Samorząd Terytorialny

Rocznik 1994

Nr 1-2

Elżbieta Wysocka, Sieć osadnicza Polski w świetle integracji europejskiej¹, ss. 73-82

Integracja Europejska jest imperatywem rozwoju społecznego i gospodarczego tej części kontynentu. Znajduje to bowiem potwierdzenie w procesach zachodzących w Europie po II wojnie światowej. Polska jest niekwestionowaną częścią Europy, ugruntowaną w jej 1000-letniej historii. Znaczenie tego faktu stało się oczywiste zwłaszcza po załamaniu się podziału politycznego na Wschód i Zachód. na problemy osadnictwa w Polsce spojrzeć należy w kontekście tej rzeczywistości.

Sieć osadnicza Polski jest nierozerwalną częścią osadnictwa europejskiego, co wynika zarówno z powinowactwa, jak i aspiracji narodowych. Powstałe w procesie historycznym związki kulturowe i funkcjonalne są trwałe, a po 50-letnim ich osłabieniu ponownie się ożywiają. Oznacza to, że procesy urbanizacji zachodzące w Polsce powinny być widziane w świetle nowych przesłanek kształtowania środowiska człowieka, wynikających z aktualnych przeobrażeń cywilizacyjnych zachodzących w skali globalnej i mających swoją europejską specyfikę.

Od lat 70. dostrzec można nowe trendy w rozwoju społecznym i gospodarczym, których skutki są najbardziej widoczne w osadnictwie, a przede wszystkim w wielkich miastach. Sprowadzić je obecnie można do (J. Naisbitt, P. Aburdene) przejścia:

- od społeczeństwa przemysłowego do informacyjnego i od gospodarki narodowej do globalnej,

- od centralizacji do decentralizacji od pomocy zinstytucjonalizowanej do samopomocy oraz od demokracji przedstawicielskiej do demokracji uczestniczącej,

- od struktur hierarchicznych do układów sieciowych i od jednego kierunku rozwoju do wielu możliwości.

Symptomy tych przeobrażeń można obserwować w Polsce, choć mają one cechy początkowej fazy okresu transformacji systemowej.

Osadnictwo jest nośnikiem wartości kulturowych i tradycji narodowej społeczeństwa. Pełni funkcję przekaźnika dążeń i aspiracji kolejnych pokoleń. Jakość środowiska osadniczego i stopień jego dostosowania do współczesnych potrzeb warunkuje możliwość osiągnięcia wymaganej efektywności gospodarczej i ogólnie akceptowanego poziomu życia ludności. Trwałość zainwestowania i żywotność struktur czynią z osadnictwa najbardziej stabilny element zagospodarowania przestrzennego. O roli i funkcji osadnictwa decyduje sieć miast, w których mieszka 2/3 ogółu ludności Europy i w których powstają podstawowe wartości współczesnej cywilizacji.

Obecny stan osadnictwa i, szerzej, zagospodarowania jest dziedzictwem XIX i XX-wiecznej intensywnej industrializacji, gwałtownej ekspansji miast i ich modernizacji.

Na kształt współczesnego miasta wielki wpływ miały szkoły urbanistyczno-architektoniczne lat 20. i 30., a szczególnie Grupa holenderska DE STIJL (1917-1932), której przewodzili V. V. P. Oud oraz le Corbusier i jego współpracownicy (1928), a także BAUHAUS, uczelnia artystyczna (1919-1933) kierowana przez W. Gropiusa. Wykładnią ich dążeń stała się “Karta Ateńska”, zredagowana n IV Międzynarodowym Kongresie Architektury Nowoczesnej (1933 r.).

Karta Ateńska, zgodnie z duchem tamtego czasu, reprezentuje podejście społeczno-kolektywistyczne i technokratyczne, wyrażające się typizacją i normowaniem zabudowy, zakłada radykalną przebudowę stanu istniejącego (“od nowa”) i proponuje docelowe rozstrzygnięcia w dużej skali. Najdobitniejszym przykładem takiego podejścia była ówczesna propozycja przebudowy Paryża, zakładająca wyburzenie śródmieścia, z pozostawieniem jedynie najwartościowszych obiektów, i wypełnienie tej przestrzeni szeregiem wysokich, wolnostojących budynków. Najtrwalszą zasadą wynikającą z Karty Ateńskiej okazała się segregacja funkcji, dzieląca substancję miasta na mieszkanie, wypoczynek, pracę i komunikację. Reguły Karty stanowiły podstawę urbanistyki osiedlowej, najpełniej realizowanej w krajach gospodarki planowej.

W latach 60. i 70. w miastach ujawniły się trudności i konflikty związane z nadmiernym rozwojem wielkich aglomeracji miejsko-przemysłowych, zachwianiem struktur przestrzennych, spowodowanych ułomną urbanizacją, pogorszeniem środowiska przyrodniczego, narastaniem patologii społecznej oraz trudnościami w ich funkcjonowaniu i zarządzaniu. Ogólnie nazwano to kryzysem miast.

W ostatnich badaniach nad osadnictwem Unii Europejskiej wyróżnia się cztery główne fazy rozwoju miast (Urbanisation...):

- intensywna urbanizacja do lat 60., związana z masowym przepływem ludności ze wsi do miast, charakteryzująca się dominacją przyrostu terenów zainwestowanych;

- suburbanizacja lat 60. i 70., wynikająca z rozwoju podmiejskich jednostek osadniczych przez bogacącą się klasę średnią, której efektem był odpływ ludności ze śródmieścia;

- deurbanizacja lat 70. to upadek śródmieść i zahamowanie przyrostu ludności miejskiej, otwierający drogę do przebudowy i modernizacji istniejącego zainwestowania;

- reurbanizacja rozpoczęta w latach 80. prowadzona na zasadach decentralizacji układów osadniczych i dostosowaniu ich do nowych wymagań społeczeństwa otwartego ery postindustrialnej.

Świat wkroczył w nową erę rozwoju cywilizacyjnego, którego motorem jest postęp naukowo-techniczny. Czynniki mające bezpośredni wpływ na kształtowanie nowego obliczania osadnictwa można ująć w trzy grupy, tj. odnoszące się do zjawisk społeczno-demograficznych, technologiczno-gospodarczych i ekologicznych.

Najpoważniejszym zjawiskiem w sferze społeczno-demograficznej, obserwowanym w całej Europie, jest spowolnienie (a w niektórych państwach zanik) przyrostu naturalnego, który powoduje starzenie się ludności. W zasadzie ustała migracja ze wsi do miast, choć w zależności od kraju jest ona na różnym poziomie. Wzrasta natomiast mobilność ludzi, spowodowana: koniecznością poszukiwania miejsc pracy, zwiększaniem się czasu wolnego i ogólnym wzrostem zamożności społeczeństwa. Notuje się zróżnicowany, ale wyraźny wzrost poziomu wykształcenia jako efekt: powszechnej edukacji, rozwoju szkolnictwa wyższego i ciągłego podnoszenia kwalifikacji, związanego z nowymi wymaganiami wynikającymi z postępu cywilizacyjnego. Nastąpiła prawna i instytucjonalna stratyfikacja ludności, przyczyniająca się do dezintegracji społeczeństwa. Powstało szereg grup ludności dysponujących specjalnymi uprawnieniami i posługujących się własnym systemem wartości.

W sferze technologiczno-gospodarczej gwałtowny postęp naukowo-techniczny, szczególnie w dziedzinie informatyki, biotechnologii, transportu i nowych materiałów, zaowocował radykalną zmianą rynku pracy oraz struktur organizacyjnych i zarządzania. Cechą zasadniczą współczesnej gospodarki jest jej otwartość, wzrost konkurencyjności i stałe podnoszenie jakości wyrobów. Prymat w dziedzinie gospodarki przejmują organizacje ponadnarodowe, przyczyniające się do podziału rynku globalnego na zintegrowane układy regionalne (Unia Europejska, kraje Pacyfiku, NAFTA).

Siedzibami międzynarodowych organizacji gospodarczych i zarządzania są wybrane główne metropolie i znaczące aglomeracje miejskie, umacniające swoje pozycje w globalnej sieci osadniczej i wpływające na ich dalszy rozwój. Szybkość zachodzących zmian i ścisły związek produkcji przemysłowej z nauką zmieniły strukturę gospodarki, preferując małe i średnie przedsiębiorstwa o dużej elastyczności i swobodzie lokalizacyjnej, zdolne do szybkiego dostosowania się do nowych potrzeb.

Sfera ekologiczna jest poddana skumulowanemu działaniu sfery społecznej i gospodarczej. Ceną wzrostu gospodarczego jest zaspokojenie potrzeb konsumpcyjnych społeczeństwa, jednak przy pogorszeniu środowiska przyrodniczego. Na niektórych obszarach nastąpiła daleko idąca degradacja walorów i zasobów przyrodniczych, mająca swe międzynarodowe konsekwencje. Pojawiły się również poważne problemy z zachowaniem dziedzictwa kulturowego, którego koszt utrzymania stale wzrasta, częstokroć przekraczając możliwości finansowe lokalnych władz i społeczeństwa. Swoistą reakcją na zagrożenia środowiska są nowe wymagania rozwoju, stawiane w stosunku do przemysłu, wypoczynku, turystyki i zamieszkania, respektujące racje ekologiczne, sformułowane przez gremia międzynarodowe jako podstawa przyszłego trwałego rozwoju.

Trwały, zrównoważony rozwój rozumiany jest jako poprawa jakości i warunków życia współczesnego społeczeństwa, ale nie kosztem zaspokojenia potrzeb przyszłych pokoleń. Zmusza to do oszczędnego gospodarowania zasobami naturalnymi, w myśl zasady uzależnienia ich zużycia od procesu odnowy. Ekorozwój oznacza odejście od tradycyjnej ochrony środowiska, ograniczonej głównie do likwidacji źródeł i skutków ujemnego oddziaływania, na rzecz integralnego włączenia wymagań środowiska we wszystkie przedsięwzięcia rozwojowe.

Pierwszym dokumentem, o najwyższej randze międzynarodowej, otwierającym nowy okres kształtowania osadnictwa był raport U. Thanta (z maja 1969 r.), w którym problemy osiedli ludzkich zajęły pierwszoplanową pozycję. Ustalenia zawarte w nim były przedmiotem konferencji ONZ w Sztokholmie, w 1972 r. Kontynuacją prac w tym kierunku była kolejna konferencja ONZ (Habitat) specjalnie poświęcona sprawom osiedli ludzkich (Vancouver, 1976 r.). Deklaracja konferencji oraz zbiór 64 zaleceń adresowanych do rządów, zawierają wytyczne dotyczące poprawy warunków życia w zakresie: walorów środowiska przyrodniczego, warunków mieszkaniowych i sanitarnych oraz możliwości rozwoju kulturowego i społecznego. Osadnictwo potraktowane zostało jako integralna część procesów rozwoju poszczególnych narodów i społeczeństw, przy poszanowaniu godności ludzkiej i zapewnieniu swobody wyboru, zgodnie z dobrem ogólnospołecznym.

W latach 70. nasiliła się również środowiskowa krytyka zarówno teorii, jaki praktyki planowania miast opartego na Karcie Ateńskiej. Znaczącą próbą ustosunkowania się do tej Karty, z pozycji nowych uwarunkowań rozwoju, podjęła grupa architektów, wykładowców, i planistów, pod egidą uniwersytetu w Limie (Peru).

W 1977 r. opracowano Kartę Machu Piechu, która jest syntetycznym ujęciem nowych poglądów na planowanie miast. Respektując nieprzemijające, podstawowe zasady Karty Ateńskiej, starano się wskazać na niezbędny zakres jej modyfikacji.

Podkreślano konieczność utrzymania dynamicznej jedności miasta z otoczeniem i uwzględnienie ograniczoności zasobów naturalnych. Osiągnięcie celów rozwoju uzależnia się od współdziałania wszystkich uczestników procesu planowania. W różnych aspektach rozwoju miasta współczesnego proponuje się odstąpienie od segregacji funkcji na rzecz kreowania zintegrowanego, wielofunkcyjnego środowiska człowieka. Mieszkania nie mogą być traktowane tylko utylitarnie, powinny służyć, poprzez swoją elastyczność i możliwości adaptacyjne, do twórczego kreowania warunków rozwoju społecznego.

Transport, jako szkielet układów osadniczych, musi służyć zarówno celom publicznym, jak i pojedyńczym obywatelom. Godzenie wymagań transportu zbiorowego z masową motoryzacją powinno mieć na celu sprawne powiązanie obszarów peryferyjnych z centrami i ośrodkami postępu.

W sytuacji zagrożeń środowiska przyrodniczego, osiągającego niekiedy stan katastrofalny, i kulturowego, warunkującego utrzymanie tożsamości miast, niezbędna jest konsekwentna realizacja zasady integracji celów ekologicznych i kulturowych z celami rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego we wszystkich skalach, aż do realizacji poszczególnych przedsięwzięć.

Przyjmując, że postęp technologiczny ma i będzie mieć decydujący wpływ na kształtowania środowiska człowieka należy traktować go nie jako cel sam w sobie, lecz jako narzędzie efektywnej poprawy naturalnych warunków rozwoju, odrzucając koncepcję tworzenia sztucznego środowiska. Realizacja tych wymagań jest możliwa jedynie przez respektowanie specyfiki lokalnych i regionalnych warunków i względnej dostępności środków, co pozwolić powinno jednocześnie na uniknięcie niekorzystnych tendencji unifikacyjnych i powtarzania wzorców.

Podobne stanowisko przyjęto na XIV Kongresie IUA, który odbył się w Warszawie w 1981 r., wyznaczającym zadania architektów i urbanistów w procesie tworzenia nowego środowiska człowieka. Jego cechą ma być ład i wewnętrzna harmonia. Wychodząc z oceny wielkości i charakteru wymagań stawianych przez współczesny świat, podjęto próbę określenia strategii działania zmierzającej do integracji celów polityki osiedleńczej z celami działalności społecznej i gospodarczej. Strategię tę można sprowadzić do dwóch kierunków działania, tj. pogodzenia zróżnicowanych dążeń i aspiracji społecznych i zaspokajania minimalnych potrzeb człowieka.

Osadnictwo stało się trwałym przedmiotem zainteresowania międzynarodowych organizacji. W ich pracach merytorycznych (seminariach, konferencjach) notuje się coraz większy udział czynników rządowych. W 1983 r. zorganizowane zostało, przez Komitet Mieszkalnictwa, Budownictwa i Planowania ONZ, seminarium poświęcone scenariuszom rozwoju osadnictwa. Interdyscyplinarny charakter spotkania wpłynął na wszechstronne naświetlenie zarówno uwarunkowań rozwoju osadnictwa, jak i na sposób formułowania możliwych i pożądanych scenariuszy przyszłości. Scenariusze są swoistymi zapisami wizji przyszłości, wydobywającymi procesy i mechanizmy rozwoju w ujęciu dynamicznym. Wzajemne związki osadnictwa ze sferą produkcji i zarządzania określają rolę osadnictwa jako efektywnego czynnika rozwoju. Właściwie sformułowana polityka osadnictwa zmusza wszystkich uczestników procesu planowania i realizacji do dokonywania własnych ocen rzeczywistości i odważnego ustosunkowania się do przewidywanych zmian. Przejście od modeli osadnictwa do scenariuszy i strategii rozwoju, czyli ujęć dynamicznych, stało się ważnym czynnikiem rozwoju nowej doktryny urbanistycznej.

Otwarcie gospodarki i tworzenie dużych bloków gospodarczych spowodowały wzrost funkcji współzawodnictwa między miastami. Dotyczy to zwłaszcza funkcji międzynarodowych i nowych ośrodków rozwoju. W pracach nad europejską polityką osadnictwa dokonuje się różnych prób klasyfikacji miast (A. Verbaan and Team). Jedną z nich jest wyróżnienie czterech rodzajów ośrodków miejskich:

- “metropolii”, do których zaliczono zaledwie: Londyn, Paryż i potencjalnie Berlin,

- “europolis”, obejmujących główne ośrodki Unii Europejskiej, jak Bruksela, Strasbourg, Frankfurt,

- “eurocitis”, o ograniczonych, specjalistycznych funkcjach międzynarodowych, jak np. węzły transportowe, centra przemysłowe, główne ośrodki kulturalno-turystyczne oraz pełniących funkcje rządowe,

- mniejsze w skali europejskiej, dobrze rozwijające się miasta o zróżnicowanym profilu społeczno-gospodarczym, które mają szansę stać się ośrodkami postępu naukowo-technicznego (technopole).

Klasyfikację tę zastosowano przy opracowaniu dwóch modelowych scenariuszy polityki przestrzennej rozwoju Europy: pierwszy z nich prezentuje strategię specjalizacji i koncentracji, drugi natomiast kładzie nacisk na szanse ogólnoekonomicznego rozwoju regionów. Według pierwszego scenariusza rozwój polega na sterowanej lokalizacji funkcji międzynarodowych, takich jak: zarządzanie, usługi, media i kultura oraz międzynarodowy handel i transport. Jego realizacja prowadzi do układów zhierarchizowanych i spolaryzowanego rozwoju. Drugi scenariusz zakłada efektywne wykorzystanie zróżnicowanych cech poszczególnych układów osadniczych przez elastyczność powiązań, wykorzystanie atrakcyjnych warunków i dążenie do wielofunkcyjności. Scenariusz ten reprezentuje podejście zintegrowane i obszarowe (strefowe), gwarantujące bardziej równomierny rozwój regionu, a pośrednio i całej Unii Europejskiej, choć o zróżnicowanym profilu.

Obydwa scenariusze ilustrują dwie przeciwstawne tendencje wpływające na procesy urbanistyczne. Scenariusz koncentracji przedstawia kierunki działania administracji, dążącej do centralizacji władzy; scenariusz strefowy jest wyrazem dążeń społeczności oraz władz regionalnych i lokalnych do efektywnej poprawy poprzez pełniejsze wykorzystanie wszystkich elementów sieci osadniczej. W rzeczywistości jednak mamy do czynienia z dwoma równoległymi kierunkami rozwoju, tj. z jednej strony następuje kreowanie silnych centrów o międzynarodowym znaczeniu, a z drugiej, powstaje “Europa Regionów”, której celem jest łagodzenie istniejących i potencjalnych dysproporcji.

Według drugiego scenariusza, modelem osadnictwa Europy staje się sieć regionów, oparta na dynamicznych powiązaniach przestrzennych wykorzystujących nowoczesne środki transportu i telekomunikacji dla wzmocnienia procesów integracyjnych. Rozwój osadnictwa oparty na nowym stylu działania (P. Nijkamp, 1993), na który składa się deregulacja, decentralizacja i prywatyzacja, nazwany został “dewolucją”. Elastyczna sieć układów przestrzennych wzmacnia rolę miast – wykorzystując mobilność ludności i swobodę lokalizacji oraz telematykę (just – in – time) w przepływie dóbr i wiedzy. Zasadniczym celem kreowania nowych układów przestrzennych jest efektywne wykorzystanie związków wiedzy z informatyką nastawioną na promocję przemysłu i rynku (kreatywność, konkurencyjność i komunikacja), przeciwstawiając się nadmiernemu zagęszczeniu, izolacji i patologii miast. Układy sieciowe tworzą szansę dla różnych uczestników procesu rozwoju, oferując im właściwe wykorzystanie potencjału, możliwości i przedsiębiorczości. Idea “Europy Regionów” ma wszystkie cechy trwałości i jest przyrównywana do wielkich procesów społecznych i politycznych, jakim była po II wojnie światowej dekolonizacja (L. J. Sharpe, 1993).

O sile głównych trendów rozwoju i idei powstających na gruncie międzynarodowym w XX w. świadczy wysoki stopień unifikacji projektów i rozwiązań urbanistycznych. Odnosi się to zarówno do ogólnej struktury miast, budowy nowych miast i osiedli, jak i rekonstrukcji śródmieść. Obserwowane różnice w ogólnym wyrazie dotyczą mniej istotnych cech urbanistyczno-architektonicznych. Należy sądzić, że ogólny nurt przeobrażeń utrzyma się.

Osadnictwo europejskie postrzegane jest obecnie jako całość, w kategoriach przemian i działań widzianych jednak przez podejście jakościowe i selektywne. W polityce przestrzennej kładzie się nacisk głównie na trzy poziomy przestrzennego odniesienia, tj. europejski, regionalny i poszczególnych miast. Poziom krajowy jest praktycznie pomijany.

Globalizacja zjawisk rzutuje bezpośrednio na rangę poszczególnych miast, ich rolę, funkcję i znaczenie w sieci osadniczej. Następuje restrukturyzacja układów osadniczych. Największe zmiany zachodzą w starych okręgach przemysłowych, w których notuje się przesunięcia sektorowe w kierunku wzrostu sfery usług i polaryzacji rynku pracy. Wydaje się, że stare centra przemysłowe Europy mają już za sobą najtrudniejszy okres przeobrażeń, stają się ponownie atrakcyjne. W skali europejskiej wykształca się nowy pas aktywnego rozwoju, obejmujący południowe obszary Niemiec, Francji, Hiszpanii oraz północne Włochy. Otwarciem na kierunek wschodni jest przeniesienie stolicy Niemiec do Berlina, który awansuje do trzeciej europejskiej metropolii globalnej.

Znamienna jest również zmiana relacji pomiędzy ośrodkami centralnymi a peryferiami poprzez wzrost powiązań i wykorzystanie atrakcyjnych cech obszarów słabiej rozwiniętych. Peryferie stać się mogą polem wzmożonej innowacyjności. Najsilniejszym katalizatorem przeobrażeń jest współzawodnictwo miast w różnych skalach.

Punktem wyjścia do strategii rozwoju osadnictwa europejskiego są cechy postindustrialnej rzeczywistości; indywidualizm postaw, pluralizm wartości, aktywność związana z podmiotowością i samodzielnością, duże tempo zmian i przeobrażenia strukturalne, prymat jakości, symbioza z przyrodą, integracja przestrzenna, mała skala przedsięwzięć, decentralizacja działań i powstawanie układów sieciowych. Kluczowymi problemami, o powszechnym charakterze są:

- bezrobocie strukturalne, spowodowane zerwaniem zależności wzrostu produkcji od zatrudnienia, dające w efekcie polaryzację udziału różnych grup ludności w ogólnym dobrobycie,

- utrzymujące się zagrożenie środowiska przyrodniczego przez terytorialną i funkcjonalną ekspansję miast oraz

- dokonując się proces restrukturyzacji funkcjonalno-przestrzennej miast, polegający na powrocie zamożnej ludności do śródmieść, traktowanych jako luksusowe miejsca pracy i zamieszkania.

Doceniając znaczenie ośrodków miejskich w rozwoju gospodarczym Europy i regionów, rozwiązanie ich problemów widzi się głównie w partnerstwie sektora publicznego i prywatnego oraz w konsekwentnej decentralizacji uprawnień, wzmacniających pozycję władz terenowych.

Określając sytuację osadnictwa w Polsce w kontekście ogólnych przeobrażeń cywilizacyjnych Europy, należy wydobyć to, co nas łączy z Europą i co nas wyróżnia. Z Europą łączą nas wspólne wzorce kulturowe i powiązania funkcjonalne. Do pierwszej grupy zaliczyć należy: wspólny system wartości, styl życia, normy postępowania, sposób organizacji społeczeństwa i system władzy. Związki funkcjonalne od wieków dotyczyły: powiązań dynastycznych, przepływu idei, informacji i ludzi, podziału zadań i funkcji, opartych na porozumieniach i ponadnarodowych instytucjach. Polska była podmiotem i przedmiotem wielu traktatów międzynarodowych. Wszystko to znalazło swój wyraz w materialnym kształcie środowiska zurbanizowanego, jak np. prawa miejskie i wzorce urbanistyczne. Relacje te i związki w mniejszym lub większym stopniu utrzymały się do II wojny światowej.

Silnym wyróżnikiem Polski w stosunku do Europy jest jej położenie geopolityczne i wynikająca z niego zmienność granic i kształtu kraju oraz sytuacji społecznej i politycznej poszczególnych obszarów. Okresem głębokich zmian był 123 letni czas rozbiorów Polski, których granice są dotychczas wyraźnie odczuwalne. Nie zlikwidował ich, zaledwie 20-letni, przedwojenny okres konsolidacji narodowej.

Efektem II wojny światowej stał się podział Europy na dwa obozy militarne i ustrojowe. Polska znalazła się w obozie krajów socjalistycznych. Sytuacja Polski po II wojnie światowej charakteryzowała się:

- przesunięciem granic państwowych na zachód i związanych z nim wielkim ruchem migracyjnym, powodującym trudności integracji kraju,

- względną, ale dotkliwie odczuwalną izolację w stosunkach międzynarodowych zarówno z Zachodem, jak i wewnątrz obozu, której skutkiem jest między innymi powstanie martwych stref przygranicznych,

- centralizacją zarządzania, dającą w efekcie wielką skalę przedsięwzięć, unifikację normatywną rozwiązań oraz nadmierną eksploatację zasobów ludzkich i naturalnych, pogłębiającą zróżnicowania regionalne,

- sztucznym utrzymywaniem więzów międzypaństwowych (głównie politycznych i gospodarczych), które rozpadły się w pierwszej kolejności po załamaniu się ustroju socjalistycznego, będących przyczyną obecnej sytuacji kryzysowej, występującej głównie w okręgach przemysłowych i monofunkcyjnych. Skumulowany efekt ostatnich 50. lat to: zróżnicowanie przestrzenne Polski (obszary przeinwestowane na południu i słabo rozwinięte na północy i wschodzie), zapóźnienia społeczne i gospodarcze (brak organizacji społeczeństwa obywatelskiego, niedostateczny dopływ technologii i kapitału) oraz ułomna urbanizacja (brak równowagi między sferą społeczną, ekologiczną i produkcyjną, luka infrastrukturalna, niewykorzystanie terenów zainwestowanych). Do spuścizny ostatnich lat należy również podział administracyjny kraju wprowadzony w 1975 r., który poprzecinał naturalne i historyczne więzy terytorialne, oraz ogólne zubożenie ludności, jako efekt egalitaryzmu społecznego i upaństwowienia gospodarki. Ich przezwyciężenie okazuje się szczególnie trudne i wymagać będzie długiego okresu czasu. Brak czynnika samoorganizacji terytorialnej społeczeństwa i brak kapitału inwestycyjnego stanowią istotną barierę dalszego rozwoju.

Znajdujemy się w okresie transformacji systemowej, w którym następuje zderzenie przeszłości z przyszłością. Charakteryzuje się on: oporem starych struktur i niedowładem nowych, wprowadzeniem nowych rozwiązań, przy utrzymywaniu się starych przyzwyczajeń i dawnej mentalności, spotęgowaniem złożoności zjawisk i procesów oraz niestabilnością i zmiennością sytuacji.

W sieci osadniczej Polski, widzianej w kontekście transformacji systemowej, następują zmiany spowodowane wygasaniem starych czynników rozwoju, wyrażające się między innymi: zmniejszeniem zakresu interwencji państwa, upadkiem wielkich zakładów przemysłowych, odstąpieniem od dotychczasowych form zarządzania (samodzielność władz terytorialnych i przedsiębiorstw) oraz zmianą struktury własności. Ujawniły się również wszystkie negatywne cechy obszarów problemowych, takich jak: przeinwestowanie (Górny Śląsk, Łódź), monufunkcyjność (COP, PGR-y, okręgi surowcowe, np. Tarnobrzeski Okrąg Siarkowy, Legnicko – Głogowski Okręg Miedziowy) i niedorozwój gospodarczy (północno-wschodnia część Polski).

Obecnie dochodzą do głosu czynniki i formy zagospodarowania przestrzennego związane ze zmianami ustrojowymi. Należą do nich: prywatyzacja, napływ kapitału zagranicznego i samorządność terytorialna. Następuje samoczynny proces przekształceń osadnictwa. Jego symptomami są: powstawanie nowej sieci obsługi mieszkańców, w postaci dużych centrów handlowych, tymczasowych (targowiska) lub trwałych (supermarkety), nowa infrastruktura gospodarcza(centra biznesu, sieci banków), rozwój drobnej wytwórczości (powstawanie małych i średnich przedsiębiorstw, głównie na obszarach podmiejskich i wzdłuż szlaków komunikacyjnych), stopniowe przechodzenie na drobne formy budownictwa mieszkaniowego (małe spółdzielnie wykorzystujące luki w zabudowie i stosunkowo duża skala budownictwa indywidualnego zamożniejszej części społeczeństwa).

Nastąpiły również znaczne zmiany adaptacyjne infrastruktury transportu zarówno w zakresie środków przewozu, jak i profilu obsługi. W infrastrukturze komunalnej nastąpił postęp w modernizacji sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i cieplnej, głównie jako skutek działalności nowych samorządów terytorialnych.

W świetle ogólnych tendencji europejskich, jak i obecnej sytuacji w Polsce powstawały dylematy, od rozstrzygnięcia których zależy przyszły kształt osadnictwa. Ważniejsze z nich to:

- Wyrównać dysproporcje w poziomie rozwoju regionalnych układów osadniczych kraju, czy zwiększać ich polaryzację? Oznacza to bądź zmniejszenie różnic między siecią osadniczą obszarów zachodnich i wschodnich, bądź wykorzystanie dużej dynamiki miast zachodnich i Polski środkowej dla rozwoju całego kraju.

- Wzmacniać duże, czy rozwijać mniejsze ośrodki miejskie? Za wzmocnieniem dużych przemawiają układy międzynarodowe oraz konsolidacja większych regionów wokół silnych miast aglomeracji o dużym potencjale intelektualnym i gospodarczym. Za miastami mniejszymi przemawiają ich predyspozycje (walory środowiska przyrodniczego, zasoby materialne i ludzkie) i aspiracje do przyjmowania nowych czynników rozwoju, takich jak małe i średnie przedsiębiorstwa, nowe technologie i informatyka.

- Popierać specjalizację miast, czy wielofunkcyjne układy osadnicze? Rozstrzygnięcie tego dylematu związane jest z możliwością i celowością wykorzystania istniejącego zainwestowania potencjału ludzkiego. Specjalizacja miast ma wymiar krajowy i międzynarodowy, natomiast wielofunkcyjność bardziej wymiar regionalny.

Przedmiotem zróżnicowanych rozstrzygnięć wpływających na sposób kształtowania osadnictwa są również:

- hierarchia przyjętych celów rozwoju (dominacja jednej z trzech głównych sfer – społecznej, gospodarczej, ekologicznej),

- preferowanie wybranych kierunków działania (np. stymulacja przez nowe inwestycje rozwoju czy utrzymanie i poprawa stanu istniejącego),

- określony sposób działania (np. jednolity dla całego kraju bądź zróżnicowany przestrzennie oraz przewaga działań administracyjnych lub oparcie się na inicjatywności i samoorganizacji ludności),

- stopień zaangażowania władz i społeczeństwa (od postaw biernych i działań doraźnych do aktywnego kształtowania własnych warunków życia i otwarcia na przyszłość),

- struktura źródeł zasilania (środki budżetowe, kapitał podmiotów krajowych i zagranicznych, środki własne ludności).

Rozwiązanie tych dylematów rzutuje na zakres kompetencji samorządów terytorialnych i stopień interwencji państwa. Podstawę do poszukiwania rozwiązań stanowi reforma administracji publicznej i strategia rozwoju osadnictwa wyrażona w formie polityki przestrzennej. Wprowadzenie powiatów jako drugiego poziomu samorządności terytorialnej będzie równoznaczne ze wzmocnieniem miast małych i konsolidacją podstawowych układu osadniczych. Wybór koncepcji podziału wojewódzkiego wpłynie na rozwój bądź dużych aglomeracji miejsko-przemysłowych i integrację regionalnej sieci osadniczej, w przypadku dużych województw, bądź na rozwój większej liczby miast średnich, przy przyjęciu koncepcji utrzymania większej liczby mniejszych województw. Nowy podział terytorialny kraju będzie miał decydujący wpływ na funkcjonowanie struktur przestrzennych oraz na stopień samodzielności poszczególnych elementów sieci osadniczej.

Strategia rozwoju osadnictwa, wyprowadzona z diagnozy stanu istniejącego, analizy szans i zagrożeń oraz zakładanych kierunków rozwoju wyznacza pole możliwych rozstrzygnięć i sposobów postępowania w dochodzeniu do pożądanych rezultatów. Biorąc pod uwagę okres przejściowy, głównie kierunki przemian społecznych oraz możliwości gospodarcze, pole możliwych rozstrzygnięć wyznaczają dwie strategie: spolaryzowanego i zrównoważonego rozwoju. Zostały one opracowane w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej.2

Strategia spolaryzowanego rozwoju przyjmuje za podstawę: reguły gospodarki rynkowej, polegające na kreowaniu szczególnie korzystnych warunków dla wolnej przedsiębiorczości, i integrację z Unią Europejską. Strategia zrównoważonego rozwoju zakłada znaczny zakres interwencjonizmu państwowego, zapewniającego bardziej wyrównane warunki życia, oraz zwiększony protekcjonizm gospodarczy chroniący rynek krajowy.

O ile strategia pierwsza odpowiada początkowej fazie okresu przejściowego, o tyle druga nastawiona jest na łagodzenie negatywnych skutków transformacji systemowej. Polityka rozwoju osadnictwa według pierwszej strategii preferuje duże ośrodki miejskie, specjalizację funkcjonalną i względnie samodzielne układy regionalne. W strategii zrównoważonego rozwoju kładzie się większy nacisk na podstawowy układ osadniczy oraz miast średnie, przy wyraźnym zmniejszeniu samodzielności terytorialnej.

W świetle prowadzonych w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej studiów, biorąc pod uwagę ocenę aktualnej sytuacji, kierunki i dynamikę zmian, zakres interwencjonizmu państwowego oraz znaczenie i miejsce sieci osadniczej w rozwoju gospodarki narodowej wyróżnić można trzy obszary o zrównoważonych regionalnie możliwościach kształtowania sieci osadniczej: najlepszą sytuację mają regiony Pomorza Nadwiślańskiego, Wielkopolski i Ziemi Krakowskiej, stosunkowo dobrą pozycję mają Pomorze Zachodnie, Warmia i Mazury, Ziemia Lubelska, Małopolska Wschodnia, Dolny Śląsk i Mazowsze, w najgorszej sytuacji znajdują się: Górny Śląsk, Ziemia Łęczycko-Sieradzka i Podlasie.3

Obszar pierwszy charakteryzuje się dobrze wykształconą siecią osadniczą, o poziomie rozwoju zbliżonym do krajów europejskich. Ich walorem jest niewielka ilość konfliktów i ciągle żywa tradycja samorządowa, która wyzwala inicjatywność i aktywność społeczności lokalnych. Rozwój miast tej części kraju powinien mieć charakter jakościowy, z wykorzystaniem predyspozycji poszczególnych jednostek osadniczych i ich zespołów do samorozwoju. Największe miasta – aglomeracje Poznania, Gdańska, Krakowa oraz Bydgoszczy i Torunia dysponują znacznym potencjałem społecznym i gospodarczym oraz posiadają silne ośrodki naukowe. Są one gotowe przyjąć funkcje międzynarodowe o określonej specjalizacji: Poznań – promocja gospodarcza, Gdańsk – funkcja portowa, Kraków – wizytówka kulturalna, a Bydgoszcz i Toruń – technopol, wiążący naukę z przemysłem. Aglomeracje te mają silny wpływ na ogólny rozwój gospodarczy i integrację regionalną.

Sieć osadnicza obszaru drugiego jest rozwinięta w sposób zróżnicowany, od dobrze wykształconych układów południa i północy do słabego centrum i wschodu. W wielu przypadkach miasta wymagają znacznego zakresu modernizacji i likwidacji skutków ułomnej urbanizacji. Konflikty, niekiedy o dużym nasileniu, mają charakter lokalny. Liczące się miasta tego obszaru to Warszawa i Wrocław, a w drugiej kolejności – Szczecin i Lublin. Rola pierwszych dwóch jest określona ich funkcją i położeniem: Warszawa - stolica Polski, Wrocław – południowo-zachodnie centrum kulturalno-gospodarcze, o aspiracjach międzynarodowych. Szczecin rozwija się pomyślnie jako centrum portowe, natomiast Lublin, dysponujący znaczącym potencjałem gospodarczym i naukowy, to także przyszły technopol o określonej specjalizacji. Należy również wymienić dwa ośrodki miejskie, które są “skazane” na rozwój, z uwagi na położenie i funkcje ośrodków regionalnych. Są to Rzeszów, zastępujący Lwów, i Olsztyn, zastępujący Wilno. Oddziaływanie wymienionych ośrodków miejskich na region jest wprost proporcjonalne do ich potencjału.

Największe problemy rozwoju sieci osadniczej kumulują się na trzecim obszarze. Wynikają one zarówno z przeinwestowania w ubiegłym okresie, co dotyczy Górnego Śląska i rejonu łódzkiego, oraz z zapóźnienia i niedorozwoju, jak ma miejsce na terenach północno-wschodnich. Przełamanie spiętrzonych tutaj trudności i wykreowanie nowego profilu rozwoju wymagają większego wysiłku i olbrzymich nakładów, przekraczających obecnie możliwości kraju. Oznacza to dalsze pogorszenie sytuacji na tych obszarach i skazanie ich w znacznym stopniu na działania żywiołowe. Zwłaszcza sytuację w GOP-ie uznać należy za katastrofalną, do czego przyczynia się przestarzały przemysł surowcowy oraz groźny stan środowiska przyrodniczego. W podobnej, choć nieco lepszej sytuacji znajduje się Łódź. W woj. białostockim zła sytuacja występuje przede wszystkim w małych miastach i w wiejskiej sieci osadniczej. Poprawa sytuacji na najbardziej problemowych obszarach kraju uzależniona jest od napływu kapitału zagranicznego oraz mobilizacji społeczeństwa i władz na wszystkich trzech poziomach zarządzania, tj. centralnym, regionalnym i lokalnym. W restrukturyzacji starych zagłębi przemysłowych, jak i obszarów peryferyjnych należałoby korzystać z bogatych doświadczeń Unii Europejskiej.

Rozpatrując perspektywy rozwoju sieci osadniczej w Polsce w kontekście integracji europejskiej, należy zwrócić uwagę na powiązanie transportowo-komunikacyjne ważniejszych jej ogniw z układem europejskim oraz na opanowanie zagrożeń środowiska przyrodniczego o ponadnarodowym zasięgu. Sieć autostrad, szybkich kolei i portów lotniczych Polski powinna się stać integralnym elementem systemu europejskiego, a zarazem aktywnym czynnikiem rozwoju miast i regionów poprzez ich powiązanie z układami regionalnymi i lokalnymi, co powinno być celem polityki regionalnej. W przeciwnym wypadku Polska może pozostać ubogim krajem tranzytowym. Korzystniejsze relacje z Europą i możliwości lokalizacji funkcji międzynarodowych zależą także w dużym stopniu od poprawy środowiska przyrodniczego. Działania w tym kierunku powinny wzmocnić współpracę międzynarodową, wykorzystując: centralne położenie Polski, jej względną stabilizację i różnice potencjału między Wschodem a Zachodem. Czasowym układem odniesienia przyszłych przeobrażeń sieci osadniczej jest wyjście z okresu transformacji systemowej i horyzont osiągania zrównoważonego rozwoju. Wydaje się, że zakładany 10-letni okres przejściowy może ulec wydłużeniu na skutek niestabilnej sytuacji politycznej i braku jednoznacznego opowiedzenia się za integracją z Unią Europejską i konsekwentnego dążenia do jej realizacji. Należy pamiętać, że w krajach Unii Europejskiej od II wojny światowej istnieje ciągłość procesów integracyjnych. Polska natomiast musi w szybkim czasie przywrócić zerwane związki. To samo można stwierdzić w odniesieniu do horyzontu osiągania stabilizacji i równowagi, z jednym ważnym zastrzeżeniem, że droga do tego celu będzie zawsze zróżnicowana przestrzennie, jak przestrzennie zróżnicowane jest przezwyciężanie spuścizny i barier rozwoju. Motorem postępu i warunkiem przeobrażeń pozostaje przepływ idei, wiedzy i informacji wiążących teorię z praktyką i świadome działanie z twórczymi procesami żywiołowymi. Zarówno stopień rozpoznania stanu istniejącego, jak i uwarunkowań kierunków rozwoju sieci osadniczej kraju są wysokie i stanowić mogą aktywne elementy w systemie podejmowania decyzji, którego punktem wyjścia powinna być polityka przestrzenna państwa, rozpisana na wszystkie poziomy zarządzania. w opracowaniu polityki przestrzennej i podejmowaniu decyzji niezbędna jest pełna świadomość ograniczonego pola manewru wyznaczonego: procesami samoczynnymi i żywiołowymi, uwarunkowaniami zewnętrznymi, dostępnymi środkami oraz zdolnością działania. Dotyczy to wszystkich uczestników rozległego procesu podejmowania decyzji planistycznych i realizacyjnych, od naukowców poczynając, poprzez władze rządowe i samorządowe, a na społeczeństwie kończąc. Świadome uczestnictwo i duże zaangażowanie są warunkiem pomyślnego kształtowania środowiska człowieka dla przyszłego społeczeństwa obywatelskiego.

Literatura:

Ciborowski A., Jędraszko A.: Informacja o przebiegu “Habitat”. Konferencja ONZ w sprawach osiedli ludzkich (Vancouver 31 maja – 11 czerwca 1976 r.), Warszawa 1976.

“Człowiek i Środowisko” – raport Sekretarza Generalnego ONZ U Thanta z 26 maja 1969 r., Biuletyn Polskiego Komitetu do Spraw UNESCO, numer specjalny 1972.

XIV IUA Kongres, Warszawa 1980.

Gorzelak G., Jałowiecki B.: Czy Polska będzie państwem regionalnym, Studia regionalne i lokalne nr 9, Warszawa 1993.

Kukliński A., Jałowiecki B.: Restrukturyzacja regionów jako problem współpracy europejskiej, Studia regionalne i lokalne nr 1, nr 4, Warszawa 1991.

Klasik A., Szlachta J., Zawadzki M.: Polityka regionalna Polski w warunkach integracji z EWG, CUP, 1992.

Koziński J. z zespołem: Koncepcja osadnictwa – scenariusz rozwoju systemu osadnictwa, IKS, Warszawa 1986.

Nijkamp Peter: Towards a Netwerk of Regions: The united States of Europe, European Planning Studies Volume 1, nr 2, 1993.

Naisbitt J., Aburdene P.: Megatrendy 2000 (1982).

Sharp L.J.: The Rise of Meso Government in Europe, SAGE Publications 1993.

Urbanisation and the Functions of Cities in the European Community, A Report to Commision of the European Cummunities Directorate General for Regional Policy (DG XVI) 1992.

Wysocka E., Koziński J.: Przyszłość osadnictwa w świetle scenariuszy rozwoju EKG-ONZ, IKS, Warszawa 1986.

Wysocka E., Koziński J.: Regionalizacja Polski – przestrzenne aspekty strategii rozwoju, “Samorząd Terytorialny” 1993, nr 6.

Wysocka E.: Zakres interwencjonizmu państwowego na przykładzie Holandii, FRDL, Warszawa 1994.

Verbaan Andre and Team: Perspectives in Europe – exploring options for a European special policy for Nort-Western Europe, NPPA the Hague 1991.

Raport o polityce regionalnej – diagnoza CUP, Warszawa 1993.

_____________________________________________________________________

Elżbieta Wysocka jest urbanistą, planistą przestrzennym, kierownikiem Zakładu Planowania Przestrzennego w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w Warszawie.