Rocznik 1995

Nr 4
 
 

Jerzy Stępień, Samorząd w ustawie zasadniczej
 
 

(część II – uwagi szczegółowe)
 
 

Przedmiotem analizy są:

zapisy “Wielowariantowego jednolitego projektu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, opracowanego przez Zespół stałych Ekspertów Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, z grudnia 1994 r., zwanego dalej “projektem Komisji Konstytucyjnej”,
oraz tekst “Samorządu w Konstytucji RP – projekt”, przygotowany przez pos. pos. Stanisława Janika, Władysława Medwida oraz Jana Marię Rokitę, zwany dalej “projektem poselskim”, złożony w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 2 grudnia 1994 r. Ten ostatni, autorski tekst jest o tyle ważny, że stanowi niejako podsumowanie wielomiesięcznych prac prowadzonych m.in. w różnych środowiskach samorządowych, a rozpoczętych konferencją zorganizowaną przez Program Reformy Administracji Publicznej przy Fundacji im. Stefana Batorego oraz Instytut Miasta, w dniu 3 czerwca 1994 r.

2 Co więcej – szczegółowe zapisy np. “projektu Komisji Konstytucyjnej” odmawiają samorządowi terytorialnemu w ogóle przymiotu władzy publicznej. Stosowny fragment zasad ogólnych np. stwierdza wprost, że “Rzeczypospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej”; wniosek stąd, że samorząd – w rozumieniu Autorów tych rozwiązań – władzą publiczną nie jest, a jest jakąś mało czytelną formą społecznej aktywności, która ma mieć bliżej nie określony udział w sprawowaniu władztwa publicznego. Dowodem tego, że tak właśnie jest są kolejne szczegółowe zapisy proponowanego rozdziału, w których wprost już definiuje się, że “Samorząd terytorialny stanowi formę działalności publicznej” – art. 1 (208). To enigmatyczne, a właściwie nic nie mówiące określenie (“forma działalności publicznej”) wprowadza w błąd, i to bardzo niebezpieczny, co do rozumienia usytuowania samorządu w państwie. Na gruncie takich zapisów konstytucyjnych trudno byłoby dokonać poprawnego określenia pozycji ustrojowej samorządu, co musiałoby w przyszłości bardzo niekorzystnie rzutować na kształt ustawodawstwa zwykłego. Nietrudno zauważyć, że odmawianie samorządowi terytorialnemu przymiotu władzy publicznej dowodzi tylko jednego, a mianowicie tego, że – mimo blisko 5 lat istnienia – nadal spotyka się on z daleko posuniętą nieufnością elit politycznych, dowodząc, że zasadniczą dominantą tego myślenia jest ciągle centralizm.

W istocie rzeczy natomiast samorząd terytorialny jest władzą publiczną par excellence; Nikt co do tego ani w doktrynie, ani w praktyce wątpliwości przecież nie ma. A jeśli tak, to gwarantowanie samorządowi terytorialnemu udziału w sprawowaniu władzy publicznej jest zapewnieniem, że władza publiczna będzie miała udział w sprawowaniu.... władzy publicznej. Taka tautologia jest więc całkowicie nie na miejscu; samorząd terytorialny nie może nie być władzą publiczną - nie może przecież nie być czymś, czym właśnie jest; pomińmy już to, że gwarancje konstytucyjne powinny odnosić się do obywateli, a nie do instytucji życia publicznego. Tego rodzaju błędy można było usprawiedliwić reformatorskim zapałem, który niewiele sobie robił z precyzji sformułowań w początkach 1990 r., kiedy to proces pośpiesznego wmontowywania samorządu w struktury państwa miał wiele z rewolucyjnej przemiany ustrojowej. Ówczesne, odziedziczone po okresie PRL-u państwo było bowiem czymś z zasady samorządowi obcym, ale dziś formuła taka musiałaby być uznana za absolutnie absolutnie anachroniczną, wręcz niedorzeczną.

3 Nieporozumieniem jest także treść zdania drugiego art. 12 rozdz. I, w brzmieniu: “Rzeczpospolita Polska zapewnia możliwość działania innych form samorządu”.

Formuła “zapewnienie możliwości” sugerowałaby, że inicjatywa powołania tych innych form samorządu mogłaby należeć do samych obywateli; państwo zaś miałoby jedynie tym inicjatywom sprzyjać bądź je tolerować. Rzecz polega jednak na tym, że obywatele mogą zawiązać np. stowarzyszenie, związek zawodowy, partię polityczną (tu przynależność jest dobrowolna), ale nie mogą, sami z siebie, powołać instytucji władztwa publicznego, w tym samorządu; to może uczynić jedynie ustawa, i to ustawa zasadnicza, ponieważ jednym z jej zasadniczych celów powinno być wyczerpujące określenie podstawowych form ustrojowych państwa. Odnosi się to także w równym stopniu do formuły “gwarancji swobody działania innych form samorządu”. W pierwszej części niniejszego opracowania (“Samorząd w ustawie zasadniczej”, “Samorząd Terytorialny”, 1994, nr 11, s. 41) starałem się wykazać, że dobrowolność zrzeszania się, a tym samym także jakaś bliżej nie określona “swoboda działania” jest sprzeczna z istotą samorządu w ogóle; w tym miejscu więc wypada mi zainteresowanych odesłać do tamtych rozwiązań.

4 Na koniec tej części analizy proponowanych rozwiązań zauważmy, że wystarczającą gwarancją istnienia różnych form samorządu nie jest deklaracja o “możliwości działania” czy zapewnienie “udziału w sprawowaniu władzy publicznej”, ale po prostu istnienie odpowiednich konstytucyjnych zapisów, konstruujących taką czy inną postać samorządu. Byłoby więc pożądane, aby przyszła konstytucja precyzyjnie wymieniała te rodzaje samorządu, których istnienie w państwie dopuszcza, a rolą ustawodawstwa zwykłego, czy organicznego, jeśli taka forma ustawy będzie wprowadzona, byłoby uszczegółowienie tych postanowień. Z tego punktu widzenia rozwiązanie proponowane w art. 12 “projektu Komisji Konstytucyjne”, należy uznać za całkowicie chybione.

5 Rozdział IX “projektu Komisji Konstytucyjnej” jest nadmiernie rozbudowany. Zawiera 8 artykułów z szesnastoma ustępami. Nic zatem dziwnego, że cały projekt grubo przekracza 200 artykułów. Wydaje się, że bez straty dla właściwego umocowania samorządu terytorialnego w ustawie zasadniczej można byłoby usunąć takie sformułowania jak:

“Samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych” (art. 1, zdanie drugie),

“Samodzielność samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej” (art. ust. 4), ponieważ są to określenia nie posiadające treści normatywnej.

Z powodzeniem także można by wyeliminować z projektu przyszłej konstytucji postanowienia ustępów 4 i 5 art. 4:

“Zmiany w podziale zadań i kompetencji pomiędzy administracją rządową a samorządem terytorialnym następują wyłącznie wraz ze zmianami w podziale środków publicznych”.

“Na wykonywanie zadań administracji rządowej zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się odpowiednie środki finansowe”, ponieważ wystarczająco silnie wiąże się kwestię finansową z zadaniami samorządu w art. 4 ust. 1, który brzmi:

“Jednostkom samorządu terytorialnego gwarantuje się środki finansowe odpowiednie do wykonywania przypadających im zdań publicznych”.

Całkowicie błędne jest postanowienie zawarte w ust. 2 art. 5: “Sposób i zasady wyborów innych organów samorządu terytorialnego może określić ustawa”, ponieważ ustawa uczynić to po prostu musi.

6 Niedopuszczalne jest obligowanie do konsultowania z “krajową reprezentacją samorządu terytorialnego” projektów ustaw i rozporządzeń, w sytuacji, kiedy projekt jednocześnie nie określa charakteru tej reprezentacji.

7 Bardzo poważnym mankamentem tego projektu jest zaliczenie, w wariancie I art. 2, województwa do jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji, kiedy w art. 9 (154) wyraźnie określa się, że “Przedstawicielem rządu w województwie jest wojewoda”. Z zestawienia tych przepisów wynika, że wojewoda, pełniąc obowiązki przedstawiciela rządu w województwie, byłby jednocześnie organem wykonawczym rady wojewódzkiej (czy sejmiku wojewódzkiego). Gdyby tak było, trudno byłoby mówić o tej konstrukcji ustrojowej jako o szczeblu samorządowym. Takie województwo byłoby po prostu władzą publiczną sui generis, tak zresztą powinno być – rzecz tylko w tym, aby do tak budowanej wojewódzkiej władzy lokalnej (regionalnej) nie odnosić terminu samorząd terytorialny; ten ostatni termin powinien być bowiem rezerwowany do takiej konstrukcji ustrojowej, w której nie tylko rada, ale także organ wykonawczy są również legitymizowane lokalnie.

Wydaje się także, że przyszła konstytucja powinna tworzyć podstawę do tworzenia prawa regulującego problematykę wielkich aglomeracji, które nie są przecież ani gminami, ani powiatami, ani województwami.

8 Coraz częstszy jest postulat powrotu do koncepcji osobowości publicznoprawnej, a samorząd terytorialny w każdym razie jest miejscem najlepszego stosowania tej konstrukcji. Warto więc może już teraz (konstytucję pisze się przecież na pokolenia) pokusić się o pomieszczenie w jej projekcie wyraźnego wskazania, że wszystkie szczeble samorządu, a także województwa mają osobowość publicznoprawną.

9 Godne podkreślenia natomiast są bardzo precyzyjne normy dotyczące prawa miejscowego, zawarte w art. 15 ust. 1, żywcem notabene zaczerpnięte z tzw. projektu senackiego (art. 55). Warto pamiętać, że normy prawa miejscowego mogą być przez samorząd stanowione wyłącznie z upoważnienia ustawowego; w przeciwnym bowiem przypadku będziemy mieli do czynienia nie z samorządem jeszcze, ale z jednostką administracyjną typu autonomicznego.

11 Z żalem należy odnotować, że większość z powyższych uwag zachowuje swoją aktualność w równym stopniu do wersji “projektu Komisji Konstytucyjnej”, noszącej datę styczniową br. Mowa o Projekcie jednolitym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – w ujęciu wariantowym. Odnosi się to do zasad ogólnych z rozdziału I, określającego podstawy ustroju, ale także i do rozwiązań rozdziału IX, choć mowa już w tych rozwiązaniach prawidłowo o samorządzie, jako “formie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej”, nie zaś - jak dotychczas – o bliżej nie określonej “działalności publicznej”.

12 Nieoczekiwanie w tych zapisach pojawia się norma postanawiająca, że “Spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny” (art. 199). Jest to przepis skądinąd słuszny, ale z pewnością nie konstytucja powinna być miejscem tej szczegółowej regulacji; ta materia powinna być regulowana po prostu ustawą o NSA.

13 A oto zapowiedziane uwagi do “projektu poselskiego”: Po pierwsze, bardzo nieprecyzyjna jest zasada wyrażona w art. 1, w którym mowa, że: “Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego i udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej”, ponieważ użycie w tym przypadku koniunkcji mogłoby sugerować, że samorząd terytorialny miałby być “podstawową formą.... udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej”. Tak oczywiście nie jest, ponieważ mieszkańcy gmin przenoszą na organy samorządu terytorialnego tylko część swojej obywatelskiej suwerenności i to wcale nie podstawową; nie można przecież zapominać przede wszystkim o innych państwowych organach przedstawicielskich.

14 Bardzo niejasne jest też postanowienie, że: “Formę udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej w województwie określa ustawa organiczna” (art. 4 ust. 2), w sytuacji, kiedy w ust. 1 tegoż artykułu wyraźnie się określa, że: “Jednostkami samorządu terytorialnego, jako istniejącymi z mocy prawa wspólnotami mieszkańców danego terytorium są gminy i powiaty”.

Z zestawienia tych norm można byłoby bowiem wysnuć, być może całkowicie błędny wniosek, iż władza publiczna w województwie nie mogłaby być sprawowana przez bezpośrednio wybieraną legislatywę, lecz wyłącznie przez jakąś “reprezentację samorządu gminnego i powiatowego”, do czego – jak się wydaje – Autorzy “projektu poselskiego” nie dążyli.

Wypowiedzenie tak wielu uwag krytycznych zobowiązuje do przedstawienia własnej, pozytywnej propozycji redakcji rozdziału obejmującego samorząd, a samorząd terytorialny w szczególności. Cóż – uczynić to trzeba z całą świadomością, że taka indywidualna, autorska wypowiedź narażona jest być może na słowa jeszcze ostrzejszej krytyki; w pracy zespołowej przecież łatwiej ustrzec się błędów.

Poniższe propozycje zapisów mają formę tez, które powinny znaleźć się w rozdziale obejmującym całość instytucji władzy wykonawczej, zgodnie z założeniem, że samorządy: terytorialny, gospodarczy i zawodowy są jej elementami składowymi.

ROZDZIAŁ ..... SAMORZĄD

Jednostkami podziału terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej są: województwa, powiaty i gminy.

Wojewoda jest organem administracji rządowej oraz przedstawicielem rządu w województwie. Organem stanowiącym w województwie jest sejmik. Zdania sejmiku wojewódzkiego oraz zakres działania wojewody, tryb jego powoływania i odwoływania określa ustawa.

Władzy publiczna w gminie i w powiecie sprawowana jest poprzez samorząd terytorialny. Ustawa może określać odrębne zasady organizacyjne wielkich aglomeracji.

Mieszkańcy gmin i powiatów tworzą z mocy prawa wspólnoty (jednostki) samorządowe. Wspólnoty samorządowe poosiadają osobowość publicznoprawną i w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność wykonują zadania publiczne o znaczeniu lokalnym (zadania własne), nie zastrzeżone na rzecz innych organów władzy publicznej. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.

Ustawa może przekazać jednostkom samorządu terytorialnego i województwom zadania z zakresu administracji rządowej (zadania zlecone) wraz ze środkami z budżetu państwa na ich realizację.

Jednostkom samorządu terytorialnego i województwom przysługują, określone ustawą, współmierne do wykonywanych zadań zasoby finansowe, którymi dysponują samodzielnie.

Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest na podstawie kryterium legalności. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie gospodarki finansowej – regionalne izby obrachunkowe.

Rady jednostek samorządu terytorialnego oraz województw wybierane są w wyborach powszechnych, bezpośrednich, równych i w głosowaniu tajnym. Sposób i zasady wyborów do rad określa ordynacja wyborcza.

Na podstawie upoważnień ustawowych, rady gminne, powiatowe i wojewódzkie mają prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze danej jednostki oraz ustanawiania podatków i opłat miejscowych; biorą także udział we wpływach z powszechnego opodatkowania dochodów.

Mieszkańcy gmin i powiatów mogą w drodze referendum odwołać wybieralne organy samorządu terytorialnego przed upływem kadencji, uchwalać samoopodatkowanie na cele publiczne oraz rozstrzygać o innych ważnych sprawach lokalnych w zakresie i trybie ustalonym w ustawie.

Zasady ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego oraz województw, formy i tryb wykonywania nadzoru nad ich działalnością, zasady zrzeszania się gmin i powiatów oraz reprezentowania ich interesów określają ustawy.

Jednostki samorządu terytorialnego oraz województwa mają prawo do współpracy z zagranicznymi wspólnotami lokalnymi oraz ich organizacjami.

Rodzaje samorządu gospodarczego i zawodowego, ich organizację, zasady wyboru władz, zadania publiczne, formy i tryb sprawowania nadzoru nad ich działalnością oraz zasady jej finansowania określają ustawy.
 
 

Jerzy Stępień jest współtwórcą ustawodawstwa samorządu terytorialnego, organizatorem pierwszych demokratycznych wyborów samorządowych, koordynatorem prac w zakresie reformy administracji publicznej i współtwórcą projektów tej reformy, współautorem senackiego projektu Konstytucji RP.
 
 

47/02/mk