Samorząd Terytorialny

Rocznik 1998

Nr 12

Elżbieta Wysocka

Nowa regionalizacja Polski – próba oceny

Bilans otwarcia

Ocena nowej regionalizacji Polski powinna uwzględniać wnioski wynikające z dyskusji nad jej wyborem, waloryzacji potencjału i predyspozycji rozwoju poszczególnych regionów w świetle integracji z Unią Europejską oraz wnioski z zarysowanej drogi stopniowego doskonalenia funkcjonowania struktur regionalnych. Punktem wyjścia regionalizacji kraju była krytyczna analiza podziału terytorialnego wprowadzonego w 1975 roku, dzielącego kraj na 49 słabych i bardzo zróżnicowanych województw. Początek długoletnich prac miał charakter naukowy, a od 1991 roku przybrał formę studiów sformalizowanych, prowadzonych przez kolejno powoływane zespoły rządowe¹.

Z wielu opracowywanych wariantów poddanych analizie porównawczej² wyłoniono propozycję podziału kraju na 12 regionów, którą rząd miał uznać za optymalną i formalnie zaakceptować. Należy przypomnieć, że podział na 12 regionów:

stwarzał możliwość maksymalnego ujednolicenia administracji ogólnej i specjalnej, podnosząc sprawność zarządzania krajem,
kreował silne społeczno i gospodarczo regiony, zdolne do prowadzenia względnie samodzielnej polityki rozwoju i przejęcia znaczących uprawnień w ramach decentralizacji władzy,
opierał się na dużych aglomeracjach miejskich, które poprzez swój potencjał i zasięg oddziaływania wykorzystują walory policentryczności sieci osadniczej i są zdolne do nawiązania partnerskich kontaktów w wymiarze krajowym i międzynarodowym,
Wzmacniał poczucie tożsamości regionalnej i zapewniał ciągłość tradycji kulturowej, zawiązując do historycznych ziem polskich,
Otwierał możliwość szerokiej bezpośredniej współpracy transgranicznej, wykorzystując porozumienia bilateralne i działalność w ramach euroregionów.

Po odrzuceniu przez większość sejmową utrzymania 49 województw oraz utworzenia 25 województw – dyskusja nad ich liczba toczyła się w ramach od 12 do 17 tych jednostek. Dyskusja nad terytorialnym podziałem kraju była konfrontacją argumentów polskiej racji stanu z partykularnymi interesami obecnych władz wojewódzkich i niektórych społeczności lokalnych, co rodziło takie pomysły, jak np. utworzenie nowego województwa częstochowsko-kielecko-radomskiego. Ostatecznym efektem kompromisu politycznego, nie zadawalającego żadnej ze stron, jest uchwalony przez Sejm nowy podział Polski na 16 województw. w porównaniu z podziałem na 12 regionów, nowy podział oznacza:

wprowadzenie trzech dodatkowych, słabych województw: świętokrzyskiego, lubuskiego i opolskiego, przy jednoczesnym osłabieniu czterech województw: śląskiego, małopolskiego, wielkopolskiego i pomorskiego, co ogólnie negatywnie wpływa na zdolność funkcjonowania całego układu,
zwiększenie liczby dwóch słabych stolic województw, tj. Rzeszowa i Olsztyna o dalsze trzy: Zieloną Górę, Opole i Kielce,
pozostawienie sytuacji konfliktowych, jakie nadal utrzymują się między Gorzowem Wielkopolskim a Zieloną Górą oraz między Toruniem a Bydgoszczą. Zlokalizowanie urzędu wojewódzkiego w Gorzowie Wielkopolskim, który nie posiada siedzib dyrekcji administracji specjalnych należy uznać za duży błąd. Ich skupienie występuje w Zielonej Górze.
Zwiększenie z dwóch do pięciu liczby województw pozbawionych bezpośredniego kontaktu z granica państwową, tj. o województwa: wielkopolskie, kujawsko-pomorskie i świętokrzyskie. Szczególnie dużą strata jest odcięcie Poznania województwem lubuskim od bezpośredniego kontaktu z granica państwową i Berlinem jako nowo kreowana metropolią europejską.

Całej dyskusji nad reformą terytorialną państwa towarzyszyły obawy o zachowanie jego unitarnego charakteru. Zwolennicy utrzymania 49 województw czy innego podziału na małe, słabe województwa (25-30) i zachowania wysokiego stopnia centralizacji władzy, w obecnym układzie dopatrywali się gwarancji spójności i suwerenności kraju. Jednak w świadomości większości społeczeństwa decentralizacja władzy i duże, względnie samodzielne regiony są lepszą gwarancją siły państwa, zwłaszcza w warunkach jednoczącej się Europy, w której polityka regionalna jest jednym z głównych narzędzi sterowania procesami rozwoju. Wszystkie kraje Unii Europejskiej posiadają struktury regionalne, których wykładnią jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego.

Obraz nowej rzeczywistości

Tak zakreślony ogólny obraz funkcjonowania struktur regionalnych jest wyraźnie zróżnicowany niemal pod każdym względem, co oznacza, że każdy z nich będzie miał swoistą, własną wizję rozwoju.

Za podstawowe determinanty różnicujące regiony, a równocześnie decydujące o ich możliwościach rozwoju, można uznać:

Położenie w układzie krajowym i międzynarodowym,
Wielkość regionów i jakość środowiska przyrodniczego,
Potencjał ludzki i jego rozmieszczenie w sieci osadniczej,
Potencjał i siła oddziaływania stolic województw,
Aktywność gospodarcza, a w tym udział kapitału zagranicznego,
Warunki życia i zamożność społeczeństwa.

Najbardziej stabilnym elementem w tych strefach, w stosunku do granic państwa i sąsiednich województw, jest położenie danego województwa. Można wyróżnić następujące zespoły województw:

zachodniopomorskie i pomorskie, położone nad Morzem Bałtyckim, określającym ich profil, predyspozycje rozwoju oraz kontakty międzynarodowe prowadzone w ramach porozumienia państw nadbałtyckich,
warmińsko-mazurskie i podlaskie, złączone ideą “Zielonych Płuc Polski” i sąsiedztwa z państwami wschodnimi,
lubelskie i podkarpackie, z dominującym rolnictwem i rozwojem uzależnionym od koniunktury Ukrainy i Białorusi,
dolnośląskie, opolskie, śląskie i małopolskie, stanowiące ciąg najbardziej zurbanizowanych i najbardziej uprzemysłowionych ziem polskich połączonych wspólną infrastrukturą komunikacyjną i ochroną środowiska,
lubuskie, wielkopolskie i kujawsko-pomorskie, o wspólnych problemach i podobnych predyspozycjach rozwoju oraz,
mazowieckie, łódzkie o świętokrzyskie, pozbawione kontaktów przygranicznych, charakteryzujące się depresją społeczną i ogólnie niskim poziomem rozwoju obszarów wiejskich i małych miast.

Największe możliwości współpracy ujawniły się na granicy z Federalną Republiką Niemiec oraz na północy województw nadmorskich, wzmacniających współpracę z krajami nadbałtyckimi. Trzy regiony wschodnie starają się znaleźć sposób współpracy z Rosją, Białorusią i Ukrainą. Najbardziej stabilna sytuacja, wynikająca z górskiego charakteru grani i uprzedniej długoletniej współpracy, kształtuje się na granicy południowej. Pewnym wskaźnikiem w tym zakresie jest liczba przejść granicznych na wymienionych odcinkach granicy państwowej.

W województwach Polski środkowej ważne znaczenie, zarówno obecnej jak i w przyszłości, maja powiązania Warszawy i Łodzi, których skumulowany potencjał ma znaczenie i wymiar międzynarodowy.

Ważne, zwłaszcza w kontekście europejskim, jest położenie województw na linii korytarzy transportowych. Tworzą je projektowane autostrady A-1, A-2, A-4, w których zasięgu oddziaływania znajduje się około 70 % ludności kraju⁴, a w późniejszym okresie autostrada A-3 i drogi ekspresowe. Największe znaczenie dla rozwoju regionów ma autostrada A-4 przebiegająca przez pięć województw charakteryzujących się wysokim potencjałem ludność, wynoszącym 14 295 tys. osób, co stanowi 37 % ogólnej liczby mieszkańców Polski. Drugi korytarz, o bardziej tranzytowym charakterze tworzy autostrada A-2 przebiegająca przez cztery mniej gęsto zaludnione regiony środkowe o łącznej liczbie 12,107 tys. mieszkańców. w tym przypadku rozległość województw ogranicza oddziaływanie autostrady na pełny ich potencjał.

W stosunku do podziału na 49 województw radykalnie zwiększyła się powierzchnia niemal wszystkich województw. Jeżeli przyjmiemy, że za duże województwa można uznać mające powyżej 15 tys. km², to największe jest województwo mazowieckie, o powierzchni 35,7 tys. km²(tabela 1) oraz wielkopolskie (29,8 tys. km2). Najmniejsze to województwa: opolskie ( 9,4 tys. km²) i świętokrzyskie (11,7 tys. km^2).

Na istniejące i przyszłe funkcje województw wpływać będzie wielkość gruntów ornych i pokrycie lasem. Największy udział gruntów ornych w powierzchni województwa występuje na Mazowszu (58,1%) i w woj. łódzkim (55,9%), a najmniejszy w woj. lubuskim (27,2%) i woj. zachodniopomorskim (34,3%). Niemal odwrotna sytuacja występuje w pokryciu lasami: najwięcej lasów występuje w woj. lubuskim (45,2%) i w woj. podkarpackim (35,9%). Najmniej zalesione to województwa: łódzkie (20,1%) i kujawsko-pomorskie ( 20,6%).

Podobne zróżnicowania występuję w powierzchni województw, obejmującej obszary przyrodnicze prawnie chronione. Zróżnicowanie ich powierzchni waha się od 51,0% w woj. świętokrzyskim i 49,0% w woj. podkarpackim do najuboższych województw 13,0% - woj. śląskie i 19,0% - w woj. łódzkim (tabela 2)

Szczególnie ważne znaczenie dla rozwoju regionów mają ich przyrodnicze i kulturowe walory turystyczne i wypoczynkowe. Na pierwszym miejscu plasują się dwa województwa objęte obszarem funkcjonalnym “Zielone Płuca Polski”, tj. woj. warmińsko-mazurskie i woj. podlaskie. Na drugim miejscu plasują się trzy województwa południowe, tj.: małopolskie, dolnośląskie i podkarpackie. Do grupy województw o dużych walorach turystycznych i wypoczynkowych należy zaliczyć również dwa województwa nadmorskie, tj.: woj. pomorskie i woj. zachodniopomorskie. Najuboższe tereny pod względem walorów turystyczno-wypoczynkowych to województwa łódzkie, mazowieckie i wielkopolskie.

O szansach rozwoju, w sposób zasadniczy, decyduje potencjał ludzki i gospodarczy poszczególnych regionów. Stosunek potencjału ludzkiego między województwami kształtuje się jak 1:5⁵.

Jeżeli uznać, że mające powyżej 2 mln. ludności, to województwa duże, wówczas najludniejszymi są (tabela 1) województwa: mazowieckie (5 068 tys.), śląskie (4 899 tys.) oraz wielkopolskie (3 346 tyś.) i małopolskie (3 207 tys.). Na drugim biegunie znajdują się województwa: lubuskie (1 029 tys.), opolskie (1,091 tys.) oraz podlaskie (1 224 tys.) i świętokrzyskie (1 328 tys.).

Bardzo duże różnice można odnotować w gęstości zaludnienia na km². Kształtuje się ona jak 1:6,6. Wyznacza ją szczególnie wysokie zaludnienie w województwie śląskim – 398 osób/km2 i bardzo niskie w województwie warmińsko-mazurskim – 60 osób/km². Do województw z gęstością zaludnienia powyżej średniej krajowej zaliczają się w kolejności województwa: śląskie, małopolskie (212), dolnośląskie (150), łódzkie (147) i mazowieckie (142).

Potencjał gospodarczy mierzony procentem udziału zatrudnionych w produkcji w Polsce wyłania grupę województw powyżej czterech procent ich udziału w skali kraju⁶ (tabela 3). Do najsilniejszych zalicza się województwa: mazowieckie (20,69%), śląskie (14,76%), wielkopolskie (8,32%), małopolskie (7,83%), dolnośląskie (7,80%). Grupę najsłabszą tworzą województwa: podlaskie (2,32%), opolskie (2,43%), lubelskie (2,45%) oraz świętokrzyskie (2,51%). Rozpiętość w potencjale gospodarczym waha się więc jak 1:8.

Siłę województw można oceniać poprzez analizę procentową udziału zatrudnionych w skali kraju w przedsiębiorstwach różnych branż (tabela 3), co określa profil gospodarczy województwa:

województwo dolnośląskie charakteryzuje się względnie równomiernym zatrudnieniem (6 – 8%) w różnych działach gospodarki, z wyraźna przewagą zatrudnienia w górnictwie i kopalnictwie (17,2% zatrudnienia krajowego);
województwo kujawsko-pomorskie cechuje wyjątkowo wyrównana branżowa struktura zatrudnienia, wahająca się od 4 do 6% zatrudnienia krajowego;
województwo lubuskie zalicza się do tej samej, co kujawsko-pomorskie grupy województw, jednak o mniejszym udziale w zatrudnieniu krajowym, tj. od 3 do 4% poza nieco zwiększonym udziałem zatrudnienia w edukacji (6%);
województwo lubelskie ma też zrównoważony profil, ale o mniejszym udziale, wynoszącym od 2 do 2,5%, zwiększony udział zatrudnienia występuje w administracji publicznej (3,77%);
województwo łódzkie, o zwiększonym udziale zatrudnionych w skali kraju, wynoszącym od 4 do 7%, wyróżnia się zwiększonym udziałem zatrudnienia w działalności produkcyjnej (8,03%) i ochronie zdrowie (7,4%);
województwo małopolskie ma udział w zatrudnieniu krajowym od 7 do 10%, na pierwszym miejscu znajduje się w nim zatrudnienie w hotelach i rekreacji (10,63%), górnictwie i kopalnictwie (10,08%) oraz w pośrednictwie finansowym (9,47%),
województwo mazowieckie cechuje wyraźnie zróżnicowany profil zatrudnienia wahający się od 13 do 40%. Na pierwszy plan wysuwa się zatrudnienie w transporcie, łączności i magazynach (44,37%), pośrednictwie finansowym (32,32%) a także w zaopatrzeniu w energię elektryczną i gaz (26,6%), w rolnictwie, łowiectwie i leśnictwie (25,78%) oraz w obsłudze nieruchomości (24,11%);
województwo opolskie reprezentuje niski poziom w zatrudnieniu wahający się od 1 do 2%, z przewagą zatrudnienia w rolnictwie, łowiectwie i leśnictwie (6,29%) oraz górnictwie i kopalnictwie (5,76%);
województwo pomorskie o ogólnie względnie wyrównanym profilu, z udziałem w granicach od 4 do 7%, wyróżnia się zatrudnieniem w rybołówstwie i rybactwie, wynoszącym 40,17% w skali kraju;
województwo podkarpackie ma wyrównany poziom zatrudnienia we wszystkich działach, w granicach od 2,5 do 5% zatrudnienia krajowego;
województwo podlaskie ma niski udział w zatrudnieniu krajowym, wahające się od 2 do 3% bez żadnych dominant;
województwo śląskie ma zróżnicowany profil zatrudnienia, wahający się od 8,11% w rolnictwie do 30,79% w górnictwie i kopalnictwie oraz w zaopatrzeniu w energię (29,40%);
województwo świętokrzyskie cechuje równomierne zatrudnienie, od 2 do 2,5% w skali kraju, ze zwiększonym udziałem górnictwa i kopalnictwa (4,07%);
województwo warmińsko-mazurskie ma w niewielkim stopniu zróżnicowane zatrudnienie, przy ogólnym udziale w kraju wynoszącym od 2 do 3%, ze zwiększonym zatrudnieniem w rolnictwie (5,18%) i w administracji publicznej (4,97%);
województwo wielkopolskie ma względnie wyrównany poziom zatrudnienia w poszczególnych branżach wynoszący od 6 do 9% udziału krajowego, ze zwiększonym zatrudnieniem w rolnictwie (14,41%) i w działalności produkcyjnej (10,06%);
województwo zachodniopomorskie również cechuje wyrównany poziom zatrudnienia według branż, w przedziale od 4 do 7% udziału krajowego, z wyraźną przewagą rybołówstwa i rybactwa, wynoszącą 38,71% zatrudnienia krajowego.

Stopień prywatyzacji polskich przedsiębiorstw (tabela 4) według województw jest wyrównany i waha się od 95,7% (woj. opolskie) do 97,9% (woj. mazowieckie), co jednak dotyczy głównie małych i średnich przedsiębiorstw, gdyż udział procentowy zatrudnionych w sektorze prywatnym wynosi od 44,08% w woj. mazowieckim, do 65,21% w woj. wielkopolskim⁷.

Rentowność największych przedsiębiorstw w poszczególnych województwach jest również zróżnicowana⁸. Największą wynoszącą powyżej 33%, notuje się w województwach: wielkopolskim (48,3%), kujawsko-pomorskim (44,4%), a następnie łódzkim (41,0%), warmińsko-mazurskim (40%) i pomorskim (40%). Największy procent dużych przedsiębiorstw nierentownych ( powyżej 33%) występuje w województwach: zachodniopomorskim (56,6%), śląskim (55,0%), podkarpackim (53,3%) i lubelskim (50,0%).

Jednym z najważniejszych czynników określających dynamikę rozwoju poszczególnych województw, tak w wymiarze regionalnym, jaki i międzynarodowym, jest siła oddziaływania ośrodków wojewódzkich. Ich potencjał określony liczbą ludności, liczbą obiektów kultury i nauki oraz liczbą podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w systemie REGON, a także dochodami własnymi na jednego mieszkańca (tabela 5), pozwala na wyróżnienie trzech grup stolic województw.

Pierwsza grupę, w ocenie pozytywnej tworzą następujące stolice województw.

Warszawa zdecydowanie plasująca się na pierwszym miejscu według wszystkich wskaźników,
Kraków, zajmujący silną, drugą pozycję,
Wrocław, który wyraźnie lokuje się w czołówce oraz
w kolejności: Łódź, Poznań, Szczecin, Gdańsk.

Trzecią grupę tworzą najsłabsze ośrodki, w których oceny negatywne korespondują bezpośrednio z ich liczbą ludności. Najsłabsza pozycję mają: Zielona Góra i Opole, a następnie w kolejności: Rzeszów, Olsztyn i Kielce. Należy stwierdzić, iż dystans pomiędzy stolicami województw jest większy niż pomiędzy województwami. i tak: w liczbie ludności stosunek ten wynosi jak 1:14 (Warszawa, Zielona Góra); w obiektach kultury 1:16 (Warszawa, Zielona Góra); w liczbie studentów 1:8 (Warszawa, Opole), w liczbie podmiotów zarejestrowanych w systemie REGON 1:15 (Warszawa, Opole) oraz w liczbie fundacji i stowarzyszeń 1:25 (Warszawa, Opole).

Siłę pierwszej grupy ośrodków wojewódzkich potwierdzają i wzmacniają nawiązane kontakty międzynarodowe i napływ kapitału zagranicznego.

Siła ośrodka wojewódzkiego jest wspierana w poszczególnych województwach potencjałem ośrodków subregionalnych, którymi z reguły są stolice dawnych województw, przejawiające zwiększoną aktywność gospodarczą⁹. Bez takich ośrodków wspierających są województwa: świętokrzyskie i opolskie.

Szansę i zagrożenia poszczególnych województw są w dużym stopniu zdeterminowane kondycją ludności, określoną poprzez poziom wykształcenia, aktywność i przedsiębiorczość oraz zamożność z jednej strony, a stopniem bezrobocia z drugiej strony. Brak danych statystycznych dotyczących tych zagadnień w nowym układzie województw uniemożliwia przedstawienie profilu społecznego poszczególnych regionów. Na podstawie dostępnych wskaźników za symptomatyczne można uznać zestawienie dochodów własnych województw na jednego mieszkańca, stanowiący wykładnie aktywności i przedsiębiorczości ze stopą bezrobocia, ujawniającą sytuację na rynku pracy. Dodatkową cenną informacją, wskazującą na zróżnicowaną aktywność społeczeństwa jest uczestnictwo w wyborach samorządowych. Kształtują się one od 50% w woj. podkarpackim i 48,6% w woj. wielkopolskim do 41,3% w woj. śląskim i 42,92% w woj. małopolskim.

Dochody własne województw, mimo ich większego gospodarczego i społecznego zróżnicowania mieszczą się w rozpiętości jak 1:2. Za zamożniejsze, z dochodami powyżej 60 zł na mieszkańca, należy uznać województwa: mazowieckie (104 zł), śląskie (89 zł.) dolnośląskie (72 zł.), wielkopolskie i pomorskie (po 68 zł), małopolskie (66 zł.), zachodniopomorskie (64 zł.) i łódzkie (63 zł.), kujawsko-pomorskie (62 zł.) i opolskie (60 zł.).

Najmniej zamożne są województwa: podlaskie i lubelskie (po 47 zł.), podkarpackie i świętokrzyskie (po 49 zł.), warmińsko-mazurskie (53 zł.) i lubuskie (59 zł.).

Poziom bezrobocia wskazuje na nieco większe zróżnicowanie, wynoszące jak 1:3 (tabela1). Posiadające stopę bezrobocia poniżej średniej krajowej, to województwa: śląskie (6,6%), małopolskie (7,1%), mazowieckie (7,3%), wielkopolskie (7,8%), podlaskie (9,5%), lubelskie (9,6%), opolskie(9,8%).

Największe bezrobocie występuje w województwach: warmińsko-mazurskim (18,9%), kujawsko-pomorskim (13,6%), zachodniopomorskim (13,1%), lubuskim (12,4%), dolnośląskim (12,3%), świętokrzyskim (11,9%), podkarpackim (11,7%), łódzkim (11%) i pomorskim (10,4%).

Stopa bezrobocia, stanowiąc realne i aktywne zagrożenia rozwoju, nie koresponduje bezpośrednio ani z zamożnością, ani z aktywnością społeczeństwa. w swoim ekstremalnym wyrazie jest pozostałością likwidacji Państwowych Gospodarstw Rolnych.

Stan rolnictwa i możliwości jego przekształceń należy traktować jako długotrwałe zagrożenie, wpływające na rozwój kraju i utrudniające procesy integracyjne. Złą sytuację w rolnictwie cechują: niski przyrost naturalny (często ujemny), większe niż w miastach starzenie się ludności, defeminizacja i brak następców w niektórych regionach oraz rozdrobnienie gospodarstw rolnych, ukryte bezrobocie i relatywnie niska kultura rolna. Kumulacja problemów rolnych występuje w województwach¹⁰: mazowieckim, świętokrzyskim. łódzkim. lubelskim i podlaskim, a także w mniejszym stopniu w kujawsko-pomorskim i wielkopolskim (deficyt wody). Specyficzne problemy rolnictwa, związane z wielkim jego rozdrobnieniem, występują w województwach: podkarpackim i małopolskim.

Podsumowując plusy i minusy wyprowadzone z szacunkowej oceny przyjętych 14 wskaźników, można zarysować przybliżony ranking województw. Zdecydowanie trzy pierwsze pozycje zajmują województwa: małopolskie (12 plusów, 2 minusy), dolnośląskie (11,3) i pomorskie (10,4), a następnie województwa: wielkopolskie (9,5), śląskie (9,5), łódzkie (9,5). Pozytywną ocenę (8,6) uzyskują także województwa: kujawsko-pomorskie, opolskie, podkarpackie i mazowieckie. Do grupy słabszych (7,7) zaliczają się województwa: lubuskie, warmińsko-mazurskie i zachodniopomorskie. Wyraźna przewaga minusów charakteryzuje w kolejności województwa: świętokrzyskie (2,12), lubelskie (5,9) i podlaskie (6,8).

Należy się liczyć z tym, że zarysowany ranking województw ma cechy trwałości i określa predyspozycje rozwoju poszczególnych regionów.

Faza konsolidacji

Drugą grupę stanowią ustawy związane z reformą służby zdrowie, edukacji, systemu emerytalnego i opieki społecznej, które maja swój wymiar przestrzenny, określający ramy ich spójności terytorialnej. Łącznie zakres ustawowy określa zakres kompetencji na poszczególnych poziomach zarządzania, tj. gmin, powiatów i województw. Kompetencje te powinny być odniesione do ośrodków sprawowania władzy, tj. stolic województw, ośrodków subregionalnych (stolice dotychczasowych województw) i ośrodków powiatowych.

W okresie przejściowym spójności funkcjonalnej sprawowania władzy zagraża tendencja do nadmiernego rozbudowania delegatur i filii urzędu wojewódzkiego, w imię obrony zatrudnienia w likwidowanych urzędach wojewódzkich. Jest to swoisty sposób pojmowania “programu osłonowego”, zagrażający istocie wprowadzanej reformy.

Drugim zagrożeniem funkcjonowania regionów jako jednostek samodzielnych gospodarczo są wysiłki poszczególnych resortów do maksymalnego zatrzymania swoich uprawnień, co będzie hamowało zakładane w reformie przejście z pionowego, resortowego systemu zarządzania gospodarką na poziomy układ terytorialny. Obecnie w funkcjonowaniu regionów uwaga skupiona jest głównie na skali wojewódzkiej. w praktyce należy się jednak liczyć ze wzrastającym znaczeniem struktur powiatowych, które będą dysponowały znacznymi uprawnieniami w zakresie kształtowania warunków życia.

Na działalność władz regionalnych duży wpływ zawsze będzie miał profil opcji politycznych, który może kształtować się odmiennie, jak wskazują wyniki wyborów samorządowych, w stosunku do struktury politycznej władz centralnych. Moderatorem działalności dominujących opcji politycznych w terenie będą konkretne problemy rozwoju każdej jednostki terytorialnej. Rzecznikami interesu lokalnego, a zarazem gwarantami stabilizacji kierunków działania, powinny być apolityczne służby cywilne administracji rządowej i samorządowej.

Kreatorem wizji rozwoju regionów będą wybrane samorządy terytorialne, których wykładnią będą strategie rozwoju, stanowiące merytoryczną platformę konkretyzacji polityki przestrzennej. Nowo powołany Komitet Rady Ministrów ds. Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju oraz Konwent Wojewodów stanowić będą forum współpracy merytorycznej rządu i władz terenowych, których efektem mają być kontakty regionalne, określające udział władz centralnych w realizacji konkretnych programów wojewódzkich.

Nowa sytuacja funkcjonowania struktur terytorialnych państwa zmusza do rozwinięcia działalności w zakresie planowania przestrzennego. Temu zadaniu służy nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzająca obowiązek opracowania strategii rozwoju województwa, określającej uwarunkowania, cele i kierunki oraz spójny ze strategią plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Realizując konsekwentnie ideę decentralizacji kraju przekazującej władzę strukturom społeczeństwa obywatelskiego, sporządzanie strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa powinno być podporządkowane procedurom ich uspołecznienia, tzn. konsultacjom, negocjacjom i uzgodnieniom ze wszystkimi instytucjami i podmiotami decydującymi o rozwoju regionu.

Przystąpienie do opracowania strategii i planów wojewódzkich wymaga daleko idącej rewizji podejścia do opracowania “Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju”, która musi uwzględniać nowy podział kompetencji i nowy przestrzenny układ odniesienia jej ustaleń. w nowej wersji koncepcji krajowej niezbędne jest praktyczne wyjaśnienie idei zrównoważonego rozwoju, której aktualna interpretacja budzi wątpliwości w świetle postulatu polityki stymulacji rozwoju. Koncepcja krajowa i strategie regionalne musza podjąć wyzwania wynikające z godzenia tendencji do polaryzacji i gospodarczej i warunków rozwoju z postulatami redystrybucji środków na rzecz słabszych regionów. Ten kluczowy dylemat rozwoju należałoby traktować jako podstawę dalszych długoletnich dyskusji i działań w partnerskim układzie rządu i samorządów terytorialnych.

W konkluzji oceny nowej regionalizacji Polski należy stwierdzić, że mamy za sobą bardzo trudny okres podejmowania rozstrzygających decyzji. Nowy kształt terytorialny Polski będzie elementem stabilnym, na długie lata decydującym o funkcjonowania państwa. Czeka nas jednak długi okres doskonalenia tego tworzącego się nowego mechanizmu rozwoju Polski, tak pod wpływem zachodzących zmian wewnątrz kraju, jak i w jego relacjach z Unią Europejską oraz z naszymi bliższymi i dalszymi sąsiadami.
 
 

prof. dr hab. Elżbieta Wysocka jest urbanistą, planistą, przestrzennym, kierownikiem Zakładu Planowania Przestrzennego w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej.

Tabela 1

Podstawowe wskaźniki charakteryzujące nowe województwa

Źródło: “Rzeczypospolita” – ABC województw Polski.
 
 

Tabela 2

Bilans obszarów chronionych dla nowych województw
 

l.p.	nazwa województwa	Udział obszarów chronionych w powierzchni województw obszarów prawnie chronionych ogółem (w %)
1,	Dolnośląskie	19
2,	Kujawsko-pomorskie	27
3,	Lubelskie	22
4,	Lubuskie	31
5,	Łódzkie	20
6,	Małopolskie	29
7,	Mazowieckie	30
8,	Opolskie	28
9,	Pomorskie	32
10,	Podkarpackie	49
11,	Podlaskie	34
12,	Śląskie	13
13,	Świętokrzyskie	51
14,	Warmińsko-mazurskie	45
15,	Wielkopolskie	32
16,	Zachodnio-pomorskie	21

Źródło: Baza danych BDL dla roku 1997
 
 
 

Tabela 3

Zatrudnienie w przedsiębiorstwach według branż (udział procentowy)
 

l.p.	nazwa województwa	Ogółem	Rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo	Rybołóstwo - rybactwo	Górnictwo, kopalnictwo	Działalność produkcyjna	Zaopatrzenie w energię, elektr., gaz i wodę	budownictwo	Handel hurtowy, detaliczny, naprawy	Hotele i restauracje	Transport, gospodarka magazynowa, łączność	pośrednictwo finansowe	Obsługa nieruchomości, działalność związana z prowadzeniem firm	Admin. publiczna, obrona narodowa, opieka socjalna	edukacja	ochrona zdrowia i opieka socjalna	pozostała działalność usług komunalnych, socjalnych i indyw.
1,	Dolnośląskie	7,80	6,22	2,02	17,52	7,93	7,37	8,15	7,45	7,92	4,96	7,17	8,18	8,24	7,90	8,99	7,04
2,	Kujawsko-pomorskie	4,73	6,21	1,33	0,13	5,68	4,09	4,10	4,85	3,76	3,58	3,78	3,97	6,33	5,18	5,04	4,62
3,	Lubelskie	3,75	4,03	1,32	0,79	3,55	3,24	3,57	4,29	3,17	3,82	3,12	3,28	3,39	6,02	4,54	2,85
4,	Lubuskie	2,45	3,34	1,12	0,76	2,54	2,21	2,23	2,77	2,55	1,72	2,01	2,35	3,77	2,31	2,58	2,47
5,	Łódzkie	6,07	3,65	0,37	1,86	8,03	6,69	4,95	6,17	4,25	3,53	6,32	5,72	5,17	6,84	7,43	6,29
6,	Małopolskie	7,83	3,92	0,08	10,08	7,70	3,59	8,75	7,68	10,63	7,64	9,47	8,24	8,77	7,25	8,94	7,31
7,	Mazowieckie	20,96	25,78	0,94	0,27	15,55	26,68	16,28	18,83	20,68	44,37	32,32	24,11	17,56	14,65	13,35	26,52
8,	Opolskie	2,43	6,29	0,04	5,76	2,45	1,15	2,42	2,22	2,23	2,00	1,89	2,27	1,28	1,82	2,23	1,84
9,	Pomorskie	5,28	4,20	40,17	0,21	5,19	4,44	5,23	5,56	8,38	4,82	5,42	5,82	5,12	6,59	5,47	5,26
10,	Podkarpackie	4,10	3,08	0,85	2,32	4,93	4,32	4,12	4,20	3,32	2,94	2,77	3,36	4,43	4,89	4,86	3,11
11,	Podlaskie	2,32	2,17	0,26	0,16		2,17	2,21	2,52	1,74	1,75	2,13	1,96	3,16	3,12	3,35	2,14
12,	Śląskie	14,76	8,11	2,43	30,79	13,28	29,40	19,22	15,29	14,87	14,44	15,42	14,64	22,25	12,89	14,23	13,98
13,	Świętokrzyskie	2,51	1,78	0,17	4,07	2,62	1,64	2,97	2,70	2,10	2,25	1,81	1,82	0,53	2,44	2,41	1,78
14,	Warmińsko-mazurskie	2,90	5,18	3,18	0,15	2,78	2,83	2,59	2,93	2,95	2,04	1,88	2,79	4,67	3,66	3,51	2,51
15,	Wielkopolskie	8,32	14,41	3,56	3,02	10,06	6,30	8,82	8,75	6,73	5,29	7,54	8,02	6,63	8,12	7,90	8,00
16,	Zachodnio-pomorskie	4,46	6,50	38,71	0,24	3,65	4,35	4,42	4,62	7,57	3,99	4,13	4,76	6,75	5,04	4,79	4,20

Źródło: “Rzeczypospolita” – ABC województw Polski, opracowanie własne
 
 

Tabela 4

Prywatyzacja oraz kondycja ekonomiczna największych przedsiębiorstw

Źródło: “Rzeczypospolita” – ABC województw Polski.
 
 

Tabela 5

Potencjał stolic nowych województw

Źródło: M. Miazga: Potencjał społeczny i gospodarczy 16 nowych ośrodków wojewódzkich, IGPiK, październik 1998r., obliczenia własne.
 
 
 

Tabela 6

Orientacyjny ranking województw według oceny szans i zagrożeń

Źródło: opracowanie własne