Janusz Baster

Debata na temat reformy nie spełnia podstawowych wymogów debaty skutecznej. Jej uczestnicy nie mają poczucia partnerstwa w budowaniu wspólnego państwa oraz nie wypracowali wspólnego języka w sprawach życia publicznego. Tym artykułem rozpoczynamy dyskusję o przygotowaniu różnych środowisk do reformy państwa.

Wola koalicji rządzącej, aby wprowadzić w życie sformułowaną w 1989 roku ideę reformy państwa, wydaje się na tyle silna, że stwarza nadzieję na sukces.

Zasada partnerstwa a reforma państwa

Deklaracje woli nie idą jednak w parze ze zrozumieniem sensu zakresu, skutków i kosztów reformy. Ta uwaga dotyczy polityków, którzy mają decydować o ustrojowym i prawnym jej kształcie. W jeszcze większym stopniu obejmuje ona uczestników życia publicznego, którzy będą zobowiązani ją wdrażać, nie mówiąc już o zwyczajnych obywatelach podlegających jej skutkom.

Dzieje się tak, pomimo że argumenty wszystkich stron: zwolenników i przeciwników prezentowanych koncepcji reformy, sceptyków wątpiących w skuteczność jej konkretnych rozwiązań i ich entuzjastów, osób tracących w jej wyniku wpływy i tych liczących na ich uzyskanie, wielokrotnie zostały już wypowiedziane. Pomimo to, albo właśnie z powodu tej - już tak wiele lat prowadzonej - debaty nie zmniejszają się wątpliwości. Debata ta nie spełnia bowiem podstawowych wymogów debaty skutecznej - jej uczestnicy nie mają poczucia partnerstwa w budowaniu wspólnego państwa oraz nie wypracowali wspólnego języka w sprawach życia publicznego. Pola odmiennych interesów - typowe i zaskakujące, a nawet te nieuczciwe - dają się minimalizować w rzetelnie i umiejętnie prowadzonych negocjacjach. One wszakże wymagają od wszystkich stron wystarczających umiejętności - elementów profesjonalizacji życia publicznego, wspólnego języka - języka reformy państwa oraz (przede wszystkim) woli.

Na marginesie niech pozostaną ci, którzy swoje wątpliwości wyrażają jedynie z wewnętrznej potrzeby buntu lub poczucia frustracji. Niech pozostaną ostrzeżeniem przed zagrożeniami - to też jest istotna rola.

Piszę te słowa przekonany, że jest w Polsce wiele środowisk przygotowanych, nie tylko do rzetelnej debaty o reformie państwa, ale gotowych skutecznie włączyć się w jej realizację. Uwidocznił to już w październiku ubiegłego roku Kongres Samorządów Terytorialnych RP, a przecież jego konkluzją było stwierdzenie: Kongres trwa. Nich więc trwa. Myśl została podchwycona przez uczestników i wiele z powstałych wtedy grup pracuje nadal. Formuła tej pracy opiera się na wieloletnich doświadczeniach Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji z siecią forów - nieformalnych, a jednak zorganizowanych form współpracy, debaty i doskonalenia osób wypełniających zadania publiczne. Znaczenie jej polega na pełnej otwartości na doświadczenia i dokonania innych.

Reforma państwa to jednak zadanie znacznie szersze - widać to coraz wyraźniej. Potrzeba debaty i współpracy wielu nowych środowisk. Wiem, że dostrzega to sztab reformy państwa, budowany wokół premiera RP, dostrzegają to liderzy parlamentu, dostrzegają także liderzy opinii.

Nic o nas bez nas - ale jedynie wtedy, gdy potrafimy być partnerami. Tygodnik Wspólnota podjął się zinwentaryzować partnerów, zaprosić ich i poprowadzić debatę o partnerstwie w reformowaniu państwa - na podstawowych płaszczyznach. Wspólnota - nomen omen - trudno o lepszy, ale jakże zrozumiały, zbieg okoliczności. Debata jednak powinna się toczyć jednocześnie we Wspólnocie, Rzeczpospolitej, Prawie i Gospodarce, nie mówiąc o Życiu. Brzmi to żartobliwie (nie szukajmy innego klucza w tym zestawieniu), a z drugiej strony ogranicza niebezpiecznie pole widzenia - to stanowi minimum, przestrzeń do przebudowania jest znacznie szersza.

Reforma państwa w Polsce odbywa się w czasie europejskich problemów z integracją i globalnych dyskusji o kulturze i cywilizacji. Skutki tych debat będą miały istotny wpływ na używane argumenty, ale i wypracowane rozwiązania.

Otoczenie

Reforma państwa demokratycznego ma swoją logikę i swoje procedury. Warunkiem koniecznym jest oczywiście uzyskanie większości w parlamencie. Do pomyślenia wydaje się jednak sytuacja, w której rządząca koalicja wprowadza dyscyplinę w głosowaniu pomimo zasadniczych sprzeciwów większości posłów i senatorów dla dużej części proponowanych rozwiązań. W jakiej jednak sytuacji i w jakim stopniu tak przeprowadzona reforma ma sens? Jakie dodatkowe warunki muszą być spełnione?

Na początku 1998 roku sposób wprowadzania reformy w Polsce nie jest problemem banalnym. Nadzieje i obawy społeczne, ciśnienie związane z procesami międzynarodowymi, coraz bardziej ciążąca bezwłasność nie zreformowanych struktur państwa, doprowadziły do dramatycznych napięć pomiędzy najważniejszymi punktami systemu państwa. Teraz trzeba precyzji chirurga. Potrzeba także, stosowanej w jego otoczeniu, zasady kompetencji i lojalności. Nie może być zastosowana totalna demokracja.

Żeby jednak uczciwie poszukiwać wyjścia z pojawiającego się dylematu, trzeba co najmniej:

* nauczyć się porozumiewać,

* właściwie zinwentaryzować problemy,

* odnaleźć adwersarzy i poszukać sojuszników,

* sformułować optymalne rozwiązania.

Język reformy

Truizmem jest stwierdzenie, że aby się porozumieć, trzeba się rozumieć. Reforma państwa przygotowywana jest w różnych środowiskach i na różnych płaszczyznach. Mam zaszczyt i przyjemność uczestniczyć w wielu takich debatach.

Zdumiewające jest, że podczas dyskusji nad projektami konkretnych rozwiązań prawnych, bagatelizuje się fakt odmiennego rozumienia używanych w tych ustawach pojęć. Myślę, że zbadanie skutków tej niefrasobliwości byłoby ciekawą i pouczającą pracą.

Reforma państwa stoi przed tym samym problemem. Jest przedsięwzięciem zakrojonym na olbrzymią skalę, w ramach którego muszą się zrozumieć osoby o bardzo różnej wiedzy i doświadczeniu. Tymczasem język spraw publicznych, język reformy stanowi obecnie swoistą wieżę Babel. Nieporozumienia dotyczą pojęć drobnych, ale i podstawowych. Robiłem notatki podczas spotkań, które miały miejsce podczas dwóch tygodni grudnia. Zanotowałem sprzeczności w rozumieniu pojęć: bezpieczeństwo obywatela, decentralizacja, dobro publiczne, edukacja, finanse publiczne, państwo obywatelskie, partnerstwo, pożytek publiczny, profesjonalizm, racja stanu, służba cywilna, służba (działalność) publiczna, społeczeństwo obywatelskie, sprawa publiczna, uczestnictwo obywateli w życiu publicznym, użyteczność publiczna, zadanie (usługa) publiczne, zasada pomocniczości, życie publiczne. W tych spotkaniach brali udział aktywni uczestnicy przygotowań do reformy. A przecież reformę, żeby się udała, musi zrozumieć znacznie większa grupa obywateli.

Nie postuluję tworzenia odrębnego słownika. Chciałbym jedynie wykorzystać reformę państwa do uzgodnienia punktów odniesienia w chaosie używanych w życiu publicznym pojęć i określeń. Twierdzę nawet, że praca taka może być bardzo dobrym sposobem włączenia istotnych środowisk w dzieło reformy. Wierzę, że możliwe jest dopracowanie się zestawu najważniejszych pojęć, który pełniłby rolę latarni morskiej - płynąć mam prawo gdzie chcę, ale nie wolno mi udawać, że nie wiem gdzie jestem.

Przestrzeń spraw publicznych

Debata toczy się, i powinna się toczyć, na bardzo wielu płaszczyznach i na bardzo różnych poziomach. Jeżeli jednak reformy nie mają być traktowane jako wymuszenie polityczne, czy nawet grupowe, musi się toczyć równolegle z nimi debata o sprawach zasadniczych. Nie chodzi tu wyłącznie o spory dotyczące ułamków procenta budżetu publicznego, czy statusu konkretnej instytucji lub urzędu. To musi być debata o jakości państwa, o jakości życia publicznego, o jakości życia w ogóle. Od września, kiedy pisałem o tym po raz pierwszy, nic się nie zmieniło - w Polsce nadal nie określiliśmy, jakie sprawy uważamy za publiczne. I jak przekonania o nich zmieniają się w czasie.

Odnoszenie się do świadomie budowanej przez społeczeństwo przestrzeni spraw publicznych ma dla mnie znaczenie podstawowe i jest kluczem do zrozumienia moich obecnych propozycji. W tej przestrzeni bowiem mają sens i mogą zostać zrozumiane najważniejsze dla mnie pojęcia reformy państwa:

* społeczeństwo obywatelskie to takie, w którym obywatele mogą - bo mają do tego warunki (instrumenty prawne, poczucie bezpieczeństwa osobistego, ekonomicznego i politycznego), potrafią - bo posiadają wystarczające kompetencje (wiedzę, umiejętności, doświadczenie, postawy) oraz mają wolę - co wyrażają uczestnictwem w życiu publicznym, realizować dobro wspólne,

* państwo obywatelskie jest formą świadomego zorganizowania się społeczeństwa obywatelskiego.

Powyższy sposób określania pojęć podstawowych nazywam politologią operacyjną i z powodzeniem stosuję, ponieważ pozwala na szybkie podejmowanie konkretnych działań - zgodnie chociażby z klasycznym podejściem do skutecznego rozwiązywania problemów:

1. Na czym polega problem?

2. Jakie są możliwe rozwiązania?

3. Jak oceniamy te rozwiązania?

4. Które rozwiązanie uważamy za najlepsze?

5. Co, kto i do kiedy ma zrobić?

6. Jak oceniamy wynik?

Lista problemów zidentyfikowana podczas Kongresu Samorządów Terytorialnych RP w Krakowie:

Jakie państwo?

Jakie państwo? Decentralizacja na drodze do Unii Europejskiej.

Jakie państwo? Partnerstwo w sprawach publicznych warunkiem sprawnego funkcjonowania państwa demokratycznego.

Jakie państwo? Decentralizacja a zasada pomocniczości - różnice w postawie.

Jakie państwo? Profesjonalizacja zarządzania zadaniami publicznymi jako narzędzie rozwoju demokracji.

Jakie państwo? Profesjonalizm realizowania zadań publicznych warunkiem budowy nowego państwa.

Państwo jako niepodzielny system.

Sprawy publiczne

Decentralizacja a priorytetowe sprawy publiczne.

Decentralizacja a aspiracje społeczeństwa i narodu.

Decentralizacja a ochrona przed zagrożeniami.

Decentralizacja a rozwój kulturowy, społeczny i ekonomiczny.

Decentralizacja a szczegółowe zadania publiczne.

Współpraca i kontraktowanie zadań publicznych.

Życie publiczne

Decentralizacja a funkcjonowanie konkretnych instytucji publicznych.

Rola środowisk samorządowych, obywatelskich i gospodarczych w zdecentralizowanym państwie.

Media lokalne a rozwój wspólnot lokalnych i regionalnych.

Jakość życia publicznego - subiektywizm jego oceny.

Jakość życia publicznego - środowiska i sposoby wpływania na nią.

Służba publiczna

Służba cywilna jako model dla całej administracji publicznej.

Model służby publicznej i system jej rozwijania.

Poczucie potrzeby służby dla dobra wspólnego.

Kryteria identyfikowania środowisk

Trudności związane z językiem reformy ilustrują również kłopoty ze sformułowaniem kryteriów poszukiwania środowisk partnerskich. Nie ma kryteriów absolutnych, buduje się je na ogół w zależności od celu, któremu mają służyć. Moja propozycja wynika z doświadczenia ośmiu lat funkcjonowania w przestrzeni spraw publicznych, ale jest oczywiście subiektywna. Jest ponadto uogólnieniem sformułowanej przeze mnie pół roku temu koncepcji budowania systemu współpracy w otoczeniu samorządu rozważanej przez ogólnopolskie organizacje gmin. Dzisiaj, po uwzględnieniu innych nurtów życia publicznego, określam kręgi współpracy następująco:

* konstytucyjni realizatorzy reformy,

* urzędnicy i pracownicy sektora publicznego,

* podstawowe nurty życia publicznego: administracja, samorząd, organizacje obywatelskie, środowiska gospodarcze,

* otoczenie nurtów życia publicznego: reprezentacje, lobbing, własne media, informacja, monitoring i badania, kształcenie i doskonalenie,

* środowiska podnoszące profesjonalizm zarządzania zadaniami publicznymi,

* środowiska związane z obszarami spraw publicznych podlegającymi reformie,

* środowiska o charakterze wspólnot terytorialnych,

* środowiska o specjalnej roli powiato- i regionotwórczej,

* liderzy opinii publicznej i środowiska opiniotwórcze,

* media.

Zasada partnerstwa

Zdaję sobie sprawę z synkretyczności tego tekstu: zawiera elementy wykładu, w części jest publicystyczny, w części ma charakter pamiętnika, a na dodatek nie jest pozbawiony metafor. Wynika to z faktu, że chciałbym wskazać wielość wątków, które muszą być omawiane równocześnie w debacie o partnerstwie w reformowaniu państwa. Zasady partnerstwa nie traktuję ani jako jedynej ważnej, ani jako głównego sposobu na powodzenie w reformowaniu państwa. Jej stosowanie uważam za konieczny warunek budowania państwa obywatelskiego.

W podsumowaniu Kongresu Samorządów Terytorialnych RP gorąco protestowałem przeciwko powszechnemu - w wypowiedziach polityków - utożsamianiu decentralizacji z zasadą pomocniczości państwa, której wprowadzanie powinno ułatwić korzystanie z zasady partnerstwa. Merytorycznie Kongres był oparty na założeniu, że w przestrzeni spraw publicznych można wyróżnić trzy wymiary i konkretne sprawy opisywać - podobnie jak w zwykłej przestrzeni wokół nas - za pomocą położenia względem trzech osi (proszę traktować to porównanie wyłącznie jako model):

* systemu państwa, na której skala dotyczy pełności - czyli nasycenia niezbędnymi instytucjami i spójności powiązań między nimi,

* profesjonalizacji życia publicznego, ze skalą dotyczącą sprawności (nie tylko skuteczności zarządzania zadaniami publicznymi),

* partnerstwa mierzonego uczestnictwem obywateli w życiu publicznym, ale także tożsamością podstawowych środowisk.

Konkretna sprawa publiczna, a tym bardziej zadanie publiczne, ma swoje miejsce w tej przestrzeni. Jej położenie względem tych trzech osi - faktyczne i pożądane - można próbować opisać. Prowadzi to za każdym razem do pytania: czy właściwe traktowanie tej sprawy wymaga więcej instytucjonalizacji, umiejętności, czy uczestnictwa? Jest to ważny pierwszy krok w rozwiązywaniu problemów społecznych.

W zasadzie partnerstwa zagadnieniem podstawowym staje się pojęcie tożsamości partnerów. Założenie, że nie jest partnerem ten, kto sam nie wie kim jest i do czego rzeczywiście dąży, wydaje się założeniem mocnym i niewątpliwie kontrowersyjnym.

Założenie to jednak jest kluczem, na którym opieram całość koncepcji partnerskiej współpracy rządu, parlamentu i społeczeństwa w budowaniu nowego państwa.

Kilka uwag o zagrożeniach

Zauważalna tendencja do patrzenia na państwo jako strukturę - a nie jako system - jest tendencją naturalną. Nie wynika wyłącznie z przyzwyczajeń państwa totalitarnego. Jest jednak tendencją ryzykowną - powoduje niebezpieczeństwo nieskuteczności. System, aby być elastyczny, musi mieć wiele delikatnych, nieoczywistych i niedostrzegalnych powiązań. To one często decydują o jego funkcjonowaniu - doskonale o tym wiedzą doświadczeni politycy. Życie publiczne w Polsce ma jednak także ten brak - przy planowaniu poważnych reform niejednokrotnie o tych powiązaniach i relacjach zapominano. Niejednokrotnie bagatelizowano rolę, aspiracje i możliwości istotnych środowisk.

Od tej konstatacji zaczyna się długa lista zagrożeń, których niezidentyfikowanie w porę jest kolejnym zagrożeniem.

Należę do tych, którzy uważają, że reformowanie Polski zaczęło się w 1989 roku. Poważnie traktowałem powtarzane wielokrotnie stwierdzenie, że jest to praca na pokolenia. Wyciągnąłem z niego wniosek, że warto się zająć tym, czym nie mają czasu zająć się politycy uwikłani w doraźne działania - budowanie otoczenia życia publicznego. Pomysł był jasny. Każde państwo, jakkolwiek byłoby racjonalnie pomyślane, i każde społeczeństwo i naród, składające się z najuczciwszych obywateli, potrzebują instrumentów, narzędzi i instytucji, które pozwolą im dobrze funkcjonować. Po PRL nie odziedziczyliśmy ich zbyt wiele. Pomysły z innych krajów nie dają się przenosić bez ich wcześniejszego dostosowania. A ponadto nawet najlepsze z nich nie zyskają znaczenia gospodarczego, jeżeli zabraknie ludzi umiejących je wykorzystać. Podobnie - zasadnicze zmiany ustrojowe nie odmienią Polski i pozostaną papierowymi, jeżeli nie zbudujemy infrastruktury - otoczenia życia publicznego. Powyższą konstatację można by nazwać banalną (sam myślałem, że jest oczywista), gdyby nie fakt, że po ponad ośmiu latach tak niewiele zbudowaliśmy. Przyczyny tego stanu mogą być przedmiotem interesujących rozważań. Mnie jednak interesują te, które mogłyby obecnie przeszkadzać w reformowaniu państwa.

Zarówno państwo, jak i społeczeństwo obywatelskie jest bowiem systemem, co znaczy, że wszystkie jego elementy, części i segmenty są konieczne. Próby eliminowania jednego z nich prowadzą do zakłócenia jego działania.

Szczególnie jest mi bliska metafora demokracji przywołana niedawno w dyskusji - jako swobodnej, nie uregulowanej rzeki. Rzeki, w której są zakola i rozlewiska, wiry i cofki, ale wytrawny wodniak bezbłędnie wyczuwa, niemożliwy do zobaczenia, główny nurt. W takiej rzece i wokół niej jest możliwy bujny rozwój życia, w przeciwieństwie do rzek uregulowanych, w których nurt widać dokładnie, ale żyć się nie da.

Społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo zżytych ze swobodną rzeką wytrawnych wodniaków i z rzeką wiążących swoje aspiracje i nadzieje.

Powodzenie zastosowania zasady partnerstwa zależy od:

* jasnego uświadomienia faktu, że budujemy jedynie ramy, w których mamy żyć. Proponujemy zasady i reguły, które naród i coraz bardziej obywatelskie społeczeństwo będzie rozwijało w nie kończącym się procesie,

* zrozumienia, że przy powszechnie przyjętej wizji Polski, niesprzeczne z nią struktury państwa i instrumenty traktowania spraw publicznych są niezbędną podstawą życia publicznego, a w konsekwencji i jakości życia obywateli. Ich zgodność z przyzwyczajeniami Polaków warunkuje ich skuteczność, ale nie istnieje obiektywne kryterium jednoznacznie określające ich jakość,

* zrozumienia, że państwo obywatelskie powinno być formą organizacji narodu i społeczeństwa świadomego swojej tożsamości i celów. Dlatego przywoływanie rozwiązań stosowanych w innych państwach może być jedynie ilustracją dla własnych propozycji i tylko w niewielkim stopniu inspiracją dla nich. Nie ma bowiem takiego państwa, którego historia, mentalność jego obywateli (w tym obawy i aspiracje), ich stosunek do państwa, a także wielkość, warunki naturalne, możliwości ekonomiczne, położenie geograficzne oraz zakorzenione w świadomości struktury władzy byłyby podobne do sytuacji Polski,

* zrozumienia, że decentralizacja i zasada pomocniczości państwa nie oznacza tego samego. Są to pojęcia z innych płaszczyzn życia publicznego. Pierwsze akcentuje w swojej istocie obowiązki zarówno państwa, jak i obywateli. Drugie zaś - wolę uczestniczenia obywateli w życiu publicznym i prawa, które gwarantuje państwo. To rozróżnienie ma zasadnicze znaczenie dla traktowania reformy przez aktywną część Polaków jako własnej,

* uznania przez środowiska polityczne, że reforma jest sprawą całego narodu, całego społeczeństwa i wszystkich obywateli, a więc niezbędne jest włączenie w jej przygotowanie i wdrażanie - w najróżniejszych formach (osobiście wyłączam możliwość referendum) - możliwie dużej liczby osób, organizacji i instytucji,

* rozróżnienia pomiędzy środowiskami uczestniczącymi w życiu publicznym poprzez realizację wspólnotowych i grupowych celów, a organizacjami i instytucjami, które jako misję traktują budowanie państwa obywatelskiego. Te drugie powinny zostać potraktowane jako partnerzy i sojusznicy reformy,

* niedopuszczenia do zmarnowania dotychczasowego dorobku. Początek reformowania Polski w 1989 roku był pełen nadziei i entuzjazmu (chociaż niekoniecznie zrozumienia), które stopniowo malały do 1994 roku, a w ciągu ostatnich lat stały się politycznym pustosłowiem. Jednak w tym czasie wyrosła i wykształciła się grupa osób świadomych konieczności i celów reformy. Przygotowano, pomimo marazmu, wiele propozycji i opracowań oraz przetestowano konkretne rozwiązania,

* poważnymi wyzwaniami są zasygnalizowane już wcześniej pułapki - używanie w debatach odmiennych języków i niespełnienie podstawowego warunku partnerstwa - posiadania przez partnerów własnej tożsamości. Poważnymi wyzwaniami jest uleganie, w związku z reformą, magii liczb, przy równoczesnym wykazywaniu nieporadności w przedstawianiu faktów - dotyczy to także wpływowych polityków koalicji rządzącej.

Autor jest dyrektorem Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji w Krakowie.

“Wspólnota”, Rocznik 1998, Nr 2, str. 1