Wstęp
1. Podstawy formalne
opracowania
2. Materiały wyjściowe,
zakres i przebieg opracowania
Założenia merytoryczne
ujednolicenia podziałów specjalnych
1. Założenia ogólne
2. Założenia szczegółowe
Założenia metodyczne
Analiza podziałów specjalnych
na poziomie ponadwojewódzkim i wojewódzkim
1. Poziom ponadwojewódzki
2. Poziom wojewódzki.
3. Reforma centrum
gospodarczego rządu.
4. Analiza projektów
ustaw odnoszących się do funkcjonowania administracji publicznej
(stan prawny na 31 lipca
1995 r.)
1. Projekt Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej
2. Ustawa o zmianie
ustawy
3. Ustawa o zakresie
działania niektórych dużych miast
4. Projekt ustawy
o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym
5. Ustawa o terenowych
organach administracji rządowej
6. Ustawa o samorządzie
powiatowym
7. Ustawa o samorządzie
wojewódzkim
8. Rozważania końcowe
Warianty ujęcia modelowego
ujednolicenia podziałów specjalnych na poziomie ponadwojewódzkim i wojewódzkim.
1. Ogólne założenia
wariantowania
2. Wariant i podziału
na 49 województw.
3. Wariant II podziału
kraju na 17 województw.
4. Wariant III podziału
kraju na 12 regionów (województw).
Analiza podziałów specjalnych
na poziomie ponadgminnym
1. Analiza aktualnego
stanu.
2. Analiza stopnia
integracji siedzib administracji specjalnych w stosunku do istniejących
i przewidywanych centrów administracji
3. Analiza ponadgminnych
podziałów specjalnych w koncepcji 180 jednostek samorządu terytorialnego
II stopnia.
4. Wnioski dotyczące
kierunków ujednolicenia podziałów specjalnych na poziomie ponadlokalnym
w odniesieniu do zasadniczych podziałów terytorialnych.
5. Analiza porównawcza
opracowań terenowych - województw poznańskiego i rzeszowskiego.
Konkluzja
Bibliografia:
Elżbieta Wysocka
Raport w sprawie aktualnego stanu terytorialnych
podziałów specjalnych i kierunków ich jednolicenia*.
1. Podstawy formalne opracowania
Podstawą formalną opracowania jest umowa zawarta pomiędzy Panem Henrykiem Goikiem - Dyrektorem Generalnym w URM na rzecz Departamentu Reformy Administracji Publicznej w Urzędzie Rady Ministrów a Panem Tadeuszem Sumieniem - Zastępcą Dyrektora w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej.
Złożoność tematu i jego bezpośrednia przydatność
dla bieżącej działalności rządu wymagały współdziałania pracowników naukowych
Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, odpowiedzialnych pracowników
Urzędu Rady Ministrów oraz reprezentantów administracji terenowej.
2. Materiały wyjściowe, zakres i przebieg
opracowania
Podstawą merytoryczną opracowania tematu była analiza obowiązujących aktów prawnych, projektów oraz opracowań dotyczących reformy:
- administracji publicznej,
- centrum gospodarczego,
- podziału kompetencji między administrację rządową a samorządową,
- samorządu powiatowego i wojewódzkiego.
Zapoznano się również wnikliwie z literaturą przedmiotu.
Badania przeprowadzono w skali ogólnokrajowej, w odniesieniu do istniejącego podziału wojewódzkiego i rejonowego oraz proponowanego podziału na powiaty i regiony. w skali wojewódzkiej (regionalnej), jako uszczegółowienie rozważań, wykonano dwa opracowania terenowe tj. województwa rzeszowskiego obejmującego region Małopolski Wschodniej i województwa poznańskiego obejmującego region Wielkopolski.
Opracowanie, poza wstępem, składa się z:
założeń merytorycznych i metodycznych podziałów specjalnych, analizy stanu
i propozycji zmian na poziomie ponadwojewódzkim, wojewódzkim i ponadgminnym,
a także podsumowania wskazującego na możliwości ujednolicenia terytorialnych
podziałów specjalnych.
Założenia merytoryczne ujednolicenia
podziałów specjalnych
Celem podjętych badań ogólnych i studiów
terenowych jest:
- rozpoznanie i ocena stanu oraz propozycja zmian i sposobów działania wpływających na funkcjonowanie podziałów specjalnych,
- przedstawienie całościowej propozycji ujednolicenie podziałów specjalnych na tle prac nad reformą administracji publicznej,
- odniesienie rozważań nad podziałami specjalnymi do procesu podejmowania decyzji i prowadzonej dyskusji nad reformą państwa.
Założenia merytoryczne można podzielić
na ogólne, o pryncypialnym charakterze, od propozycji rozwiązań, i na szczegółowe,
odnoszące się do fragmentarycznych bądź partykularnych punktów widzenia
i propozycji reprezentowanych przez różne podmioty polityki państwa.
1. Założenia ogólne
Przedmiotem badań są istniejące podziały specjalne rozumiane, za Wojciechem Chróścielewskim (1987), jako podziały terytorialne ustanowione przepisami prawnymi o znamionach trwałości, służące działalności aparatu państwowego, nie należące do właściwości terenowych organów administracji ogólnej. Podziały specjalne są wewnętrzną strukturą administracyjną naczelnych i centralnych urzędów, a także tworzone są przez organizacje społeczne o różnym zakresie merytorycznym i różnym przestrzennym zasięgu działania.
Obowiązujące ustawodawstwo rozróżnia i określa następujące jednostki podziału terytorialnego:
a) jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, którymi są:
- gmina, jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego stopnia podstawowego,
- województwo, jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego dla wykonywania zadań administracji rządowej;
b) jednostki podziału pomocniczego, którymi są:
- w gminie - sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla,
- w województwie - rejon administracyjny (urząd rejonowy);
c) jednostki terytorialnych podziałów specjalnych.
Ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego po raz pierwszy w naszym systemie prawnym wprowadziła pojęcie podziału terytorialnego specjalnego.
Podstawowe elementy i kryteria tego pojęcia znalazły się również w ustawie z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Zgodnie z treścią art. 51 tej ustawy, tworzenie terytorialnego podziału specjalnego na potrzeby określonych dziedzin administracji państwowej w albo innych uzasadnionych społecznie celach mogą przewidywać ustawy szczególne. Przepis ten ustala ponadto ogólną zasadę, iż terytorialny podział specjalny nie powinien naruszać granic jednostek podziału zasadniczego, a dokonanie terytorialnego podziału specjalnego oraz zmian w tym podziale wymaga porozumienia z ministrem właściwym do spraw administracji.
Podziały te powinny:
- być tworzone z zamiarem trwałości,
- wykonywać zadania państwowe nie należące do zakresu właściwości rzeczowej organów administracji państwowej,
- posiadać znamiona władztwa administracyjnego.
Zadania i kompetencje tych jednostek wymagają stworzenia dla ich realizacji jednostek terytorialnych odrębnych od podziału zasadniczego, wprawdzie opartych na tym podziale, lecz się z nimi nie pokrywających. Dlatego też terytorialne zasięgi działania niektórych podziałów okręgowych są wielokrotnością liczby województw, a podziałów rejonowych - wielokrotnością gmin.
Nadmierna liczba podziałów specjalnych i ich zbyt daleko posunięta niezależność mogą być przyczyną utrzymujących się tendencji centralistycznych i źródłem dysfunkcyjności struktur państwowych.
Podziały specjalne są i powinny być integralnym elementem administracji państwowej rozumianej jako jednolita całość. Administracja państwowa jest służbą publiczną, która nie powinna być poddawana presji partykularnych interesów różnych grup nacisku dążących do fragmentarycznych rozstrzygnięć. Poszczególne elementy struktur administracji publicznej powinny być komplementarne i współzależne, a relacje między nimi powinny gwarantować sprawność ich funkcjonowania.
Podstawowym postulatem, traktowanym jako punkt wyjścia do poprawy funkcjonowania administracji państwowej, jest przyjęcie zasady mniej państwa, ale silniejszego i więcej samorządności terytorialnej opartej na rozbudowanej podmiotowości społeczeństwa. Zasadniczym krokiem w tym kierunku jest uwolnienie administracji publicznej z funkcji zarządzania majątkiem narodowym, przede wszystkim poprzez procesy prywatyzacyjne i pozostawienie maksymalnego pola działania dla inicjatywności i przedsiębiorczości społeczeństwa.
Istotny wpływ na kształtowanie struktur administracji publicznej ma formowanie się społeczeństwa obywatelskiego. Społeczeństwo obywatelskie, w ogólnym tego słowa znaczeniu, to przestrzeń pozostawiona swobodnym i spontanicznym zrzeszeniom oraz zespół zależności uformowanych na rzecz rodziny, zainteresowań i ideologii (Kochanowicz J., 1995). Na pograniczu społeczeństwa obywatelskiego i struktur władzy państwowej znajduje się samorząd gospodarczy, na który składają się stowarzyszenia profesjonalne, izby handlowe, związki przedsiębiorczości i inne. Zasięg działania stowarzyszeń ma wymiar ponadlokalny, gdzie zderzają się interesy administracji rządowej z interesami społeczności lokalnych, co wymaga określenia relacji między władzą państwową a zakresem swobód obywatelskich sprzyjających aktywności i przedsiębiorczości. Należy spodziewać się, że stopniowy wzrost różnych form aktywności społeczeństwa obywatelskiego wymusi zmniejszenie zakresu działań administracji publicznej, tak rządowej, jak i samorządowej.
Wymiar przestrzenny podziałów specjalnych, jako społecznej formy podziałów ponadlokalnych, można określić z dwóch pozycji: od góry - z punktu widzenia kraju jako całości, gdzie dominują racje państwa, oraz od dołu - z pozycji społeczeństwa obywatelskiego, gdzie dominują zróżnicowane predyspozycje i dążenia wspólnot terytorialnych. Podejścia te mogą być przeciwstawne i mają charakter polityczny, a więc odnoszą się bezpośrednio do sprawowania władzy. Decentralizacja uprawnień powinna opierać się na zasadzie pomocniczości, zakładającej podejmowanie decyzji na możliwe najniższym poziomie. Zakres uprawnień wyższego poziomu zarządzania powinien obejmować zadania, którym nie może sprostać szczebel niższy.
Istnieje swoisty związek między liczbą jednostek terytorialnych szczebla ponadlokalnego a zakresem działania rządu i interwencjonizmem państwowym. Im więcej mniejszych jednostek terytorialnych, tym silniejszy interwencjonizm oraz wzrost centralizacji i ograniczenie samorządności terytorialnej. Właściwe uporządkowanie tych relacji powinno polegać na przywróceniu historycznie ukształtowanych powiatów i dużych województw o wymiarze regionalnym.
Miernikiem postępu cywilizacyjnego społeczeństwa,
w sytuacji otwartej gospodarki rynkowej i postępującej integracji europejskiej,
staje się zdolność dostosowywania do standardów i wymagań nowo kształtujących
się stosunków międzynarodowych. Odpowiedzią na te wyzwania jest utworzenie
silnego poziomu regionalnego, zdolnego do kreowania własnej strategii rozwoju
społecznego i gospodarczego, odpowiadającego specyfice danego obszaru kraju.
Strategia taka powinna uwzględniać związki z otoczeniem, w tym kontakty
międzynarodowe, a także postulaty zawarte w deklaracjach intencji rządu.
Ukształtowanie tak rozumianych układów ponadlokalnych, co dotyczy również
podziałów specjalnych, niewątpliwie przyczyni się do poprawy funkcjonowania
całego państwa.
2. Założenia szczegółowe
Polska nadal znajduje się w okresie przejściowym, w którym dotkliwie odczuwa się opór starych struktur oraz brak zdecydowania władz podejmowaniu rozstrzygających decyzji. Przechodzenie od starych struktur do nowych, w wymiarze przestrzennym, określa zaawansowanie reformy administracji publicznej i gotowość wprowadzenia nowego podziału terytorialnego kraju, wpływającego również w sposób zasadniczy na uporządkowanie podziałów specjalnych. Dotąd nie przekroczono jeszcze punktu zwrotnego, dominują stare podziały i związane z tym zakresy kompetencji.
Odchodzenie od jednolitej władzy państwowej zatrzymało się na utworzeniu pierwszego szczebla samorządności terytorialnej, a wprowadzenie rejonów wzmocniło tylko władzę centralną, choć pogląd ten uznaje się za kontrowersyjny. Nadal funkcjonują stare podziały specjalne, a wprowadzenie nowych zakresów działania rządu nawet zwiększyło ich liczbę.
Za otwarcie dalszej drogi przemian będzie można uznać dopiero podjęcie konstytucyjnych rozstrzygnięć decydujących o kształcie aparatu państwowego i jego funkcjonowaniu. w tej sytuacji rozważania nad podziałami specjalnymi muszą mieć charakter otwarty, ze wskazaniem jednak właściwych rozwiązań modelowych. z przeprowadzonych badań wynika, że rozwiązania modelowe funkcjonowania administracji specjalnej są ściśle związane z odstąpieniem od obecnego podziału na 49 województw i z utworzeniem dużych, względnie samodzielnych regionów. Poglądy na temat regionalizacji są jednak wyraźnie rozbieżne.
Nie negując pryncypiów ustroju demokracji parlamentarnej i integracji z Unią Europejską, przeciwnicy radykalnych zmian widzą w regionalizacji zagrożenie dezintegracją państwa. Tym samym nie docenia się cech homogeniczności społeczeństwa polskiego gwarantującego spójność narodową.
Lekceważy się poważne wady funkcjonowania obecnych struktur i marnotrawstwo środków spowodowane dalszym utrzymaniem rozdzielczości i pionowego, resortowego układu władzy.
Utrzymanie tendencji centralistycznych uniemożliwia wykorzystanie walorów tkwiących w zróżnicowaniach kraju i w odmiennych zdolnościach adaptacyjnych do nowych warunków rozwoju.
Utworzenie regionów, z równoczesną, uzasadnioną redukcją administracji specjalnej, pozwoli na usprawnienie skuteczności działania administracji publicznej i umożliwi twórcze wykorzystanie mechanizmów funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego.
Niechęć władz do generalnych rozstrzygnięć zastępowana jest fragmentarycznymi działaniami o kontrowersyjnych konsekwencjach. Źródło tej sytuacji tkwi w niezrównoważonej scenie politycznej. Partie polityczne, nie mając dostatecznego poparcia w elektoracie, przedkładają interesy własne nad racje ogólnokrajowe. Przykładem tego jest podjęta próba reformy centrum gospodarczego, która, bez kompleksowej reformy administracji publicznej, przyczyni się do dalszej centralizacji władzy i petryfikacji istniejących struktur terytorialnych. w konsekwencji oznacza to hamowanie postępu, gdyż nowe struktury społeczne i gospodarcze nie mieszczą się w starych strukturach przestrzennych i kolidują z zakresem uprawnień administracji publicznej.
Na rozważania dotyczące podziałów specjalnych rzutuje konflikt pomiędzy propozycją wprowadzenia powiatów i dużych regionów a utworzeniem samorządowych województw na bazie istniejącego podziału terytorialnego.
Odmienny obraz rysuje się w sferze oddalonych działań społecznych. Uruchomione w ubiegłych latach procesy integracji na poziomie lokalnym i regionalnym posiadają własną dynamikę. Dowodem na to jest uzgodniony na poziomie podstawowym w 1993 r. podział powiatowy, przygotowany przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej oraz szeroki ruch społeczny stowarzyszeń regionalnych popierających utworzenie dużych województw (regionów). w 1994 r. uchwalona została "Karta regionalizmu polskiego" oraz powstała Izba Regionalna, aktywnie uczestnicząca w dyskusji nad reformą administracji publicznej. Powstają związki międzywojewódzkie, nawiązujące do proponowanego podziału na regiony obejmujące duże obszary kraju.
W imię szybkiego rozwoju kraju należałoby
przyspieszyć reformę administracji publicznej, traktując ją jako czynnik
stymulujący rozwój. Argument wysokich kosztów przeprowadzenia reformy i
potrzeba spowolnienia procesu zmian nie znajdują potwierdzenia zarówno
w doświadczeniach (szybka i arbitralna reforma w 1975 r.), jak i kosztach,
nie uwzględniających strat wynikających z zaniechania przeprowadzenia reformy.
Za stymulator tempa przemian należy uznać wymagania zawarte w "Białej Księdze"
stowarzyszenia z Unią Europejską.
Założenia metodyczne
Założenia metodyczne wynikają z założeń merytorycznych i są wyrazem przyjętego sposobu rozumowania. w ubiegłym okresie działalność administracji oparta była na ogólnej regulacji prawnej, pozostawiającej decydentom znaczny zakres jej interpretacji. Zasadnicze decyzje były z reguły podejmowane na wyższych szczeblach zarządzania, pozostawiając niższemu poziomowi jedynie realizację poleceń. Dzisiaj obserwuje się tendencje odwrotne, tj. poszukuje się rozwiązań w częstokroć niespójnej, nadmiernej regulacji prawnej. Prawidłowych rozwiązań należałoby poszukiwać w określeniu właściwych struktur zarządzania zdolnych do efektywnego funkcjonowania i w uregulowaniu procedur ich działania. Postulat ten powinien być podstawą metodyczną rozważań nad ujednoliceniem podziałów specjalnych.
W celu określenia kierunków ujednolicenia podziałów specjalnych wyróżnia się:
- podziały o wysokim stopniu autonomii wynikającej z przesłanek naturalnych bądź funkcjonalnych, które powinny utrzymać swój status,
- podziały, które głównie ze względu na swój usługowy charakter powinny być włączone w zakres rządowej administracji zespolonej,
- podziały, które mogą być w maksymalnym stopniu dostosowane do zasadniczego podziału terytorialnego kraju.
Argumentów za przypisaniem poszczególnych podziałów specjalnych do tych kategorii poszukiwano w kryteriach nawiązujących do:
- układów naturalnych, przede wszystkim środowiska przyrodniczego, posiadających immanentne cechy autonomii,
- funkcjonowania infrastruktury charakteryzującej się znacznym stopniem materialnej trwałości i bezwładności wynikającej ze stanu zainteresowania i permanentnego użytkowania,
- specjalnych uprawnień konstytucyjnych opartych na podziale władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą oraz na niezależności podmiotów życia społecznego i gospodarczego,
- zakresu i zasięgu obsługi ludności i działań kontrolnych wpływających pośrednio lub bezpośrednio na warunki życia mieszkańców, mając na uwadze dostępność i sprawność obsługi.
Dążąc do czytelnego wydzielenia funkcji aparatu państwowego, a w tym odpowiednio ujednoliconych podziałów specjalnych, należy wyróżnić zakresy działania dotyczące:
- projektowania, obejmujące monitoring, planowanie strategiczne i zagospodarowanie przestrzenne oraz formułowanie programów rozwoju,
- zarządzanie własnością państwową i komunalną, włączając w to działalność prywatyzacyjną, utrzymania stanu sprawności funkcjonowania i interweniowania,
- nadzoru zgodności z prawem realizacji programów rządowych, koordynacja przedsięwzięć własnych i współdziałających jednostek i sprawozdawczości z osiąganych efektów,
- kontroli jakościowej i ilościowej działalności administracji i podmiotów społecznych i gospodarczych, zgodnie ze szczegółową regulacją prawną, egzekwowaną przez specjalnie do tego powołane służby.
Względna niezależność administracji specjalnych powinna być widziana przez pryzmat ich wzajemnej współzależności i współdziałania, w kontekście funkcjonowania całościowo postrzeganych struktur administracyjnych.
Przestrzenny układ odniesienia podziałów specjalnych tworzą:
- naturalne granice wyróżniających się jednostek przestrzennych, takich jak zlewnie wodne, obszary zalegania złóż surowców naturalnych, kompleksy leśne.
- zasięgi działania układów liniowych i punktowych, takie jak: ciągi infrastruktury technicznej, komunikacji i sieci zasilania oraz zasięgi oddziaływania ośrodków i siedzib poszczególnych jednostek administracji specjalnej,
- jednostki zasadniczego podziału terytorialnego - gminy i województwa oraz jednostki pomocnicze tego podziału - rejony administracyjne - w aktualnie obowiązującym układzie oraz proponowanych podziałach na 12 i 17 województw i na powiaty jako drugi poziom administracji samorządowej.
Odniesienia przestrzenne powinny być wykorzystane do ujawnienia zarówno różnic pomiędzy poszczególnymi obszarami. jak i jednostkami terytorialnymi, a także jako instrument ujednolicenia zakresu działania, wskazując zarazem na sposoby wzajemnej współpracy w układzie poziomym.
Uwarunkowania zewnętrzne, charakteryzują się utrzymującym się wysokim stopniem niepewności zasadniczych rozstrzygnięć, zmuszają do prezentacji wyników badań w postaci ujęć modelowych. Oznacza to określenie ogólnego schematu ujednolicenia i funkcjonowania podziałów specjalnych w ramach administracji państwowej podlegającej procesowi reformowania.
Elementem modelu jest sposób interpretacji proponowanych rozwiązań oraz ich elastycznego traktowania zarówno pod względem siedzib, jak i zasięgów działania. Wnioskowanie ma charakter otwarty, pozostawiając wybór i sposób rozstrzygnięcia właściwym podmiotom decyzyjnym.
Na opracowanie, poza założeniami, składają się:
- Analiza podziałów specjalnych na poziomie ponadwojewódzkim i wojewódzkim:
analiza aktualnego stanu podziałów specjalnych na tle 49 województw, w układzie ponadwojewódzkim i wojewódzkim,
prace nad reformą centrum gospodarczego, antycypując ich wpływ na podziały specjalne i funkcjonowanie terenowej administracji publicznej,
analiza projektów ustaw odnoszących się do funkcjonowania administracji publicznej, takich jak ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o terenowych organach administracji rządowej itp.;
- Wariant ujęcia modelowego ujednolicenia podziałów specjalnych w odniesieniu do 49, 17 i 12 województw (regionów) z uwzględnieniem funkcji koordynacyjnych i nadzorczych, ze wskaźnikiem możliwości i konsekwencji ich zastosowania;
- Analiza porównawcza opracowań terenowych i województwa rzeszowskiego i poznańskiego;
- Analiza podziałów specjalnych na poziomie ponadgminnym:
analiza aktualnego stanu podziałów specjalnych na poziomie ponadgminnym, z odniesieniem do rejonów i proponowanych powiatów,
analiza stopnia integracji siedzib w stosunku do istniejących i przewidywanych centrów administracyjnych,
modelowe ujęcie poziomu ponadgminnego, z odniesieniem ich do wariantów podziału wojewódzkiego.
Konkluzja opracowania, ze wskazaniem prawnych i faktycznych możliwości ujednolicenia terytorialnych podziałów specjalnych.
Prace prowadzone w prezentowanym zakresie
i skróconym okresie czasu są niepełne. Konieczne jest pogłębienie badań,
w celu konkretyzacji ujęć modelowych i wniosków. Bliższego rozpoznania
wymaga charakter i sposób funkcjonowania poszczególnych rodzajów administracji
specjalnych i jednostek o zrejonizowanym zasięgu działania, w tym stanu
kadrowego, liczby załatwianych spraw, a także zasad i zakresu współpracy
z innymi jednostkami administracji publicznej.
Analiza podziałów specjalnych na poziomie
ponadwojewódzkim i wojewódzkim
1. Poziom ponadwojewódzki
Państwo polskie po 1945 r, znalazło się w nowych, przesuniętych na zachód granicach. Na starych ziemiach adaptowano struktury terenowe sprzed 1945 r., uzupełniając je o podobne jednostki na ziemiach zachodnich i północnych. Utrzymano również trójstopniową strukturę administracji terenowej, składającą się z 19 województw (w tym dwa województwa - miasta wydzielone), około 271 powiatów (w tym 50 powiatów miejskich) i 2988 gmin (stan na 31.XII.1951 r.).
W roku 1975, z motywów politycznych, nastąpiła zasadnicza zmiana struktur władzy i podziałów terytorialnych. Dokonano przejścia na dwustopniowy podział terytorialny, likwidując powiaty i tworząc 49 małych województw. z perspektywy 20 lat podział ten jest oceniany negatywnie, zwłaszcza w świetle zmian, jakie nastąpiły w 1989 r., tj. odstąpienia od jednolitej władzy państwowej i wprowadzenia gospodarki rynkowej. Nowy podział zerwał historyczne ukształtowane powiązania funkcjonalno-przestrzenne i osłabił oddziaływanie na otoczenie głównych, dobrze wykształconych aglomeracji miejsko - przemysłowych. Duże zróżnicowanie potencjału gospodarczego i zaludnienia województw uzależniło znaczną ich część od centrum, wykluczając nawet pozory samodzielności. Ten stan rzeczy przyczynił się do ukształtowania postaw roszczeniowych i dotąd sprzyja apatii i bierności społecznej. Ponadto, słabe województwa przygraniczne są niezdolne do podjęcia równoważnych stosunków partnerskich z sąsiadami, szczególnie na granicy zachodniej. Za pozytywny skutek podziału wprowadzonego w 1975 r. można uznać jedynie wzmocnienie słabszych ośrodków miejskich, awansowanych do stolic nowych województw. Odbyło się to jednak kosztem osłabienia pozycji dawnych miast powiatowych. Wykształciły się również nowe więzi społeczne i gospodarcze na poziomie ponadgminnym.
Po wprowadzeniu nowego podziału terytorialnego, funkcjonujące podziały specjalne uległy zwiększeniu o 9 jednostek, a znacząca ich część utrzymała swoje siedziby w 17 ośrodkach obejmujących swym zasięgiem działania po kilka nowych województw. Są one wyrazem wysokiego stopnia centralizacji administracji publicznej i dominacji pionowego układu resortowego, utrzymują bowiem bezpośrednią podległość jednostek terenowych wobec ministerstw i urzędów centralnych. Wojewoda, nie mający wpływu na działalność agend administracji specjalnych, nie może właściwie pełnić funkcji koordynujących i stymulujących rozwój na podległym mu obszarze.
Dla ścisłości należy stwierdzić, że w ostatnim okresie zlikwidowano również niektóre podziały specjalne, jak np. wojewódzkie komisje cen czy wojewódzkie jednostki organizacyjne Urzędu Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk.
Zwiększenie zakresu działania rządu związane z wprowadzeniem gospodarki rynkowej spowodowało znaczący wzrost ponadwojewódzkich podziałów specjalnych, osiągając liczbę czterdziestu pięciu. Nowe podziały specjalne bądź o zmodyfikowanym statusie ustawowym to (w nawiasie rok wprowadzenia podziału lub modyfikacja ustawowa):
1. Sądy Apelacyjne (1990 r.)
2. Wydziały Pracy w sądach wojewódzkich (1991 r.)
3. Sądy Gospodarcze w sądach i wojewódzkich (1991 r.)
4. Prokuratury apelacyjne (1993 r.)
5. Wojskowe Organy Emerytalne (1993 r.)
6. Urzędy Skarbowe uprawnione do wydawania lub sprzedaży banderol (1991 r.)
7. Regionalne Izby Obrachunkowe (1992 r.)
8. Zarządy Okręgowe Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej (1990 r.)
10. Agencje Rynku Rolnego (1990 r.)
11. Delegatury Urzędu Antymonopolowego (1991 r.)
12. Okręgowe Urzędy Miar (1993 r.)
13. Okręgowe i Obwodowe Urzędy Probiercze (1993 r.)
14. Okręgowe Izby Aptekarskie (1991 r.)
15. Okręgowe Izby Lekarsko-Weterynaryjne (1990 r.)
16. Agencje Własności Rolnej Skarbu Państwa (1991 r.)
17. Delegatury Ministerstwa Przekształceń Własnościowych (1990 r.)
18. Delegatury Urzędu Ochrony Państwa (1990 r.)
19. Urzędy Morskie (1991 r.)
20. Okręgowe Urzędy Górnicze (1994 r.)
W skali kraju funkcjonuje ogółem 76 podziałów specjalnych, z czego 42 na szczeblu ponadwojewódzkim (okręgowym), 20 na szczeblu wojewódzkim, 14 na szczeblu ponadgminnym (rejonowym). z uwagi na wykonywane funkcje i charakter jednostek będących podmiotami tych podziałów, można wyodrębnić.
1. organy państwowe (np. sądy, prokuratura)
2. organy administracji państwowej, czyli tzw. administracje specjalne,
3. przedsiębiorstwa i zakłady administracyjne,
4. jednostki samorządowe
| L.p. | Organy państwowe | Programy administracji państwowej | Przedsiębiorstwa, zakłady | Jednostki samorządowe | |
| 1. | Poziom ponadgminny (rejonowy) |
|
|
|
|
| 2. | Poziom ponadwojewódzki |
|
|
|
|
| 3. | Poziom ponadwojewódzki (okręgowy) |
|
|
|
|
| Razem |
|
|
|
|
Do grupy organów państwowych zalicza się jednostki wymiaru sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i obronności kraju.
Podziały specjalne, których podmiotami są organy administracji państwowej, czyli tzw. administracje specjalne, reprezentuje grupa 39 jednostek wymienionych w zestawieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszego opracowania. Niektóre z nich, jak np. policja, straż pożarna, inspekcja sanitarna, administracja finansów, zatrudnienie, funkcjonują zarówno na szczeblu rejonowym, jak i wojewódzkim i międzywojewódzkim.
Grupę podmiotów będących przedsiębiorstwami reprezentuje PKP, do jednostek samorządowych należą organizacje samorządowe (izby) lekarzy, pielęgniarek, położnych, radców prawnych, samorządowe kolegia odwoławcze oraz izby rzemieślnicze.
W grupie pnadwojewódzkiej znaczącą część stanowią podziały utworzone dla potrzeb szeroko rozumianej inspekcji(10), organów wymiaru sprawiedliwości(5), wojska(3), samorządów zawodowych(4), delegatury naczelnych i centralnych organów administracji państwowej(4). Część tych delegatur nie występuje jako samodzielny podmiot w stosunkach administracyjno prawnych, a ich utworzenie wynika nie wprost, a pośrednio z przepisów ustawy. o zaliczeniu ich do grupy podziałów specjalnych zadecydowały przesłanki faktyczne - jednostki te funkcjonują jak podziały specjalne. Usytuowane są tu również podziały, których utworzenie uzasadnione jest wysoką specjalizacją wykonywanych zadań lub ograniczonym przestrzennie ich występowaniem, jak np. urzędy celne, morskie, górnicze, probiercze, miar, jednostki wykonujące zadania z zakresu zarządu gospodarką leśną, wodną, drogami i kolejami państwowymi.
Na poziomie ponadwojewódzkim dokonano analizy 45 podziałów specjalnych uznanych za najważniejsze. Zakwalifikowano je do czterech kategorii:
- funkcjonujące w granicach naturalnych,
- zarządzania infrastrukturą,
- cechujące się względną autonomią,
- mające charakter usługowy.
Pierwszą grupę tworzą trzy podziały specjalne o zróżnicowanej liczbie jednostek: Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej (7), Regionalne Dyrekcje Lasów Państwowych (17) i Okręgowe Urzędy Górnicze (14).
Drugą grupę tworzą podziały specjalne związane z systemami infrastruktury: sieci kolejowej, drogowej i wodnej, sieci energetycznej oraz tele- i radiokomunikacji. Do tej kategorii zaliczono również obsługę granic państwowych. Są to: Dyrekcje Okręgowe Kolei Państwowych (8), Okręgowe Inspektoraty Krajowego Dozoru Technicznego (7), Okręgowe Dyrekcje Dróg Publicznych (17), Inspektoraty Dozoru Technicznego Żeglugi Morskiej (3), Inspektoraty Żeglugi Śródlądowej (9), Urzędy Morskie (3), Oddziały Państwowej Inspekcji Telekomunikacyjnej (10), Zarządy Okręgowe Inspektoraty Gospodarki Energetycznej (8) oraz Urzędy Celne (14) i Oddziały Straży Granicznej (12).
Do grupy cechującej się względną autonomią zaliczono instytucje wojskowe, sądownicze, ochrony państwa oraz agendy niektórych ministerstw. Są to: Okręgi Wojskowe (4), Wojskowe Organy Emerytalne (16), Ośrodki Zamiejscowe NSA (10), Sądy Apelacyjne (10), Wydziały Pracy w sądach wojewódzkich (21), Sądy Gospodarcze w sądach wojewódzkich (22), Prokuratury Apelacyjne(10), Delegatury NIK (17), Delegatury Urzędu Ochrony Państwa (14), a także Biura Planowania Regionalnego (9), Agencje Własności Rolnej Skarbu Państwa (15) oraz Delegatury Ministerstwa Przekształceń Własnościowych (13), Archiwa Państwowe (26).
Grupę mającą charakter usługowy tworzą instytucje związane z finansami i kontrolą działalności gospodarczej i stowarzyszenie zawodowe. Są to: Urzędy Skarbowe uprawnione do wydawania lub sprzedaży banderol (12), Regionalne Izby Obrachunkowe (17), Okręgowe Urzędy Miar (9), Okręgowe i Obwodowe Urzędy Probiercze (9), Delegatury Urzędu Antymonopolowego (9), Agencje Rynku Rolnego (7), Okręgowe Inspektoraty Inspekcji Nasiennej (17), Państwowa Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych (17), Okręgowe Inspektoraty Państwowej Inspekcji Handlowej (17) a także Okręgowe Izby Lekarskie (22), Okręgowe Izby Aptekarskie (19), Okręgowe Izby Lekarsko-Weterynaryjne (16), Okręgowe Izby Radców Prawnych i Izby Rzemieślnicze.
Liczba jednostek poszczególnych podziałów specjalnych waha się od 4 do 26. Ponadto występują jednostki ponadwojewódzkie (okręgowe) o zrejonizowanym zasięgu działania, a nie będące podmiotami podziałów specjalnych. Są to: Szpitale Specjalistyczne, Wojewódzkie Stacje Krwiodawstwa, Regionalne Centra Szkolenia Administracji, Ekspozytury Centralnego Inspektoratu Standaryzacji.
Większość jednostek ponadwojewódzkich ma siedziby w stolicach dawnych województw, część (8) w miejscowościach na terenie województwa. Dotyczy to podziałów, których zasięgi determinowane są czynnikami naturalnymi lub nierównomiernością przestrzennego występowania zadań.
Podziały specjalne charakteryzują się znacznym zróżnicowaniem zasięgu działania i liczbą siedzib:
- siedemnaście podziałów specjalnych działa w układzie 4-10 jednostek,
- dziewięć w układzie 11-16 jednostek,
- dziesięć w układzie 17 jednostek,
- pięć w układzie 18-22 jednostek.
Z punktu widzenia lokalizacji, siedem ponadwojewódzkich podziałów specjalnych ma swoje siedziby w starych województwach. Są to: Delegatury NIK, Regionalne Izby Obrachunkowe, Okręgowe Dyrekcje Dróg Publicznych, Okręgowe Inspektoraty Pracy, Okręgowe Inspektoraty Nasienne, Okręgowe Inspektoraty Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych oraz Okręgowe Inspektoraty Państwowej Inspekcji Handlowej.
Do grupy tej należałoby również zaliczyć:
- Wojskowe Organy Emerytalne, które mają 16 jednostek, z czego 15 zlokalizowanych jest w stolicy starych województw (bez Koszalina i Opola) z dodatkową siedzibą w Siedlcach;
- Zarządy Okręgowe Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej, które posiadają 16 jednostek zlokalizowanych w stolicach starych województw, z pominięciem Opola.
Z analizy liczby i zasięgu działania podziałów
specjalnych wynika duża rozbieżność pomiędzy tym układem a podziałem na
49 województw, co przyczynia się dysfunkcyjności działania aparatu państwowego.
2. Poziom wojewódzki.
W ramach rozważań nad podziałami specjalnymi na poziomie wojewódzkim wzięto pod uwagę zarówno podziały specjalne działające w układzie wojewódzkim, jak i jednostki wojewódzkie podporządkowane wojewodom o zrejonizowanym zasięgu działania, nie będące formalnie podmiotami podziałów specjalnych. Pierwsza grupa liczy 20 podziałów, a druga 23. Większość podziałów wojewódzkich (załącznik nr 2) stanowią jednostki będące organami administracji, czyli administracjami specjalnymi, których zadania są zbieżne, subsydiarne lub wręcz pokrywające się z zadaniami wojewody, jako organu administracji rządowej. Rzutuje to na charakter wniosków, jakie można sformułować pod adresem tych podmiotów. w grupie tej znajdują się zatem administracje specjalne, których utworzenie lub wydzielenie z wojewódzkiej administracji ogólnej jest podstawą krystalizowania się opinii o swoistej patologii, wyrażającej się nadmierną liczbą administracji specjalnych, działających "na styku" sfery zastrzeżonej, z natury tych uprawnień, dla administracji rządowej lub samorządowej.
Proces tworzenia tego typu administracji specjalnej został zapoczątkowany wydzieleniem przed laty administracji finansów (urzędy i izby skarbowe), później administracji oświatowej (kuratoria) i stosunkowo niedawno administracji zatrudnienia (wojewódzkie i rejonowe biura pracy). Jednocześnie w ostatnich latach tworzono nowe agendy terenowe, jak: delegatury Ministerstwa Przekształceń Własnościowych, Urzędu Antymonopolowego, Agencji Rynku Rolnego, Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, Inspektorów Nadzoru Farmaceutycznego, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska. w kręgach rządowej administracji wojewódzkiej zjawisko to spotyka się z negatywną oceną, jako przejaw centralizacji uprawnień i zmniejszenia odpowiedzialności wojewodów za kompleksy spraw, które z racji swego charakteru powinny należeć do ich zakresu działania.
W podziale na cztery kategorie przyjęte w założeniach metodycznych, grupa pierwsza związana ze środowiskiem przyrodniczym to: Wojewódzkie Komitety Przeciwpowodziowe i Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska. Nie występują podziały specjalne dotyczące infrastruktury technicznej. Do podziałów specjalnych cechujących się względną autonomią można zaliczyć: Prokuratury Wojewódzkie, Sądy Wojewódzkie, Samorządowe Kolegia Odwoławcze, Komendy Wojewódzkie Policji, Komendy Wojewódzkie Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzkie Sztaby Wojskowe, Wojewódzkie Komitety Obrony, Izby Skarbowe, Urzędy Kontroli Skarbowej, Oddziały ZUS, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz Wojewódzkie Urzędy Statystyczne. Podobnie liczny zbiór tworzą podziały specjalne o usługowym charakterze. Są to: Wojewódzkie Urzędy Pracy, Państwowi Wojewódzcy Inspektorzy Sanitarni, Wojewódzcy Inspektorzy Farmaceutyczni, Wojewódzcy Kuratorzy Okwiaty, Wojewódzcy Konserwatorzy Zabytków oraz Okręgowe Izby Pielęgniarek i Położnych.
Poza czterema wyjątkami, tj. Prokuratury Wojewódzkie (36 jednostek), Sądy Wojewódzkie (44), Oddziały ZUS (55) oraz Okręgowe Izby Pielęgniarek i Położnych, działają one w granicach istniejącego układu 49 województw.
W grupie jednostek wojewódzkich nie będących podmiotami podziałów specjalnych (załącznik nr 3) można wyróżnić następujące jednostki związane ze środowiskiem przyrodniczym: Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Wojewódzki Zakład Usług Wodnych i Wojewódzki Związek Spółek Wodnych. Największą grupę stanowią jednostki usługowe: Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, Wojewódzkie Biura Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Wojewódzka Stacja Kwarantanny i Ochrony Środowiska i Ochrony Roślin, Wojewódzki Zakład Weterynarii, Wojewódzki Zarząd (Dyrekcja) Inwestycji, Wojewódzki Ośrodek Doradztwa Rolniczego, Państwowa Straż Rybacka, Wojewódzka Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna, Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej, Wojewódzka Biblioteka Publiczna, Pedagogiczna Biblioteka Wojewódzka, Wojewódzki Ośrodek Metodyczny, Wojewódzki Dom Kultury, Wojewódzka Kolumna Transportu Sanitarnego, Wojewódzki Zespół Metodyczno-Organizacyjny Opieki Zdrowotnej, Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego, Wojewódzki Szpital Zespolony, Wojewódzki Zarząd PKPS, Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego, Wojewódzki Ośrodek Egzaminacyjny kandydatów na kierowców.
Z punktu widzenia charakter działalności
obydwu grup jednostek wojewódzkich, tj. podziałów specjalnych i o zrejonizowanym
rodzaju ze względu na ich zróżnicowaną podległość nie znajduje logicznego
uzasadnienia.
3. Reforma centrum gospodarczego rządu.
Zmiany aparatu państwowego powinny mieć charakter całościowy, obejmujący równocześnie centrum władzy wykonawczej (rząd), struktury terenowe administracji rządowej i samorządowej, a także określenie zakładanego zakresu działania samodzielnych podmiotów gospodarczych i społeczeństwa. Obecnie jesteśmy świadkami redukcji funkcji państwa na skutek globalizacji gospodarki i wzrostu znaczenia powiązań międzynarodowych. w sytuacji Polski oznacza to otwarcie na rynki zagraniczne i aspirowanie do stowarzyszenia z Unią Europejską, które powoli przybiera konkretne formy określone w "Białej Księdze". Niepowtarzalną domeną administracji centralnej pozostaje bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, polityka finansowa, stymulacja rozwoju gospodarczego i reakcja na sytuacje ekstremalne. Pozostały zakres obecnej działalności władz centralnych, związany z zarządzaniem gospodarką i wpływaniem na warunki życia ludności, powinien być przedmiotem stopniowej decentralizacji, czyli przesuwania kompetencji na niższe szczeble administracji i samodzielne podmioty gospodarcze. Rząd nadal musi decydować o regulacji prawno-ustrojowej i mieć wpływ na kluczowe zadania z zakresu infrastruktury o skali krajowej i międzynarodowej. w ten sposób rząd powinien uwolnić się od działań drobnych i doraźnych oraz silnego, pionowego układu resortowego.
Szczególnie w złożonych sytuacjach, z którymi mamy do czynienia, władza centralna ma zawsze tendencje do unifikacji swoich działań i predyspozycje do poszukiwania uproszczonych rozstrzygnięć, nie uwzględniających przestrzennych zróżnicowań warunków rozwoju kraju. Wiele z podstawowych zagadnień ma wymiar regionalny (np. restrukturyzacja, bezrobocie), a zaspokojenie podstawowych potrzeb ludności mieści się w granicach zespołu gmin (powiatu).
Każda zmiana struktur władzy centralnej będzie zawsze wpływać na rezultaty funkcjonowania struktur terenowych, a w tym podziałów specjalnych, które mają swoje korzenie w instytucjach rządowych. Podejmowana obecnie reforma centrum gospodarczego rządu jest fragmentem reformy administracji publicznej. Centrum rządowe jest bowiem ważnym, ale nie jednym komponentem administracji publicznej, w propozycjach zmiany centrum niezbędne jest więc określenie korelacji z proponowanymi przeobrażeniami reform pozostałych obszarów administracji. w opracowywanych aktualnie założeniach reformy centrum gospodarczego rządu, za jednostki wchodzące w jego skład uznano te naczelne i centralne organy i urzędy administracji państwowej, które mają decydujący wpływ na politykę gospodarczą rządu. Są to:
Naczelne Organy Administracji Państwowej:
- Rada Ministrów (wraz z jej wewnętrznymi organami oraz URM),
- Ministrowie:
Finansów
Przemysłu i Handlu
Przekształceń Własnościowych
Współpracy Gospodarczej z Zagranicą
Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa
Łączności
Transportu i Gospodarki Morskiej
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej
Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
Pracy i Polityki Socjalnej
Kierownik Centralnego Urzędu Planowania
- Komitet Badań Naukowych.
Instytucje Centralne:
- Urząd Antymonopolowy
- Główny Urząd Ceł
- Główny Urząd Statystyczny
- Komisja Papierów Wartościowych
- Państwowa Agencja Atomistyki
- Urząd Patentowy RP
- Urząd Zamówień Publicznych
- Wyższy Urząd Górniczy
- Polskie Centrum Badań i Certyfikacji
- Polski Komitet Normalizacyjny
- Generalny Inspektorat Kontroli Skarbowej
- Główny Geodeta Kraju
- Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego
- Państwowa Inspekcja Telekomunikacyjna
- Państwowa Agencja Radiokomunikacyjna
- Pełnomocnik Rządu do spraw Telekomunikacji Wsi
- Główny Geolog Kraju
- Główny Inspektor Ochrony Środowiska
- Główny Konserwator Przyrody
- Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych
- Urząd Dozoru Technicznego
- Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych
- Centralny Inspektorat Standaryzacji
- Państwowa Inspekcja Handlowa
Przeobrażenia centrum gospodarczego rządu spowodują, według założeń, zmiany w jego bezpośrednim otoczeniu, tj. terenowych organach administracji rządowej, które w wyniku decentralizacji powinny zwiększyć swoje uprawnienia, oraz organach samorządu terytorialnego i gospodarczego, które poprzez de etatyzację mogą przejąć od państwa szereg uprawnień dotyczących gospodarki. Nie określa się, w jakim podziale przestrzennym i strukturze władzy zabieg ten będzie dokonany.
Za główny cel reformy uznano takie ukształtowanie centrum gospodarczego rządu, aby maksymalnie przyczyniało się ono do stabilnego, długookresowego rozwoju gospodarki kraju i zwiększania jego konkurencyjności w warunkach gospodarki rynkowej.
Osiągnięcie tego celu wymaga podjęcia i zrealizowania w procesie centrum gospodarczego rządu wielokierunkowych działań związanych głównie z ograniczeniem funkcji wykonawczych (w tym właścicielskich) i redystrybucyjnych na rzecz działań regulacyjnych i kontrolnych.
Najważniejszym efektem reformy centrum gospodarczego rządu będzie, według założeń, uporządkowanie prawa materialnego, określającego zakresy i instrumenty uprawiania przez nowe urzędy polityki gospodarczej, adekwatnej do zasad gospodarki rynkowej. Rozwiązania instytucjonalne reformy mają mieć charakter wynikowy w stosunku do zmian prawa materialnego.
Realizacja głównego celu reformy centrum gospodarczego rządu wymaga osiągnięcia wielu celów wiodących oraz podjęcia licznych zadań wykonawczych. Zadania te muszą być tak realizowane, by ostatecznym kryterium ich wykonania było osiągnięcie celu głównego.
W założeniach przyjęto siedem celów wiodących reformy centrum gospodarczego rządu:
- zwiększenie zdolności centrum gospodarczego rządu do formułowania i realizacji spójnych, średnio- i długookresowych strategii gospodarczych,
- racjonalizacja struktur, mechanizmów koordynacyjnych i decyzyjnych w ramach centrum gospodarczego rządu i jego instytucjonalnego otoczenia,
- ograniczenie bezpośredniego oddziaływania rządu na działalność poszczególnych podmiotów gospodarczych,
- przyspieszenie działań dostosowawczych i integracyjnych do wymogów Unii Europejskiej,
- usprawnienie procesów przekształceń własnościowych i podniesienie ich efektywności,
- zwiększenie efektywności wykonywania funkcji właścicielskich w stosunku do majątku państwowego,
- umocnienie proinnowacyjnej i proekologicznej orientacji w kształtowaniu rozwoju gospodarki.
Istotne znaczenie dla rozważań nad podziałami specjalnymi oraz możliwościami i kierunkami ich ujednolicenia może mieć zamiar utworzenia urzędu Ministra Gospodarki i Handlu Międzynarodowego, który byłby właściwy w sprawach, w których przepisy prawa materialnego przyznają obecnie kompetencje ministrom: Przemysłu i Handlu, Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Współpracy Gospodarczej z Zagranicą oraz Centralnemu Urzędowi Planowania.
Ważny jest również zamiar powołania w miejsce Ministra Łączności i Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej - Ministra Infrastruktury Gospodarczej - organu regulacyjnego w zakresie funkcjonowania i rozwoju systemów transportowych, łącznościowych, sieciowych systemów przesyłowych itp.
Przewiduje się także utworzenie Urzędu Ministra Administracji Publicznej i Mieszkalnictwa, w gestii którego znalazłyby się sprawy odnoszące się do:
- administracji publicznej i samorządowej,
- mieszkalnictwa i rozwoju miast,
- gospodarki komunalnej,
- polityki finansowania budownictwa mieszkaniowego.
Likwidacji uległyby niektóre urzędy ministrów:
- Przemysłu i Handlu,
- Kierownika Centralnego Urzędu Planowania,
- Przekształceń Własnościowych,
- Współpracy Gospodarczej z Zagranicą,
- Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
Przewiduje się także, iż zmiany w zakresie i sposobie realizacji funkcji przez organy centrum gospodarczego rządu będą powodowały konieczność przeprowadzenia analogicznych zmian w innych naczelnych i centralnych organach administracji państwowej. w pierwszej kolejności dotyczy to urzędów tych ministrów, którzy zajmują się problematyką silnie powiązaną z gospodarką, takich jak: Minister Pracy i Polityki Socjalnej oraz Minister Zdrowia i Opieki Społecznej. w odniesieniu do wszystkich ministrów uporządkowania wymaga problem wykonywania funkcji właścicielskiej roli organu założycielskiego.
Ogólnie należy stwierdzić, iż założenia reformy centrum gospodarczego rządu nie wyznaczają, poza nielicznymi wzmiankami, (cytat poniżej), kierunków przemian administracji terenowej, które nastąpią w wyniku przebudowy centrum.
"Równolegle do reformy centrum gospodarczego rządu następować będą zmiany w zakresach działania terenowych organów rządowej administracji ogólnej, szczególnie urzędu wojewody oraz ich relacji z instytucjami rządowej administracji specjalnej.
Istota tych zmian wynika z decentralizacji uprawnień następującej w procesie reformy centrum gospodarczego rządu oraz takich przeobrażeń w mechanizmach nadzoru, uprawnień i zasilania w środki ogniw administracji terenowej, aby zakres odpowiedzialności wojewody korespondował z zakresem jego rzeczywistych uprawnień."
W założeniach mówi się także, iż reforma administracji publicznej i reforma samorządowa wpłyną na potrzebę korekty struktury i kompetencji centrum gospodarczego rządu.
Intencje władzy zawarte w założeniach, polegające na sprowadzeniu działalności centrum gospodarczego do zadań strategicznych i regulacyjnych, nie wyjaśniają wątpliwości związanych z fragmentarycznością przedsięwzięcia i z funkcjonowaniem centrum w okresie przejściowym. Nie określono również relacji z innymi jednostkami władzy wykonawczej związanymi z ochroną środowiska, edukacją, kulturą, a także bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym. Może to oznaczać dominację centrum gospodarczego nad innymi dziedzinami życia. Szczególne obawy budzi włączenie do centrum instytucji, które powinny mieć niezależny status, takich jak: Urząd Antymonopolowy czy Komitet Badań Naukowych. w założeniach podkreśla się funkcje właścicielskie państwa i rolę organów założycielskich administracji rządowej, co jest bardzo ważne biorąc pod uwagę, że centrum gospodarcze będzie funkcjonowało w sytuacji utrzymania nada ponad 50% udziału w gospodarce przedsiębiorstw państwowych (ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych), co rodzi wewnętrzny konflikt władzy między zarządzaniem a kontrolą.
Nie wiadomo, czego należy oczekiwać od wielkich nowych instytucji rządowych (super ministerstw) - czy będą one dążyć do utworzenia własnych agend terenowych, czyli nowych podziałów specjalnych, czy też będą korzystać z administracji terenowej, przekazując im odpowiednie kompetencje. Niepokoją tendencje przekazywania części własności Skarbu Państwa wojewodom. Oznacza to petryfikację istniejącego podziału terytorialnego kraju i bezpośrednio rzutuje na małe możliwości ujednolicenia podziałów specjalnych. Najpoważniejszym problemem, do którego założenia reformy centrum się nie ustosunkowują, jest nie wyjaśniony związek zależności pomiędzy centrum a układem terenowym. Istnieje nieuchronne sprzężenie zwrotne pomiędzy kształtem i sposobem funkcjonowania centrum a strukturą przestrzenną i zakresem działania władz terenowych. Zupełnie inaczej będą wyglądały wielkość, struktura wewnętrzna i sposoby działania centrum przy utrzymaniu obecnego podziału 49 województw, wzmocnionego bieżącymi decyzjami centrum w sytuacji funkcjonowania dużych regionów (województw), o znacznym stopniu samodzielności, szczególnie w sferze gospodarczej. Są to dwa odmienne modele państwa. Założenia nie są świadomym wyborem jednego z nich, choć w praktyce składają się do status quo.
Jak widać z przeprowadzonych rozważań -
w chwili obecnej nie da się jednoznacznie określić, w jakim kierunku potoczą
się losy reformy administracji publicznej w Polsce. Dlatego wydaje się
niezbędne i celowe wielowariantowe prowadzenie prac nad podziałami specjalnymi,
zarówno jeśli chodzi o kompetencje administracji ogólnej i specjalnej,
jak i o podziały w wymiarze przestrzennym.
4. Analiza projektów ustaw odnoszących
się do funkcjonowania administracji publicznej
(stan prawny na 31 lipca 1995 r.)
1. Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
Rozdział X "Samorządy" przewiduje dwa warianty przepisu dotyczącego jednostek samorządu terytorialnego.
Wariant i przewiduje, iż jednostkami samorządu terytorialnego są gminy, powiaty i województwa, zaś wariant II, że tylko gmina, a inne jednostki samorządu terytorialnego określa odrębna ustawa.
W zależności od przyjętego wariantu oraz zakresu zadań przyszłych jednostek samorządu terytorialnego, mogą wystąpić znaczne różnice, zarówno w zakresie podziału zadań między administracją samorządową a rządową, jak i w zakresie i stopniu podporządkowania administracji specjalnych jednostkom samorządu terytorialnego.
Inaczej bowiem będzie wyglądała sytuacja, gdy samorząd terytorialny będzie istniał jedynie na szczeblu gminnym, inaczej, gdy na szczeblu gminnym i powiatowym, czy jeżeli ustawodawca zdecyduje się na szczebel gminny i wojewódzki, a jeszcze inaczej, gdy zgodnie z wariantem i projektu konstytucji istnieć będzie samorząd na szczeblu gminnym, powiatowym i wojewódzkim.
Projekt nie przesądza, czy terenowa administracja rządowa będzie istniała na szczeblu powiatowym i wojewódzkim, czy też będzie istniała jedynie na szczeblu wojewódzkim.
Jak dotychczas, jedynym szczeblem, na którym doszło do zespolenia administracji jest poziom gminy. Administracje specjalne występują na szczeblu rejonowym, wojewódzkim i okręgowym - międzywojewódzkim.
Powstaje zatem pytanie - jak ustawodawca potraktuje te administracje, budując nowe struktury administracji publicznej? Teoretycznie możliwe są następujące rozwiązania:
- gmina samorządowa; rejon (powiat) rządowy (administracja zespolona i administracje specjalne); województwo (region) rządowe (administracja zespolona i administracje specjalne),
- gmina samorządowa; powiat rządowo-samorządowy (administracja zespolona i administracje specjalne); województwo (region) rządowe (administracja zespolona i administracje specjalne),
- gmina samorządowa; powiat samorządowy; województwo (region) rządowe (administracja zespolona i administracje specjalne),
- gmina samorządowa; powiat samorządowy; województwo (region) rządowo-samorządowe (administracja zespolona i administracje specjalne),
- gmina samorządowa; powiat samorządowy; województwo (region) samorządowe, administracje specjalne.
Wszelkie rozważania związane z przesuwaniem kompetencji między administracją rządową i samorządową sprowadzają się do schematu jw.
Różnica między wariantami sprowadza się
do liczby szczebli administracji rządowej bądź samorządowej oraz do liczby
zadań i kompetencji w poszczególnych zbiorach, tzn. administracjach: rządowej
zespolonej, rządowej specjalnej i samorządowej. (Uwaga - w projekcie konstytucji
uzgodniono zapis o utworzeniu samorządu na poziomie powiatu).
2. Ustawa o zmianie ustawy o podziale
zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami
gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.
U. nr 34, poz. 198, nr 43, poz. 253 i nr 87, poz. 506, oraz z 1991 r. nr
95, poz. 425, nr 107, poz. 464 i nr 114, poz. 492), a także ustawy o losach,
ustawy prawo budowlane i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Projekt rządowy, na etapie uzgodnień międzyresortowych.
Projekt przewiduje przekształcenie części zadań wykonywanych dotychczas przez gminy jako zadania zlecone w zadania własne. Przewiduje także przekazanie gminom jako zadań własnych bądź zleconych części zadań należących obecnie do rządowej administracji ogólnej.
Ustawa ta nie wpłynie na zmianę relacji między administracją rządową ogólną a specjalną. Wpłynie jednak na kształt struktur zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej.
Po pierwsze, rozszerzenie zakresu zadań własnych gmin spowoduje (poza układem finansowania tych zadań - co nie jest przedmiotem tych rozważań, ponieważ nie dotyczy struktur administracyjnych) zmniejszenie ilości zadań nadzorowanych przez wojewodę pod kątem celowości i gospodarności działania, pozostawiając nadzór odnośnie ich legalności.
Po drugie, w przypadku decyzji indywidualnych
rozszerzeniu ulegnie zakres spraw, w których odwołanie od decyzji będzie
kierowane nie do wojewody, lecz do samorządowego kolegium odwoławczego.
Tak więc przekształcenie części zadań ze zleconych na własne powinno spowodować
zmniejszenie aparatu wojewody.
3. Ustawa o zakresie działania niektórych
dużych miast i zmianie ustawy z 17 maja 1990 r, o podziale zadań i
kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a
organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr
34, poz. 198, nr 43, poz. 253 i nr 87, poz. 506 oraz z 1991 r. nr 95, poz.
425, nr 107, poz. 464, i nr 114, poz. 492).
Projekt poselski.
Projekt zakłada przekazanie dodatkowych zadań i kompetencji największym miastom. Obecnie są one realizowane na podstawie porozumień zawartych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybie przekazania (Dz.U. nr 65, poz. 309), czyli tzw. rozporządzenie pilotażowe. w projekcie przewiduje się podporządkowanie samorządom miast pewnych zadań i kompetencji z zakresu administracji specjalnych, np. ochrony przeciwpożarowej, oświaty oraz inspekcji sanitarno-epidemiologicznej. (Uwaga - ustawa została uchwalona w listopadzie 1995 r.).
Ustawa nie powinna mieć wpływu na podziały
specjalne. Co prawda, projekt przewiduje poza przekazaniem wybranym miastom
zadań administracji ogólnej również zadań administracji specjalnych, jednakże
projektowane zmiany nie są aż tak głębokie, by miały wpływ na podziały
specjalne. Przekazane być mają niektóre zadania administracji specjalnych,
jednakże w ograniczonym zakresie. Nie przewiduje się natomiast przekazania
tym miastom służb, a dopiero tego typu zabieg wpłynąć by musiał na zmianę
podziałów specjalnych ze względu na tworzenie nowych (dla miast) jednostek
podziału specjalnego. Poza tym tworzenie podziałów specjalnych dla niektórych
miast doprowadziłoby do sytuacji, w której część jednostek podziału specjalnego
byłaby podporządkowana administracji rządowej. o ile przekazanie wszystkim
gminom lub innym (ale wszystkim) jednostkom samorządu (np. powiatom) w
kraju określonych służb miałoby sens, o tyle w przypadku przekazywania
zadań wybranym gminom (określonym miastom), z jednoczesnym przekazywaniem
służb też tylko tym miastom, nie byłoby możliwe ani właściwe z punktu widzenia
jednolitej organizacji tych służb.
4. Projekt ustawy o zmianie ustawy
o samorządzie terytorialnym
Projekt poselski.
Projekt przewiduje możliwość powierzania
zadań, na podstawie umów z administracją rządową, nie tylko gminom, ale
także ich związkom. Mówi o tym art. 1 pkt 24 projektu nowelizacji. Zgodnie
z nim, do związków międzygminnych (komunalnych) stosowałoby się odpowiednio
art. 8 ust. 2-5 ustawy. Oznacza to, iż gminy będą mogły tworzyć związki
międzygminne w celu przejmowania zadań od administracji rządowej. Nowelizacja
ustawy o samorządzie terytorialnym nie wpłynie na zmianę podziałów specjalnych.
Może jednak wpłynąć na kształt administracji rządowej ogólnej, gdyby gminy
chciały w sposób masowy skorzystać z możliwości przejmowania zadań.
5. Ustawa o terenowych organach administracji
rządowej
Ustawa przepisy wprowadzające ustawę o terenowych organach administracji rządowej
Projekt rządowy.
Projekt przewiduje podporządkowanie wojewodzie szeregu administracji specjalnych, i tak np. wojewoda:
- byłby organem Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska szczebla wojewódzkiego,
- powoływałby i odwoływał wojewódzkiego konserwatora zabytków (w uzgodnieniu z Ministrem Kultury i Sztuki),
- powoływałby i odwoływał wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych (w porozumieniu z Krajowym Inspektoratem Farmaceutycznym),
- wykonywałby zadania w zakresie gospodarki energetycznej na obszarze województwa,
- wykonywałby zadania Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych na obszarze województwa,
- byłby organem administracji państwowej w sprawach dróg publicznych określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.),
- byłby zwierzchnikiem kuratora oświaty i powoływałby go i odwoływał w uzgodnieniu z Ministrem Edukacji Narodowej,
- realizowałby zadania wynikające z ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. nr 1, poz. 1),
- realizowałby zadania wynikające z ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 12, poz. 49 z późn. zm.),
- powoływałby i odwoływał komendanta wojewódzkiego (na wniosek Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej) i rejonowego (na wniosek komendanta wojewódzkiego) Państwowej Straży Pożarnej.
Projekt ten wprowadza istotne zmiany, podporządkowane
wojewodzie liczne administracje specjalne na obszarze województwa. w przypadku
jego uchwalenia, w istotny sposób znalazłaby liczba podziałów specjalnych.
(Uwaga - z szerokiego zakresu propozycji ujednolicenia podziałów specjalnych,
po uzgodnieniach międzyresortowych, w projekcie pozostały trzy propozycje).
6. Ustawa o samorządzie powiatowym
Projekt poselski
Projekt zakłada wprowadzenie drugiego szczebla samorządu terytorialnego. Zgodnie z jego przepisami, powiat wykonywałby w ramach ustaw zadania publiczne w zakresie:
- szkolnictwa ponadpodstawowego, szkolnictwa artystycznego i i II stopnia oraz szkolnictwa ponadpodstawowego specjalnego,
- ochrony zdrowia, w tym publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz inspekcji sanitarno-epidemiologicznej,
- budowy i utrzymania dróg oraz komunikacji,
- kultury, kultury fizycznej i turystyki,
- scalania i wymiany gruntów oraz wywłaszczania nieruchomości,
- urbanistyki i nadzoru budowlanego,
- gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody oraz rybactwa śródlądowego,
- porządku i bezpieczeństwa publicznego,
- ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej oraz zapobiegania klęskom żywiołowym i ich skutkom,
- promowania działalności gospodarczej, zwalczania bezrobocia i aktywizacji zawodowej,
- ochrony praw konsumenta,
- utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.
W zależności od zakresu zadań, o których
mowa wyżej, przekazanych ustawami w gestię powiatu, w większym lub mniejszym
stopniu nastąpi także (poza przekazaniem zadań rejonowej administracji
ogólnej) podporządkowanie zadań i kompetencji administracji specjalnych
powiatowi. Może zatem wpłynąć pozytywnie na ujednolicenie podziałów specjalnych.
7. Ustawa o samorządzie wojewódzkim
Projekt wprowadza klauzulę generalną odnośnie kompetencje samorządu wojewódzkiego. Mianowicie w art. 3 ust. 1 projektu proponuje się, aby do zakresu działania województwa, jako jednostki samorządu terytorialnego, należały zadania o charakterze publicznym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ponadto w ust. 2 projektu proponuje się, aby samorząd wojewódzki wykonywał zwłaszcza następujące zadania:
"- koordynowanie przestrzennego zagospodarowania województwa, nadzór budowlany,
- ochrona i kształtowanie środowiska naturalnego,
- promocja i programowanie rozwoju gospodarczego,
- ochrona zdrowia i służba sanitarno-epidemiologiczna o znaczeniu i zasięgu wojewódzkim, prowadzenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej,
- organizowanie i koordynowanie pomocy społecznej na terenie województwa,
- przeciwdziałanie bezrobociu, w tym prowadzenie wojewódzkich urzędów pracy,
- budowa i utrzymanie dróg wojewódzkich,
- geodezja i wywłaszczanie nieruchomości,
- koordynacja komunikacji i transportu o znaczeniu i zasięgu ponadlokalnym,
- służba ochrony zabytków oraz prowadzenie wojewódzkich jednostek kultury,
- szkolnictwo ponadpodstawowe, artystyczne i i II stopnia oraz szkolnictwo podstawowe specjalne,
- promocja kultury fizycznej, sportu i turystyki,
- koordynacja gospodarki leśnej, rolnej, wodnej o znaczeniu i zasięgu wojewódzkim,
- bezpieczeństwo, porządek publiczny i obrona cywilna,
- ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa oraz zwalczanie klęsk żywiołowych,
- współpraca regionalna krajowa i zagraniczna,
- realizacja inwestycji użyteczności publicznej o znaczeniu i zasięgu ponadlokalnym,
- utrzymanie wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz wojewódzkich obiektów administracji."
W projekcie przewiduje się także, iż w drodze ustaw może zostać rozszerzony zakres działania województwa.
Analizując projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim należy stwierdzić, iż nie określa on praktycznie zakresu zadań samorządu wojewódzkiego. Wprowadzenie klauzuli ogólnej, prawie identycznej jak klauzula generalna istniejąca już w ustawie o samorządzie terytorialnym: "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów" oraz podobnie w wielu miejscach skonstruowany katalog zadań (patrz wyżej) powodować będą, w przypadku przyjęcia projektu w obecnym kształcie, spory kompetencyjne.
Warto dodać, że podobne zadania przewidziała komisja sejmowa, zajmująca się przygotowaniem projektu ustawy o samorządzie powiatowym. Wprowadzono tam jednak propozycje przepisu, który miałby zabezpieczać przed kolizją kompetencji gmin i powodów "Zadania należące do powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin".
Zarówno projekt ustawy o samorządzie powiatowym,
jak i projektu ustawy o samorządzie wojewódzkim nie określają precyzyjnie
zadań przyszłych samorządów (powiatowego i wojewódzkiego). Porównując ogólnie
zapisane propozycje, należy stwierdzić, iż projekty nie stworzą systemu
samorządowego: gmina, powiat i województwo, są bowiem alternatywne: albo
powiat samorządowy, albo województwo samorządowe. Tak więc na tym etapie
prac nie sposób przewidzieć zakresu zadań i kompetencji proponowanego samorządu
powiatowego czy wojewódzkiego, ponieważ autorzy projektów nie dołączyli
do projektów ustrojowych (w których nie jest możliwe szczegółowe określenie
zadań i kompetencji) propozycji nowelizacji prawa materialnego. Dopiero
propozycje zmian prawa materialnego określają tak naprawdę zadania ewentualnego
przyszłego samorządu powiatowego czy wojewódzkiego, jeśli chodzi o przekazanie
przyszłemu samorządowi (samorządom) zadań administracji rządowej ogólnej.
Ustawy szczegółowe przesądzą również o zakresie zadań i kompetencji dotychczasowych
administracji specjalnych, które mają być temu samorządowi (samorządom)
przekazane.
8. Rozważania końcowe
Poszczególne projekty można przedstawić w postaci schematu przepływu zadań i kompetencji.
1. Ustawa o zmianie ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a także ustawy o lasach, ustawy prawo budowlane i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
2. Ustawa o zakresie działania niektórych dużych miast i zmianie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
3. Ustawa o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw.
4. Ustawa o terenowych organach administracji rządowej.
5. Ustawa przepisy wprowadzające ustawę o terenowych organach administracji rządowej.
6. Ustawa o samorządzie powiatowym.
7. Ustawa o samorządzie wojewódzkim.
Analiza siedmiu projektów ustaw wskazuje
na różne, a niekiedy sprzeczne relacje zachodzące między administracją
rządową ogólną, administracją rządową specjalną a administracją samorządową.
Warianty ujęcia modelowego ujednolicenia
podziałów specjalnych na poziomie ponadwojewódzkim i wojewódzkim.
1. Ogólne założenia wariantowania
Ze względu na płynność sytuacji politycznej i prawno-organizacyjnej istnieje uzasadniona konieczność przedstawienia propozycji ujednolicenia podziałów specjalnych w ujęciach wariantowych, w ogólnym kontekście prac nad reformą administracji publicznej od roku 1990. Przesłanki wariantowania wynikają z badań prowadzonych w tym okresie, ustaleń zawartych w propozycjach zmian struktur administracji państwowej przygotowanych przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej (1993 r.) i projektach ustaw oraz z luźnych koncepcji wysuwanych przez przedstawicieli władz i partii politycznych, a także z oddolnych tendencji samoorganizacji społeczeństwa. Opierając się na tych przesłankach, można wyłonić trzy podstawowe warianty modelowe funkcjonowania administracji specjalnych, których głównym wyróżnikiem są odniesienia przestrzenne do układu 49, 17 i 12 jednostek wojewódzkich.
Wariant i opiera się na następujących założeniach:
- utrzymanie dwustopniowej struktury władzy terenowej, z podziałem wewnętrznym administracji rządowej na wojewódzką i rejonową,
- zachowania podziału na 49 województw i 267 rejonów, przy wydatnym wzmocnieniu podstawowego szczebla samorządu terytorialnego gmin,
- rozszerzenia ustawowych uprawnień największych miast powyżej 100 tys. mieszkańców, co oznacza zróżnicowanie uprawnień i kompetencji szczebla podstawowego.
Wariant II jest powrotem do podziału na 17 województw sprzed 1975 r., za czym przemawia funkcjonowanie dotąd w tym układzie dziewięciu podziałów specjalnych. Przywrócenie dużych województw musi iść w parze z:
- powrotem do trójstopniowej struktury władzy terenowej, tj. województwa, powiatu i gminy,
- przekazaniem znaczących uprawnień w sferze gospodarczej władzom wojewódzkim,
- wprowadzeniem drugiego szczebla samorządności terytorialnej, odpowiedzialnego za pełną obsługę ludności.
Wariant III jest propozycją radykalnej zmiany obecnej struktur władzy poprzez:
- wprowadzenie trójstopniowej administracji terenowej, tj. regionu (województwa), powiatu i gminy,
- upodmiotowienie i przyznanie znacznego zakresu samodzielności władzom regionalnym w kształtowaniu własnej strategii,
- powołanie powiatu jako drugiego poziomu samorządności terytorialnej, z uprawnieniami do pełnej obsługi ludności.
Tworząc ponadlokalne układy administracji terenowej oraz określając ich status i uprawnienia, należy uwzględnić mechanizmy zachowań społecznych i władzy, jakie tworzą łącznie: demokracja, rynek i społeczeństwo obywatelskie. Demokracja umożliwia kontrolę administracji rządowej na szczeblu: centralnym przez Sejm, wojewódzkim i powiatowym przez sejmiki samorządowe, a na podstawowym przez rady gminne. Społeczeństwo, będąc głównym podmiotem władzy, wypowiada się ponadto poprzez swoje organizacje społeczne i gremia opiniotwórcze. System demokracji parlamentarnej pozwala na poszukiwanie kompromisowych rozwiązań sprzecznych interesów, jakie występują zwykle pomiędzy poszczególnymi poziomami zarządzania, głównymi sferami życia, tj. społeczną, ekologiczną i produkcyjną, programem partii politycznych i ugrupowań zawodowych. Rynek, uwolniony od nadmiernego interwencjonizmu państwowego i redystrybucji dochodów, może być w znacznym stopniu czynnikiem samoregulacji działalności gospodarczej i podniesienia poziomu warunków życia. Społeczeństwo obywatelskie umożliwia wolnym, jednostkom partycypację i bezpośrednie uczestnictwo w podejmowaniu decyzji. Skuteczne wykorzystanie mechanizmu zachowań społecznych wymaga jasnej i spójnej koncepcji, w której każdy element jest postrzegany w kontekście całości.
Najważniejszą rolę w tym zakresie odgrywają poziomy zarządzania. Utrzymanie prawidłowych układów ponadlokalnych może niewątpliwie przyczynić się do poprawy funkcjonowania całego państwa i do wzmocnienia samorządności terytorialnej. Układy ponadlokalne powinny odpowiadać następującym kryteriom:
- sprawności zarządzania, która wynika z ustrojowego założenia decentralizacji władzy wyrażonej podziałem uprawnień pomiędzy administrację rządową a samorządową oraz ogólnych zasad właściwej organizacji zarządzania w warunkach gospodarki rynkowej,
- ciągłości tradycji historycznej, wprowadzonej z trwałości zjawisk oraz znaczenia dziedzictwa materialnego i duchowego zachowanego w świadomości społecznej narodowej i regionalnej,
- efektywnego wykorzystania osadnictwa, a szczególnie jego cech policentryczności oraz potencjału kulturowego, społecznego i gospodarczego ośrodków miejskich,
- racjonalne funkcjonowanie gospodarki, opartego na przekonaniu, że podział terytorialny czynnie oddziałuje na właściwe wykorzystanie stanu posiadania, możliwość rozwiązywania konfliktów i problemów rozwoju oraz na tempo dokonywanych przeobrażeń.
- zdolności dostosowania się do standardów europejskich, wymuszone postępującą integracją Europy i zmianami zachodzącymi w skali globalnej,
- wykonalność przeprowadzenia reformy, która jest uzależniona od stopnia i tempa proponowanych zmian oraz stanowisk zajętych przez główne nurty polityczne i determinacji władz w ich przeprowadzeniu.
Kryteria te mają w sumie charakter oceny całościowej, nie poddają się uporządkowaniu hierarchicznemu, i nie powinny być stosowane selektywnie,
W proponowanych wariantach modelowych ujednolicenia podziałów specjalnych określono podział na:
- jednostki utrzymujące swój status w pełnym zakresie,
- jednostki, które powinny być włączone do zakresu działania administracji ogólnej,
- jednostki, które wymagają dostosowania
do nowego podziału terytorialnego kraju.
2. Wariant i podziału na 49 województw.
Wariant I, utrzymujący podział na 49 województw, według przyjętych kryteriów ma wyraźne cechy zachowawcze, umożliwia bowiem dalsze funkcjonowanie dawnych struktur państwa biurokratycznego, charakteryzującego się wysokim stopniem centralizmu. Znaczne zróżnicowanie potencjału województw wymusza poszerzoną redystrybucję i zwiększony interwencjonizm państwa. Podział ten, w momencie wprowadzenia, zerwał tradycyjne więzy historyczne, utrudniając artykułowanie tożsamości ludności i samoorganizację wspólnot lokalnych, co w konsekwencji utrudnia zachowanie spuścizny kulturowej. Wariant ten maksymalnie wykorzystuje walory policentrycznego układu sieci osadniczej, dając preferencje miastom średnim, kosztem zmniejszenia oddziaływania dużych aglomeracji i rozwoju miast małych. Wyraźnie zróżnicowany i na ogół niewielki potencjał gospodarczy województw ogranicza możliwości rozwoju i restrukturyzacji gospodarki. Efektem zewnętrznym i wewnętrznym jest niskie tempo przeobrażeń i mała odporność na zmienność koniunktury gospodarczej.
Położenie województw w stosunku do granic państwa i ograniczony ich potencjał utrudniają równoprawną współpracę międzynarodową i dostosowanie do standardów europejskich. Oszczędności wynikające z zaniechania reform okupione są utrwaleniem dysfunkcyjności struktur i wymuszonym interencjonizmem państwa, poddawanym presji interesów elit politycznych.
Postrzegana w tym kontekście analiza ponadwojewódzkich podziałów specjalnych wykazała, że w odniesieniu do tego wariantu nie można zaproponować żadnych rozsądnych zmian. Wszelkie wysiłki dopasowania ponadwojewódzkich podziałów specjalnych do 49 województw są skazane na niepowodzenie, że względów funkcjonalnych, kadrowych i finansowych. Zakładając teoretyczne dostosowanie ilości jednostek podziałów specjalnych do 49 województw, skala zmian i związane z tym wielkości ilościowe i jakościowe zróżnicowanie wymusiłyby dodatkowe działania dostosowawcze na poziomie ogólnokrajowym, wzmacniając tym samym centralizację administracji państwowej.
Funkcjonowanie podziałów specjalnych określają relacje pomiędzy poszczególnymi jednostkami tych podziałów a liczbą przypisanych im województw, a także możliwości współdziałania między poszczególnymi podziałami. o ile relacje między podziałami naturalnymi i infrastrukturalnymi a zróżnicowaną liczbą województw są nieuchronne, o tyle relacje podziałów specjalnych o charakterze usługowym i kontrolnym mogą i powinny być maksymalnie zbieżne z podziałem administracyjnym szczególnie że: 11 jednostek obejmuje swym zasięgiem od 1 do 5 województw, 10 jednostek od 6 do 13. 4 jednostki od 2 do 5, 1 jednostka od 1 aż do 23 (Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej), 7 jednostek od 3 do 11 oraz 5 jednostek od 4 do 14 województw.
Relacje te dowodzą, że skala dysfunkcyjności w układzie 49 województw jest niepokojąca.
Następną barierą ujednolicenia podziałów specjalnych przy 49 województwach są wymagania zawodowe stawiane kadrom i wyposażeniu miejsc pracy, jakimi są laboratoria i sprzęt specjalistyczny. Spełnienie tych wymagań przy dużej skali zróżnicowania województw jest praktycznie niemożliwe. Do tego dochodzą koszty związane z zapewnieniem lokali dla nowo tworzonych jednostek.
Tak więc w wariancie status quo istniejących 49 województw mamy do czynienia ze zderzeniem dysfunkcyjności obecnych struktur z niemożliwością przeprowadzenia zmian.
Przeanalizowano także wojewódzkie podziały specjalne funkcjonujące we wszystkich 49 województwach. Jest ich 20, z czego 12 powinno z tytułu ich statusu pozostawiać podziałami specjalnymi. Są to:
- Wojewódzkie Urzędy Statystyczne,
- Samorządowe Kolegia Odwoławcze,
- Prokuratury Wojewódzkie,
- Sądy Wojewódzkie,
- Komendy Wojewódzkie Policji,
- Komendy Wojewódzkie Straży Pożarnej,
- Wojewódzkie Sztaby Wojskowe,
- Izby Kontroli,
- Urzędy Kontroli Skarbowej,
- Oddziały ZUS,
- Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
- Okręgowe Izby Pielęgniarek i Położnych.
Tylko osiem obecnych wojewódzkich podziałów specjalnych może kwalifikować się do włączenia w zakres działania administracji ogólnej, z pozbawieniem ich obecnego statusu. Są to:
- Wojewódzcy Kuratorzy Okwiaty,
- Wojewódzcy Konserwatorzy Zabytków,
- Wojewódzkie Urzędy Pracy,
- Wojewódzkie Komitety Obrony,
- Wojewódzkie Komitety Przeciwpowodziowe,
- Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska,
- Państwowi Wojewódzcy Inspektorzy Sanitarni,
- Wojewódzcy Inspektorzy Farmaceutyczni.
W tym kierunku idzie projekt ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o terenowych organach administracji rządowej (projekt rządowy). Proponuje on podporządkowanie wojewodzie : kuratorów oświaty, konserwatorów zabytków, inspektorów sanitarnych, inspektorów farmaceutycznych oraz urzędy pracy i komendy straży pożarnej. Zbieżność propozycji jest znaczna. Silne jak dotąd resorty w trakcie uzgodnień zanegowały jednak propozycje zawarte w projekcie.
Projekt rządowy przewiduje ponadto podporządkowanie wojewódzkie niektórych podziałów ponadwojewódzkich, tj.: Inspektoraty Gospodarki Energetycznej (8), Inspektorzy Państwowej Inspekcji Handlowej (17), Inspekcje Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych (17) oraz Dyrekcje Dróg Publicznych (17). Ich dostosowanie wymaga utworzenia w pierwszym przypadku aż 41 nowych jednostek, a w pozostałych 32 nowych jednostek. Jest to więc bardzo duże zwiększenie administracji.
W podziale na 49 województw, przyznanie nowych kompetencji wojewodzie, ze zmianą statusu niektórych podziałów specjalnych, wzmacnia co prawda kontrolne funkcje wojewody, ale nadal będzie wymagało koordynacji działań ponadwojewódzkich z poziomu silnego centrum, ze względu na dużą liczbę problemów stykowych.
Przeanalizowano również jednostki wojewódzkie o zrejonizowanym zasięgu działania, nie będące podmiotami podziałów specjalnych. Jednostki "zrejonizowane" działają jak podmioty podziałów specjalnych, chociaż nie są nimi w porozumieniu przyjętych kryteriów. Wykonują swoje zadania na określonym terytorium, ale ten zasięg ich działania nie jest kategorycznie przestrzegany i nie wywołuje tak negatywnych skutków (np. nieważność czynności prawnej) jak w przypadku podziałów specjalnych. Np. niektóre jednostki mogą świadczyć usługi również dla ludności spoza swojego rejonu, jeśli posiadają ku temu możliwości.
Zewidencjonowanie wszystkich jednostek działających w układzie zrejonizowanym jest trudne i nie wydaje się celowe. Ich zdolność dostosowania się do nowych rozwiązań ustrojowych i przestrzennych jest zdecydowanie większa niż podziałów specjalnych.
W wykazach zrejonizowanych i rejonowych jednostek okręgowych, wojewódzkich i rejonowych nie uwzględniono przedsiębiorstw i zakładów użyteczności publicznej i ich agend terenowych, takich jak:
- przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych,
- przedsiębiorstw energetyki cieplnej,
- dyrekcji okręgowych poczty,
- okręgowych zakładów gazowniczych,
- okręgowych dyrekcji CPN,
- zakładów energetycznych,
- przedsiębiorstw handlowych,
a także banków, jednostek organizacji społecznych, politycznych oraz organizacji samorządowych, z wyjątkiem tych, które tworzone są na podstawie ustaw szczególnych, jak np. izby lekarskie, aptekarskie, pielęgniarek i położnych itp.
Dla potrzeb reformy administracji publicznej i samorządu terytorialnego istotne jest natomiast rozeznanie rozmiaru tego zjawiska w sferze szeroko rozumianej obsługi ludności i świadczenia usług publicznych. Dlatego też w niniejszym raporcie wykazano przede wszystkim jednostki wojewódzkie (nazywane również potocznie jednostkami zadaniowymi), powołane przez wojewodów do wykonywania przypisanych im zadań.
Jednostki te z reguły posiadają swoje oddziały
lub filie w terenie, a ich siedziby zlokalizowane są w miastach spełniających
funkcje ośrodka rejonowego dla kilku lub kilkunastu instytucji. Podstawą
prawną tworzenia tych jednostek są akty prawne niższego rzędu, np. uchwały
Rady Ministrów, zarządzenia właściwych rzeczowo ministrów lub przepisy
najczęściej powoływanych dwa ustaw, tj. ustawy budżetowej i ustawy o terenowych
organach rządowej administracji ogólnej.
3. Wariant II podziału kraju na 17
województw.
Wariant II jest bezpośrednim nawiązaniem do sytuacji sprzed 1975 r. z punktu widzenia ogólnych kryteriów zmian podziału terytorialnego państwa, przełamuje on występujące obecnie obiektywne bariery decentralizacji władzy, co umożliwia rozwój struktur społeczeństwa obywatelskiego. Tym samym zmniejsza się zakres interwencjonizmu państwowego, z równoczesnym wzmocnieniem oddziaływania na słabsze województwa. Duże województwa stwarzają warunki konsolidacji społeczności regionalnej i pozwalają na skuteczniejszą ochronę spuścizny dziedzictwa kulturowego. Podział ten oparty jest na silnych ośrodkach sieci osadniczej, zachowuje jednak konflikty występujące pomiędzy niektórymi większymi miastami. Zadawalająca dostępność do stolic województw idzie w parze z możliwością ich pożądanych przeobrażeń w kierunku lepszego wykorzystania istniejącego zainwestowania i wzrostu specjalizacji. Zwiększony, choć nadal zróżnicowany potencjał gospodarczy, jest wspierany zdolnością samodzielnego rozwiązywania problemów rozwoju i skutecznością przeprowadzenia restrukturyzacji, co przyspiesza tempo przeobrażeń i uodparnia na zmiany koniunktury. Położenie większości tych dużych województw przy granicy państwa ułatwia bezpośrednią współpracę międzynarodową i dostosowanie do standardów europejskich.
Automatyczna adaptacja układu sprzed 1975 r. wychodzi naprzeciw oczekiwaniom społecznym i dążeniom znacznej części elit regionalnych, ale zamyka drogę do dalszych głębszych reform.
Z analizy ponadwojewódzkich podziałów specjalnych w tym wariancie wynika, że jedynie w przypadku siedmiu dyrekcji ich siedziby pokrywają się ze stolicami województw, Są to:
- Delegatury NIK,
- Regionalne Izby Obrachunkowe,
- Okręgowe Dyrekcje Dróg Publicznych,
- Okręgowe Inspektoraty Pracy,
- Okręgowe Inspektoraty Inspekcji Nasiennej,
- Państwowe Inspektoraty Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych,
- Okręgowe Inspektoraty Państwowej Inspekcji Handlowej.
Ewentualne dostosowanie pozostałych nadwojewódzkich podziałów specjalnych oznacza zwiększenie bądź zmniejszenie liczby jednostek terenowych. w propozycjach dostosowawczych nie bierze się pod uwagę podziałów specjalnych, które muszą funkcjonować niezależnie od układu administracyjnego.
Przyjmując teoretyczne założenia dostosowania liczby jednostek podziałów specjalnych do 17 województw, zwiększenia liczby jednostek wymagałyby następujące podziały specjalne:
- Agencje Rynku Rolnego o 10 jednostek,
- Delegatury Urzędu Antymonopolowego o 9,
- Okręgowe Inspektoraty Gospodarki Energetycznej o 9,
- Biura Planowania Regionalnego o 8,
- Ośrodki Zamiejscowe NSA o 7,
- Sądy Apelacyjne o 7,
- Prokuratury Apelacyjne o 7,
- Oddziały Państwowej Inspekcji Telekomunikacyjnej o 7,
- Urzędy Skarbowe o 5,
- Delegatury Ministerstwa Przekształceń Własnościowych o 4,
- Delegatury Urzędu Ochrony Państwa o 3,
- Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa o 2,
- Wojskowe Organy Emerytalne o 1,
- Zarządy Okręgowe Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej o 1.
Natomiast tylko dwa podziały specjalne zredukowałyby ewentualnie liczbę swoich jednostek. Są to:
- Wydział Pracy w Sądach Wojewódzkich, redukcja o 4 jednostki,
- Sądy Gospodarcze w Sądach Wojewódzkich o 5 jednostek.
Być może również do podziału 17 województw dostosowałaby się struktura izb zawodowych.
Dziesięć z ponadwojewódzkich podziałów specjalnych proponuje się przekazać do zakresu działania administracji ogólnej poziomu wojewódzkiego. Są to:
- Okręgowe Dyrekcje Dróg Publicznych (17),
- Okręgowe Inspektoraty Pracy (17),
- Okręgowe Dyrekcje Inspekcji Nasiennych (17),
- Państwowe Inspektoraty Skupu i przetwórstwa Artykułów Rolnych (17),
- Okręgowe Inspektoraty Państwowej Inspekcji Handlowej (17),
- Delegatury Ministerstwa Przekształceń Własnościowych (13),
- Agencje Własności Rolnej Skarbu Państwa (15),
- Biura Planowania Regionalnego (9)
Przekazanie wojewodzie zakresu działania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa utrzymuje konflikt między administracją a działalnością gospodarczą.
Jak z wykazu wynika, tylko w trzech przypadkach należałoby zwiększyć liczbę jednostek terenowych.
Zmiany podziałów specjalnych na poziomie
wojewódzkim proponuje się takie same jak w wariancie I, z oczywistą redukcją
liczby jednostek, z 49 do 17, co wydatnie zmniejsza administrację specjalną
tego szczebla tak pod względem kadrowym jak i kosztów utrzymania.
4. Wariant III podziału kraju na 12
regionów (województw).
Wariant III ma charakter najbardziej prospektywny i w największym stopniu otwiera szerokie pole dla pożądanych przeobrażeń struktury państwa. Według kryteriów ogólnych, utworzenie 12 regionów (województw) stwarza trwałe podstawy państwa obywatelskiego, charakteryzujące się decentralizacją władzy i oddzieleniem administracji centralnej od zarządzania gospodarką. Koncentracja władzy centralnej na kluczowych strategicznych zadaniach państwa wymusza samorządowy charakter władz wojewódzkich. Wykorzystanie tradycji dla kreowania oblicza kulturowego wyróżnionych obszarów kraju wzmacnia poczucie tożsamości regionalnej. Ochrona dziedzictwa kulturowego staje się domeną władz i społeczności regionu.
Struktura przestrzenna proponowanego podziału terytorialnego kraju opiera się na najlepiej wykształconych aglomeracjach miejsko-przemysłowych, stanowiących motory rozwoju, ze świadomą koncesją na rzecz wzmocnienia dwóch miast na "ścianie wschodniej". Powstawanie w regionach obszarów peryferyjnych jest łagodzone przez wzmocnienie więzi z silnymi ośrodkami, umożliwiającej konsolidację struktur przestrzennych. Osiągany znaczący potencjał gospodarczy regionu jest efektem wykorzystania wszelkich czynników rozwoju. Względna samodzielność władz określana przez państwo unitarne i samo organizacja społeczeństwa pozwolą na skuteczne rozwiązywanie problemów i przyspieszenie tempa przemian, uodparniając zarazem gospodarkę na zmienność koniunktury międzynarodowej. Położenie niemal wszystkich regionów przy granicy państwa i ich duży potencjał sprzyjają prawidłowemu zróżnicowaniu partnerskiej i bezpośredniej współpracy międzynarodowej i szybszemu dostosowaniu do standardów europejskich.
Wprowadzenie nowego podziału terytorialnego opartego na społecznych dążeniach do regionalizacji wymaga szeroko zakrojonych, wielostronnych negocjacji i odpowiedniego zapisu w konstytucji. Niewątpliwie koszty zmian, już w niedalekiej przyszłości będą rekompensowane korzyściami społecznymi i ekonomicznymi związanymi ze sprawnym funkcjonowaniem administracji publicznej.
Kompetencja regionalizacji kraju umożliwia kompleksowe przeprowadzenie zamierzeń związanych z ujednoliceniem podziałów specjalnych i usprawnieniem działalności całej administracji publicznej. Przejście na względnie zrównoważony układ regionalny daleko idących zmian poprzez dostosowanie przestrzennego zasięgu oddziaływania 14 utrzymanych w statusie podziałów specjalnych do granic regionów oraz włączenie 9 administracji specjalnych do zakresu działania administracji ogólnej. w efekcie oznacza to, że tylko 17 podziałów specjalnych funkcjonowałoby we właściwych im obszarach działania, nie pokrywających się z podziałem terytorialnym kraju, z czego 4 mogłyby w okresie późniejszym być dostosowane do podziału na regiony.
Do grup podziałów specjalnych niezależnych od układu administracyjnego w tym wariancie zaliczono wszystkie podziały związane z granicami normalnymi oraz z funkcjonowaniem sieci komunikacji kolejowej i wodnej, a także o względnie autonomicznym statusie. Są to:
- Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej,
- Regionalne Dyrekcje Lasów Państwowych,
- Dyrekcje Parków Narodowych,
- Urzędy Górnicze,
- Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych,
- Okręgowe Inspektoraty Krajowego Dozoru Technicznego,
- Inspektoraty Dozoru Technicznego Żeglugi Morskiej,
- Inspektoraty Żeglugi Śródlądowej,
- Urzędy Morskie,
- Okręgi Wojskowe,
- Archiwa Państwowe,
- Agencje Rynku Rolnego,
- Delegatury Urzędu Antymonopolowego,
- Okręgowe Urzędy Miar,
- Okręgowe Urzędy Probiercze,
- Urzędy Celne,
- Oddziały Straży Granicznej.
Z grupy tej wyodrębniono 4 podziały, których dostosowanie do układu 12 rejonów może być rozważane do wprowadzenia w późniejszym terminie. Są to:
- Urzędy Celne,
- Oddziały Straży Granicznej,
- Agencje Rynku Rolnego,
- Delegatury Urzędu Antymonopolowego.
Ich dostosowanie do nowego podziału wymagałoby nieznacznego zwiększenia liczby, tj. od 4 do 5 jednostek.
Z analizy podziałów specjalnych wynika, że 16 z nich przy utrzymaniu swojego statusu ma możliwości wpisania się w proponowany układ regionalny. Są to:
- Wojskowe Okręgi Emerytalne,
- Ośrodki Zamiejscowe NSA,
- Sądy Apelacyjne,
- Wydziały Pracy w Sądach Wojewódzkich,
- Sądy Gospodarcze w Sądach Wojewódzkich,
- Prokuratury Apelacyjne,
- Delegatury Urzędu Ochrony Państwa,
- Delegatury NIK,
- Urzędy Skarbowe uprawnione do wykonywania lub sprzedaży banderol,
- Okręgowe Izby Lekarskie,
- Okręgowe Izby Aptekarskie,
- Okręgów Izby Lekarsko-Weterynaryjne,
- Okręgowe Izby Radców Prawnych,
- Izby Rzemieślnicze,
- Oddziały Państwowej Inspekcji Telekomunikacyjnej,
- Zarządy Okręgowe Państwowej Agencji Radiokomunikacji.
Dostosowanie siedzib dyrekcji do podziału na 12 regionów wymagałoby w trzech przypadkach zwiększenia liczby jednostek o dwie, a w pozostałych zmniejszenia o 3 do 10.
Pozostałą grupę tworzą ponadwojewódzkie administracje specjalne, które powinny utracić swój status na rzecz administracji ogólnej poziomu regionalnego (wojewódzkiego). Są to:
- Okręgowe Dyrekcje Dróg Publicznych,
- Biura Planowania Regionalnego,
- Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa,
- Delegatury Ministerstwa Przekształceń Własnościowych,
- Okręgowe Inspektoraty Pracy,
- Okręgowe Inspektoraty Inspekcji Nasiennej,
- Państwowa Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych,
- Okręgowe Inspektoraty Państwowej Inspekcji Handlowej,
- Okręgowe Inspektoraty Gospodarki Energetycznej.
Dostosowanie tej grupy wymaga zwiększenia liczby jednostek tylko w dwóch przypadkach o 2-3 i zmniejszenia w pozostałych o 1 (w jednym przypadku) i o 3 do 5 w pozostałych.
Na poziomie wojewódzkim proponuje się utrzymanie obecnego statusu 10 podziałów specjalnych i włączenie 9 podziałów specjalnych do zakresu działania administracji ogólnej.
Do pozostawienia jako podziały specjalne proponuje się:
- Prokuratury Wojewódzkie,
- Sądy Wojewódzkie,
- Samorządowe Kolegia Odwoławcze,
- Komendy Wojewódzkie Policji,
- Wojewódzkie Sztaby Wojskowe,
- Izby Kontroli Skarbowej,
- Oddziały ZUS,
- Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
- Wojewódzkie Urzędy Statystyczne,
- Okręgowe Urzędy Statystyczne.
Proponuje się natomiast włączyć 9 podziałów specjalnych do zakresu działalności administracji ogólnej. Są to:
- Wojewódzkie Urzędy Pracy,
- Wojewódzkie Komitety Przeciwpowodziowe,
- Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska,
- Państwowi Wojewódzcy Inspektorzy Sanitarni,
- Wojewódzcy Inspektorzy Farmaceutyczni,
- Wojewódzcy Kuratorzy Okwiaty,
- Wojewódzcy Konserwatorzy Zabytków,
- Komendy Wojewódzkie Straży Pożarnej,
- Wojewódzkie Komitety Obrony.
Proponowany zabieg zmian podziałów specjalnych na poziomie wojewódzkim oznacza co innego w każdym wariancie. w przejściu na 12 regionów zmiany te są elementem szeroko podjętej reformy administracji publicznej, umożliwiającej względnie samodzielne działanie wojewodów i bezpośrednie porozumienie pomiędzy silnymi regionami. Centrum zachowuje wówczas możliwość rozstrzygnięć strategicznych o wymiarze ogólnokrajowym o modyfikacji w międzywojewódzkich sytuacjach konfliktowych.
Analiza podziałów specjalnych w świetle wariantów terytorialnego podziału kraju wskazuje na drastyczną różnicę pomiędzy utrzymaniem obecnego podziału administracyjnego na 49 małych województw, charakteryzującego się dysfunkcyjnością terytorialnych struktur państwowych (bez względu na reorganizację centrum) a podziałem na 12 regionów, otwierających szeroki zakres możliwości ujednolicenia działalności struktur państwowych.
***
Przedstawione powyżej kierunki dostosowania podziałów specjalnych do wariantowych propozycji podziału na województwa należy traktować jako propozycje docelowe. Zmniejszenie lub zwiększenie liczby jednostek w celu ich dostosowania do układu 12 lub 17 województw będzie wymuszone, jeśli w tym kierunku pójdzie reforma administracji publicznej, a wynikać będzie z konieczności stopniowego zmniejszenia zakresu oddziaływania administracji rządowej na sferę działalności jednostek im nie podporządkowanych. Zależeć to będzie jednak od przesądzenia kształtu reformy centrum i układu administracji terenowej - rządowej i samorządowej - i co się z tym wiąże, głębokości decentralizacji zadań i kompetencji na szczebel regionalny.
Podsumowując - dostosowanie liczby okręgowych podziałów specjalnych do przyjętego wariantu układu wojewódzkiego nie jest operacją, która musi być przeprowadzona równolegle ze zmianą tego układu. Działania dostosowawcze, które będą niezbędne niezależnie od przyjętego wariantu, będą polegały na dostosowaniu zasięgu terytorialnego, zgodnie z obowiązującą ustawową zasadą, iż granice podziałów specjalnych nie powinny, z pewnymi zastrzeżeniami (tzw. podziały naturalne), naruszać granic zasadniczego podziału terytorialnego.
Niezbędnym działaniem będzie również dostosowanie
podziałów specjalnych działających w układzie wojewódzkim do układu 12
lub 17 województw. Będzie to oznaczało konieczność reorganizacji tych jednostek
jako jednego z niezbędnych elementów wdrożenia reformy. z uwagi na skalę
zjawiska i duży opór materii (zmniejszenie zatrudnienia) niezbędne będzie
zapewne przyjęcie na okres przejściowy rozwiązań doraźnych, przewidujących
funkcjonowanie w likwidowanych województwach delegatur nowych jednostek
wojewódzkich (regionalnych).
Analiza podziałów specjalnych na poziomie
ponadgminnym
1. Analiza aktualnego stanu.
W układzie ponadgminnym funkcjonuje obecnie 14 podmiotów podziałów specjalnych i 15 jednostek o zrejonizowanym zasięgu działania. Na pierwszą grupę składają się:
- Prokuratura rejonowa (309)
- Sąd Rejonowy (286)
- Kolegium do Spraw Wykroczeń (365)
- Komendy Rejonowe Policji (363)
- Komendy Rejonowe Państwowej Straży Pożarnej (262)
- Urzędy Skarbowe (333)
- Państwowi Terenowi i Portowi Inspektorzy Sanitarni (330)
- Oddziały Rejonowe Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (297)
- Rejonowe Biura Pracy (358)
- Placówki terenowe KRUS (251)
- Rejonowe Komitety Przeciwpowodziowe (-)
- Nadleśnictwo (453)
- Obwodowe Urzędy Miar (62)
- Wojskowe Komendy Uzupełnień (142)
Drugą grupą ponadgminnych jednostek o zrejonizowanym zasięgu działania tworzą:
- Filia (oddział rejonowy) Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej,
- Pracownia terenowa (oddział rejonowy) Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych,
- Oddział Rejonowy Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii
- Oddział Rejonowy Wojewódzkiej Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin,
- Rejonowy Zespół (Ośrodek) Doradztwa Rolniczego,
- Rejonowy Oddział Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji,
- Rejonowy Związek Spółek Wodnych,
- Delegatura wojewódzkiego Biura Paszportowego,
- Delegatura Zamiejscowa Kuratorium Okwiaty,
- Oddział Terenowy Wojewódzkiego Urzędu Statystycznego,
- Rejonowa Kolumna Transportu Sanitarnego,
- Rejonowy Zarząd Dróg,
- Filia Pedagogiczna Biblioteki Wojewódzkiej,
- Oddział Wojewódzkiej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej,
- Zespół Opieki Zdrowotnej.
Z tej grupy jednostkami najczęściej występującymi we wszystkich województwach są:
- Oddziały Rejonowe Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej,
- Pracownie Terenowe Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych,
- Oddziały Rejonowe Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii,
- Oddziały Rejonowe Wojewódzkiej Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin,
- Rejonowe Zespoły (ośrodki) Doradztwa Rolniczego,
- Rejonowe Zarządy Dróg.
Infrastruktura instytucji rejonowych charakteryzuje
się trwałością i odpornością na zmiany. Mimo zlikwidowania w 1975 r. instytucji
powiatu, jednostki te nie uległy erozji reorganizacyjnej i trwając w tym
samym kształcie przestrzennym udowodniły, iż są najbardziej racjonalną,
sprawdzoną w praktyce, formą realizacji zadań w różnych sferach działalności
państwowej, wykraczającej poza możliwości pojedynczych gmin. Jest to główna
przyczyna utworzenia sieci ośrodków rejonowych na bazie siedzib dawnych
powiatów (urzędy rejonowe powstały dopiero w roku 1990). Co więcej, ośrodki
te wzmacniały zasięg swojego oddziaływania na sąsiadujące gminy przez lokowanie
w nich nowych instytucji usługowych, jak banki, zakłady energetyczne, gazowe,
telekomunikacyjne, oświatowe i kulturalne.
2. Analiza stopnia integracji siedzib
administracji specjalnych w stosunku do istniejących i przewidywanych centrów
administracji
Dokonano analizy stopnia
zintegrowania siedzib ponadgminnych podstawowych**
podziałów specjalnych w układzie rejonowym. w stosunku do 267 urzędów rejonowych
zgodność siedzib jednostek podziałów specjalnych kształtuje się w granicach
85%. Oznacza to, iż 227 podmiotów podziałów specjalnych posiada identyczne
siedziby. Identyczne co urzędy rejonowe siedziby posiadają:
| 232 sądy | - 86% zgodności |
| 241 prokuratur | - 90% |
| 259 komend rejonowych policji | - 97% |
| 227 komend straży pożarnej | - 85% |
| 245 urzędów skarbowych | - 91% |
| 243 oddziały ZUS | - 91% |
| 248 stacji san.-epid. | - 92% |
| 267 rejonowych biur pracy | -100% |
W 13 województwach:
- bielskim - legnickim
- chełmskim - łódzkim
- elbląskim - nowosądeckim
- jeleniogórskim - piotrkowskim
- kieleckim - siedleckim
- konińskim - zamojskim
- krośnieńskim
siedziby podziałów specjalnych są identyczne z siedzibami urzędów rejonowych.
W 14 województwach:
- warszawskim - sieradzkim
- bielskopodlaskim - skierniewickim
- bydgoskim - szczecińskim
- ciechanowskim - tarnowskim
- gdańskim - toruńskim
- opolskim - wałbrzyskim
- rzeszowskim - zielonogórskim
są prawie zgodne (różnica 1 jednostki).
Jeśli chodzi o terytorialne zasięgi, to
ich zgodność występuje w 72 urzędach rejonowych (26%), największa w województwach
konińskim, przemyskim i siedleckim.
| - chełmskim, | - pilskim, |
| - jeleniogórskim, | - płockim, |
| - kieleckim, | - poznańskim, |
| - krakowskim, | - wrocławskim |
wszystkie podziały specjalne mają inne zasięgi terytorialne niż urzędy rejonowe.
Relacje zgodności zasięgów poszczególnych
podziałów kształtują się następująco:
| - sądy - (77) | - 28% |
| - prokuratury - (92) | - 34% |
| - rejonowe komendy policji - (109) | - 40% |
| - rejonowe komendy straży pożarnej - (72) | - 26% |
| - urzędy skarbowe - (100) | - 31% |
| - oddziały ZUS - (100) | - 37% |
| - stacje san.-epidemiologiczne - (71) | - 26% |
| - rejonowe biura pracy - (192) | - 72% |
Analizując zasięgi ośmiu podstawowych rejonowych podziałów specjalnych w porównaniu do zasięgów urzędów rejonowych, nasuwają się następujące wnioski dotyczące podporządkowania gmin do siedzib tych instytucji:
W Polsce 71% gmin posiada wszystkie lub prawie wszystkie siedziby administracji specjalnych w miejscowości będącej siedzibą urzędu rejonowego. Najkorzystniej sytuacja ta przedstawia się w województwach: konińskim, przemyskim, piotrkowskim, siedleckim, gdzie wskaźnik ten wynosi 100%.
Również korzystne zjawisko to kształtuje
się w województwach:
| zamojskim | - 93% |
| elbląskim | - 90% |
| chełmskim | - 90% |
| tarnowskim | - 85% |
| bielskim | - 84% |
| ciechanowskim | - 84% |
| nowosądeckim | - 84% |
| skierniewickim | - 82% |
| wałbrzyskim | - 82% |
W pozostałych województwach w siedzibach urzędów rejonowych usytuowanych jest po sześć lub mniej jednostek podziałów specjalnych: pozostałe zlokalizowane są w miejscowościach sąsiednich.
W niektórych województwach występuje duża liczba gmin, które w swoim rejonie mają tylko jedną siedzibę podziałów specjalnych. Najwięcej takich przypadków występuje w województwach: kieleckim (16 gmin), jeleniogórskim i rzeszowskim (po 10 gmin) oraz po kilka w bielskim, bydgoskim, katowickim, legnickim, nowosądeckim i skierniewickim.
W niektórych województwach są przypadki, w których gminy mają wszystkie siedziby podziałów specjalnych w jednej miejscowości, nie będącej jednak siedzibą rejonu.
Do takich należą:
8 gmin w woj. legnickim i toruńskim,
7 gmin w woj. katowickim,
6 gmin w woj. kieleckim i krośnieńskim,
5 gmin w woj. jeleniogórskim,
4 gminy w woj. opolskim.
Do wyjątkowo niekorzystnych należałoby zaliczyć przypadki gmin, których mieszkańcy są zmuszeniu załatwiać sprawy w dwóch i nawet trzech różnych ośrodkach mieszczących siedziby poszczególnych podziałów specjalnych znajdujących się poza siedzibą urzędu rejonowego.
Sytuacja taka występuje w:
Szczegółowe informacje zawarte są w tabeli 1.
W stosunku do 320 siedzib proponowanych powiatów zgodność siedzib urzędów rejonowych i siedzib podziałów specjalnych występuje w 75%, co oznacza, iż 241 urzędów rejonowych i pozostałych podmiotów ma identyczne siedziby.
Identyczne co powiaty siedziby posiadają:
| 258 - urzędów rejonowych | - 80% |
| (232) 259 - sądów | - 80% |
| (241) 266 - prokuratur | - 83% |
| (259) 300 - rej. komend policji | - 93% |
| (227) 241 - rej. komend str. poż. | - 75% |
| (245) 251 - urzędów skarbowych | - 78% |
| (243) 260 - oddziałów ZUS | - 81% |
| (248) 279 - stacji san. epidem. | - 87% |
| (267) 306 - rej. biur pracy | - 95% |
W nawiasach podano liczby dla urzędów rejonowych.
W liczbach bezwzględnych w powiatach w porównaniu z urzędami rejonowymi więcej jednostek posiada wspólną siedzibę. Mniej natomiast korzystnie kształtuje się wskaźnik procentowy tej zgodności, z uwagi na znacznie większą liczbę powiatów niż urzędów rejonowych.
Z podanych wyżej liczb wynika, iż w 61 powiatach trzeba by było utworzyć nowe siedziby sądu, w 54 prokuratury, w 20 policji, w 79 straży pożarnej, w 51 urzędu skarbowego, w 60 oddziałach ZUS, w 41 stacji sanitarno-epidemiologicznych i w 16 rejonowych biur pracy.
Całkowita zgodność siedzib występuje w sześciu województwach:
- konińskim, - siedleckim,
- łódzkim, - zamojskim,
- nowosądeckim, - piotrkowskim,
a prawie całkowita w trzech województwach bielskim, ostrowskim i przemyskim.
Nie ma natomiast województw, w których zasięgi terytorialne proponowanych powiatów i podziałów specjalnych są identyczne.
W dwunastu województwach nie ma w ogóle zgodności zasięgów wszystkich podziałów z zasięgami powiatów.
Na tle podanych wyżej danych nasuwają się następujące wnioski:
- Należy ocenić, iż ogólny stopień integracji przestrzennej podziałów specjalnych jest stosunkowo wysoki. Wskaźnik integracji wewnętrznej między siedzibami ośmiu podziałów specjalnych wynosi 85%.
- Nie ma znaczącej różnicy relacji między siedzibami podziałów specjalnych i siedzibami urzędów rejonowych (85%) i siedzibami powiatów (75%).
- Wskaźnik zgodności zasięgów terytorialnych podmiotów podziałów specjalnych są niskie zarówno dla rejonów, jak i powiatów.
Propozycje zmian ponadgminnych podziałów terytorialnych można sprowadzić do utrzymania ich statusu, ale z dostosowaniem do układu powiatowego bądź włączenia do zakresu administracji samorządowej drugiego szczebla. Do grupy jednostek administracyjnych utrzymujących status podziałów specjalnych zaliczono:
- Prokuratury,
- Sądy,
- Kolegia do Spraw Wykroczeń,
- Komendy Policji,
- Urzędy Skarbowe,
- Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
- Obwodowe Urzędy Miar,
- Nadleśnictwa,
- Wojskowe Komendy Uzupełnień.
Natomiast pięć podziałów specjalnych proponuje się włączyć do zakresu działania administracji samorządowej, są to:
- Komendy Państwowej Straży Pożarnej,
- Państwowi Terenowi i Portowi Inspektorzy Sanitarni,
- Biura Pracy,
- Placówki terenowe KRUS,
- Komitety Przeciwpowodziowe.
Zmiany na poziomie ponadgminnym zależą
od decyzji przywrócenia powiatów i mają charakter drobnych działań adaptacyjno-porządkowych.
3. Analiza ponadgminnych podziałów
specjalnych w koncepcji 180 jednostek samorządu terytorialnego II stopnia.
Koncepcja podziału kraju na 180 - 200 centrów administracyjnych była brana pod uwagę w 1990 roku w okresie prac nad siatką urzędów rejonowych. Punktem wyjściowym tej koncepcji było przedstawienie władzom administracyjnym propozycji 183 tzw. regionów lokalnych, których utworzenie miało antycypować przyszłą organizację terytorialną kraju, zmieniającą siatkę województw. Projekt został poddany konsultacji środowiskowej. Wywołał on tak zdecydowane protesty elit lokalnych, iż w efekcie powołano, po długotrwałych negocjacjach, 267 rejonów, ponieważ więcej nie można było utworzyć bez naruszenia obecnych granic województw.
W koncepcji tej w jednym rejonie znalazły się dwa, a nawet więcej wykształconych, równorzędnych ośrodków o takiej samej infrastrukturze społeczno-gospodarczej, a co za tym idzie, tradycyjnie kultywowanych ambicjach spełniania funkcji lokalnego centrum wobec otaczających gmin. Koncepcja 180 ośrodków nie doceniała wagi codziennej identyfikacji przestrzennej określonych społeczności, tych małych lokalnych ojczyzn, które posiadają wieloletnie tradycje wspólnego działania, lokalne gazety, towarzystwa kulturalne i naukowe, domy kultury i zespoły artystyczne kultywujące miejscowe zwyczaje. Zaangażowanie na rzecz tworzenia nie przewidzianych w wyjściowym projekcie urzędów rejonowych było artykułowane nie tylko przez miejscowe elity. Miało ono autentyczne, szerokie poparcie społeczne.
Powszechna i skuteczna krytyka koncepcji "180" podważała zdecydowanie jeden z koronnych argumentów przeciwko restytucji centrów lokalnych w ich tradycyjnych siedzibach. Według autorów tzw. kryterium dostępności komunikacyjnej, gęsta sieć dawnych powiatów wynikała z konieczności dojazdu i powrotu w tym samym dniu dostępnymi wówczas środkami transportu, czyli konnym zaprzęgiem. Rozwój środków komunikacji może w świetle tego kryterium uzasadnić tworzenie mniejszej liczby ośrodków.
Życie skorygowało te poglądy na korzyść przesłanek uwzględniających przy projektowaniu centrów administracyjnych oprócz uwarunkowań infrastrukturalnych, również przesłanek natury socjologicznej. Autentyczna identyfikacja społeczna z określoną przestrzenią jest wartością samą w sobie, której nie można nie doceniać przy budowaniu lokalnych wspólnot samorządowych.
Metoda porównywania relacji między siedzibami i terytorialnymi zasięgami rejonowych podziałów specjalnych, ze zrozumiałych względów nie jest przydatna dla koncepcji "180". Bezprzedmiotowe staje się porównywanie zasięgów przestrzennych, natomiast notuje się koncentrację siedzib kilku podziałów specjalnych w jednym powiecie.
Tylko około 60 powiatach występuje pojedynczy komplet podstawowych jednostek podziałów specjalnych, w pozostałych 160 jest zwielokrotniony - w skrajnych przypadkach kilkakrotnie:
- w Mławie funkcjonowałyby 3 prokuratury rejonowe, 3 sądy, 4 komendy policji, 2 urzędy skarbowe, 2 straże pożarne,4 rejonowe biura pracy, 3 oddziały ZUS i 4 stacje sanitarno-epidemiologiczne;
- w Pinczowie - 2 prokuratury, 3 Sądy, 3 komendy policji, 2 urzędy skarbowe, 3 straże pożarne, 3 rejonowe biura pracy, 2 oddziały ZUS;
- w Legnicy - 4 prokuratury, 4 sądy, 4 komendy policji, 4 urzędy skarbowe, 3 straże pożarne, 5 rejonowych biur pracy, 4 oddziały ZUS i 4 stacje sanitarno-epidemiologiczne;
- w Toruniu - 4 prokuratury, 3 sądy, 4 komendy policji, 3 straże, 4 urzędy skarbowe, 5 rejonowych biur pracy, 3 oddziały ZUS i 3 stacje sanitarno-epidemiologiczne;
- w większości 120 przewidywanych jednostek
zlokalizowane są dwie lub trzy siedziby poszczególnych podziałów specjalnych.
Ich likwidacja pogorszyłaby obsługę mieszkańców i spowodowała dalszy wzrost
bezrobocia, a ich utrzymanie wymagałoby na szczeblu powiatu wzmocnienie
funkcji koordynacyjnych.
4. Wnioski dotyczące kierunków ujednolicenia
podziałów specjalnych na poziomie ponadlokalnym w odniesieniu do zasadniczych
podziałów terytorialnych.
W propozycjach ujednolicenia wzięto pod uwagę trzy warianty kompetencyjno-przestrzenne, tj.:
- pozostawienie urzędów rejonowych bez reformy powiatowej,
- wprowadzenie powiatów w liczbie 320,
- wprowadzenie powiatów w liczbie 180.
W pierwszym przypadku nie ma potrzeby działań ujednolicających co do siedzib; nie wydaje się bowiem możliwe, aby w tym układzie celowe było powoływanie nowych sądów, prokuratur, urzędów skarbowych itp. Jeśli nawet przypadki takie zaistnieją, będą to naturalne ruchy korygujące. Jest natomiast potrzeba weryfikacji zasięgów terytorialnych poszczególnych służb.
W drugim przypadku niezbędne będą działania dotyczące dostosowania sieci podziałów, specjalnych do układu powiatowego, z tym, iż część jednostek powinna być utworzona z chwilą przywrócenia powiatu, a część w terminie późniejszym, traktowanym jako naturalny proces kreowania nowych jednostek, stosownie do zaistniałych potrzeb i możliwości rzeczowych i kadrowych.
W pierwszym etapie powinny zaistnieć w każdym powiecie, jeśli dotychczas nie funkcjonują:
- powiatowa komenda policji,
- powiatowa komenda straży pożarnej,
- powiatowy inspektor sanitarny,
a z jednostek zrejonizowanych:
- powiatowy zespół zakładów opieki zdrowotnej,
- powiatowa kolumna transportu sanitarnego,
- powiatowy komitet przeciwpowodziowy,
- powiatowy lekarz weterynarii i podległy mu zakład,
- powiatowa służba geodezyjno-kartograficzna,
- powiatowy inspektor nadzoru pedagogicznego.
Jest to zestaw optymalny; w przypadku powiatów skupiających małą liczbę gmin i małą liczbę mieszkańców, należałoby dopuścić na okres przejściowy obsługiwanie powiatu przez jednostki zlokalizowane w innym powiecie.
W drugim etapie należy przewidywać uzupełnienie infrastruktury powiatowej o jednostki, których powoływanie z uwagi na występujące bariery (finansowe, rzeczowe i organizacyjne) należy traktować jako proces docelowy, a mianowicie:
- urzędy skarbowe,
- zarządy dróg publicznych,
- powiatowe inspektoraty ZUS,
- powiatowe stacje kwarantanny i ochrony roślin,
- powiatowe ośrodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
Należy przyjąć, iż w powiatach, w których nie funkcjonują sądy i prokuratury, jednostki te będą powoływane w ramach naturalnej korekty ich sieci, czyli w dalszej perspektywie.
We wszystkich przypadkach należy dostosować zasięgi terytorialne istniejących podziałów do zasięgu działania powiatu. Zabieg ten nie jest operacją kosztowną: wymagać będzie działań legislacyjnych zainteresowanych ministerstw i wojewodów. Koszty tej operacji powinny się zmieścić w ramach bieżących wydatków zainteresowanych jednostek.
W trzecim przypadku tj. przy wprowadzeniu 180 jednostek drugiego szczebla, dostosowanie podziałów specjalnych do nowej sieci nie jest możliwe. Oznaczałoby to likwidację naturalnie ukształtowanych jednostek, których dotychczasowy układ jest tradycyjnie ukształtowany i dostosowany do rozeznanych potrzeb. Ich reorganizacja wprowadziłaby chaos i pogorszenie obsługi obywateli.
Funkcjonowanie powiatu przy "nadmiarze" instytucji realizujących jego zadania napotykać będzie na trudności wynikające z przewagi funkcji koordynacyjnych nad funkcjami realizacyjnymi.
Powoływanie ośrodków o tak silnym potencjale infrastrukturalnym ożywi i zdynamizuje utajone antagonizmy między równorzędnymi ośrodkami pretendującymi do stolicy powiatu, jak np. Sokołów - Węgrów, Łowicz - Sochaczew.
Konflikty związane z powołaniem powiatu szerokiej dostępności do mediów dają możliwość manipulowania opinią lokalną przez zainteresowane taką grą lobby polityczne. i co najważniejsze, akcje protestacyjne będą popierane nie tylko przez elity, ale również przez znaczną liczbę społeczności lokalnych.
Należy pamiętać, że ewentualna realizacja
dwóch ostatnich wariantów reformy drugiego stopnia administracji samorządowej
(powiatowej) jest związana z równoległymi zmianami podziału wojewódzkiego
na duże, względnie samodzielne regiony.
5. Analiza porównawcza opracowań terenowych
- województw poznańskiego i rzeszowskiego.
Równolegle z badaniami w skali całego kraju, na podstawie samych założeń ogólnych, opracowano dwa przykładowe studia mające służyć weryfikacji i pogłębieniu propozycji ujednolicenia podziałów specjalnych.
Pierwszym przykładem jest województwo poznańskie, obejmujące, zgodnie z propozycją regionalizacji kraju, Region Wielkopolski, złożony z województw: poznańskiego, kaliskiego, konińskiego, leszczyńskiego i pilskiego. Pracami zespołu terenowego kierował dr Janusz Meissner.
Drugim przykładem jest województwo rzeszowskie, obejmujące Region Małopolski Wschodniej, złożony z czterech województw: rzeszowskiego, krośnieńskiego, przemyskiego i tarnobrzeskiego. Zespołem studialnym kierował mgr Janusz Olech.
Obydwa zespoły za założenia ogólne przyjęły:
- reformę administracji publicznej w kierunku decentralizacji władzy oraz poprawy jej sprawności i ekonomiczności działania,
- trójstopniową, jednolitą strukturę terytorialną i organizacyjną całej administracji publicznej,
- wzmocnienie pozycji wojewody, stwarzające mu warunki i możliwości kierowania dużymi województwami.
Znaczącą część podziałów specjalnych winna funkcjonować pod ogólnym kierownictwem wojewody, w ramach rządowej administracji zespolonej.
Obydwa zespoły ustosunkowały się krytycznie do funkcjonującej administracji rządowej. Najdobitniej ocenę stanu przedstawiono w opracowaniu poznańskim, stwierdzając że: "W ostatnich latach trwa realny proces rozbudowywania struktur administracji specjalnej, wzmacniający system centralistyczny w administracji publicznej, przy równoległej, werbalnej krytyce tego zjawiska wśród przedstawicieli wielu środowisk.
Aktualnie wśród przedstawicieli administracji zespolonej zgłasza się postulaty odwrócenia tego procesu nawet bez oczekiwania na zasadniczą reformę administracji publicznej. Stwierdza się, że rozbudowa struktury administracji specjalnej ma tendencję do nie kontrolowanego rozrostu, jest przyczyną wielu dysfunkcji i stwarza niepotrzebne komplikacje zarówno po stronie służb administracji publicznej, jak i obywatela, obsługiwanego przez tę administrację.
Występowanie w obu administracjach organów, których obszar działalności dotyczy tej samej dziedziny, przedmiotu (ochrona środowiska, zdrowie, budownictwo itd.), finansowanych z budżetu centralnego, przy różnych regułach działania, jest nieracjonalne organizacyjnie i kosztowne".
Podano konkretne przykłady dysfunkcyjności odnoszące się do: Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, nadzoru farmaceutycznego, systemu oświaty i dbałości o stan zabytków.
Analiza obecnego stanu wykazała, że w obydwu przypadkach znacząca część administracji specjalnych obejmuje swym zasięgiem obszar dawnych, dużych województw sprzed 1975 r. Tak więc, ujednolicenie istniejącego podziału terytorialnego z modelowym regionem nie powinno nastręczać trudności organizacyjnych. Większość jednostek podziałów specjalnych może wejść z mocy prawa w nowy układ podziału zasadniczego, bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek działań dostosowawczych (poza zmianą nazwy).
Dodatkowym argumentem za dużymi województwami są wyniki analizy inwestycji usługowych, podmiotów gospodarczych, izb samorządu gospodarczego i zawodowego, których zasięg działania obejmuje obszar funkcjonalny Wielkopolski. Nie poddają się one "władztwu administracji państwowej, są natomiast, np. w przypadku izb samorządu gospodarczego i zawodowego, ilustracją związków społeczno-gospodarczych z atrybutami quasi władztwa, ustalonym i akceptowanym oddolnie". Jest to oznaka swobody tworzenia regionalnych struktur samorządu obywatelskiego.
Modelowe propozycje podziałów terytorialnych na poziomie nowego, dużego województwa przedstawiono w postaci schematu opracowanego przez zespół rzeszowski (schemat nr 1), w którym poza jednostkami urzędu wojewódzkiego wyróżniono:
- dotychczasowe organy rządowej administracji specjalnej, które powinny wejść do rządowej administracji zespolonej, zmieniając swój status na organy rządowej administracji o właściwości szczególnej (łącznie 10 jednostek),
- jednostki organizacyjne realizujące zadania wojewody i innych organów administracji zespolonej, których zasięg pokrywa się z granicami województwa (19 jednostek),
- organy i inne jednostki rządowej administracji specjalnej (nie zespolonej), których terytorialny zasięg działania powinien pokrywać się z granicami województwa (21 jednostek),
- organy rządowej administracji i innych jednostek, które z uwagi na charakter wykonywanych zadań będą funkcjonować w układzie przestrzennym innym niż podział zasadniczy (10 jednostek).
Propozycje zespołu terenowego są w zasadzie zbieżne z sugestiami ogólnymi odnoszącymi się do skali kraju.
Zespół rzeszowski podobnie przedstawił kierunki ujednolicenia podziałów terytorialnych na poziomie ponadgminnym (schemat nr 2), wyróżniając:
- jednostki, które w świetle projektu ustawy o samorządzie powiatowym będą bezpośrednio realizować zadania publiczne lub znajdą się w sferze bezpośredniego oddziaływania organów powiatu,
- jednostki, które przy zachowaniu obecnego statusu prawnego i organizacyjnego, zmieniając nazwę, powinny dostosować zasięg działania do zasadniczego podziału terytorialnego,
- jednostki, które muszą funkcjonować w innym układzie przestrzennym.
Przejście ze struktur rejonowych do powiatowych będzie wymagało zwykłych działań dostosowawczych, podejmowanych w przypadkach takich reorganizacji. w opracowaniu poznańskim stwierdza się nawet, że "w omawianych województwach wielkopolskich proponowane siedziby powiatów posiadają warunki organizacyjne, rzeczowe i kadrowe do prowadzenia służb publicznych, wobec czego dodatkowe działania dostosowawcze nie będą konieczne".
W opracowaniu rzeszowskim zwrócono uwagę
na trudności kadrowe związane z likwidowaniem jednostek, które teraz funkcjonują
w każdym województwie oraz na problemy majątkowe wynikające z podziału
stanu posiadania jednostek reorganizowanych lub likwidowanych.
Konkluzja
Studia nad ujednoliceniem podziałów specjalnych wpisują się w tok prac nad reformą administracji państwowej. Ich intencją jest częściowe ujęcie pożądanych przekształceń, w myśl hasła "mniej państwa, ale silniejszego i więcej samorządności terytorialnej opartej na rozbudowanej podmiotowości społeczeństwa". w pracach uwzględniono najważniejsze czynniki wpływające na dokonujące się zmiany, począwszy od rozlicznych decyzji władz, a skończywszy na samoczynnych procesach adaptacyjnych.
Podziały specjalne są elementem wewnętrznej struktury administracji publicznej i wyrazem centralistycznego pionowego, resortowego układu zarządzania. Cechuje je znaczna trwałość, wynikająca z przepisów prawnych, tak jeśli chodzi o kompetencje, lokalizacje siedzib, jak i przestrzenne zasięgi działania. Zmiany ustrojowe i wprowadzenie gospodarki rynkowej zmuszają do rewizji podziałów specjalnych, podważając status części z nich i ich wymiar przestrzenny.
Założenia merytoryczne wynikają z zasad łączenia idei państwa obywatelskiego z regionalizacją kraju, których emanacją jest decentralizacja władzy i samorządność terytorialna. Sytuację obecną określają warunki okresu przejściowego, charakteryzujące się oporem starych struktur i płynnością zajmowanych stanowisk. Nadal nie ma konstytucyjnych rozstrzygnięć decydujących o kierunkach i zasadach reformy administracji publicznej stabilizujących funkcjonowanie państwa. w tej sytuacji rozważania nad ujednoliceniem podziałów specjalnych muszą mieć charakter otwarty.
Dążąc do redukcji i uporządkowania podziałów specjalnych, wydzielono:
- podziały o wysokim stopniu autonomii wynikającej z przesłanek naturalnych i funkcjonalnych, które powinny utrzymać swój status.
- podziały, które ze względu na swój usługowy bądź kontrolny charakter powinny być włączone w zakres kompetencji rządowej administracji zespolonej,
- podziały, które powinny i mogą być w maksymalnym stopniu, swym zasięgiem oddziaływania i lokalizację dyrekcji, dostosowane do zasadniczego podziału terytorialnego kraju.
Dokonano ogólnego rozpoznania aktualnego stanu podziałów specjalnych na poziomie ponadwojewódzkim, wojewódzkim i ponadgminnym. Sytuacja podziałów specjalnych zmieniła się zasadniczo w 1975 r. po wprowadzeniu podziału kraju na 49 małych województw i po zniesieniu powiatów. Obecnie funkcjonuje 79 podziałów specjalnych, w tym 45 ponadwojewódzkich, 20 wojewódzkich i 14 ponadgminnych o bardzo zróżnicowanej liczbie jednostek terytorialnych: ponadwojewódzkie w ilości od 4 do 22 i ponadgminne od 62 do 435. Ponadto występują jednostki ponadwojewódzkie (okręgowe) i ponadgminne o zrejonizowanym zasięgu działania, nie będące podmiotami podziałów specjalnych. Ich różna liczba powoduje zróżnicowane relacje z administracją ogólną i samorządami terytorialnymi oraz między nimi, stanowiąc źródło dysfunkcyjności struktur państwowych.
Istotne znaczenie dla rozważań nad podziałami specjalnymi mają propozycje zmian ustaw odnoszących się do funkcjonowania administracji publicznej. Wśród nich najważniejsze to: założenia reformy centrum gospodarczego oraz dwa wzajemnie sprzeczne projekty ustaw dotyczące wprowadzenia powiatów bądź województw samorządowych. Istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy kształtem i sposobem funkcjonowania centrum a strukturą przestrzenną i zakresem działania władz terenowych. w założeniach reformy centrum kwestia ta jest nie rozstrzygnięta, co rzutuje na propozycje ewentualnych zmian w podziałach specjalnych. Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do samorządności terenowej. Zarówno projekt ustawy o samorządzie powiatowym, jak i projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim nie określają precyzyjnie zadań przyszłych samorządów. Propozycje zmian legislacyjnych nie dają więc podstaw do określenia kierunków zmian i losów reformy administracji publicznej w Polsce.
Niepewność sytuacji zewnętrznej w stosunku do podziałów specjalnych zmusza do przedstawienia propozycji ich ujednolicenia w ujęciu wariantowym. Na podstawie przesłanek wynikających z całokształtu uwarunkowań opracowano trzy warianty zmian podziałów specjalnych związanych z różnymi propozycjami podziału terytorialnego kraju.
Wariant i utrzymuje dwustopniową strukturę władzy terenowej i podział kraju na 49 województw.
Wariant II przywraca trójstopniową strukturę władzy terenowej i podział na 17 województw sprzed 1975 r.
Wariant III opiera się także na trójstopniowej strukturze administracji terenowej i nowym podziale na 12 regionów (województw).
Analiza tych trzech wariantów wskazuje, że właściwie mamy do czynienia z dwiema opcjami, tj. utrzymania status quo, z niewielkimi modyfikacjami, bądź wprowadzenie zasadniczych zmian, tj. dużych województw o znacznej samodzielności.
W pierwszej opcji jakiekolwiek zmiany w ponadwojewódzkich podziałach specjalnych są niczym nie uzasadnione. Ich ujednolicenie nie wymagałoby bowiem wielkiej rozbudowy administracji rządowej, wbrew założeniom ustrojowym decentralizacji władzy, pamiętając że dekoncentracja jest sprzeczna z decentralizacją. Propozycje ujednolicenia administracji specjalnej dotyczą tylko układu wojewódzkiego. Polegają one na włączeniu dziewięciu administracji specjalnych do zakresu działania administracji ogólnej (tabela), wzmacniając w ten sposób kontrolne funkcje wojewody. Ich wprowadzenie w życie wymaga odpowiednich zmian ustaw dotyczących prawa materialnego. w tym wariancie nie ma również powodów do zmian podziałów specjalnych na poziomie rejonowym. Oceniając ten wariant, trzeba stwierdzić, że biorąc pod uwagę reformę centrum gospodarczego i jej bliżej nie określone konsekwencje mamy do czynienia z utrzymaniem, a nawet wzmocnieniem władzy administracji rządowej oraz z petryfikacją dysfunkcjonalnych i nie dostosowanych do gospodarki rynkowej struktur terenowych.
Opcję drugą reprezentują dwa warianty: II i III, tożsame w swej istocie i ogólnych założeniach. Wariant III proponuje tylko bardziej całościowe rozwiązanie przestrzenne w układzie regionalnym. Oba warianty proponują te same zmiany w ponadwojewódzkich podziałach specjalnych, przesuwając dziewięć z nich do zakresu działania administracji ogólnej (tabela). Zmiany w układzie wojewódzkim są takie same jak w pierwszym wariancie. Kluczowe znaczenie dla funkcjonowania administracji publicznej mają w tej opcji relacje między podziałami specjalnymi a dużymi samodzielnymi regionami oraz przywrócenie powiatów. Jest to najbardziej konsekwentna propozycja decentralizacji ograniczająca rolę rządu do zadań strategicznych i przyznająca szerokie kompetencje regionom w zakresie kształtowania własnej polityki rozwoju społecznego i gospodarczego, zgodnej jednak z ogólnymi założeniami rozwoju kraju.
Jak wykazują studia, koncepcja taka odpowiada standardowym rozwiązaniom Unii Europejskiej i umożliwia adaptację do zasad jej funkcjonowania.
W obu wariantach (II i III) zakłada się zmiany ponadgminnych podziałów specjalnych drugiego stopnia administracji samorządowej, przesuwając pięć z nich do kompetencji administracji samorządowej. Działania dostosowawcze na tym poziomie mają charakter naturalnej adaptacji i są w istocie wykorzystaniem funkcjonujących nieprzerwanie dawnych struktur powiatowych.
Dokonana analiza propozycji wprowadzenia 180 powiatów (województw) możliwa jest jedynie przy podziale na duże regiony (województwa). Koncepcja ta ma charakter teoretyczny i opiera się w zasadzie na liczbie mieszkańców i terytorialnych zasięgach dostępności ich ośrodków, pomijając naturalne predyspozycje i tradycyjne więzi historycznie ukształtowanych jednostek powiatowych. Zastrzeżenia te znalazły swoje potwierdzenie w oporze społeczności lokalnych i miejscowych władz, a ujawniły się w trakcie ustalania liczby jednostek rejonowych i w czasie konsultacji podziału powiatowego.
Porównanie obydwu opcji wskazują na ich przeciwny charakter. Pierwsza jest wyrazem aktualnych tendencji zachowawczych, reprezentowanych zarówno przez rząd, niektóre grupy eksperckie, jak i pewne reprezentacje grup społecznych. Druga opcja ma charakter prospektywny i wychodzi naprzeciw koniecznym i pożądanym zmianom. Opcja ta reprezentuje stanowiska traktujące reformę administracji publicznej jako aktywny czynnik przeobrażeń społecznych i gospodarczych kraju.
Analiza rozwiązań modelowych dokonana w skali regionalnej na przykładzie województwa rzeszowskiego, obejmującego w studiach Małopolskę Wschodnią, i województwa poznańskiego, obejmującego Wielkopolskę, potwierdzają możliwość dokonania głębokich zmian w strukturze administracji terenowej, wskazując zarazem gotowość ich przeprowadzenia. Trudności związane z reformą dotyczą zmian kadrowych i kosztów ich przeprowadzenia.
Konsekwencje dokonania zasadniczych zmian podziałów specjalnych bądź ich zaniechania można określić jedynie traktując je jako integralny element kompleksowej reformy administracji, rozpatrywany w kontekście uwarunkowań okresu przejściowego. Analiza dynamicznego obrazu przeobrażeń musi opierać się na sprzężeniach zwrotnych występujących między funkcjonowaniem administracji specjalnej a działalnością całego aparatu państwa, włączając w to szeroką sferę działań społecznych.
Określając konsekwencje przyjęcia pierwszej lub drugiej opcji, należy wziąć pod uwagę takie cechy okresu przejściowego, jak:
- nakładanie się starych i nowych struktur, zwiększające złożoność sytuacji,
- utrzymującą się dominację własności państwowej, negatywnie wpływającą na efekty gospodarcze,
- konieczność równoległego podejmowania działań adaptacyjnych, wymuszonych regułami gospodarki rynkowej i stowarzyszeniem z Unią Europejską,
- wykorzystanie procesów samoczynnych, determinujących kierunek działania i kontynuację rozpoczętych przedsięwzięć,
- trudności w podejmowaniu rozstrzygnięć w związku z niestabilnością sceny politycznej.
Największym zagrożeniem pożądanych zmian jest fragmentaryczność, niespójność, a nawet sprzeczność zamierzeń, których nośnikiem jest wariant I. Dochodzi w nim dodatkowo ujemny aspekt predyspozycji do zaniechań i lekceważenia strat wynikających ze źle funkcjonujących struktur administracyjnych.
Warianty II i III pozwalają na skuteczne przeciwstawienie się negatywnym cechom okresu przejściowego. Służyć temu ma przede wszystkim decentralizacja i wzmocnienie koordynacyjnej i kreatywnej roli wojewody, dysponującego odpowiednimi uprawnieniami i potencjałami regionów.
Porównanie wariantów dobrze ilustruje sytuację, w jakiej znajduje się kraj, rozpiętą między zaniechaniem działań a przyspieszeniem przeobrażeń. Realizacja ujednolicenia podziałów specjalnych musi rozpocząć się od świadomego wyboru ogólnej opcji administracji publicznej, która powinna nastąpić możliwie szybko. Każda zwłoka okupiona jest odpowiednimi stratami. Realizacja wybranego wariantu powinna uwzględniać przestrzennie zróżnicowane predyspozycje i możliwości administracyjne poszczególnych obszarów kraju i różne nasilenie oddolnych ruchów społecznych. Ważnym problemem realizacyjnym zasadniczych przeobrażeń (opcja druga) jest znaczne zmniejszenie kadrowe administracji rządowej, wymagające odpowiednich zabezpieczeń zwolnionych pracowników.
Przeprowadzone studia mają charakter rozważań ogólnych, które powinny znaleźć swoją kontynuację w dalszych badaniach, obejmujących:
- szczegółową analizę poszczególnych podziałów specjalnych w zakresie stanu kadr, wyposażenia specjalistycznego, ilości i charakteru załatwianych spraw, wzajemnych związków z innymi jednostkami podziałów specjalnych i administracją ogólną,
- bliższe rozpoznanie jednostek wojewódzkich i ponadgminnych o zrejonizowanym zasięgu działania, o problematyce jak wyżej.
- określenie dopuszczalnych zróżnicowań administracji specjalnych w zależności od wielkości jednostek administracyjnych poszczególnych szczebli (np. aglomeracje, miasta średnie i małe, gminy wiejskie),
- analizę możliwych dróg przekształceń administracji specjalnej, uwzględniającej zarówno aspekt przestrzenny, jak i czasowy oraz uzyskane efekty przejściowe.
Podjęcie badań w tym zakresie może dostarczyć
dodatkowych uzasadnień ujednolicenia podziałów specjalnych, ważnych zarówno
dla władz centralnych, jak i poprawy funkcjonowania całej administracji
publicznej.
Biała Księga Komisji Europejskiej - Przygotowanie krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z jednolitym rynkiem Unii Europejskiej.
Chróścielewski W., 1987: Podziały terytorialne specjalne, PWN, Warszawa
Dawidowicz Wacław, 1978: Zarys ustroju organów administracji terytorialnej w Polsce. PWN, Warszawa
Jałowicki Marcin, 1990: Organy administracji specjalnej, PWN, Warszawa
Kochanowicz Jacek, 1995: Kataklizm społeczeństwa obywatelskie, Res Publica 1 (76)
Leoński Zbigniew, 1989: System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedstawicielskich i organów przedstawicielskich i organów administracji państwowej PRL, PWN, Warszawa
Lijewski T., 1986: Podział administracyjny kraju a podziały specjalne, Biuletyn KPZK, PAN, zeszyt 128
Podział administracyjny kraju. Poglądy i opinie, 1984, Biuletyn KPZK, zeszyt 126
Podział administracyjny kraju. Studia, materiały, dyskusja, 1986, Biuletyn KPZK, zeszyt 128
Wariantowe koncepcje podziału terytorialnego kraju na województwa, 1993, Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, URM, Warszawa
Założenia i kierunki reformy administracji publicznej, 1993, Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, URM, Warszawa
Projekt podziału terytorialnego kraju na
powiaty, 1993, Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej,
URM, Warszawa
Tabela 1
Gminy, gdzie występuje zgodność lub niezgodność
siedziby urzędu rejonowego z określoną liczbą podziałów specjalnych
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
warszawskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bialskopodlaskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
białostockie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bielskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bydgoskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
chełmskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ciechanowskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
częstochowskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
elbląskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
gdańskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
gorzowskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
jeleniogórskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kaliskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
katowickie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kieleckie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
konińskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
koszalińskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
krakowskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
krośnieńskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
legnickie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
leszczyńskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
lubelskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
łomżyńskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
łódzkie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
nowosądeckie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
olsztyńskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
opolskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ostrołęckie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
pilskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
piotrkowskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
płockie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
poznańskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
przemyskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
radomskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
rzeszowskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
siedleckie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
sieradzkie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
skierniewickie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
słupskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
suwalskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
szczecińskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tarnobrzeskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tarnowskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
toruńskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
wałbrzyskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
włocławskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
wrocławskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
zamojskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
zielonogórskie |
|
|
|
|
|
|
|
|
|