Samorząd Terytorialny

Rocznik 1994

Nr 11

Jerzy Stępień
 
 
 

Samorząd w ustawie zasadniczej (część I)
 
 

Zmianom politycznym i gospodarczym, zapoczątkowanym w 1989 r. towarzyszy od początku przebudowa całej struktury państwa. Aczkolwiek reformy w administracji postępują wolno i nie zawsze w pożądanym kierunku, to nie da się nie zauważyć, że montowanie w Polsce wolnego rynku odbywa się jednocześnie z poważnymi zmianami w konstrukcji mechanizmu zarządzania sprawami publicznymi. Dotyczy to przede wszystkim samorządu terytorialnego.

Do czasu wprowadzenia samorządu terytorialnego, co miało miejsce pod koniec I półrocza 1990 r., funkcjonował system organów tzw. jednolitej władzy państwowej, zrywający radykalnie z koncepcją trójpodziału władzy na ustawodawczą. Wprowadzenie likwidującej rynek gospodarki nakazowo-rozdzielczej musiało prowadzić w prostej linii do ścisłej centralizacji we wszystkich strukturach państwowych, a w szczególności – w administracji. Jak pisze Karol Sobczak: "Model administracji ukształtowany w wyniku reformy dokonanej w latach 1949-1950 był uwikłany całkowicie w teorię Stalina o zaostrzającej się walce klasowej w miarę budowy podstaw socjalizmu. Implikowało to nie tylko występującą centralizację, lecz również określony styl administrowania”.1)

W system organów jednolitej władzy państwowej wbudowany był trójszczeblowy początkowo, a w ostatniej fazie realnego socjalizmu dwuszczeblowy układ rad narodowych, które w rzeczywistości stanowiły jedynie atrapy władzy rzeczywistej; ta ostatnia - par exellence państwowa - zlokalizowana była w komitetach partii rządzącej różnych szczebli. Z tego punktu widzenia gminna rada narodowa, pozbawiona - podobnie jak i wojewódzka - samodzielności budżetowej, osobowości prawnej, własnego komunalnego mienia, była w istocie niejako ,,końcówką systemu nakazowo-rozdzielczego". Cały układ władzy ściśle powiązany, a raczej ześrubowany w pionie i w poziomie, stanowił konstrukcję mało elastyczną bardzo podatną na wszelkie kryzysy - w sumie niewydolną.
 
 

W połowie drogi

Reforma samorządowa polegała na odcięciu od sztywnego aparatu administracji państwowej ,,gminnej końcówki systemu nakazowo-rozdzielczego" i zastąpieniu jej samorządową gminą, z samodzielnym budżetem, osobowością prawną, mieniem komunalnym, wyraźnie wyodrębnionymi kompetencjami samodzielnie kreującą w drodze wolnych wyborów swoje władze. Reforma ta, w połączeniu z likwidacją także wojewódzkich rad narodowych oraz - co nie mniej ważne - komitetów partyjnych, wszystkich szczebli, była pierwszym - i jak dotąd jedynym poważniejszym - krokiem dostosowującym administrację publiczną do wymogów tworzącej się z wolna gospodarki rynkowej.

Pierwsza po wyborach czerwcowych zmiana konstytucji, dokonana ustawą z 29 grudnia 1989 r.2, nie zerwała - co bardzo ciekawe z zasadą prymatu parlamentu w systemie sprawowania władzy (art.2), ale w odrębnym przepisie (art.5) wyraźnie zagwarantowała ,,udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu". Kolejna nowela do konstytucji z 8 marca 1990r.3poświęciła samorządowi terytorialnemu osobny rozdział szósty, sytuując go bezpośrednio po rozdziale piątym pod tytułem ,,Rząd i administracja".

Trójpodział władzy, acz niekonsekwentnie, wprowadziła dopiero Mała Konstytucja, stanowiąc w art. 1 o podziale władz na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą4. Dopiero w kontekście tej deklaracji może pojawić się pytanie o miejsce usytuowania w tym systemie samorządu w ogóle, a samorządu terytorialnego w szczególności, tym bardziej, że Mała Konstytucja ujęła samorząd terytorialny w osobnym rozdziale. Czyni tak zresztą wiele projektów konstytucji złożonych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Można więc zasadnie pytać, czy samorząd terytorialny nie jest jakąś szczególną postacią władzy publicznej, nie mieszczącą się w żadnej z trzech jej segmentów.

Wydaje się jednak, że z samej systematyki Małej Konstytucji nie można wyprowadzić wniosku, że samorząd jest jakąś sui generis “czwartą władzą”, łączącą elementy różnych władz, podzielonych według monteskiuszowskiego modelu. Analiza treści poszczególnych instytucji samorządu terytorialnego pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nie zawiera on elementów władzy sądowniczej. Nawet istniejące wcześniej przy terenowych organach administracji państwowej kolegia karno- orzekające, czy komisie ds. pracy znalazły obecnie swoje miejsce przy albo wręcz w strukturach sądów powszechnych. Nie da się wyróżnić także w rozwiązaniach szczegółowych dotyczących samorządu żadnych funkcji władzy ustawodawczej. Uregulowania rozdziału 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym5, dotyczące przepisów gminnych, nie zostawiają najmniejszej wątpliwości, że gmina może stanowić przepisy powszechnie obowiązujące na jej obszarze, ale tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Warto przy tej okazji zauważyć, że prawo z delegacji ustawowej w formie rozporządzeń może stanowić w naszym systemie także Rada Ministrów, która to instytucja mieści się przecież bez reszty w kategorii ,,władzy wykonawczej”.

Jeśli zatem gmina nie wykonuje poprzez swoje organy żadnych funkcji sądowniczych, a przepisy gminne może wydawać jedynie z upoważnienia ustawowego, to tym samym trzeba stwierdzić, że samorząd terytorialny jest jedną z postaci władzy wykonawczej, funkcjonującej w formie władztwa zdecentralizowanego. Zdecentralizowanego, czyli nie podporządkowanego hierarchicznie organowi administracji rządowej. Jednym z atrybutów współczesnego władztwa samorządowego jest legitymizowanie go wprost przez obywateli gminy, bądź przez członków pewnej korporacji (gospodarczej, zawodowej, akademickiej)a nie przez organ wyższego rzędu w ramach polityczno-administracyjnej, w pełni podporządkowanej centrum hierarchii. Przy tej okazji zaznaczmy, że samorząd terytorialny nie różni się w swej istocie od innych postaci samorządu - aczkolwiek - z uwagi na rodzaj zadań - zajmuje wśród nich miejsce szczególne. Samorząd gospodarczy, zawodowy, akademicki to w systemie trójpodziału władzy także zdecentralizowane formy władzy wykonawczej. Ale podkreślić trzeba wyraźnie, że z samorządem mamy do czynienia tylko wówczas, gdy z mocy prawa organizacją samorządową są objęte wszystkie podmioty danej kategorii (obywatele danego terytorium, wszyscy przedstawiciele danego zawodu, odpowiadający pewnym kryteriom, wszystkie podmioty gospodarcze, wszyscy członkowie wspólnoty akademickiej itd.). Dobrowolność zrzeszania się wyklucza ex definitione przymiot samorządności; część pewnej całości nic może bowiem sprawować władztwa publicznego w imieniu wszystkich. Dobrowolność przynależności jest atrybutem stowarzyszeń i związków zawodowych, czyli organizacji działających w imieniu i na rzecz swoich członków, choć przyświecają im szersze cele. Takie organizacje, z natury rzeczy, nie mogą być podmiotami władztwa publicznego. Podmioty niezrzeszone słusznie bowiem mogłyby kwestionować wszelkie wobec nich postanowienia podejmowane przez władze podmiotu powstającego na skutek dobrowolnego akcesu. Dla takiego powszechnego władztwa części uprawnionych w stosunku do wszystkich, także i potencjalnych tylko członków wspólnoty, nie byłoby wręcz żadnego uzasadnienia. Niech powyższe będzie przyczynkiem do toczącego się obecnie sporu o charakter przynależności do izb gospodarczych, przemysłowo handlowych i rolniczych. Dobrowolność przynależności jest zaprzeczeniem w istocie każdego samorządu, ale jeśli przyszłe ustawodawstwo miałoby przesądzić o samorządowym charakterze izb przemysłowo-handlowych i rolniczych, to konsekwencją tego powinno być umieszczenie w ustawie zasadniczej przepisów dotyczących samorządu gospodarczego, tak jak i terytorialnego, a także organizacji województw, w rozdziale obejmującym władzę wykonawczą w ogóle.
 
 

Niepełna decentralizacja

Po czterech latach doświadczeń samorządowych wiemy już aż nadto dobrze, że gmina nie wykonuje wszystkich “zadań publicznych o znaczeniu lokalnym”, a w szczególności – zadań z zakresu szkolnictwa podstawowego i opieki społecznej, a wydaje się, że te dwie kategorie spraw leżą w granicach niejako ontycznej właściwości gminy, jako “wspólnoty mieszkańców”6 . Ale wiemy także, że zakres spraw, które mogą być przekazane organom samorządowym, zarządzanie którymi może być - innymi słowy - zdecentralizowane, jest znacznie większy oraz że nie wszystkie gminy, z uwagi na ich wielkość chociażby, a także potencjał fachowy, mogą udźwignąć jednakową ilość zadań i kompetencji. Przestrzeń zdecentralizowanego władztwa publicznego powinna więc mieć, poza poziomem gminnym, swoje “powiatowe dopełnienie”, ale także na powiecie powinna się zamykać. I temu nowa konstytucja powinna dać wyraz.

Województwo natomiast powinno być stykiem działania administracji rządowej (wojewody) i przełożonych na język finansów publicznych (budżetu) oczekiwań regionalnych. Centrum powinno mieć więc w województwie swego podporządkowanego hierarchicznie podwładnego, dla realizacji celów ogólnej polityki państwa, a także objętych tajemnicą państwową, względami bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz związanych z klęskami żywiołowymi i stanami nadzwyczajnymi. W związku z tym “centralna” legitymizacja wojewody wydaje się być niezbędna. Z kolei koniecznością jest istnienie budżetu wojewódzkiego, pozwalającego bilansować potrzeby i moż1iwości szczebla wojewódzkiego (regionalnego). Takiego budżetu nie może oddzielnie dla każdego województwa uchwalać Sejm ani narzucać rząd centralny, który jest przecież od wykonania budżetu państwa jako całość. stąd konieczność istnienia wojewódzkiego ciała wybieralnego, zdolnego spojrzeć na województwo, jako na pewną całość. Taką możliwość daje tylko rada pochodząca z bezpośrednich wyborów. Do zadań województwa powinny być włączone sprawy z zakresu planowania przestrzennego, ochrony środowiska, infrastruktury wojewódzkiej, lecznictwa specjalistycznego, szkolnictwa pomaturalnego. Takie województwo nie mogłoby być uznane za strukturę samorządową, z uwagi na legitymizowanego przez centrum wojewodę. Z kolei, nie wydaje się możliwe, aby w dającej się przewidzieć przyszłości szczebel wojewódzki mógł być wyposażony w kompetencje samodzielnego stanowienia prawa jako takiego, czyli bez upoważnienia ustawowego. Wszystko więc wskazuje na to, że polskie województwo stanowić będzie przestrzeń wspólnej aktywności administracji rządowej i regionalnego przedstawicielstwa, pochodzącego koniecznie z bezpośredniego wyboru; budżet uchwalany przez ciało uchwałodawcze kreowane w inny sposób musiałby być bowiem dotknięty wadą partykularyzmu w każdym innym przypadku w znacznie większym stopniu.
 
 

Niedocenianie centrum

Myliłby się ten, kto sądziłby, że wystarczająco silne gwarancje dla właściwego funkcjonowania samorządu, a samorządu terytorialnego przede wszystkim, może stworzyć konstytucyjny zestaw przepisów obejmujących tylko tę problematykę. Samorząd jest częścią władzy wykonawczej, a zatem warunkiem pomyślności jego funkcjonowania i rozwoju jest prawidłowe zbudowanie całego segmentu tej władzy, w tym przede wszystkim piętra rządu centralnego i całej podległej mu administracji. Pomiędzy rząd centralny a samorząd wpisana jest zawsze i wszędzie sprzeczność interesów, która może dynamizować życie publiczne, jeśli całość konstrukcji jest zborna, a która może także funkcjonowanie państwa paraliżować, jeśli poszczególne segmenty władzy wykonawczej nie są kompatybilne. A tak działo się w ciągu ostatnich 5 lat i dzieje się, bowiem przebudowie układu lokalnego władzy publicznej nie towarzyszyły procesy dostosowawcze w centrum. Stąd impulsom decentralizacyjnym (samorząd terytorialny, zawodowy) przeciwstawiały się tendencje centralistyczne, widoczne nawet w działaniach tych ekip rządowych, które samorządowi sprzyjały. Na paradoks zakrawa fakt, że w tym samym czasie, kiedy samorząd terytorialny w Polsce wprowadzano, jednocześnie kierowano do Sejmu ustawy powołujące nowe urzędy centralne administracji specjalnej, które sięgają spraw obywatelskich niejako obok organów gminy. Dotyczy to w szczególności opieki społecznej, edukacji i przeciwdziałania bezrobociu. Mieliśmy więc, i ciągle mamy, do czynienia z procesem decentralizacji niektórych funkcji publicznych z jednej strony oraz z centralizacją innych z drugiej.

Ten paradoks da się zrozumieć, jeśli zauważymy, że struktury rządu centralnego nie uległy w ciągu ostatnich lat żadnej istotnej, dostosowawczej do nowych warunków, zmianie. Trafnie podkreśla się że Rada Ministrów nadal stanowi ciało kolegialne tylko formalnie, jest raczej czymś na kształt “rady koordynacyjnej kierownictw poszczególnych resortów”, funkcjonującej na dodatek jako “komisja wykonawcza parlamentu” raczej głosowanie (głosowanie, publiczne dysputy, udział w posiedzeniach osób spoza kręgu samych ministrów). Rada Ministrów nie kształtuje polityki w sposób właściwy dla rządu demokratycznego państwa z gospodarką rynkową, ale tkwiąc w schematach organizacyjnych Rady Ministrów jako administracji Biura Politycznego KC PZPR, nie jest w stanie podejmować decyzji w najistotniejszych sprawach dla państwa całym swoim składem, co stwarza pokusę posługiwania się instrumentami polityki i rządzenia pozostającymi w wyłącznej gestii poszczególnych ministrów. Stąd tendencja do tworzenia podległych administracyjnie ministrom resortowych urzędów administracji specjalnej.

Widać z powyższego, że brak determinacji w budowie nowoczesnego centrum (system gabinetów ministerialnych, służba cywilna, sekretariat generalny rządu, odpowiednie procedury koordynacyjne itd.), prowadzić musi w konsekwencji nie tylko do hamowania decentralizacji, ale także do pojawienia się tendencji z decentralizacji generalnie sprzecznych. Już Konstytucja Marcowa przewidywała w art.63 specjalną ustawę regulującą działania Rady Ministrów. Ten wymóg konstytucyjny nie został – jak wiadomo - nigdy zrealizowany, także i w ostatnich latach, mimo że przepis art.53 ust.3 Małej Konstytucji wyraźnie również do tego obliguje...
 
 

Reprezentacja samorządu

Kilku uwag na koniec wymaga podnoszona ostatnio często kwestia drugiej izby parlamentu, jako Izby Samorządowej. Bliższe wyjaśnienia autorów i zwolenników tej koncepcji nie pozwa1ają mimo wszystko usunąć podstawowych wątpliwości. Większości z nich dała wyraz ostatnio Teresa Rabska, zwracając trafnie uwagę na to, że reprezentacja samorządu w parlamencie byłaby wyraźnym złamaniem zasady trójpodziału władzy i tym samym próbą, w pewnym sensie, powrotu do systemu jednolitych organów władzy i administracji państwowej. Samorządowa reprezentacja w parlamencie musiałaby w procesie ustawodawczym prowadzić ponadto do patrzenia na całość ustawodawstwa państwowego przez specyficzny pryzmat interesów jednego z segmentów władzy wykonawczej, co nie mogłoby oczywiście dobrze wróżyć całości ustawodawstwa. Na marginesie tylko zaznaczmy, że pozbawienie parlamentu drugiej izby jako ciała w pełni biorącego udział w procesie ustawodawczym przerzuciłoby cały ciężar kontroli ustawodawstwa sejmowego na prezydenta, stwarzając tym samym więcej źródeł napięć pomiędzy władzą ustawodawczą a wykonawczą..

Być może niektórzy propagatorzy tej idei mylą drugą izbę parlamentu z reprezentacją samorządu w postaci swoistej Krajowej Izby Samorządu Terytorialnego, która nie będąc częścią parlamentu, miałaby m.in. prawo inicjatywy ustawodawczej i opiniowania projektów ustaw. Organ taki byłby jednak w istocie powrotem do koncepcji Krajowego Związku Gmin z senackiego projektu ustawy samorządowej i takiemu zamysłowi można tylko przyklasnąć. Wręcz nie byłoby od rzeczy, aby tego rodzaju reprezentacja samorządu terytorialnego, a także reprezentacja innych rodzajów samorządów, znalazła, wzorem rozwiązań przedwojennych, swoje konstytucyjne umocowanie.

1)Karol Sobczak: Administracja publiczna – Problemy węzłowe, „Municipium” SA, Warszawa 1993, s. 78
2)DzU nr 75 , poz. 444.
3)DzU nr 16 , poz. 94.
4)DzU z 1992 r. nr 84, poz. 426
5)Art. 140 ust. 1 (DzU nr 16, poz. 95)
6)Por. :Stanisława Kasznica : Polskie prawo administracyjne, Wyd. IV uzupełnione, Poznań 1947, s. 79.