalna, oświatowa. Wojewoda zaś byłby organem władczej administracji rządowej wykonującej funkcje kontrolne i nadzorcze. Podczas gdy wojewoda powoływany byłby przez premiera, to organa samorządu wojewódzkiego pochodziłyby z wyborów powszechnych dokonywanych przez mieszkańców województwa (członków samorządu wojewódzkiego). Konkurencja pomiędzy poszczególnymi samorządami wojewódzkimi w skali kraju stałaby się źródłem istotnego dynamizmu społecznego i gospodarczego. Stanowiłaby ona taki czynnik rozwoju Polski, który dotąd nie został wykorzystany.

Model decentralizacji

Liczba województw powinna być zmniejszona na przykład do około 25. Współcześnie kilkanaście małych województw ma mniejszą liczbę mieszkańców niż kilka tzw. dużych miast. Byt niektórych obecnych województw rządowych nie wynika z uwarunkowań historycznych, ani z uzasadnień ekonomicznych dotyczących siły gospodarczej danego obszaru. Należy głęboko zastanowić się, czy utrzymywanie licznych struktur wojewódzkich i bardzo rozdrobnionej administracji specjalnej, połączone z brakiem kontroli działania tych struktur przed wyborcami (mieszkańcami) nie jest zbyt kosztowne, zarówno z finansowego, jak i społecznego punktu widzenia.

Reforma powiatowa powinna być jednak przeprowadzona, niezależnie od problemu zmniejszenia liczby aktualnie występujących województw rządowych. Jest kluczem do decentralizacji. Opierałaby się ona zasadniczo na obecnych rejonach administracyjnych (w których zatrudnionych jest ponad 10 tysięcy urzędników), na przekształceniu tych struktur czysto rządowych w samorządy powiatowe. Byłaby stosunkowo bezpiecznym krokiem do przodu. Zreformowanie rządowych rejonów i województw polegałoby na przekształceniu rejonów rządowych w samorządy powiatowe; utworzeniu na terytorium województwa, obok administracji rządowej, niezależnego od niej samorządu wojewódzkiego.

Obok wspólnoty państwowej (ogółu obywateli) działałyby więc trzy rodzaje wspólnot terytorialnych: wojewódzkie, powiatowe, gminne oraz ich samorządowe organy i jednostki organizacyjne. Reprezentacje społeczne wspomnianych wspólnot (rady, sejmiki) pochodziłyby z wyborów. Olbrzymią część zadań publicznych wykonywałyby więc samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie, a niektóre zadania realizowałaby administracja rządowa. Ta ostatnia koncentrowałaby się głównie na władczych zadaniach państwa. Głównym motorem rozwoju i źródłem dynamizmu społeczno-gospodarczego byłaby działalność samorządów gminnych, powiatowych i wojewódzkich, współpracujących i konkurujących ze sobą, a także współpracujących (i rywalizujących) z administracją rządową.

O podobnym do wyżej opisanego, modelu decentralizacji stanowiła już konstytucja marcowa 1921 roku, mówiąc w art.65, że dla celów administracyjnych państwo polskie podzielone będzie w drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie, które będą równocześnie jednostkami samorządu terytorialnego.

Autor jest pracownikiem naukowym Zakładu Prawa Budżetowego i Finansów Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu.

Od redakcji: Artykuł autorstwa prof. Andrzeja Borodo, przyznaje samorządowi powiatowemu podwójną rolę. Choć koncepcja ta odbiega od dotychczas wypracowanej wizji powiatu, warto ją przypomnieć chociażby w aspekcie finansowania powiatowych zadań.
 
 

“Wspólnota”, Rocznik 1998, nr 4, str. 4