Nr 6
 
 

Elżbieta Wysocka, Bilans otwarcia nowego etapu regionalizacji w Polsce, s. 85-88
 
 

Wstęp

Funkcjonowanie państwa jest uzależnione od struktury władzy w jej przestrzennym podziale. Stwierdzenie to ma szczególne znaczenie w okresie transformacji ustrojowej, w którym zmiana ustroju pociąga za sobą konieczność reformy administracji publicznej i związanego z nią podziału terytorialnego kraju.

W 1990 r. przystąpiono do reformy administracji, dzieląc ją na dwa autonomiczne systemy, tj. administrację rządową i samorządową. Wprowadzenie samorządów terytorialnych ogranicza się dotychczas do poziomu lokalnego i przyznania gminom ograniczonych uprawnień i środków, uzależniając je nadal od uznaniowej polityki rządu. Natomiast reforma administracji rządowej sprowadzona została do utworzenia rejonów (1991 r.), co w praktyce wzmocniło jej centralistyczny charakter.

Rozziew między postulatami wynikającymi z konieczności kontynuacji reformy a stanem faktycznym ich zaawansowania budzi niepokój i skłania do otwarcia nowego etapu prac, który powinien doprowadzić do wzmocnienia samorządności i dokonania zasadniczych zmian w strukturach administracji rządowej w myśl idei regionalizmu.

Bilans ubiegłego okresu

W ubiegłych pięciu latach, pod auspicjami kolejnych rządów, prowadzone były rozległe prace nad reformą administracji publicznej, w różnych jej aspektach. Ważne miejsce zajmowały w nich prace nad podziałem terytorialnym kraju. Biegły one trzema nurtami, tj. zasięgania opinii społeczeństwa, prowadzenia studiów przez ośrodki naukowe oraz pobudzania inicjatyw oddolnych.

Trzykrotnie rząd zwracał się do społeczeństwa z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie: struktury ustrojowej władz terenowych i warunków wprowadzenia zmian, przywrócenia powiatów, z aktualizacją ich siedzib i przebiegu granic, oraz zasadności i czasu wprowadzenia drugiego stopnia samorządności terytorialnej, wraz z dokonaniem odpowiednich zmian w podziale na województwa.

W pierwszej konsultacji niemal powszechnie opowiedziano się za regionalizacją kraju budowaną “od dołu”, z przywróceniem trójstopniowej struktury administracji, preferując ustrój samorządowy, z nastawieniem na stopniowy wzrost autonomii szczebla regionalnego.

Druga konsultacja dała w efekcie ustalenie liczby i granic powiatów, pozostawiając do decyzji rządu zaledwie kilka sytuacji nierozstrzygniętych.

Trzecie podejście, w postaci ankiety skierowanej do wszystkich gmin, ujawniło skłonność poziomu lokalnego do powrotu do 17 województw sprzed 1975 r.

Pierwotne stanowisko władz terenowych i społeczności lokalnych nie uległo zasadniczej zmianie. Głównymi argumentami za dokonaniem zmian pozostają: decentralizacja władzy, upodmiotowienie społeczności lokalnych i regionalnych, wzmocnienie samorządności i racjonalizacji wydatków publicznych oraz przyspieszenie procesów integracyjnych z Unią Europejską.

Poszukiwania właściwej struktury terytorialnej kraju, odpowiadającej współczesnym wymaganiom rozwoju, sięgają początku lat osiemdziesiątych. Po 1989 r. nabrały one nowego znaczenia i tempa w świetle podjęcia reformy administracji publicznej. Studia i badania nad podziałem terytorialnym można podzielić na trzy rodzaje. Pierwsze, w szerokim ujęciu, obejmujące cały kraj, były prowadzone przez PAN, wyższe uczelnie i instytuty naukowo-badawcze. Wśród nich ważne miejsce zajmują studia historyczne, które wydobyły najtrwalsze elementy kulturowe. Pozostałe studia cechuje znaczna zbieżność podziałów terytorialnych i ich ośrodków centralnych. Sprowadzają się one do trójstopniowej struktury władzy, przywrócenia powiatów oraz utworzenia około 12 dużych regionów – województw opartych na największych aglomeracjach miejsko-przemysłowych.

Znaczącym wkładem w prace nad reformą administracji publicznej są liczne propozycje organizacji terytorialnej, przygotowane przez różne gremia terenowe, często pod egidą władz wojewódzkich. Stanowią one wyraz poglądów, przekonań i aspiracji środowisk lokalnych. Sugerują tworzenie dużych jednostek terytorialnych, złożonych z kilku województw, opartych na tradycjach poszczególnych obszarów kraju. Niektóre województwa ograniczyły swoje propozycje do poszerzenia własnych granic, kosztem sąsiednich jednostek terytorialnych.

Uzupełnieniem wymienionych wyżej studiów były badania zasięgu i funkcjonowania podziałów specjalnych związanych z obecną strukturą władzy. Ujawniły one utrwalenie układu powiatowego i wojewódzkiego sprzed 1975 r.

Rezultaty sondaży terenowych i studiów stały się podstawą szerokiej dyskusji prowadzonej na forum rządu, administracji terenowej, gremiów naukowych i towarzystw regionalnych. Ich efektem jest utrwalenie w świadomości władz i społeczeństwa znaczenia regionalizmu w organizacji i funkcjonowaniu państwa oraz w kształtowaniu własnych warunków zaspokajania potrzeb ludności. Wzrosło przekonanie, że ważnym czynnikiem rozwoju kraju są zróżnicowania regionalne. W tej skali rozstrzygana może być większość strategicznych problemów rozwoju i zagadnień związanych ze współpracą międzynarodową.

Istotnym wkładem w kształtowanie świadomości regionalnej stały się doświadczenia międzynarodowe poszczególnych krajów Unii Europejskiej, widziane w świetle stosowanej regulacji prawnej, strategii rozwoju, polityki przestrzennej i zasilania finansowego kierowanego bezpośrednio do wyróżnionych regionów.
 
 

Aktualna sytuacja

Funkcjonowanie państwa i administracyjne podziały terytorialne są ściśle związane ze sprawowaniem władzy, a więc są sprawą polityczną. Niestabilna i niezrównoważona scena polityczna ma wpływ na reformę administracji publicznej i wprowadzenie odpowiednich zmian w podziale terytorialnym. Nie sprzyja ona podejmowaniu zasadniczych decyzji. Partie polityczne, nie mające dostatecznego poparcia w elektoracie, przedkładają interesy własne nad racje ogólnokrajowe.

Nikt otwarcie nie neguje pryncypiów związanych z ustrojem demokracji parlamentarnej i integracji z Unią Europejską. Nie mniej jednak wysuwane są argumenty przeciw szybkiemu i konsekwentnemu wprowadzeniu zmian w administracji publicznej, zgodnych z tymi pryncypiami. Przeciwnicy zmian widzą w regionalizacji zagrożenie dezintegracją państwa. Nie docenia się cech homogeniczności społeczeństwa polskiego, gwarantujących spójność narodową.

Rezygnacja bądź odsunięcie w czasie przywrócenia powiatów i związanych z tym zmian w podziale wojewódzkim jest uzasadniana wysokimi kosztami tej operacji oraz obroną pozycji miast średnich, stolic nowych województw. Nie docenia się dostatecznie siły głównych aglomeracji miejsko-przemysłowych, jako motorów rozwoju całego kraju.

Lekceważy się wady w funkcjonowaniu obecnych struktur i marnotrawstwo spowodowane utrzymaniem rozdzielnictwa środków publicznych. W rzeczywistości chodzi o zachowanie pionowego układu resortowego. Utrzymanie tendencji centralistycznych uniemożliwia wykorzystanie walorów tkwiących w zróżnicowaniach i specyfice poszczególnych regionów kraju. Dotyczy to przede wszystkim odmiennych zdolności ich adaptacji do nowych warunków rozwoju.

Kwestionowanie reformy administracji uniemożliwia twórcze wykorzystanie mechanizmów funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego w dużych, samodzielnych jednostkach terytorialnych, kształtujących własne strategie rozwoju.

I wreszcie, niedoskonały szacunek kosztów zmian nie uwzględnia strat spowodowanych utrzymaniem obecnych struktur administracyjnych.

Deklarowana przez obecny rząd jedynie reforma centrum gospodarczego jest zabiegiem fragmentarycznym i bez zmian struktur administracyjnych całego kraju nie przyniesie pożądanych efektów. W obecnej sytuacji wzmocnienie władzy rządowej polegać powinno na uwolnieniu jej od działań drobnych i doraźnych, które powinny być scedowane na odpowiednio upodmiotowione struktury terenowe. Rezygnacja z pionowych układów resortowych musi iść w parze z utworzeniem silnych jednostek wojewódzkich (regionów). Istnieje bowiem swoisty związek między liczbą jednostek terytorialnych szczebla ponadlokalnego a zakresem działania rządu i interwencjonizmem państwowym. Im więcej mniejszych jednostek terytorialnych, tym większy interwencjonizm, wzrost centralizacji i ograniczenie samorządności terytorialnej.

Władza centralna ma zawsze tendencje do unifikacji swoich działań i predyspozycje do poszukiwania uproszczonych rozstrzygnięć, nie uwzględniających przestrzennych zróżnicowań w rozwoju kraju. Rząd szczególnie w okresie transformacji systemowej jest niezdolny do skutecznego opanowywania konfliktów regionalnych i ma tendencje do utrzymania status quo.

Drogą do właściwego uporządkowania relacji między funkcjonowaniem i zarządzaniem państwem ze szczebla centralnego a organizowaniem się społeczeństwa w ramach struktur terytorialnych w procesie oddolnym – jest wynegocjowany podział ponadlokalny. W historycznie ukształtowanych warunkach Polski podział ten powinien polegać na przywróceniu powiatów i utworzeniu dużych województw, o wymiarze regionalnym.

Zdaniem powiatów jest realizacja trwałych, długoterminowych przedsięwzięć, przekraczających możliwości finansowe i organizacyjne gmin. Rolą szczebla wojewódzkiego, dysponującego znaczną samodzielnością, jest kreowanie własnej strategii rozwoju społecznego i gospodarczego, odpowiadającego specyfice danego regionu.

Należy sobie uświadomić, że postrzeganie obecnej rzeczywistości jest odmienne z pozycji władz centralnych – gdzie widzi się przede wszystkim sytuacje ekstremalne, i władz terenowych oraz społeczeństwa – wysuwających na plan pierwszy własne walory, możliwości i problemy rozwoju. Kryteria oceny kraju przez władze centralne mają charakter pośredniej oceny zewnętrznej, dokonywanej przez niestabilne grupy rządzące, natomiast ocena dokonywana na szczeblu lokalnym i regionalnym jest samooceną, integrującą jej aspekty podmiotowe i przedmiotowe, o dużych cechach trwałości. W tej sytuacji nie można mówić o interesie całościowym państwa i cząstkowych interesach regionu.

Regionalizm jest odpowiedzią na dylemat: centrum – peryferie, jest specyficznym podejściem do pluralizmu politycznego, przeciwstawia się bowiem partykularnym interesom aktualnie rządzących koalicji, stawiając na plan pierwszy racje społeczności regionalnych. W świetle dotychczasowego dorobku regionalizmu polskiego i aktualnej sytuacji politycznej istnieje konieczność wejścia w następny etap reformy administracji publicznej.
 
 

Kierunki dalszych działań

Nowe koncepcje reformy administracji publicznej, które zrodziły się po 1990 r. zarówno w środowiskach naukowych, jak i rządowych, mimo braku oficjalnej aprobaty zyskały sobie uznanie i poparcie szerokiego wachlarza stowarzyszeń i organizacji społecznych, czego dowodem jest między innymi uchwalona w 1994 r. “Karta regionalizmu polskiego” oraz utworzenie Izby Regionalnej, opowiadające się za utworzeniem dużych, samodzielnych regionów. Śledząc nieustanną dyskusję nad potrzebą wprowadzenia istotnych zmian w terytorialnej strukturze kraju, sytuację obecną można określić jako zderzenie “centralizmu politycznego”, wyrażanego przez władzę rządową, poszukującą wsparcia naukowego, z “realizmem regionalnym”, wykorzystującym argumenty i uzasadnienia wynikające z badań naukowych i koncepcji strategicznych, opartych na przesłankach bazujących na walorach i potencjale poszczególnych regionów. Należy pamiętać, że istnieje specyficzne sprzężenie zwrotne między budową społeczeństwa obywatelskiego a funkcjonowaniem podziałów terytorialnych. Wykładnią tego związku jest upodmiotowienie społeczeństwa i władz je reprezentujących, wyposażenie samorządów terytorialnych w odpowiednie uprawnienia i środki, a także stworzenie pola działania dla inicjatyw przedsiębiorczości elit i najbardziej aktywnych jednostek społecznych.

Stopień rozpoznania zagadnienia, rozliczne propozycje rozwiązań, suma doświadczeń i wzrost świadomości co do wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań umożliwiają zarysowanie przesłanek dalszego działania, zmierzającego do przyspieszenia wprowadzenia reformy administracji publicznej. Najważniejsze z nich to:

- zintensyfikować prace, w rządzie i poza nim, nad całościową koncepcją reformy administracji publicznej, pamiętając o ustawowych relacjach zachodzących pomiędzy jej dwoma członami, tj. administracją rządową i samorządową, ze szczególnym zwróceniem uwagi na nie dopracowane dotąd sprawy ustrojowe i finansowe;

- w pracach nad koncepcją polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, traktowaną – jako dialog między centrum a układami terenowymi, wzmocnić diagnozą stanu cele i kierunki działania tak, aby stały się one przekonującym argumentem, przemawiającym za nowym podziałem terytorialnym kraju;

- rozwinąć studia regionalne, jako substytut planowania w tej skali, prowadzone przez ośrodki wojewódzkie pretendujące do stolic przyszłych dużych województw (regionów), które określając przestrzenny zasięg swojego oddziaływania, stanowić będą wkład w koncepcję rozwoju całego kraju;

- pracom zinstytucjonalizowanym powinny towarzyszyć rozległe działania umożliwiające utrzymanie stałego kontaktu władzy ze społeczeństwem, traktowanym jako główny podmiot wszelkiej działalności. Służyć temu powinny rozliczne formy popularyzacji: prasa, radio, telewizja, specjalne publikacje i wydawnictwa, konferencje naukowe i spotkania środowiskowe. Cele tych działań jest podniesienie świadomości społecznej, mobilizacja opinii publicznej i dążenie do osiągnięcia jak najszerszego konsensusu;

- w pracy nad nową konstytucją należy zadbać o dokonanie właściwego zapisu, który powinien stać się fundamentem regionalizacji kraju i przyszłych struktur terytorialnych państwa. Będzie to możliwe tylko po przełamaniu partykularnych poglądów i interesów partii politycznych, w imię ogólnej racji stanu;

- należy stworzyć ramy powszechnej i otwartej dyskusji, zmuszającej do jasnego i jednoznacznego zajęcia stanowiska wszystkich uczestników podejmowania decyzji w sprawie reformy administracji publicznej i nowego podziału terytorialnego kraju.

Transmisją w tej dyskusji między władzą a społeczeństwem powinny być mass media. Reforma administracji publicznej i podziału terytorialnego kraju jest bowiem sprawą wszystkich obywateli.
 
 

Elżbieta Wysocka jest urbanistą, planistą przestrzennym, kierownikiem Zakładu Planowania Przestrzennego w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i komunalnej w Warszawie.
 
 

50/02/mk