Program pilotażowy reformy administracji publicznej*

Program pilotażowy reformy administracji publicznej
Qui bono?
Jak to się stało?
Skala przedsięwzięcia
Przebieg programu - szanse jego powodzenia
Program pilotażowy w świetle badań
Zadłużenia jednostek w świetle badań
1. Jednostki służby zdrowia
2. Jednostki oświaty (MEN)
3. Szkoły artystyczne
4. Szkoły medyczne
5. Instytucje kultury.
6. Jednostki opieki społecznej.
7. Jednostki utrzymania dróg.

Finansowanie zadań pilotażowych ze środków własnych
Dotacje na pilotaż w ustawie budżetowej na 1994 r. i w projekcie ustawy budżetowej na 1995 r.
Zmiany zakresu programu pilotażowego w ujęciu wartościowym
Dokumenty reformy administracji publicznej

URZĄD RADY MINISTRÓW
Zespół do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa
Raport o stanie prac
I. Zespół w obecnym składzie
II. Wnioski merytoryczne

URZĄD RADY MINISTRÓW
Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej
Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej

W niniejszych Założeniach przedstawia się następujące zagadnienia:
I. Przesłanki i cele reformy administracji:
II. Rząd i centralna administracja rządowa:
III. Terenowa administracja rządowa i zagadnienia decentralizacji - samorząd terytorialny.
IV. Kadry.
V. Organizacja zarządzania majątkiem państwowym.
VI. Strategia wdrażania reformy.
VII. Prognoza ostrzegawcza.

URZĄD RADY MINISTRÓW
Założenia i kierunki reformy administracji publicznej
Streszczenie raportu
   1. Stan administracji publicznej w Polsce na progu 1993 r. Diagnoza,
   2. Drogi wyjścia z kryzysu. Główne kierunki reform administracyjnych,
   3. Zagrożenia dla procesu reform.

I. ZAŁOŻENIA OGÓLNE
II. Rząd i administracja centralna
III. System terytorialny.
IV. Państwowa służba cywilna
V. Informatyka w administracji.
VI. Zamówienia publiczne

Samorząd Terytorialny 1-2 / 95

Program pilotażowy reformy administracji publicznej*

Państwo polskie przez minione dziesięciolecia budowane było według różnych projektów ideowych. U początków II Rzeczypospolitej podstawowym zagadnieniem było zjednoczenie żyjących w ponad stuletniej separacji prowincji, ujednolicenie administracji, rozwiązanie problemów społecznych właściwych wszystkim krajom tej części Europy.

Po II wojnie światowej wprowadzono model państwa, w którym kluczową rolę odgrywała zasada centralizmu, pozwalająca kierownictwu partii oraz kontrolowanej przez nią administracji centralnej na szczegółowe określenie wszystkich elementów rozwoju gospodarczego i społecznego, życia kulturalnego i publicznego. Powstanie III Rzeczypospolitej przyniosło ze sobą demokratyczny charakter władz państwowych, ograniczenie gospodarczych i socjalnych zadań państwa oraz wolę jego decentralizacji i przekazania obywatelom pełni wpływu na sprawy lokalne. Takie zmiany podyktowane zostały chęcią powrotu do sprawdzonych i funkcjonujących w naszym kręgu cywilizacyjnym praw i instytucji. Były także uzasadnione koniecznością sprawnego administrowania, skutecznego gospodarowania groszem publicznym, lepszej kontroli instytucji sprawujących władzę.

Wola budowy nowego państwa wyrażona została w przemówieniu inaugurującym działalność pierwszego rządu III Rzeczypospolitej. Wyrażało ono między innymi zamiar odbudowy samorządu terytorialnego, nadzieję na wyzwolenie ogromnej energii obywatelskiej spętanej do niedawna poczuciem bezsilności wobec państwowej biurokracji i centralnych dyrektyw. Zapowiedziana została zatem zmiana o istotnych skutkach cywilizacyjnych. Zmiana, która wraz z wprowadzeniem nowego, rynkowego porządku gospodarczego odmieniła wizerunek polskich miast, miasteczek i gmin.

Najsilniejsze i najbardziej widoczne zmiany zaszły w miastach, które z naturalnych względów szybciej kumulują efekty przekształceń ustrojowych i ekonomicznych. Wprowadzenie ustawodawstwa samorządowego i przeprowadzenie wolnych, demokratycznych wyborów do rad gmin i miast przywróciło tym wspólnotom lokalnym zarząd z prawdziwego zdarzenia.

Podstawowym problemem i niedomaganiem pierwszego aktu reformy samorządowej było zbyt wąskie określenie zakresu spraw lokalnych właściwych zarządowi władz gmin. Ich zakres został dopasowany do możliwości najmniejszej gminy. Aby całość kompetencji lokalnych została przekazana samorządowi terytorialnemu, konieczne było dokonanie drugiego kroku w procesie decentralizacji: powołanie struktur powiatowych oraz przekazanie im kompetencji, którym większość gmin nie była w stanie samodzielnie podołać. Te gminy miejskie, których wielkość pozwalała na przejęcie wszelkich kompetencji lokalnych mogły przejmować je bez wprowadzenia dodatkowych struktur powiatowych. Logika reformowania administracji publicznej, przyjęta przez rząd Hanny Suchockiej, umieściła program przekazania kompetencji tym największym miastom w samym centrum zainteresowania. Program dla największych miast miał bowiem charakter programu poprzedzającego (pilotażowego) w stosunku do znacznie bardziej skomplikowanej reformy powiatowej.

Polityczne uwarunkowania wprowadzenia reformy administracji publicznej - przede wszystkim nieufność części, rządzącej po 19 września 1993 r., koalicji wobec zamiaru wprowadzenia powiatów - sprawiły, że program pilotażowy stał się w istocie programem samodzielnym, oderwanym od kontekstu powiatowego, programem wykonywanym w sposób niekonsekwentny i powodujący liczne napięcia między władzą samorządową i rządową. Niniejszy materiał ma służyć wskazaniu najważniejszych elementów tego programu, jego rangi i znaczenia dla procesu decentralizacji i cywilizacyjnego rozwoju naszego kraju. Mamy nadzieję, że trafi do przekonania tym, którzy podejmują decyzje, którzy wpływają na decyzje władz, a w szczególności do radnych i członków zarządów gmin drugiej kadencji polskiego samorządu.

Qui bono?

Podstawowym pytaniem, na jakie trzeba odpowiedzieć przy prezentacji programu miejskiego jest pytanie, kto był najbardziej zainteresowany jego wdrożeniem?

Najważniejszy impuls pochodził niewątpliwie od działaczy samorządów miejskich, wskazujących na konieczność zintegrowania zarządu wszystkimi sprawami miejskimi i przekazania miastom pełni kompetencji lokalnych. Przekazania w sposób - dodajmy to istotne zastrzeżenie - gwarantujący pokrycie finansowe przejętych kompetencji oraz stwarzający możliwość opłacalnego oszczędzania. Opłacalne oszczędzanie oznaczało możliwość wykorzystania pieniędzy zaoszczędzonych w jednej dziedzinie na finansowanie innej. Dotychczasowy model przejmowania "dodatkowych" kompetencji zakładał bowiem pozostawienie zaoszczędzonych pieniędzy w gestii dysponenta centralnego.

Jednak elity polityczne miast pilotażowych nie były jedynymi zainteresowanymi reformą. Poparcia udzieliły mu praktycznie wszystkie ograniczenia samorządowe: Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, Związek Miast Polskich, Unia Metropolii Polskich, Unia Miasteczek Polskich oraz Związek Gmin Wiejskich RP. Działacze wszystkich organizacji samorządowych widzieli w programie pilotażowym dokończenie reformy gminnej w odniesieniu do organizmów miejskich oraz zapoczątkowanie reformy powiatowej, jako drugiego elementu administracji samorządowej.

Powodzeniem programu zainteresowany był również rząd. Dla, zamierzającego wprowadzić kompleksową reformę administracji publicznej, gabinetu Hanny Suchockiej program pilotażowy był okazją zdobycia niezbędnych doświadczeń we współpracy z doświadczonymi i stabilnymi zarządami miast, zanim podobna operacja miałaby objąć nowo utworzone władze powiatowe. Był to jednakże pierwszy etap bitwy, jaką należało stoczyć z Polską resortową: zlepkiem instytucji, przyzwyczajeń, regulacji prawnych broniących dotychczasowego sektorowego sprawowania władzy publicznej.

Kompleksowa reforma administracji publicznej zmierzała, poprzez przekazanie kompetencji w dół, do poważnego ograniczenia kompetencji administracji centralnej. Wymuszała też większą integrację na poziomie wojewódzkim, a więc de facto ograniczenie zakresu funkcjonowania administracji specjalnej, która odnosiła się do zmian z najmniejszym entuzjazmem. Wprowadzała ponadto nowe zasady funkcjonowania centrum rządu wzmacniające pozycję prezesa Rady Ministrów w stosunku do resortów. Nic więc dziwnego, że program pilotażowy budził pewne opory. Przykładowo, w trakcie przygotowywania rozporządzenia wprowadzającego program pilotażowy poważne zastrzeżenia ograniczające zakres przekazywanych kompetencji w zakresie inspekcji sanitarnej zgłosiło Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej, ograniczając liczbę miast przejmujących te kompetencje do dziesięciu. Skrajnie destrukcyjne wobec wprowadzonego programu stanowisko zajął Główny Inspektor Sanitarny. Odnotowano też przypadek organizowania akcji protestacyjnej przeciwko decyzji Rady Ministrów przez dyrektora wydziału kultury jednego z urzędów wojewódzkich. Program wywołał zresztą szereg napięć w środowiskach związanych z kulturą, powodowanych obawami, iż zmiana instytucji finansujących placówki kulturalne wpłynie negatywnie na ich stan finansowy.

Oczywisty podział na zwolenników i przeciwników ustawy powiatowej miał swoje skutki w poglądach na program pilotażowy. Ci, którzy w terenie organizowali poparcie dla inicjatywy powołania powiatu, z nadzieją patrzyli na miejską jaskółkę tego procesu. Ciekawostką może być fakt, iż latem 1993 roku Urząd Rejonowy w Nowym Sączu, wraz z zainteresowanymi gminami, wystąpił z inicjatywą utworzenia powiatu pilotażowego. Sprawa nie uzyskała dalszego ciągu, ale dobrze oddawała pozytywne nastawienie części elit lokalnych.

Milczącym obserwatorem całej dyskusji była opinia publiczna. Tymczasem, reforma ma stworzyć warunki dla lepszego gospodarowania pieniędzmi pochodzącymi z kieszeni podatników, przesunąć istotne kompetencje na poziomom bliższej obywatelowi władzy lokalnej, dostosować funkcjonowanie instytucji miejskich do rzeczywistych potrzeb danej społeczności. Nie udało się jednak w sposób precyzyjny wytłumaczyć obywatelom pożytków, jakie będą mieli z wprowadzonych reform. O istnieniu miejskiego programu pilotażowego nie wiedzą nawet mieszkańcy objętych nim miast. Cała operacja wykonywana jest w absolutnej dyskrecji, przerwanej raz tylko, gdy na początku swej misji premier Waldemar Pawlak ogłosił wstrzymanie prac na programem pilotażowym na czas potrzebny do oceny jego zasadności przez nową ekipę rządzącą. Był to jednak moment, w którym o programie mówiono w ujęciu politycznym, w kontekście sporu między koalicją popierającą Waldemara Pawlaka a opozycją związaną z rządem poprzednim.

Jak to się stało?

Odtwórzmy zatem przede wszystkim krótką, blisko dwuletnią historię całego przedsięwzięcia. Założenia eksperckie programu powstały w ramach studiów prowadzonych w pierwszej połowie 1992 roku przez Instytut Miasta. Autorzy opracowania "Scenariusze decentralizacji Rzeczypospolitej", Andrzej Lubiatowski i Paweł Wroński, przewidywali wprowadzenie decentralizacji według sześciu możliwych scenariuszy. Wybór padł na scenariusz dwuetapowej reformy powiatowej: pierwszym etapem miał być właśnie program miejski.

Pierwszym publicznym aktem dużej wagi było przedstawienie przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, Michała Kuleszę propozycji uczestnictwa w programie pilotażowym. List ten ten, datowany 29 grudnia 1992 roku, został przyjęty przez większość prezydentów przychylnie. Co więcej, chęć uczestniczenia w programie zgłosiło 12 miast spoza wytypowanej grupy 44. Ich propozycje nie mogły jednak zostać przyjęte ze względu na niespełnienie wymogu wielkości (powyżej 100 tys. mieszkańców).

Miastom uczestniczącym w programie pilotażowym zaoferowano przejęcie zadań i kompetencji z zakresu oświaty i kultury, ochrony zdrowia, gospodarki komunalnej i przestrzennej, budownictwa, rolnictwa i gospodarki żywnościowej, zarządzania drogami, ewidencji ludności oraz bezpieczeństwa publicznego.

Przedstawiony w styczniu 1993 roku w pierwszym czytaniu projekt ustawy o samorządzie powiatowym przesądził, iż z powiatów wyłączone zostaną miasta powyżej 100 tys. mieszkańców, a zatem określał wyjściową grupę miast uczestniczących w programie pilotażowym, jako adresowanym do tych miast, które po wejściu w życie reformy powiatowej nadal będą samodzielnie zarządzały sprawami lokalnymi.

Istotną podstawę prawną programu miejskiego stanowił też przyjęty przez Sejm, 12 lutego 1993 r., zapis art. 35 ustawy budżetowej na rok 1993, dający rządowi uprawnienia do przekazywania samorządom zadań i kompetencji administracji rządowej (ogólnej i specjalnej). Zapis ten stanowił podstawę prawną do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r.

Zanim jednak doszło do uchylenia tego rozporządzenia, uzgodniono ostateczną listę miast chętnych do uczestnictwa w programie. Obok 42 miast, których liczba mieszkańców przekraczała sto tysięcy, zakwalifikowano także trzy miasta aglomeracji górnośląskiej: Mysłowice, Siemianowice Śląskie i Świętochłowice oraz należący do Trójmiasta - Sopot. Miasta te miały okazję zapoznać się ze szczegółami całej operacji na podstawie materiałów przedstawionych przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej.

Ostatecznie, na spotkaniu z premierem Hanną Suchocką, 12 lipca 1992 r., chęć uczestnictwa w programie zadeklarowały następujące miasta: Białystok, Bielsko-Biała, Bydgoszcz, Bytom, Chorzów, Częstochowa, Dąbrowa Górnicza, Elbląg, Gdańsk, Gdynia, Gliwice, Gorzów Wielkopolski, Grudziądz, Jastrzębie Zdrój, Jaworzno, Kalisz, Katowice, Kielce, Koszalin, Kraków, Legnica, Lublin, Łódź, Mysłowice, Olsztyn, Opole, Płock, Poznań, Radom, Ruda Śląska, Rybnik, Rzeszów, Siemianowice Śląskie, Sopot, Sosnowiec, Szczecin, Świętochłowice, Tarnów, Toruń, Tychy, Wałbrzych, Włocławek, Wrocław, Zabrze i Zielona Góra.

Spotkanie to było ostatnią manifestacją wspólnej woli rządu i prezydentów największych miast wprowadzenia reformy poszerzającej zakres kompetencji władz miejskich. W jego wyniku, następnego dnia - 13 lipca 1993 r., Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U nr 65, poz. 309).

W okresie od grudnia 1992 roku do lipca 1993 roku spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do rozpoczęcia programu pilotażowego.

Skala przedsięwzięcia

Program pilotażowy jest największą operacją decentralizacyjną przeprowadzoną po ogłoszeniu samorządów gminnych w roku 1990. W miastach pilotażowych żyje 10,5 mln mieszkańców. Wartość możliwych do przejęcia przez miasta zadań wynosiła według pierwszej wersji ok. 14 bilionów złotych w skali roku. Obecnie, po korektach programu, uległa ona zmniejszeniu i wynosiła 8 bilionów złotych.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. zakładało przekazywanie nowych zadań miastom w taki sposób, aby miały one charakter maksymalnie zbliżony do zadań własnych.

Rozporządzenie przewidywało przekazanie objętym programem miastom następujących kompetencji:

Z zakresu prawa budowlanego m.in.:

zatwierdzenie planów realizacyjnych oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych projektów,
udzielenie zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji,
wydawanie pozwolenia na budowę,
wstrzymywanie robót budowlanych,
wydawanie decyzji o nakazie rozbiórki,
udzielanie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego,
sprawowanie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz techniczno-budowlanego.

Z ustawy o scaleniu i wymianie gruntów m.in.:

przeprowadzanie scalenia i wymiany gruntów lub odmowa ich przeprowadzenia,
wydawanie postanowień o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego oraz zawiadamianie o tym szczęściu.

Z ustawy Prawa o ruchu drogowym m.in.:

dokonywanie rejestracji pojazdów, wydawanie dowodów rejestracyjnych lub dokumentów czasowo dopuszczających pojazd do ruchu oraz tablic rejestracyjnych,
wycofywanie pojazdów z ruchu,
zatrzymywanie i zwracanie dowodów rejestracyjnych oraz uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi i tramwajami,
wydawanie uprawnień do kierowania pojazdami,
zatwierdzanie projektów organizacji ruchu,
prowadzenie ewidencji tych projektów.

Z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości:

zatwierdzanie projektu podziału nieruchomości.

Z ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne:

realizację zadań państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej,
prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Z ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach:

ustanawianie miejskiego konserwatora zabytków.

Z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej m.in.:

kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w zakresie:

a) utrzymanie należytego stanu higienicznego nieruchomości, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz środków komunikacji publicznej,

b) higieny pomieszczeń w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz ośrodkach wypoczynku.

Z ustawy o drogach publicznych m.in.:

planowanie, budowę, modernizację i ochronę dróg krajowych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych,
planowanie i finansowanie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich w granicach miast.

Z ustawy o pomocy społecznej:

prowadzenie domów pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych o zasięgu ponadlokalnym oraz kierowanie do nich osób z terenu gminy, wymagających opieki.

Z ustawy o ochronie przeciwpożarowej m.in.:

wykonywanie czynności kontrolno-rozpoznawczych.

Z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej:

(z pewnymi zastrzeżeniami) prowadzenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej utrzymywanych dotychczas przez wojewodów. (Lista zakładów nie podlegających przekazaniu miała być sporządzona przez MZiOS do 31 lipca. Przekazaniu nie podlegają specjalistyczne publiczne zakłady opieki zdrowotnej).

Z ustawy o systemie oświaty m.in.:

zakładanie, prowadzenie i utrzymywanie publicznych szkół ponadpodstawowych, szkół artystycznych i i II stopnia, rolniczych i gospodarki żywnościowej, medycznych, a także przedszkoli i szkół specjalnych. (Przekazaniu nie podlegają szkoły i placówki specjalne o zasięgu wojewódzkim lub ogólnokrajowym, a ponadto szkoły prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości i Ministra Obrony Narodowej).

Z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej;

prowadzenie instytucji kultury wpisanych do rejestru wojewody, z wyjątkiem niektórych wymienionych w załączniku do rozporządzenia.

Ponadto:

przekazanie kontroli stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
wydawanie zezwoleń w zakresie działalności podmiotów zagranicznych drobnej wytwórczości.

Środki finansowe na realizację wymienionych zadań zapewnia administracja rządowa w formie dotacji celowej na zadania zlecone. Dotacje te miałyby stanowić odrębne dla każdej gminy pozycje w budżetach wojewodów. Zobowiązania finansowe powstałe w związku z wykonywaniem przekazywanych zadań nie przechodziły na gminy przejmujące te zadania. Mienie służące użyteczności publicznej niezbędne dla realizacji przejmowanych zadań i kompetencji podlegało nieodpłatnemu przekazaniu gminom z dniem 1 stycznia 1994 r.

Przebieg programu - szanse jego powodzenia

Wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów program pilotażowy narażony był od samego początku na liczne ataki. Najcięższy z nich przyszedł po zmianie rządu, kiedy to w newralgicznym dla powodzenia operacji momencie prace zostały na miesiąc zawieszone.

Od chwili uchwalenia rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 roku uległo ono pięciu nowelizacjom, o różnym ciężarze gatunkowym. 30 września ograniczono zakres komunalizacji przekazywanego miastom mienia, przede wszystkim majątku szkół rolniczych oraz mienia jednostek nie posiadających osobowości prawnej, znajdującego się poza granicami administracyjnymi miast pilotażowych. Korekta ta została wprowadzona na wniosek Związku Gmin Wiejskich RP oraz gmin sąsiadujących z miastami pilotażowymi. Rozporządzenie z 27 października wstrzymywało podpisywanie porozumień z miastami do 30 listopada 1993 r., zaś rozporządzenie z 30 listopada wyłączyło z programu pilotażowego szkoły rolnicze i gospodarki żywnościowej, zwiększono liczbę innych szkół oraz instytucji kultury nie podlegających przekazaniu. Wprowadzono zasadę, że szkoły publiczne podlegają przekazaniu w zakresie wnioskowanym przez prezydenta miasta.

Podstawą wprowadzenia programu stało się 46 porozumień podpisanych przed 20 grudnia 1993 r. Trzy rady miejskie podjęły uchwały obowiązujące prezydentów miast do wycofania się z programu, ze względu na niejasne reguły finansowania. 14 grudnia uchwałę taką przyjęła Rada Miejska Chorzowa, 22 grudnia - Grudziądza, 30 grudnia 1993 r. - Sosnowca.

Ponadto, wykorzystując nowelizację rozporządzenia z 30 listopada 1993 r., 11 miast nie przyjęło szkół ponadpodstawowych (Białystok, Częstochowa, Jaworzno, Koszalin, Łódź, Olsztyn, Poznań, Słupsk, Toruń, Wałbrzych, Wrocław) zaś 8 przejęło część szkół (Katowice, Kraków, Legnica, Lublin, Opole, Radom, Szczecin, Włocławek Zielona Góra). Pozostałe 24 miasta przejęły szkoły ponadpodstawowe.

Istotnym zaniechaniem była rezygnacja z opracowania porozumienia dotyczącego Warszawy. Prace nad takim porozumieniem zostały wszczęte w październiku 1993 r. i po zmianie rządu nie były kontynuowane.

Podstawowym partnerem rządu w pracach nad wprowadzeniem programu pilotażowego był ponadto, utworzony pod auspicjami Związku Miast Polskich, Konwent Prezydentów Miast Pilotażowych. Od października 1993 r. funkcjonował również Zespół ds. Programu Pilotażowego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Nad wprowadzeniem w życie programu czuwała powołany 20 lipca 1993 r. przez premier Hannę Suchocką międzyresortowy Zespół Sterujący Programem Pilotażowym. Przewodniczącym Zespołu został Michał Kulesza (podsekretarz stanu w URM, Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, złożył dymisję 16 maja 1994 r.), zaś sekretarzem programu - Sławomir Najnigier (podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, odwołany ze stanowiska 1 grudnia 1993 r.). W skład Zespołu wchodzili również wysocy urzędnicy Ministerstwa Edukacji Narodowej, Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej, Ministerstwa Kultury i Sztuki, Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, Urzędu Rady Ministrów, Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Zespół ten przygotował pierwszą wersję Ramowego Projektu Porozumienia, które stało się podstawą negocjacji między prezydentami miast a wojewodami oraz drugą, powszechnie wykorzystywaną wersję Projektu Porozumienia. Zespół Sterujący przeprowadził też ze wszystkimi zainteresowanymi konsultację wykazów jednostek organizacyjnych podlegających Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej, nie objętych programem. Wprowadził też ujednolicone zasady wymiany informacji, wykorzystując na szeroką skalę pocztę elektroniczną. Wydał 21 numerów gazety elektronicznej, zatytułowanej "Informacja Bieżąca", poświęconej wyłącznie programowi pilotażowemu oraz zorganizował system udzielania interpretacji prawnych, związanych z realizacją spotkań strefowych z prezydentami miast i wojewodami oraz występował jako mediator w sytuacjach konfliktowych. Zespół zaopiniował też przygotowany na zlecenie Pełnomocnika Rządu system monitorowania programu.

W rządowym projekcie ustawy budżetowej na rok 1994 zabrakło części dotyczącej programu pilotażowego. Odpowiedni dokument został dołączony później, w formie autopoprawki. Ustawa budżetowa zawiera także upoważnienie dla rad gmin do dokonywania przesunięć kwot przeznaczonych na finansowanie programu pilotażowego pomiędzy działami klasyfikacji budżetowej oraz umożliwia zmianę zakresu zadań przejętych przez gminy w drodze odrębnego porozumienia. Do poważnego ograniczenia zakresu przejmowanych zadań doszło w Kielcach (porozumienie z 30 marca 1994 r.).

Ponadto prezydenci miast i wojewodowie wskazywali na niższe od uzgodnień lub potrzeb środki na realizację przejętych zadań (dotyczy to zwłaszcza szkół), na konieczność wprowadzenia jednolitego źródła finansowania przejętych zadań oraz zasad sprawozdawczości budżetowej z zadań wykonywanych w ramach pilotażu. Wskazywano też na brak środków na zadania przejmowane od administracji specjalnych oraz niedostateczne środki przekazywane na regulację zadłużeń przejmowanych jednostek.

Uwagi prezydentów dotyczyły również braku uprawnień do nakładania mandatów w zakresie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, prewencji przeciwpożarowej i nadzoru nad stanem higieniczno-sanitarnym obiektów oświaty i użyteczności publicznej. Niejasności powoduje też kwestia nadzoru nad wykonywaniem przekazywanych zadań.

Losy programu pilotażowego nie są zatem do końca jasne. Jest obawa, że może on stać się kolejną prowizorką ustrojową, gmatwającą podział kompetencji w państwie. Istotą programu - wówczas, gdy kształtowane były jego założenia - było przekazanie tych samych kompetencji dużym zespołom miejskim oraz przyszłym samorządom powiatowym. W sytuacji gdy los ustawy powiatowej pozostaje niepewny, a miasta przejmują kompetencje w dowolnie konstruowanych pakietach, należy spodziewać się, że porządkujący efekt programu pilotażowego zostanie podważony. Stworzy on też rzeczywisty stan nierównowagi między zakresem wpływu na sprawy lokalne obywateli gmin wiejskich i wielkomiejskich. Brak stabilnych - wykraczających poza regulacje ujęte w ustawie budżetowej - gwarancji finansowania przejętych kompetencji może odstraszyć samorządy od podejmowania trudnych decyzji o charakterze decentralizacyjnym, może umocnić przekonanie, które dało o sobie znać w procesie przekazywania szkół podstawowych gminom, iż bezpieczniejszą i bardziej odpowiedzialną polityką jest unikanie nowych kompetencji, ze względu na ryzyko niestałej polityki rządu w tym zakresie.

Decentralizacja państwa jest operacją niezbędną i nieuchronną, jeżeli Rzeczpospolita Polska ma stać się państwem zarządzanym nowocześnie i sprawnie. Jej przeprowadzenie wymaga jednak gwarancji ze strony rządu dla wszystkich podmiotów, które przejmują kompetencje. Wymaga też przyjęcia i respektowania stabilnego kalendarza reformy, tak by warunkujące się wzajemnie zmiany nie były realizowane oddzielnie. Pierwszy rok prac nad wdrożeniem programu pilotażowego przynosi więc nie tylko wnioski organizacyjne, lecz także polityczne, które powinny zostać wzięte pod uwagę przez wszystkich partnerów zmian.

Danuta Głowacka-Mazur

Cezary Zaremba

Alicja Kądziela

Program pilotażowy w świetle badań

(stan na grudzień 1994 r.)

Wstęp

Program pilotażowy, będący pewnego rodzaju eksperymentem, jest stale poddawany bacznej obserwacji, prowadzonej nie tylko przez bezpośrednio zainteresowanych, lecz także przez środowiska skupione wokół idei reformy administracji publicznej. Zdania co do prawidłowości jego przebiegu są podzielone. Warto zatem przedstawić pokrótce jego historię i wyniki badań, obejmujących najbardziej drażliwy aspekt realizacji programu - czyli finanse.

Program pilotażowy powstał z inicjatywy rządu Hanny Suchockiej, jako wstępny etap do przekazania organom samorządu terytorialnego szeregu kompetencji i zadań wykonywanych do tej pory przez administrację rządową. Rok 1994 miał pokazać, czy gminy o statusie miasta sprawdzą się w tej roli. Program skierowany został do 46 największych miast Polski (z wyjątkiem Warszawy) z dobrze rozwiniętą infrastrukturą techniczną i społeczną, posiadających niezbędny potencjał organizacyjno-kadrowy oraz doświadczenie w pokonywaniu problemów typowych dla wielkich miast. Miast - silnych na tyle, by mogły udźwignąć ciężar realizacji zadań dodatkowych, bez pogorszenia jakości wykonywania zadań dotychczasowych, i by ewentualnie - w razie nieprzewidzianych okoliczności - mogły wesprzeć działania pilotażowe z własnych środków.

W miastach pilotażowych mieszka 44% ludności wszystkich miast Polski, przy czym tylko w 5 przypadkach liczba ludności nie przekroczyła 100 tysięcy¹ [1]. Miasta te stanowią 5,5% wszystkich miast w Polsce. Reprezentują znaczny potencjał demograficzny, infrastruktury technicznej i społecznej. Są położone na terenie 29 województw, a 26 spośród nich to miasta wojewódzkie, przy czym aż 14 miast pilotażowych znajduje się na terenie województwa katowickiego, co wynika ze znacznego zurbanizowania tego regionu. Większość miast zgłoszonych do programu pilotażowego to miasta o bogatej tradycji historycznej. 20 spośród nich uzyskało prawa miejskie w XIII w., 10 - w XIV. Tylko w 10 przypadkach mamy do czynienia z miastami stosunkowo młodymi (prawa miejskie nabyły w XX w.).

Podstawę prawną uruchomienia programu pilotażowego stanowiło, wydane na podstawie uprawnienia zawartego w art. 35 ust. 1 ustawy budżetowej na 1993 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 1994 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad trybu przekazywania (Dz.U nr 65, poz. 309, zm.: nr 81, poz. 384, nr 92, poz. 426, nr 101, poz. 463, nr 103, poz. 471 i nr 115, poz. 510). § 1 cytowanego rozporządzenia zawiera katalog enumeratywnie wymienionych zadań i kompetencji przewidzianych do przekazania, m.in. z zakresu:

geodezji, kartografii i gospodarki gruntami,
ewidencji ludności,
prawa budowlanego,
prawa o ruchu drogowym i ustawy drogach publicznych,
prowadzenia domów pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych o zasięgu ponadlokalnym,
prowadzenia publicznych zespołów opieki zdrowotnej,
prowadzenia szkół ponadpodstawowych, artystycznych, medycznych oraz przedszkoli i szkół specjalnych,
prowadzenia wybranych instytucji kultury,
kontroli przeciwpożarowej itd.

Do końca 1993 r. rozporządzenie było czterokrotnie nowelizowane, głównie w celu wyłączenia niektórych jednostek pierwotnie podlegających przekazaniu. Dotyczyło to np. szkół rolniczych, niektórych szkół artystycznych oraz wielu instytucji kultury. Wyłączenia te nastąpiły m.in. na skutek interwencji pracowników oraz środowisk lokalnych, korzystających z tych placówek. Jednocześnie przesunięto ostateczny termin podpisywania porozumień - z 31 października na 20 grudnia 1993 r.

Zgodnie z założeniami, pilotaż w jego pierwszym kształcie nie przewidywał żadnych indywidualnych negocjacji co do zakresu przekazywanych zadań. Pierwszy wyłom od leżącej u podstaw pilotażu zasady "wszystko albo nic" nastąpił w listopadowej nowelizacji rozporządzenia RM z 13 lipca 1993 r., która dała stronie samorządowej możliwość wyboru szkół spośród przeznaczonych do przyjęcia. Wielu prezydentów z tego skorzystało. Jeszcze dalej poszła ustawa budżetowa na 1994 r., która w art. 16 ust. 4 dopuściła do zwrotu administracji rządowej niektórych zadań w drodze indywidualnych negocjacji wojewodów z prezydentami. W tym miejscu należałoby wspomnieć, że nie dla wszystkich miast przejmowane zadania były zadaniami nowymi. Niemal połowa z nich już wcześniej realizowała je, jako zadania powierzone na podstawie art. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95 z późn.zm.). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r., wraz z zadaniami w gestię samorządu miały przejść wskazane instytucje, obiekty i nieruchomości.

Ostatecznie miastom przekazano (wg stanu na koniec lipca 1994 r.):

37 szpitali, których dotowanie powierzono miastom,
762 przychodnie, ośrodki zdrowia i poradnie,
18 pracowni diagnostycznych (z terenu 10 miast),
11 pracowni protetyki stomatologicznej i ortodoncji,
17 zakładów rehabilitacji leczniczej,
33 domy pomocy społecznej i inne jednostki prowadzące działalność w tym zakresie,
452 szkoły, szkoły i przedszkola specjalne,
119 innych jednostek prowadzonych przez kuratoria oświaty,
33 szkoły artystyczne prowadzone przez MKiS,
26 szkół medycznych prowadzonych przez MZiOS,
a także wiele innych, w tym - instytucje kultury (88).

Już pierwsza wersja ankiety opracowanej w ramach monitoringu programu pilotażowego, przyniosła zgłoszenia szeregu problemów związanych z wdrożeniem go w życie. Tylko w 11 miastach proces ten przebiegał bez większych zakłóceń. Do najbardziej skomplikowanych problemów, niezmiennie towarzyszących przekazywaniu zadań i kompetencji należą: wątpliwości natury prawnej , finansowej i kadrowej.

Do dziś na rozwiązanie oczekuje jeszcze około 10% problemów spośród wszystkich zgłoszonych zarówno przez wojewódzkie, jak i miejskie zespoły do spraw reformy administracji publicznej. Do takich należą - trzy zasadnicze problemy dotyczące wszystkich miast pilotażowych:

nieuwzględnienie inflacji,
nieuwzględnienie środków na remonty i inwestycje w ustawie budżetowej na 1994 r.,
brak systemowych rozwiązań ustrojowych i finansowych,
oraz szereg problemów pojawiających się tylko w niektórych miastach:
przeoczenie wyposażenia gmin w kompetencje do zawierania umów o umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, podczas gdy przekazano pozostałe sprawy z tego zakresu,
brak uprawnień dla pracowników samorządowych do nakładania mandatów w zakresie nadzoru budowlanego,
niedostosowanie statutów domów pomocy społecznej do aktualnej struktury organizacyjnej,
niewyznaczenie organów do wydawania decyzji w przypadku, gdy gmina jest stroną w postępowaniu administracyjnym, a sąsiednie gminy odmawiają przyjęcia takiej roli,
nieregulowany stan prawny przejętych jednostek; większość spraw znalazła finał w sądzie rejonowym,
problem współczesności obiektów - pojawił się we Wrocławiu i Szczecinie, gdzie przejęte przez miasta instytucje mieściły się w jednym budynku wraz z instytucjami nie podlegającymi przekazaniu,
trudności w podziale majątku w przypadku przejęcia części zadań jednostki - miały miejsce w Słupsku i Łodzi,
niewystarczająca liczba etatów zakresu sprawowania rzetelnego nadzoru budowlanego.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. - 43 miasta (3 zrezygnowały z udziału w programie jeszcze przed jego rozpoczęciem) biorące udział w programie pilotażowym przystąpiły do realizacji z dniem 1 stycznia 1994 r. Spośród wszystkich gmin biorących udział w programie, jedno miasto (Kielce) radykalnie ograniczyło jego zakres, 9 - zrezygnowało z realizowania niewielkiej tylko części zadań, kolejne dwa (Płock i Elbląg) postanowiły wypowiedzieć porozumienia pilotażowe i wycofać się z programu od 1 stycznia 1995 r., w dwóch następnych podjęto decyzję o znacznym (na podobną skalę jak w Kielcach) ograniczeniu jego zakresu (Kraków) lub o wycofaniu się z programu w 1 kwartale 1995 r. (Rybnik).

Zadłużenia jednostek w świetle badań

Zagadnienia związane z zadłużeniami jednostek przejętych przez miasta w ramach programu pilotażowego należą do jednych z najbardziej istotnych i niezwykle trudnych.

Zgromadzony materiał praktycznie nie poddaje się analizie porównawczej. Rozbieżności między informacjami podawanymi przez prezydentów miast i przez wojewodów są znaczne. O ile może to nie dziwić w przypadku zobowiązań wymagalnych na 30 czerwca 1993 r. i wymagalnych na 31 sierpnia 1994 r., o tyle zaskakujące jest to w przypadku zobowiązań wymagalnych na 31 grudnia 1993 r., gdzie obie strony są żywo zainteresowane ich uregulowaniem.

Zanim zostanie przedstawiona szczegółowa analiza informacji, warto omówić zasady według których gromadzono dane. Zgodnie z ustaleniami Zespołu ds. programu pilotażowego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z 26 października 1994 r., w ramach monitoringu programu, przeprowadzono ankietę, obejmując nią wszystkich zainteresowanych. Pytano jedynie o zobowiązania, wyróżniając przy tym trzy okresy czasowe (ze względu na zasady finansowania zadłużeń zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r.):

- do 30 czerwca 1993 r.,

- do 31 grudnia 1993 r.,

- do 31 sierpnia 1994 r.

Zobowiązania wymagalne na dzień 30 czerwca 1993 r., o czym już wcześniej wspomnieliśmy, zgodnie z rozporządzeniem pilotażowym miały zostać uregulowane przez Skarb Państwa, zaś spłata zobowiązań wymagalnych na 31 grudnia 1993 r. - powinna być uregulowana w porozumieniu. Niestety w wielu przypadkach nie rozstrzygnięto tego problemu w sposób jednoznaczny. Jest to doskonale widoczne przy porównywaniu danych. Natomiast zobowiązania powstałe po 1 stycznia 1994 r. stały się zobowiązaniami budżetów gmin. Rozwiązanie takie niewątpliwie znacznie obciąża te ostatnie, i nie może dziwić fakt, że wysoki przyrost wielkości zobowiązań stanowi jedną z przyczyn, dla których miasta stopniowo rezygnują z realizacji niektórych zadań.

Przyjęto również, ze względu na konieczność wyróżnienia zobowiązań Skarbu Państwa, że wielkość zadłużeń nie jest podawana w sposób narastający.

Ponieważ żadna ze stron nie posiada pełnej informacji o zobowiązaniach obciążających drugą w okresie do 30 czerwca 1993 r. i od 1 stycznia 1994 r. - postanowiono poddać analizie jedynie te informacje, co do których można mieć niemal stuprocentową pewność, że są zgodne ze stanem faktycznym. Nie udało się również uzyskać danych ze wszystkich miast pilotażowych - co świadczy o kolejnym ograniczeniu prezentowanego opracowania. Jednocześnie należy pamiętać, że zarówno liczba, jak i charakter jednostek przekazanych miastom pilotażowym w ramach zawartych porozumień - są różne w różnych miastach.

Wielokrotnie w ostatnich tygodniach prezydenci miast pilotażowych mówili o tym, że środki ujęte w projekcie ustawy budżetowej na 1995 r. są niewystarczające, że regulowanie zadłużenia przejętych jednostek stanowi zbyt duże obciążenie dla budżetów gmin itd. Faktem jest, że w wielu miastach zobowiązania narastają, mimo ich spłacania zarówno przez wojewodów (tam gdzie były i są to zobowiązania Skarbu Państwa), jak i przez gminy.

Zakres i rodzaj przekazanych jednostek teoretycznie powinny odpowiadać strukturze zgłoszonych zobowiązań. Co więcej, panuje powszechne przekonanie, że im więcej jednostek służby zdrowia i placówek prowadzonych przez kuratoria, tym wyższa kwota zadłużeń - czy jednak tak jest? Porównajmy kilka liczb:

Gorzów Wielkopolski przejął tylko 10 jednostek służby zdrowia, zaś zobowiązania wymagalne na 30 czerwca 1993 r. (w dziedzinie ochrony zdrowia) osiągnęły kwotę 33.141 mln zł, natomiast w Gliwicach, które przejęły aż 80 takich instytucji - tylko 10.376 mln zł. Podobna sytuacja jest w Rybniku i w Tychach, nie wspominając już o Elblągu, w którym zadłużenia 2 szpitali i 10 przychodni osiągnęły w końcu czerwca 1993 r. 19.330 mln zł. Co więcej, z analizy odnoszącej liczbę przejętych jednostek, zatrudnienie i liczbę łóżek w szpitalach do wysokości deklarowanego zadłużenia nie można wnioskować o ścisłej zależności między tymi wielkościami.

Natomiast w odniesieniu do szkół i innych placówek prowadzonych do 31 grudnia 1993 r. przez kuratoria oświaty, wielkość zadłużeń jest tym większa im więcej jednostek przejęto. Największe zobowiązania wymagalne na 30 czerwca 1993 r. w tym właśnie dziale miały Bydgoszcz i Gdańsk - razem 43.289 mln zł, co dotyczy w sumie 109 instytucji. Kwota, jaką trzeba uregulować została dodatkowo powiększona o zadłużenia z drugiego półrocza 1993 r.

Te dosyć ogólne stwierdzenia można poprzeć dokładniejszym omówieniem. Jak już wcześniej wspomnieliśmy, materiał nadesłany przez miasta i wojewodów praktycznie nie poddaje się analizie porównawczej, jednakże można go przedstawić w formie szczegółowej analizy sytuacji w poszczególnych typach jednostek.

1. Jednostki służby zdrowia

Przypomnijmy, że 15 spośród 43 miast biorących udział w programie pilotażowym nie przejęło żadnej jednostki służby zdrowia, a są to: Białystok, Gdańsk, Gdynia, Sopot, Bytom, Jaworzno, Mysłowice, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Świętochłowice, Zabrze, Kielce, Poznań, Tarnów i Wałbrzych.

Zobowiązania pozostałych miast pilotażowych można podzielić na trzy okresy, o których była mowa wcześniej.

a) Zobowiązania wymagalne na 30 czerwca 1993 r.

28 miast wykazuje, że z ogólnej sumy zobowiązań, wynoszącej 178.034 mln zł pozostało do uregulowania jeszcze ok. 25%.

Jak wynika z danych ankietowych, miasta pilotażowe (zgodnie z zapisami rozporządzenia z 13 lipca 1993 r.) nie regulowały zobowiązań wymagalnych na 30 czerwca z własnych środków. Wyjątek stanowi Kraków, który spłacił 60 mln zł. Kwota ta jest nieznaczna w porównaniu z całkowitym zadłużeniem jednostek zdrowia przejętych przez miasto. Obok nich, największe zobowiązania miały jednostki przejęte przez Gorzów Wielkopolski, Elbląg, Rybnik, Rzeszów i Gliwice. W przypadku trzech miast nie ma już problemu z długami - zostały spłacone. Niestety w pozostałych wymienionych sytuacja nie jest tak dobra. Do uregulowania pozostało jeszcze 31.670 mln zł.

Zwraca uwagę to, że 20 miast przejęło jednostki służby zdrowia bez zadłużenia pochodzącego z pierwszej połowy 1993 r., choć w większości z nich jednostki weszły w drugą połowę roku z zaległymi rachunkami.

b) Zobowiązania wymagalne na 31 grudnia 1993 r.

O wiele trudniej określić rzeczywistą wielkość zadłużeń wymagalnych na koniec 1993 r. A to właśnie ta grupa zobowiązań stanowi największy problem. Zgodnie z rozporządzeniem z 13 lipca 1994 r., kwestię pokrycia zadłużeń z drugiej połowy 1993 r. powinny regulować porozumienia. Niestety, w wielu przypadkach stronom nie udało się uzgodnić wspólnego stanowiska. Toteż w zgromadzonych materiałach występują niekiedy znaczne rozbieżności (pomimo jednoznacznego określenia, po której stronie mają być w takiej sytuacji zapisywane kwoty) zarówno co do wysokości kwot, jak i określenia strony, którą obciążają zadłużenia. Przykładem mogą tu służyć Toruń i Wrocław, gdzie prezydenci miast całą kwotę przypisali administracji rządowej, z tym, że można przyjąć, iż we Wrocławiu nie stanowi ona już problemu, bowiem zgodnie z danymi miejskimi została uregulowana, jakkolwiek nie wskazano przez kogo. W Toruniu natomiast, każda ze stron wskazuje na drugą, jako właściwą do regulowania zobowiązań. Nie należy zapominać, że są i takie miasta, w których wszystkie jednostki są już od dawna oddłużone, wśród nich - Częstochowa.

Ogółem, zgodnie z danymi miejskimi, zobowiązania wymagalne na 31 grudnia 1993 r. obciążające administrację rządową wynosiły 112.530 mln zł, zaś administrację samorządową - 15.677 mln zł. Odpowiednio, według danych wojewódzkich - obciążające administrację rządową - 94.510 mln zł, zaś samorządową - 29.279 mln zł. Nie należy jednak bezkrytycznie porównywać tych danych, a to ze względu na to, o czym już wcześniej pisaliśmy - część informacji, tam gdzie porozumienia nie regulują kwestii spłat została zapisana po stronie zobowiązań obciążających budżety gmin pilotażowych. Niestety w chwili obecnej nie jest możliwe precyzyjne określenie wysokości kwot spornych - dodajmy z winy samych zainteresowanych!

Wyciąganie wniosków jedynie z określenia wysokości zobowiązań wymagalnych na 31 grudnia 1993 r. nie wskazuje, na czym polega problem i czego dotyczą spory. Znacznie bardziej istotne jest to, że nie wszystkie zobowiązania zostały uregulowane, a narastające dzięki temu zadłużenie powoduje czasami restrykcyjne postępowanie wierzycieli. W kilku przypadkach elektrownie odłączyły dopływ energii elektrycznej.

Nie wnikając w to, kto powinien spłacić zaległości z drugiej połowy ubiegłego roku, można zauważyć zgodność co do wysokości nie uregulowanych zobowiązań w informacjach miejskich i wojewódzkich. Jest to kwota ok. 62 mld zł.

Tak jak miasta przypisują administracji rządowej lwią część zobowiązań wymagalnych na 31 grudnia 1993 r., tak też zgodnie stwierdzają, że właśnie administracja rządowa uregulowała największą ich część. Zaskakująco zgodne są także dane określające udział budżetów gmin w spłacaniu zobowiązań określonych jako obciążające administracje rządową. W obu przypadkach (tzn. danych miejskich i wojewódzkich) jest to kwota rzędu 18 mld zł (różnica odnosi się jedynie do 3 mld zł).

Suma nie uregulowanych jeszcze zobowiązań z 1993 r. osiągnęła już ponad 93 mld zł. Wszystko jednak wskazuje na to, że wkrótce zostanie znacznie zmniejszona dzięki decyzji Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej o objęciu jednostek służby zdrowia przejętych w ramach programu pilotażowego akcją rozpoczętą na mocy uchwały nr 63/94 Rady Ministrów z 19 września 1994 r. sprawie częściowego oddłużenia służby zdrowia w 1994 r.

c) Zobowiązania wymagalne na 31 sierpnia 1994 r.

Dane prezentowane, w tabeli 1, na s. 85, przedstawiają stan na koniec października i początek listopada 1994 r. Zgodnie z nimi, ogólna kwota zobowiązań wymagalnych na sierpień wynosiła 164,411 mln zł, z czego 81.23% pozostało do uregulowania.

Sumując wszystkie nie uregulowane do tej pory zobowiązania jednostek służby zdrowia, można przyjąć, że konieczne jest znalezienie funduszy na spłatę ponad 230 mld zł. Biorąc pod uwagę sumę nie spłaconych zobowiązań w jednostkach służby zdrowia, można zauważyć, że zadłużenie przypadające na jednego zatrudnienia waha się od 1,3 mln zł do 26,3 mln zł w zależności od miasta.

2. Jednostki oświaty (MEN)

Drugi typ jednostek, który charakteryzuje się znacznym zadłużeniem, obejmuje jednostki oświaty prowadzone przed przekazaniem miastom przez Ministerstwo Edukacji Narodowej.

Przypomnijmy, że 11 miast nie zdecydowało się na przyjęcie tego typu placówek. Pozostałe podjęły się głównie prowadzenia szkół, szkół specjalnych i przedszkoli specjalistycznych. Dodatkowo niektóre miasta przyjęły na siebie dotowanie jednostek, w tym dwa, które zrezygnowały z prowadzenia szkół.

Zastanawia fakt, że dla okresu 1 stycznia - 31 sierpnia 1994 r. uzyskano dane z 33 miast. Tymczasem, jak łatwo zauważyć, jednostki oświaty zostały przejęte przez 32 miasta, a co więcej - dwa spośród tych, które przysłały informacje nie wzięły na siebie ciężaru prowadzenia jednostek oświaty. W obu przypadkach najprawdopodobniej zasygnalizowano zadłużenie z tytułu opieki nad dziećmi umieszczonymi w rodzinach zastępczych.

Dla wyjaśnienia dodajmy, że zobowiązania podzielono w taki sam sposób, jak prezentowany powyżej dla jednostek służby zdrowia.

a) Zobowiązania wymagalne na 30 czerwca 1993 r.

Informacje ujęte w opracowaniu pochodzą z 28 miast, a opiewają na łączną kwotę 90.855 mln zł, z których aż 57% jeszcze nie spłacono.

Do najbardziej zadłużonych w końcu czerwca 1993 r. należały, jak już wcześniej wspomnieliśmy, jednostki przejęte przez Bydgoszcz i Gdańsk. W pozostałych miastach kwoty zadłużeń nie są aż tak znaczące, wyjątkami są: Elbląg, z zadłużeniem, które wyniosło ponad 6 mld zł, a także Gdynia, z podobną kwotą. W pierwszym przypadku dotyczy to 18 placówek, w drugim - 26. Co więcej, w Elblągu brak informacji o sposobie rozwiązania problemu, natomiast w Gdyni do spłacenia pozostała ponad połowa kwoty. Są jednak i takie jednostki, np. lubelskie czy zielonogórskie, które weszły w drugą połowę 1993 r. bez obciążeń w postaci nie zapłaconych rachunków.

b) Zobowiązania wymagalne na 31 grudnia 1993 r.

Tylko 29 gmin wypowiedziało się na temat zobowiązań przejętych jednostek, a wymagalnych na 31 grudnia 1993 r. Niestety, liczba ta nie oznacza, że dane miejskie i wojewódzkie dotyczą tych samych miast. Co gorsza, jedna gmina, z tych, które deklarują występowanie zobowiązań, nie przejęła żadnej instytucji prowadzonej do końca 1993 r. przez MEN. Kwota zadłużeń w jej przypadku jest jednak mało znacząca - 21 mln zł.

Ogółem, niezależnie od tego, czy dane pochodzą z miast, czy urzędów wojewódzkich, kwota zobowiązań obciążających administrację rządową oscyluje wokół 160 mld zł, zaś administrację samorządową - wokół 14 mld zł. Natomiast znaczące jest to, że do tej pory nie udało się uregulować rachunków w sumie na ponad 108 mld zł. Interesujące jest również i to, że administracja rządowa przyznaje się do wyższej kwoty nie spłaconych zobowiązań niż podaje to w odniesieniu do niej samorząd. Równie optymistycznie przedstawiają gminy wysokość środków wydatkowanych przez administrację rządową na spłatę wierzytelności.

c) Zobowiązania wymagalne na 31 sierpnia 1994 r.

Kwota zobowiązań wymagalnych na 31 sierpnia 1994 r. wyniosła dla placówek oświaty 157.788 mln zł, z czego do spłaty pozostało 103.782 mln zł.

Analiza wskazuje, że obciążenia wynikające z zadłużenia jednostek oświaty są nieznacznie wyższe niż w przypadku jednostek służby zdrowia. Natomiast dotyczą znacznie większej liczby placówek, bo 571 (w tym 452 szkół, szkół specjalnych i przedszkoli specjalnych i 119 innych jednostek), czyli 67,6% jednostek służby zdrowia.

3. Szkoły artystyczne

Szkoły artystyczne zostały przejęte przez 22 miasta. Informacje dotyczące okresu do 30 czerwca 1993 r. pochodzą z 22 miast, okresu do 31 grudnia 1993 r. - także z 22 oraz dotyczące zobowiązań wymagalnych na 31 sierpnia 1994 r. - z 16 miast. Po uporządkowaniu materiału okazało się, że nie spłaconych rachunków z pierwszego półrocza pozostało 2.017 mln zł, z drugiego półrocza - według urzędów wojewódzkich - 1.905 mln zł, według urzędów miejskich - 2.990 mln zł. Natomiast zadłużenie z okresu funkcjonowania placówek prowadzonych do 31 sierpnia 1993 r. przez Ministerstwo Kultury i Sztuki pod egidą samorządu terytorialnego - osiągnęło do 31 sierpnia 1994 r. ponad 3 mld zł.

W pięciu miastach szkoły artystyczne w chwili obecnej wolne są od zadłużeń. Wśród nich znajdują się jednostki z Sopotu, Jastrzębia Zdroju, Rybnika, Opola i Płocka. Najbardziej zadłużony pozostaje Rzeszów, który przejął 3 jednostki prowadzone uprzednio przez MKiS. Na drugim miejscu znajduje się Bytom - z 2 jednostkami. Warto zwrócić uwagę na rozpiętość nie uregulowanych zobowiązań wymagalnych na 31 sierpnia 1994 r., która jest znaczna. Deklarowane kwoty znajdują się bowiem w przedziale od 10 mln zł do 1.320 mln zł.

Swój udział w spłacie zobowiązań obciążających administrację rządową miały także miasta, wśród których Radom wyasygnował ze środków własnych na ten cel 126 mln zł. Drugim miastem, które przyczyniło się do uregulowania zobowiązań jest Bytom - na kwotę 50 mln zł. Natomiast pozostałe bądź przejęły jednostki, które nie były zadłużone, bądź skorzystały z prawa do nie regulowania. zobowiązań powstałych w minionym roku, zgodnie z rozporządzeniem pilotażowym i odpowiednimi zapisami zawartymi w porozumieniach.

4. Szkoły medyczne

Z dniem 1 stycznia 1994 r. 22 miasta przejęły 26 szkół medycznych. Zgodnie z uzyskanymi informacjami - w 18 miastach wszystkie zobowiązania wymagalne na 30 czerwca 1993 r. zostały spłacone, przy czym w 3 spośród nich w ogóle nie było takich zobowiązań.

W przypadku zobowiązań wymagalnych na 31 grudnia 1993 r., które wynosiły według danych z urzędów miejskich - 692 mln zł - należy podkreślić, że wszystkie zostały już spłacone przez administrację rządową.

Zgodnie z danymi na początek listopada 1994 r. gminy muszą jeszcze spłacić 1.146 mln zł zadłużeń wymagalnych na 31 sierpnia 1994 r. Najwyższa kwota, stanowiąca niemal 50% sumy nie uregulowanych zobowiązań wszystkich miast, przypada na Gdańsk. Jest to o tyle zaskakujące , że Gdańsk przejął tylko jedną szkołę medyczną. Wytłumaczeniem, które wydaje się jedynie realnym, są inwestycje lub remont placówki. Pozostałe zadłużenia stanowią zobowiązania trzech miast, z których jedno zapomniało wpisać, jakie były jego zobowiązania wymagalne na 31 sierpnia 1994 r. z tytułu prowadzenia szkół medycznych.

Ogółem we wszystkich jednostkach oświaty nie uregulowane zobowiązania wynoszą ponad 273 mld zł. Jest to zadłużenie znaczne, a w niektórych miastach jego konsekwencją są ostrzeżenia ze strony wierzycieli, określające sankcje, jakie zostaną zastosowane, jeżeli dług nie zostanie uregulowany.

5. Instytucje kultury.

Od 1 stycznia 1994 r. 29 miast prowadzi 92 instytucje kultury. Najwięcej tego typu jednostek przejęła Łódź (12), na drugim miejscu jest Wrocław (9), dalej Kraków (8) i Wałbrzych (5), a następnie Częstochowa, Lublin, Poznań i Szczecin (po 4) itd.

W kwestii zadłużeń instytucji kultury wypowiedziały się prawie wszystkie zainteresowane miasta. Zobowiązania wymagalne na 30 czerwca 1993 r. zostały w pełni uregulowane, a wynosiły 1.607 mln zł, natomiast problemem są kwoty z drugiego półrocza 1993 roku. Rozbieżności między deklaracjami miast i urzędów wojewódzkich są bardzo duże. Nie chodzi już o przypisywanie obciążenia drugiej stronie, chodzi raczej o wysokość wymagających spłat długów. Rozbieżności te są rzędu 3 mld zł. Zaskakująca jest również różnica w wysokości spłat zadłużeń określonych jako "zobowiązania obciążające administrację rządową" - miasta podają kilkakrotnie wyższą kwotę niż sama administracja rządowa. z tym, że kwoty te odpowiadają rzędem wielkości wysokości zobowiązań wymagalnych na 31 grudnia 1993 r., deklarowanej przez każdą ze stron. Różnice te mogą, i zapewne wynikają z pewnych nieścisłości w podejściu do zagadnienia. Wielokrotnie, o czym świadczą rozmowy przeprowadzone z uczestnikami pilotażu, zobowiązania spłacone uznane zostały za niebywałe, gdyż nie stanowią problemu.

Warto przyjrzeć się zobowiązaniom powstałym po 1 stycznia 1994 r. Zadłużenie wynosi obecnie (według stanu na początek listopada 1994 r.) - 9.023 mln zł.

Zdając sobie sprawę z charakteru instytucji kultury trzeba przyznać, że w skali 43 miast pilotażowych i tak nie wydaje się ono szokująco wysokie. Porównując dane z liczbą jednostek kultury, nie można niestety określić jakiejkolwiek zależności między wysokością zadłużenia a liczbą przejętych instytucji. Rozpiętość kwot nie uregulowanych zobowiązań jest jednak znaczna - od 152 mln zł w Bielsku-Białej do 2.545 mln zł w Krakowie. Co w przeliczeniu na jedną instytucję daje odpowiednio - 50.670 tys. zł i 318.125 tys. zł. Oczywiście należy wziąć jeszcze pod uwagę kilka dodatkowych czynników - w tym liczbę ludności i wielkości jednostek. Analizując dalej przypadek Bielska-Białej i Krakowa - trzeba przyznać, że oba miasta radzą sobie doskonale. Wystarczy spojrzeć na kwoty wyjściowe - czyli wysokość zobowiązań wymagalnych na 31 sierpnia 1994 r.: w Bielsku-Białej - 3.271 mln zł, w Krakowie - 4.368 mln zł.

Podobnie kształtuje się sytuacja w pozostałych miastach pilotażowych.

6. Jednostki opieki społecznej.

Domy pomocy społecznej przejęło 19 miast, przy czym najwięcej, bo po 3, wzięły na siebie Zabrze, Kraków i Łódź. Dane dotyczą 14 gmin pilotażowych. Według stanu na początek listopada, wszystkie zaległości z pierwszej połowy 1993 r. zostały już uregulowane, nie ma także zadłużeń z końca ubiegłego roku. Warto jednak zasygnalizować kwoty, które podlegały spłacie - do 30 czerwca 1993 r. były to 292 mln zł (całość w Elblągu), zaś do 31 grudnia 1993 r. - 261 mln zł, z czego największa kwota przypada na Elbląg i Wrocław. Przy czym, w przypadku tego ostatniego, całość zobowiązań w wysokości 72 mln zł, pokryło miasto. i wiele większym problemem są zadłużenia z 1994 r. Do chwili obecnej pozostało do uregulowania (spośród zobowiązań wymagalnych na 31 sierpnia 1994 r.) - 493 mln zł (wszystko we Wrocławiu). Przypuszczać należy, że miasto przeprowadziło w swoich domach pomocy społecznej jakieś remonty bądź niezbędne inwestycje, gdyż w 1994 r. jednostki te weszły bez bagażu w postaci zadłużeń. Niektóre miasta wykazywały zaskakująco niskie zobowiązania wymagalne na 31 sierpnia 1994 r. - rzędu 3 mln zł. inne - powyżej 20 mln zł.

7. Jednostki utrzymania dróg.

Zadłużenia, którymi obciążone były przejmowane przez miasta jednostki utrzymania dróg nie należały, jak wynika z danych, do najwyższych. Choć i tych kwot nie można bagatelizować.

Zobowiązania wymagalne na 30 czerwca 1993 r. zamknęły się kwotą 8.579 mln zł i w całości zostały spłacone. W jednym przypadku, Olsztyna, miasto wspomogło administrację rządową i uregulowało 922 mln zł spośród zobowiązań Skarbu Państwa.

Podobnie kształtuje się sytuacja zobowiązań wymagalnych na 31 grudnia 1993 r., które opiewają na kwotę 18.417 mln zł - według danych samorządowych i na 20.721 mln zł według urzędów wojewódzkich (kwoty obejmują wszystkie zobowiązania, niezależnie od deklaracji, którą ze stron obciążają). Zobowiązania te zostały spłacone, chociaż w przypadku jednej gminy mamy do czynienia z wielkością sporną (3.886 mln zł), która według jednej ze stron została uregulowana, natomiast druga wykazuje ją po stronie nie spłaconych długów.

Sytuacja nie jest tak jasna, gdy analizie poddaje się zobowiązania powstałe w 1994 r. Ogólna ich kwota wynosiła 54.119 mln zł, z czego do spłacenia (według danych na listopad 1994 r.) pozostało miastom 10.762 mln zł. Największe zadłużenie w zakresie jednostek utrzymania dróg ma Lublin - 9.000 mln zł. Pozostała część nie uregulowanych wierzytelności rozkłada się na trzy miasta. To, że gminy mając w dniu 31 sierpnia 1994 r. zobowiązania rzędu np. 22.000 mln zł, uregulowały je w ciągu dwóch miesięcy, świadczy o umiejętności radzenia sobie w trudnych sytuacjach.

Wszystkie dane deklarowane przez uczestników pilotażu można szacować na ok. 550 mld zł, co stanowi ok. 1,21% budżetów wszystkich gmin biorących udział w programie pilotażowym. W tym miejscu po raz kolejny trzeba zwrócić uwagę na to, że część zadłużeń to zobowiązania Skarbu Państwa. Trzeba również przypomnieć, że wysokość zobowiązań obciążających konta przejmowanych jednostek stanowi jeden z argumentów przemawiających za rezygnacją z realizowania zadań.

Innym, wielokrotnie podnoszonym przez przedstawicieli samorządu terytorialnego, jest konieczność "dofinansowywania" zadań pilotażowych ze środków własnych gmin.

Finansowanie zadań pilotażowych ze środków własnych

Wykorzystując dane zebrane przez zespół kierowany przez p. Zytę Gilowską (Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową), a także materiały zgromadzone dzięki ankiecie monitorującej przebieg programu pilotażowego w pierwszym półroczu 1994 roku - można przeprowadzić analizę porównawczą: budżet gminy - dotacja pilotażowa - finansowanie zadań pilotażowych ze środków własnych.

Konieczność przeprowadzenia takiej analizy nie podlega dyskusji. Dzięki niej być może uda się wskazać na pewne zależności między wysokością "dopłat" a rezygnowaniem z zadań pilotażowych czy wstrzymywaniem się z podpisywaniem aneksów finansowych na 1995 r.

Zanim jednak przejdziemy do meritum sprawy, jedno wyjaśnienie - procentowy udział środków własnych przeznaczonych na dofinansowywanie zadań pilotażowych - odnosi się do zadeklarowanych przez miasta kwot w i półroczu 1994 r. w stosunku do całorocznego planu budżetu gminy, z uwzględnieniem dotacji pilotażowej.

Porównanie wielkości wydatków na wspomaganie programu pilotażowego ze środków własnych z budżetami gmin pilotażowych pokazuje, jak duży jest to wysiłek dla niektórych miast.

Badania ankietowe przeprowadzone na początku trzeciego kwartału 1994 r. wykazały, że gminy wyasygnowały w i półroczu 1994 r. dodatkowe 477.316,66 mln zł ze środków własnych na realizację zadań pilotażowych. Największy udział w tej kwocie ma Gdańsk (72.000 mln zł), na drugim miejscu znajduje się Łódź (68.740 mln zł), na trzecim - Szczecin (45.400 mln zł). W czterech miastach: Płocku, Lublinie, Katowicach i Białymstoku zarządy gmin nie wykazały żadnych środków przekazywanych na dodatkowe finansowanie zadań przejętych w ramach porozumień.

Największe środki przeznaczały miasta na gospodarkę komunalną, ochronę zdrowia i oświatę przejętą od MEN. Najmniej - na gospodarkę mieszkaniową i zadania związane z budownictwem.

Sama wielkość środków własnych przeznaczonych na finansowanie zadań pilotażowych nie jest miarodajna, nie pokazuje bowiem, jak znaczne są to wydatki w porównaniu z budżetami gmin. Dopiero porównanie tych dwóch wielkości określa, jakie są to obciążenia.

Na pierwsze miejsce wysuwa się Jastrzębie Zdrój, które w sześciu pierwszych miesiącach 1994 r. przeznaczyło na dofinansowanie zadań pilotażowych 5,66% swoich całorocznych dochodów (wliczając w to dotację pilotażową). Na drugim znajduje się Wałbrzych (4,85%), który w zestawieniu kwotowym zajmuje 27 miejsce. Natomiast Łódź spadła z drugiego na dwunaste miejsce, Kraków - z szóstego na dwudzieste, zaś Gdańsk - z pierwszego na trzecie.

Porównując kwoty wydatkowane ze środków własnych przez 39 miast pilotażowych (dla 4 miast brak danych o wielkości planu budżetu) z ich dochodami, można zauważyć, że 15 spośród nich przeznaczyło ponad 1% swojego całorocznego budżetu na wspomaganie programu.

Do połowy grudnia 1994 r. aneksy finansowe do porozumień podpisały 24 miasta, 16 spośród nich znajduje się w drugiej połowie tabeli, uszeregowanej ze względu na udział "dofinansowania" w budżetach gmin, 13 spośród owych 16, plasuje się w przedziale 0,004%-0,68%. Pozostałe 8 znajduje się w grupie, która najwięcej dołożyła do realizacji zadań pilotażowych. Są to: Dąbrowa Górnicza, Jaworzno, Gorzów Wielkopolski, Legnica, Łódź, Siemianowice Śląskiej, Toruń i Wałbrzych.

Biorąc pod uwagę również i daty podpisania aneksów, można zauważyć pewną prawidłowość - szybciej podpisały aneksy te miasta, w których środki przeznaczone na dofinansowanie zadań pilotażowych były relatywnie niskie.

Jednocześnie na podstawie wyników ankiety monitorującej program pilotażowy można przewidywać, że wysokość środków własnych przeznaczonych na realizację zadań przejętych od administracji rządowej, osiągnie pod koniec 1994 r. ok. 1 mln zł. Jest to więc kwota zbliżona do tej, jaką podaje p. Zyta Gilowska jako wielkość niedoszacowania zadań pilotażowych.

Z drugiej strony, warto zastanowić się nad wysokością przewidzianych w projekcie ustawy budżetowej na 1995 rok dotacji na program pilotażowy.

Dotacje na pilotaż w ustawie budżetowej na 1994 r. i w projekcie ustawy budżetowej na 1995 r.

O ile zobowiązania stanowią bagaż ciążący gminom, o tyle dotacje dają pewną nadzieję na poprawę sytuacji. Wiele mówi się o tym, że projekt przyszłorocznego budżetu pogłębi niedofinansowanie zadań pilotażowych. Warto zatem przeprowadzić analizę dynamiki wzrostu dotacji na zadania przejęte przez miasta na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r.

W 1994 r. ustawą budżetową przeznaczono na pilotaż 8.002.864 mln zł, w 1995 r. 9.059.050 mln zł. Pozornie różnica nie jest znaczna, a przyrost jest niższy niż przewidywana dla 1994 r. stopa inflacji. Tymczasem od marca 1994 r. zachodziły zmiany² [2] w zakresach podpisanych w końcu 1993 r. porozumień - miasta rezygnowały z części lub całości zadań, oddając je z powrotem administracji rządowej. Ogółem zmiany takie zostały przeprowadzone w 12 miastach, z których dwa wycofują się z programu pilotażowego z dniem 1 stycznia 1995 r. Niemal każda zmiana okresu porozumienia pociąga za sobą konkretne skutki finansowe. Prześledźmy zatem pokrótce wszystkie nowelizacje porozumień.

Aneksy zmieniające zakres zadań realizowanych przez miasta w ramach programu pilotażowego podpisało w trakcie 1994 r., o czym była mowa wcześniej, 12 miast:

- Białystok, - Opole,

- Elbląg, - Płock,

- Kalisz, - Radom,

- Kielce, - Toruń,

- Kraków, - Wałbrzych,

- Legnica, - Wrocław.

Konsekwencji finansowych brak jedynie w Białymstoku, który zrezygnował z prowadzenia zadań z zakresu inspekcji sanitarnej. ochrony zabytków oraz ochrony przeciwpożarowej (ustawa budżetowa na 1994 r. nie przewidywała środków na te zadania). Natomiast w pozostałych miastach, ze zmianami w zakresie porozumień stoją konkretne liczby. i tak, od 1 stycznia 1995 r., na skutek wypowiedzenia porozumienia pilotażowego przez prezydenta miasta - w programie pilotażowym nie będzie uczestniczył Elbląg. W ustawie budżetowej na 1994 r. przewidziano dla niego dotację w wysokości 192.883 mln zł (bez środków na podwyżki wynagrodzeń). W Kaliszu zadecydowano o oddaniu jednego gminnego ośrodka zdrowia, co pociągnęło za sobą zmniejszenie dotacji dla tej gminy o 606 mln zł.

W Kielcach, na mocy aneksu z 30 marca 1994 r., zwrócono administracji rządowej m.in. jednostki pomocy społecznej, jednostki służby zdrowia, jednostki oświaty, prowadzone uprzednio przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Ministerstwo Kultury i Sztuki, a także instytucje kultury. Dzięki temu Kielce są jednym z nielicznych miast. które nie mają zadłużeń z tytułu przejętych jednostek. Jednocześnie dotacja przewidziana dla tej gminy zmniejszona została o 352.868 mln zł. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż Kielce realizują nadal zadania z zakresu zarządzania drogami, zarządzania ruchem na drogach w obrębie miasta, wydawania zezwoleń w zakresie działalności podmiotów zagranicznych drobnej wytwórczości oraz zadania z zakresu działania kierownika Urzędu Rejonowego.

W projekcie ustawy budżetowej na 1995 r. uwzględniono prawdopodobną rezygnację Krakowa z prowadzenia domu pomocy społecznej, na który (według danych z Ministerstwa Finansów) otrzymał w 1994 r. dotację w wysokości 5.010 mln zł. Natomiast Legnica zrezygnowała z części zadań z działu 85 - ochrona zdrowia, co zmniejszyło dotację dla niej o 98 mln zł.

Na mocy aneksu z 17 grudnia 1994 r., Opole oddało zadania z zakresu ochrony zabytków, ochrony przeciwpożarowej i prowadzenia rodzin zastępczych, które i tak nie były realizowane ze względu na brak zabezpieczenia środków w ustawie budżetowej na 1994 r. Jednocześnie, z dniem 1 stycznia 1995 r. Opole wycofuje się z prowadzenia Zakładu Opieki Zdrowotnej, na które to zadanie przewidziano w cytowanej ustawie 58.328 mln zł.

Stopniowo z udziału w programie pilotażowym rezygnował Płock. Już w pierwszym kwartale 1994 r. gmina oddała Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz zarząd drogą krajową nr 62 (w tym most na Wiśle). Płock jest również drugim z miast, które wypowiedziały porozumienie pilotażowe z początkiem przyszłego roku. Projekt ustawy budżetowej na 1995 r. nie uwzględnia zatem dotacji dla tego miasta. Natomiast wysokość kwoty projektowanej w 1994 r. na dotację dla Płocka była równa 297.318 mln zł (bez środków na podwyżki wynagrodzeń).

Także Radom podpisał aneks (30 marca 1994 r.), na mocy którego zwraca administracji rządowej prowadzenie Zespołu Szkół Medycznych, w wyniku czego kwota dotacji została zmniejszona o 11.747 mln zł.

Zmianę wysokości projektowanej na 1994 r. dotacji - 0 1.384 mln zł - pociągnęła za sobą decyzja władz Torunia o oddaniu dotychczasowym organom Akademickiej Przychodni Lekarskiej.

Wałbrzych podpisał aż dwa aneksy, które ograniczyły dotacje budżetowe na pilotaż w tej gminie o 32.717 mln zł. Na mocy pierwszego, z 22 sierpnia 1994 r., przeniesiono prowadzenie i finansowanie Ośrodka Pomocy Społecznej z pilotażu do zadań zleconych na zasadach ogólnych. Natomiast na mocy drugiego, podpisanego 6 października 1994 r., ograniczono zakres robót inwestycyjnych w dziale kultura i sztuka.

Ostatnim na tej liście miastem, które podjęło decyzję o zmianie zakresu porozumienia jest Wrocław. Przyjęto bowiem, że od 1 stycznia 1995 r. miasto nie będzie udzielało pomocy dzieciom w rodzinach zastępczych, na które to zadanie (według danych Ministerstwa Finansów) przeznaczono w ustawie budżetowej na 1994 r. 15.910 mln zł.

Określenie kwot, o które zostały zmniejszone dotacje w poszczególnych miastach w 1994 r. pozwoli na wskazanie porównywalnej (pod względem zakresu wykonywanych zadań) wysokości tych dotacji. Ogółem suma dotacji na zadania zwrócone administracji rządowej w 1994 roku wyniosła 986.866 mln zł. A zatem, porównywalna w stosunku do projektowanej na 1995 r. wielkość dotacji z 1994 r. (otrzymana przez odjęcie od dotacji pilotażowej na 1994 r. kwoty dotacji przypadającej na zadania zwrócone administracji rządowej) jest równa 7.033.998 mln zł.

Ogółem, planowana dotacja na zadania pilotażowe w 1995 r. stanowi w wielkościach nominalnych 128,79% dotacji określonej w ustawie budżetowej na 1994 r. (po uwzględnieniu zmian w zakresie porozumień). W tym samym czasie przyrost środków w budżetach wszystkich wojewodów (w zakresie zadań odpowiadających zadaniom przekazanym w ramach porozumień) wynosi 127,38%. Wielkość projektowanej dotacji dla miast pilotażowych jest nie niższa od tego, czym będą dysponowali wojewodowie. Jednocześnie przyrost ten jest niewiele wyższy od stopy inflacji zakładanej w budżecie na 1994 r.

Analizując dalej relacje między wielkościami nominalnymi dotacji na 1994 r. i na 1995 r., zauważa się znaczne zróżnicowanie nominalnych wskaźników wzrostu między poszczególnymi miastami - od 113,83% w Słupsku do 182,85% w Szczecinie. W tym ostatnim mieście, jak i we wszystkich, w których planowany przyrost wielkości dotacji w stosunku do tego roku znacznie przekracza średnią dla wszystkich miast pilotażowych, fakt ten jest spowodowany zwiększeniem środków na inwestycje, głównie w dziale 70 - gospodarka komunalna. Na nieco niższym poziomie od przeciętnego wskaźnika wzrostu dla całości programu pilotażowego znajdują się dotacje dla 17 miast, natomiast na znacznie wyższym dotacje dla 16 gmin.

Analizując strukturę działową w poszczególnych województwach, można zwrócić uwagę na tendencję do zwiększenia dotacji w dziale 70 - gospodarka komunalna oraz 91 - administracja państwowa, a także do utrzymywania na poziomie w zasadzie nie przekraczającym stopnia inflacji - w dziale 85 - ochrona zdrowia. Jednocześnie warto zauważyć, że kwotowo to właśnie ten ostatni dział ma znaczny wpływ na wielkość budżetu gminy.

Tendencje te są również widoczne przy porównywaniu wskaźników wzrostu określonych dla budżetów wojewodów i dotacji na program pilotażowy traktowany jako całość. Znaczne rozbieżności między wskaźnikami, o których mowa, można zaobserwować w dziale 31 - budownictwo (119,03% w budżetach wojewodów, 126,31% w pilotażu), 74 - gospodarka mieszkaniowa oraz niematerialne usługi komunalne (123,32% u wojewodów, 142,32% w pilotażu) oraz 83 - Kultura i sztuka (130,02% u wojewodów, 120,72% w pilotażu). W porównaniu z wysokością środków przeznaczonych na realizację zadań w pozostałych działach, kwoty ukryte pod wartościami procentowymi nie są znaczące.

Zakończenie

Pomimo wszystkich rozbieżności między stroną rządową a samorządową w podejściu do spraw finansowych, do połowy grudnia 1994 r. aneksy finansowe do porozumień pilotażowych podpisały 24 miasta. W pozostałych nadal toczą się negocjacje. Wiadomo już jednak, że 41 miast będzie realizowało program pilotażowy w i kwartale 1995 r. (podyktowane to jest przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. i zawartymi porozumieniami, które mówią o trzymiesięcznym okresie wypowiedzenia). Zgoda miast na realizowanie zadań na podstawie środków określonych w podpisanych porozumieniach nie zawsze oznacza, że nie ma protokołów rozbieżności, zawierających żądania miast, uzasadnione potrzebami społeczności lokalnych.

W przypadku niektórych miast wystąpiły niewielkie niezgodności wysokości kwot zapisanych w aneksach w stosunku do projektu ustawy budżetowej na 1995 r. na niekorzyść miast. Przyczyną ich powstawania był fakt, iż aneksy do porozumień pilotażowych podpisywano jeszcze przed ostatecznym ustaleniem wielkości dotacji przeznaczonych na program w planie budżetu. Nie oznacza to jednak, że miasta straciły na wcześniejszym podpisaniu dokumentu stwierdzającego ich udział w pilotażu w 1995 r. Aneksy finansowe zawierają bowiem klauzule o dostosowaniu ich treści do treści ustawy budżetowej.

Występujące w negocjacjach rozbieżności dotyczą w głównej mierze najbardziej znaczących w budżetach gmin działów, tj. oświaty i wychowania, gospodarki komunalnej i ochrony zdrowia. O ile miasta, podobnie jak w 1994 r., będą korzystały z możliwości częściowego zwrotu zadań administracji rządowej (a taką możliwość przewiduje projekt ustawy budżetowej na 1995 r. w art. 16 ust. 4) można przypuszczać, że w tych właśnie działach nastąpią indywidualne zmiany zakresu porozumień pilotażowych.

Przytoczone powyżej fakty potwierdzają konieczność systemowego rozwiązania finansowania zadań przekazanych w ramach programu pilotażowego. Prace nad znalezieniem formuły zamiany dotychczasowej dotacji na odpowiednie powiększenie dochodów własnych będą znacznie utrudnione z powodu zróżnicowanego zakresu przejętych przez nie zadań. Przypuszczać należy, że systemowe finansowanie będzie mogło objąć jedynie część zadań pilotażowych - wspólnych dla wszystkich miast. W takim przypadku pozostałe zadania, których zakres zależy od indywidualnej sytuacji miasta będą, tak jak dotychczas, finansowane z dotacji.

Patrząc obiektywnie na wysiłek wszystkich uczestników programu pilotażowego nie sposób nie wymienić inicjatyw, jakie podjęto, by usprawnić życie przeciętnego obywatela. Przy niedostatecznych środkach finansowych na bieżącą działalność, niejednokrotnie konieczności zasilania jednostek dodatkowymi kwotami wyasygnowanymi ze środków własnych, w wielu miastach pilotażowych dokonano:

remontów jednostek służby zdrowia i placówek oświaty,
zakupu nowego sprzętu medycznego,
wyposażenie szkół w sprzęt i pomoce naukowe,
uruchomienia instytucji typu hospicjum, punktu detoksykacyjnego,
uruchomienia nowych kierunków kształcenia,
poprawy stanu oznakowania dróg, naprawy i poprawy nawierzchni dróg,
usprawnień dotyczących obsługi klienta w urzędzie,
poprawy warunków życia w domach pomocy społecznej.

Ogólnie rzecz biorąc, miasta zadowolone są z własnej działalności i dobrze oceniają realizację przejętych zadań. 28 miast znacznie wyżej oceniło wykonywanie zadań przez administrację samorządową w stosunku do ich realizowania przez administrację rządową w poprzednich latach. Podobnie - administracja rządowa jest zdania, że zadania realizowane są na poziomie nie niższym, a nawet wyższym niż w latach ubiegłych.

Pozostaje do wyjaśnienia jeszcze jedna kwestia - jak mieszkańcy miast pilotażowych postrzegają zmiany zachodzące w ich gminach od 1 stycznia 1994 r. Odpowiedź może przynieść sondaż przygotowywany w ramach monitoringu programu pilotażowego.

Aneks

Zmiany zakresu programu pilotażowego w ujęciu wartościowym

Jak już wspomnieliśmy, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r., 43 miasta (3 zrezygnowały z udziału w programie jeszcze przed jego rozpoczęciem) przystąpiły do jego realizacji z dniem 1 stycznia 1994 r. Spośród wszystkich gmin biorących udział w programie, w 1994 r. jedno miasto (Kielce) radykalnie ograniczyło jego zakres, 9 - zrezygnowało z realizowania niewielkiej tylko części zadań, kolejne dwa (Płock i Elbląg) postanowiły wypowiedzieć porozumienia pilotażowe i wycofać się z programu od 1 stycznia 1995 r.

Zmiany zachodzące w i kwartale 1995 r. są jeszcze bardziej znaczące. 4 spośród 13 miast woj. katowickiego, biorących udział w programie - wypowiedziały porozumienia pilotażowe (Gliwice, Jastrzębie, Ruda Śląska oraz Rybnik) i z dniem 1 kwietnia 1995 r. wycofują się z uczestnictwa w programie. Kolejne 3 miasta (Gdańsk, Gdynia i Kraków) postanowiły znacznie ograniczyć zakres wykonywanych zadań. W Gdańsku i Gdyni z dniem 1 lutego 1995 r. administracja rządowa ponownie przejęła prowadzenie zadań z zakresu oświaty i wychowania. Natomiast Kraków - na mocy aneksu do porozumienia pilotażowego - z dniem 1 kwietnia 1995 r. przestanie m.in. prowadzić jednostki oświaty, służby zdrowia i pomocy społecznej. W wyniku powyższych zmian wielkości dotacji przewidzianej na finansowanie zadań, które powróciły/powrócą do administracji rządowej osiągnęła znaczącą wysokość.

Dla potrzeb dalszych obliczeń przyjęliśmy, że wysokość dotacji ujęta w ustawie budżetowej na 1994 r. (8.002.864 mln zł) odpowiada 100% przejętych 1 stycznia 1994 r. zadań i kompetencji. Przypomnijmy, że wielkość dotacji planowanych w ustawie budżetowej na 1994 r. na zadania zwrócone następnie przez miasta w ub. r. - wyniosła 986.866 mln zł.

Z powyższego porównania wynika, że 1 stycznia 1995 r., w ujęciu wartościowym, miasta pilotażowe realizowały 88% zakresu zadań, jakie przejęły 1 stycznia 1994 r.

W 1995 r. planowana dotacja na pilotaż wynosi 9.059.050 mln zł, z czego na zadania, które według danych na 6 lutego 1995 r. zostaną zwrócone administracji rządowej - zaplanowano na 1995 rok - 2.066.800 mln zł (417.820 mln zł na zadania przejmowane przez administrację rządową 1 lutego 1995 r. i 1.648.980 mln zł na zadania przejmowane 1 kwietnia 1995 r.).

W wyniku kolejnych zmian zakresu programu, od 1 lutego 1995 r. relacja zakresów zadań (1 stycznia 1994 r. a 1995 r.) w ujęciu wartościowym spadła do 84%, a po 1 kwietnia 1995 r. osiągnie 68%.

Jednocześnie można zauważyć, że spośród trzech działów o największej wielkości dotacji - najbardziej ograniczono wykonywanie zadań w dziale oświata i wychowanie, a najmniej w dziale gospodarka komunalna.

Dane dotyczące zmian zakresu programu pilotażowego w ujęciu wartościowym przedstawione są w tabeli 8. Obrazuje ona, jaka część zadań przekazanych miastom 1 stycznia 1994 r. w ramach programu pilotażowego jest lub będzie wykonywana (wg danych na 6 lutego 1995 r.) w następujących przedziałach czasowych:

- od 1 stycznia 1995 r. do 31 stycznia 1995 r.

- od 1 lutego 1995 r. do 31 marca 1995 r.

- po 1 grudnia 1995 r.

Przedstawione w tabeli dane dotyczą zarówno całego programu, jak i najbardziej istotnych grup zadań przekazanych miastom pilotażowym (gospodarka komunalna, oświata i wychowanie, ochrona zdrowia).

Tabela 1

Zadłużenie jednostek służby zdrowia a ich wielkość

Miasto Liczba zatrudnionych w szpitalach i przychodniach Liczba łóżek w szpitalach Szacunkowe nie spłacone zadłużenia (4/2) (mln/zatr) (5/2) (mln/zatr)

Na 30.06.1994 (mln zł) Całość (mln zł)

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Bielsko-Biała 1125 0 4.709 29.624 4,2 26,3

Bydgoszcz 2461 479

Częstochowa Br. danych 941 3.742 - -

Dąbrowa Górnicza 1193 551 20.226 17,0

Elbląg 1215 19.803 16,3

Gliwice 2498 895 3.532 1,4

Gorzów Wielkopolski 1253 264 15.466 22.866 18,2

Jastrzębie Zdrój 1041 223 10.099 9,7

Kalisz 943 0 1.256 1,3

Katowice 2000 0 Br. danych

Koszalin 579 0 1.028 1,8

Kraków 437 0 3.488 19.947 8,0 45,6

Legnica Br. danych 0 225 -

Lublin Br. danych 0

Łódź 275 60

Opole Br. danych Br.danych 1.324 -

Olsztyn 1633 363 10.720 6,6

Płock 1620 216 7.998 4,9

Radom 926 1.382 1,5

Rybnik 1828 701 14.524 7,9

Rzeszów 1815 304 2.736 1,5

Słupsk 447 0 3.491 6.711 7,8 15,01

Szczecin 1919 0 4.855 11.167 2,5 5,8

Toruń 1400 343 2.059 21.001 1,5 15,0

Tychy 1026 167 2.954 2,9

Włocławek Br. danych 0 3.908 4.881 - -

Wrocław 4181 75 10.487 2,51

Zielona Góra 697 0

Tabela 2

Finansowanie zadań ze środków własnych w stosunku do budżetu gminy (po uwzględnieniu dotacji pilotażowej)

Wysokość dopłat w i
półroczu 1994 r.(mln zł)
Udział w całorocznym
budżecie ogółem (%)

Białystok 0 0,000

Bielsko-Biała 4.613 0,550

Bydgoszcz 12.615 0,660

Bytom 9.987 0,860

Częstochowa 7.474 0,670

Dąbrowa Górnicza 17.853 2,180

Gdańsk 72.000 2,440

Gdynia 7.127 0,460

Gliwice 15.783 1,320

Gorzów Wielkopolski 17.100 2,290

Jastrzębie Zdrój 32.143 5,660

Jaworzno 3.707 0,870

Kalisz 682 0,120

Katowice 0 0,000

Kielce 1.862 0,260

Koszalin 2.737 0,660

Kraków 24.430 0,710

Legnica 4.743 1,020

Łódź 68.740 1,560

Lublin 0 0,000

Mysłowice 639 0,130

Olsztyn 7.589 0,910

Płock 0 0,000

Poznań 90 0,004

Rybnik 18.389 2,170

Rzeszów 6.286 0,680

Siemianowice 3.788 0,950

Słupsk 698 0,170

Sopot 4.976 1,690

Świętochłowice 2.502 0,640

Szczecin 45.400 2,270

Tarnów 568 0,100

Toruń 12.566 1,480

Tychy 15.616 2,240

Wałbrzych 2.800 4,850

Włocławek 2.000 0,400

Wrocław 1.623 0,050

Zabrze 25.790 2,360

Zielona Góra 8.786 2,050

Tabela 3

Finansowanie zadań ze środków własnych w stosunku do budżetu gminy (po uwzględnieniu dotacji pilotażowej)

	Planowana dotacja na pilotaż w 1994 r. (mln zł)	Kwoty zmniejszeń w wyniku rezygnacji z zadań (mln zł)	Planowana dotacja na pilotaż po uwzględnieniu zmniejszeń (mln zł)	Planowana dotacja na pilotaż w 1995 r. (mln zł)	Relacja dotacji na 1994 r. do dotacji na 1995 r. (5/4 * 100) (%)
Białystok	27.667		27.677	33.030	119,38
Bielsko-Biała	266.944		266.944	368.410	138,01
Bydgoszcz	449.108		449.108	582.320	129,66
Częstochowa	284.804		284.804	334.070	117,30
Elbląg	192.883	192.883	0	0	-
Gdańsk	257.566		257.566	328.620	127,59
Gdynia	107.034		107.034	137.910	128,85
Sopot	25.974		25.974	33.850	130,32
Gorzów Wlkp.	194.552		194.552	247.480	127,21
Kalisz	213.625	606	213.019	273.210	128,26
Katowice	293.656		293.656	362.080	123,30
Bytom	186.354		186.354	234.030	130,42
Dąbrowa Grn.	170.509		170.509	208.120	122,06
Gliwice	352.602		352.602	440.170	124,83
Jastrzębie	129.219		129.219	163.570	126,58
Jaworzno	17.824		17.824	26.740	150,02
Mysłowice	37.522		37.522	49.660	132,35
Ruda Śląska	68.609		68.609	96.270	140,32
Rybnik	242.776		242.776	299.880
Siemianowice	23.206		23.206	31.490	135,70
Świętochłowice	20.956		20.956	28.700	136,95
Tychy	160.610		160.610	205.020	127,65
Zabrze	116.093		116.093	160.140	137,94
Kielce	368.439	352.868	15.571	19.720	126,65
Koszalin	61.748		61.748	77.430	125,40
Kraków	651.381	5.010	646.371	817.680	126,50
Legnica	88.763	98	87.783	122.680	139,75
Lublin	261.336		261.336	328.290	125,62
Łódź	241.572		241.572	281.920	116,70
Olsztyn	159.201		159.201	214.500	134,74
Opole	95.951	58.328	37.623	49.880	132,28
Płock	297.318	297.318	0	0	-
Poznań	189.341		189.341	224.580	118,61
Radom	138.616	11.744	126.872	162.900	128,40
Rzeszów	326.164		326.164	417.360	127,96
Słupsk	61.689		61.689	70.220	113,83
Szczecin	194.311		194.311	355.300	182,85
Tarnów	149.061		149.061	173.300	116,26
Toruń	138.051	1.384	136.667	205.470	150,34
Wałbrzych	79.945	32.717	47.228	74.840	158,47
Włocławek	65.580		65.580	105.800	161,33
Wrocław	529.472	15.910	513.562	624.370	121,58
Zielona Góra	64.832		64.832	79.020	121,88
Ogółem	8.002.864	968.866	7.0330.998	9.059.050	128,79

Tabela 4

Porównanie planowanych wielkości dotacji na pilotaż w 1994 r. i 1995 r. wg działów klasyfikacji budżetowej

Pozycja Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1994 r. (mln zł) Kwoty zmniejszeń w wyniku rezygnacji z zadań (mln zł) Różnica
(2-3)
(mln zł)
Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1995 r. (mln zł) Wskaźnik wzrostu (5/4*100)
(%)

1 2 3 4 5 6

DOTACJA OGÓŁEM
8,000,864

968,860

7,034,004

9,059,050

128,78

01 Przemysł
0

0

0

3,240

-

31 Budownictwo
13,682

540

13,142

16,600

126,31

70 Gospodarka komunalna
1,205,550

68,453

1,137,097

1,528,510

134,42

74 Gospodarka mieszkaniowa oraz niematerialne usługi komunalne
1,608

20

1,588

2,260

142,32

79 Oświata i wychowanie
2,658,518

377,824

2,280,694

3,022,820

132,54

83 Kultura i sztuka
350,118

34,151

315,967

381,450

120,72

85 Ochrona zdrowia
3,428,554

401,048

3,027,506

3,777,550

124,77

86 Opieka społeczna
296,306

84,440

184,866

229,610

124,20

91 Administracja państwowa
75,528

2,354

73,144

95,100

130,02

93 Bezpieczeństwo publiczne
0

0

0

1,910

-

Tabela 5

Porównanie planowanych wielkości budżetu województw ogółem w 1994 r. i 1995 r., w działach klasyfikacji budżetowej, z których zadania przekazano miastom pilotażowym

Pozycja Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1995 r. (mln zł) Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1994 r. (mln zł) Wskaźnik wzrostu (2/3*100) (%)

1 2 3 4

DOTACJA OGÓŁEM 122.3753.530 96.073.557 127,38

31 Budownictwo 381.830 320.777 131,15

70 Gospodarka komunalna 7.472.050 5.697.077 131,15

74 Gospodarka mieszkaniowa oraz niematerialne usługi komunalne 1.064.790 863.437 123,32

83 Kultura i sztuka 3.630.240 2.792.131 130,02

85 Ochrona zdrowia 84.196.170 66.127.319 127,32

86 Opieka społeczna 19.025.370 15.322.325 124,17

91 Administracja państwowa 6.605.080 4.950.491 133,42

Tabela 6

Porównanie planowanych wielkości budżetu wojewody i dotacji na pilotaż w Częstochowie w 1994 r. i w 1995 r., wg działów klasyfikacji budżetowej, z których zadania przekazano miastu

Pozycja Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1995 r. (mln zł) Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1994 r. (mln zł) Wskaźnik wzrostu (2/3*100)
(%)

1 2 3 4

BUDŻET WOJEWODY

DOTACJA OGÓŁEM
1.773.220

1.408.021

125,94

31 Budownictwo
1.700

1.000

170,00

70 Gospodarka komunalna
71.200

74.340

95,78

83 Kultura i sztuka
43.360

35.880

120,85

85 Ochrona zdrowia
1.525.340

1.190.122

128,17

91 Administracja państwowa
131.620

106.679

123,38

DOTACJA NA PILOTAŻ

DOTACJA OGÓŁEM
309.160

269.143

114,87

31 Budownictwo
350

500

142,86

70 Gospodarka komunalna
14.500

29.500

49,15

83 Kultura i sztuka
22.440

18.630

120,45

85 Ochrona zdrowia
270.200

219.451

123,13

91 Administracja państwowa
1.670

1.062

157,25

Tabela 7

Porównanie planowanych wielkości budżetu wojewody i dotacji na pilotaż w Szczecinie w 1994 r. i w 1995 r., wg działów klasyfikacji budżetowej, z których zadania przekazano miastu

Pozycja Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1995 r. (mln zł) Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1994 r. (mln zł) Wskaźnik wzrostu (2/3*100)
(%)

1 2 3 4

BUDŻET WOJEWODY

DOTACJA OGÓŁEM
3.149.340

2.469.247

127,54

70 Gospodarka komunalna
238.130

242.200

98,32

83 Kultura i sztuka
107.140

83.200

128,77

85 Ochrona zdrowia
2.210.530

1.678.796

131,67

86 Opieka społeczna
411.840

321.000

128,30

91 Administracja państwowa
181.700

144.051

126,14

DOTACJA NA PILOTAŻ

MIASTO SZCZECIN

DOTACJA OGÓŁEM
337.730

181.244

186,34

70 Gospodarka komunalna
128.750

31.000

415,32

83 Kultura i sztuka
8.660

7.300

118,63

85 Ochrona zdrowia
191.850

136.507

140,55

86 Opieka społeczna
3.010

2.225

135,28

91 Administracja państwowa
5.460

4.212

129,63

Tabela 8

Zmiany zakresu programu pilotażowego w ujęciu wartościowym dla całości programu i w wybranych działach klasyfikacji budżetowej

(W tabeli przedstawiono dane wg stanu wiedzy na 1 lutego 1995 r.)

Pozycja Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1994 r. (mln zł) Planowane kwoty skorygowane o wartość zwróconych do końca 1994 r. (mln zł) Zakres programu w ujęciu wartościowym wg stanu na 01.01.1995 r. (3/2*100) (%) Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1995 r.
(mln zł)
Wskaźnik wzrostu dotacji w stosunku do 1994 r. (%) Planowane kwoty skorygowane o wartość zadań zwróconych do końca stycznia 1994 r.
(mln zł)
Zakres programu w ujęciu wartościowym wg stanu na 01.02.1995 r. 7*100
2*6 (%)
Planowane kwoty skorygowane o wartość zadań zwróconych do końca marca 1994 r. (mln zł) Zakres programu w ujęciu wartościowym wg stanu na 01.04.1995 r.
9*100
2*6 (%)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

DOTACJA OGÓŁEM 8.002.864 7.034.004 88 9.059.050 128.78 8.641.230 84 6.992.250 68

70 Gospodarka komunalna 1.205.550 1.137.097 94 1.528.510 134.42 1.528.510 94 1.462.250 91

79 Oświata i wychowanie 2.658.518 2.280.694 86 3.022.820 132.54 2.605.000 74 1.964.390 56

85 Ochrona zdrowia 3.428.554 3.027.506 88 3.777.550 124.77 3.777.550 88 2.920.730 68

Dokumenty reformy administracji publicznej

Przedstawiamy w niniejszym numerze "Samorządu Terytorialnego" trzy dokumenty, prezentujące założenia reformy administracji publicznej w Polsce, przygotowane przez rządy lat 1991-1993. Publikacji tej towarzyszy przekonanie o tym, że mimo odzyskania suwerennego państwa, prace nad reformą nie postępują. Jest to widoczne szczególnie na tle dokonań pierwszych lat Drugiej Rzeczypospolitej, które pozostawiły nam ogromną literaturę z zakresu myśli politycznej, doktryn ustrojowych, zasad stanowienia i egzekwowania prawa. Obecnie brakuje nam szerokiej publicznej dyskusji na temat pożądanego kształtu państwa i dostosowanego doń modelu administracji publicznej. Wąskie kręgi, które mimo to podejmują dyskusje na tematy ustrojowe, nie mają dziś wpływu na opinię publiczną. Efekty ich pracy nie są szerzej znane politykom, elitom społecznym, dziennikarzom.

W roku 1990, w czasie kadencji rządu Tadeusza Mazowieckiego, parlament przyjął ustawodawstwo przywracające w Polsce samorząd terytorialny. Następne rządy uruchomiły prace nad zaprojektowaniem dalszych etapów decentralizacji. Prezentowany niżej materiał przedstawia podstawowe dokumenty przygotowane pod egidą rządów Jana Krzysztofa Bieleckiego, Jana Olszewskiego i Hanny Suchockiej. Pokazują one ewolucję koncepcji reformy administracji publicznej. Za rządów Hanny Suchockiej, prace w tym zakresie nabrały charakteru bardzo konkretnych projektów legislacyjnych. Niestety, jesienią 1993 roku, wchodzące w bardzo zaawansowaną fazę prace przerwano, a podejmujące ją zespoły rozpędzono.

Wysiłek tych, którzy rozumieli, że dobrze urządzone państwo potrzebne jest jako wyznacznik suwerenności, został w znacznym stopniu zmarnowany. Publikowane niżej dokumenty mogły stać się podstawą praktycznych reform. Należało poddać je krytyce i ocenić niedostatki idących za nimi regulacji prawnych. Niestety, dziś nie ma podstaw do takiej krytyki. Dokumenty te mają jednak wartość nie tylko historyczną. Nadal stanowią punkt wyjścia do podjęcia reform.

Szerokie elity polityczne nie koncentrowały się na pracy nas budową fundamentów państwa, nie podjęły też spuścizny programowej zespołów przygotowujących koncepcję reformy administracji publicznej. Zarzut ten nie dotyczy jednak elit samorządowych. To właśnie w gminach prowadzona była od roku 1990 wytrwała praca państwowa. Dzięki temu elity samorządowe chętnie akceptowały wszelkie projekty reformy, wprowadzające w życie ideę decentralizacji państwa, uporządkowania ładu administracyjnego, korekty całkowicie sztucznego podziału administracyjnego kraju. To właśnie elity samorządowe poparły przygotowane w 1993 r. projekty reformy administracji publicznej i aktywnie uczestniczyły w ich opracowaniu. To one są przeciwnikiem rozbudowy, szkodliwej dla funkcjonowania państwa, sieci administracji specjalnych, przeciwnikiem Polski resortowej. To samorządy mogą doprowadzić do racjonalizacji gospodarowania groszem publicznym, wtedy, gdy przyznamy im większy niż 15% udział w dochodach państwa.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, i podkreślić to bardzo wyraźnie, że choć reforma państwa nie sprowadza się bynajmniej do przebudowy systemu władzy lokalnej - to właśnie ta zmiana mogłaby być kołem zamachowym reformy całej administracji. Publikacja materiałów podstawowych dla wznowienia prac nad reformą administracji publicznej na łamach pisma, którego głównym odbiorcą jest Czytelnik zainteresowany problematyką samorządową, wydaje się zatem ze wszech miar uzasadniona. Pokazuje bowiem szerszy kontekst i konsekwencje proponowanych zmian oraz relacje, jakie zachodzą między wprowadzeniem powiatów, zmianą układu terytorialnego państwa a reformą centrum.

URZĄD RADY MINISTRÓW

Zespół do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa

Raport o stanie prac

I. Zespół w obecnym składzie - pod przewodnictwem Dyrektora Generalnego w URM Jerzego Sulimierskiego - powołany został zarządzeniem Nr 11 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 1991 r.

Zespół działał poprzez dwa zespoły merytoryczne:

- do spraw podziału przestrzennego, pod kierownictwem prof. dr hab. Józefa Borzyszkowskiego,

- do spraw ustroju terytorialnego kraju, pod kierownictwem prof. dr hab. Marka Elżanowskiego

oraz w formie posiedzeń plenarnych.

W pracy swej Zespół w szerokim zakresie korzystał z pomocy ekspertów ze środowisk naukowych, samorządowych i administracyjnych.

Jako podstawową metodę pracy Zespół przyjął konsultowanie proponowanych rozwiązań zwłaszcza z organami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej. Zgodnie z tą metodą Zespół przeprowadził szeroką ankietyzację problemu regionalizacji z radami gmin, sejmikami wojewódzkimi, wojewodami i towarzystwami regionalnymi, uzyskując cenne informacje i opinie na temat kształtu ustrojowego regionu, a także zasięgu terytorialnego, ustroju i kompetencji szczebla pośredniego między gminą a regionem. Kwestia ta była przedmiotem konkursu pod nazwą "Jaki powiat?" - zorganizowanego wspólnie przez Zespół i Redakcję tygodnika "Wspólnota".

Problematyka prac Zespołu była omawiana na licznych spotkaniach przedstawicieli Zespołu z sejmikami wojewódzkimi i Krajowym Sejmikiem Samorządu Terytorialnego.

Formą popularyzacji prac Zespołu jest wydawany Biuletyn, który stał się istotnym elementem prezentacji wyników prac Zespołu, a także miejscem wymiany poglądów i opinii, zwłaszcza w kwestiach regionalizacji. Dotychczas ukazało się 15 numerów Biuletynu, którego redaktorem jest Lech Mażewski.

II. Wnioski merytoryczne

1. Zmiany ustroju terytorialnego należy przeprowadzać w sposób nie zagrażający stabilizacji państwa i umożliwiający administracji publicznej ciągłe i prawidłowe wykonywanie jej zadań ustalonych prawem. z tego względu kolejne stadia reformy nie powinny być podejmowane przed ukończeniem wcześniej rozpoczętych przekształceń; w szczególności dotyczy to regionalizacji Polski, rozumianej zarówno jako reforma terytorialna, jak i proces budowy nowej struktury politycznej i państwowej kraju, a z drugiej strony - dokończenie reformy samorządowej zapoczątkowanej w marcu 1990 r. poprzez umocnienie samorządu gminnego i zbudowanie szczebla powiatowego. Sfinalizowanie tych zamierzeń umożliwi następnie realizację zamierzeń regionalizacyjnych.

2. Regionalizacja w kategoriach podziału administracyjnego, rozumiana jako istotne zmniejszenie liczby wojewodów (z 49 do 12-15), powinna być poprzedzona utworzeniem związków samorządu terytorialnego II stopnia - powiatów, które w całości powinny wchodzić do nowych województw-regionów.

Inne rozwiązanie - tworzenie nowych województw poprzez łączenie obecnych województw lub przez nawiązanie do granic obecnych rejonów - spowoduje utrwalenie istniejących, nieprawidłowych struktur terytorialnych, uniemożliwiając przy tym właściwe ukształtowanie nowych powiatów.

3. Nowe województwa początkowo powinny mieć ustrój dotychczasowy, z wojewodą jako organem administracji rządowej oraz z sejmikiem samorządowym, w skład którego wchodzić powinni przedstawiciele gmin, powiatów delegowani (wybierani) przez odpowiednie rady. Powinno to stanowić wstęp do dalszych możliwych przekształceń statusu prawnego województw, np. w kierunku regionalizacji, co jednak jest procesem czasochłonnym i bardziej skomplikowanym, zarówno w kategoriach prawnych i politycznych, jak i w kategoriach praktycznych, związanych z przebudową systemu finansów publicznych, struktur zarządzania oraz z rozwojem regionalnych elit politycznych.

W szczególności należy podkreślić, że ustrojowe formy regionalizacji nie muszą przybierać jednakowej postaci na całym obszarze państwa (we wszystkich województwach) i mogą być wprowadzane sukcesywnie.

Jednocześnie, wprowadzenie tych bardziej zaawansowanych form regionalizacji wymaga istotnych przekształceń funkcji i struktury administracji centralnej, a wprowadzenie regionalizacji politycznej - ponadto istotnych zmian Konstytucji RP.

4. Trzeba przyjąć, że szczebel wojewódzki - regionalny nie należy już do układu komunalnego (samorządu terytorialnego), który opiera się na więziach lokalnych - przede wszystkim ekonomicznych i społecznych, gdy tymczasem dla szczebla regionalnego - wojewódzkiego zasadnicze znaczenie mają także więzi polityczne (jeżeli występują), o wyraźnie ponadlokalnym charakterze. W związku z tym istniej również pogląd, iż procesów regionalizacyjnych nie należy łączyć (również w sferze polityki informacyjnej) z instytucją samorządu terytorialnego, która odnosi się do zagadnień lokalnych, lecz trzeba traktować je oddzielnie (zarówno w kategoriach administracyjnych, jak i legislacyjnych).

5. Dopełnieniem układu komunalnego (samorządu terytorialnego) powinien stać się powiat, o jednoznacznie samorządowym charakterze. Wprowadzenie powiatów jest potrzebne; ich brak uniemożliwia ostateczne dokończenie przekazywania przez państwo na rzecz samorządu terytorialnego wielu zadań publicznych, a wraz z nimi - mienia, i jednocześnie zmusza do utrzymywania wielu służb przez administrację rządową.

6. Punktem wyjścia dla konstrukcji powiatu powinno być określenie zadań, które szczebel ten ma wykonywać; bez tego nie sposób wyznaczyć terytorialnie zasięgu(granic) powiatów i ustalić przynależność poszczególnych gmin do konkretnego ośrodka powiatowego. Zakres zadań publicznych, które miałyby należeć do powiatu nie został dotąd jednoznacznie zdefiniowany; z prowadzonych dyskusji wynika jednak, że powinny tu należeć przede wszystkim sprawy: szkolnictwa średniego, ochrony zdrowia (szpitale), niektóre sprawy inwestycji komunalnych (m.in. drogi publiczne), policja lokalna, geodezja, sprawy ochrony środowiska, niektóre zagadnienia z zakresu planowania przestrzennego.

Zakres działania i kompetencje powiatowe muszą być określone przez prawo wprost - według enumeracji pozytywnej, tak, by nie rodziły się konflikty i spory kompetencyjne między gminami a powiatami. Relacja między nimi opierać się musi na zasadzie rozdzielności i komplementarności, a nie na zasadzie podporządkowania, z tym, że - jak i obecnie - to gminie powinno przysługiwać prawo podejmowania "innych zadań publicznych, jeśli nie zostały zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów" (domniemanie o charakterze klauzuli generalnej), natomiast powiat powinien podejmować jedynie zadania wyraźnie wskazane przez ustawę, bez możliwości rozszerzenia zakresu swojego działania. Powiat nie powinien mieć żadnych uprawnień wobec gminy, w tym żadnych uprawnień nadzorczych, które - jak i obecnie - wobec gminy oraz wobec powiatu wykonywać powinien wojewoda. Również w sprawach indywidualnych tok instancji (i od decyzji wydawanych przez gminę i od decyzji wydawanych na szczeblu powiatu) - powinien należeć do kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych, które sprawdziły się w działaniu i powinny być utrzymane w obecnym kształcie, a nawet w obecnym układzie terytorialnym. W sprawach zleconych odwołania powinny być rozpatrywane przez wojewodę; jednak należy podkreślić, że kategoria zadań i spraw zleconych, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (gminę i powiat) powinna być ograniczona do minimum. Ogromna większość obecnych zadań zleconych powinna stać się własnymi.

7. Szef powiatowej administracji samorządowej (starosta) powinien równocześnie wykonywać na terenie powiatu zadania administracji rządowej.

8. Powiat - jako odrębna instytucja administracyjna - powinien być tworzony jedynie na obszarach gmin wiejskich i mniejszych miast (powiat ziemski). Natomiast duże miasta, które mogą samodzielnie wykonywać wszystkie zadania komunalne, będą do tego przygotowane od strony organizacyjnej, kadrowej, finansowej, rzeczowej itp. powinny stanowić równocześnie powiaty grodzkie. Nie byłoby celowe, aby w dużym mieście dublować instytucje administracyjne, tworząc obok władz miejskich odrębne władze powiatowe. Należy się spodziewać, że w wyniku zrealizowania przedstawionych kompetencji będziemy mieli w skali kraju do czynienia z około 250-300 powiatami, w tym około 100 powiatami grodzkimi. Osobną sprawą jest szczególny status Warszawy jako miasta stołecznego.

9. W momencie utworzenia powiatów, obecne rejony administracji rządowej powinny ulec likwidacji. Istniejący tam potencjał kadrowy, organizacyjny i rzeczowy powinien być wykorzystany przy tworzeniu powiatów; marnotrawstwem byłoby zwolnienie pracowników rozwiązanych urzędów rejonowych, a następnie, przy tworzeniu powiatów, odtwarzanie fachowych zespołów pracowniczych. Zadania i kompetencje dotychczasowych urzędów rejonowych powinny przejąć powiaty i starostwa, z wyjątkiem tych, które pozostaną w kompetencjach administracji socjalnej. W tym kontekście prace nad obecną nowelizacją ustawy kompetencyjnej powinny być wstrzymane i poprowadzone w innym kierunku, tj. w stronę ustalenia zadań i kompetencji powiatowych z jednej strony i określenia tych zadań i kompetencji, które zostaną przy administracji rządowej z drugiej.

W świetle przedstawionych wyżej propozycji, postuluje się:

1) kontynuację prac Zespołu do Opracowania Koncepcji Zmian Organizacji Terytorialnej Państwa,

2) przeprowadzenie oceny kosztów wprowadzenia nowej organizacji terytorialnej i administracyjnej kraju,

3) powołanie w URM specjalnego zespołu do przygotowywania projektów ustaw.

Warszawa, październik 1991 r.

URZĄD RADY MINISTRÓW

Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej

Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej

Wstęp

Początkowy etap prac Zespołu do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej, powołanego przez Prezesa Rady Ministrów zarządzeniem nr 29 z dnia 15 stycznia 1992 r., wymagał opracowania wstępnej koncepcji podstawowych kierunków reformy. Dopiero zaakceptowanie bądź korekta przedstawionych poniżej kierunków pozwoli na bliższe precyzowanie bardziej szczegółowych rozwiązań.

W pracach Zespołu wykorzystano dorobek rządowego Zespołu do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa oraz Zespołu do Spraw Reformy Administracji Państwowej.

W niniejszych Założeniach przedstawia się następujące zagadnienia:

I. Przesłanki i cele reformy administracji:

1. Zmiana ustroju państwa,

2. Zasadnicza zmiana zadań państwa,

3. Kierunki przebudowy.

II. Rząd i centralna administracja rządowa:

1. Rząd,

2. Centralne organy administracji rządowej.

III. Terenowa administracja rządowa i zagadnienia decentralizacji - samorząd terytorialny.

IV. Kadry.

V. Organizacja zarządzania majątkiem państwowym.

VI. Strategia wdrażania reformy.

VII. Prognoza ostrzegawcza.

Propozycje przedstawione w niniejszym opracowaniu dotyczą głównie struktury i organizacji administracji publicznej. Struktura powinna być wszakże funkcją zadań oraz sprawnego systemu mechanizmów decyzyjnych. Jednocześnie, o ile reforma strukturalna administracji może być przeprowadzona w stosunkowo krótkim czasie, o tyle rozwiązanie problemów zakresu i hierarchii zadań, a także budowy nowoczesnych, efektywnych mechanizmów funkcjonowania administracji musi być procesem dłuższym. Zależy on przede wszystkim od kompleksowej koncepcji ustrojowej funkcji państwa i systemu sprawowania władzy, jak też weryfikacji i gruntownej przebudowy systemu prawnego oraz finansów publicznych.

Problem adekwatności struktur oraz źródeł materialnoprawnych funkcjonowania administracji nabiera w obecnej sytuacji fundamentalnego znaczenia. Należy pilnie rozpocząć pracę nad przeglądem prawa materialnego (głównie administracyjnego), zmierzające zarówno do sformułowania propozycji nowych regulacji, weryfikacji ze względu na źródła prawa, a nawet zawieszenia stosowania niektórych przepisów.

I. PRZESŁANKI i CELE REFORMY ADMINISTRACJI

1. Zmiana ustroju państwa

Budowanie nowego ustroju, opierającego się na zasadach demokratycznych i mechanizmach rynkowych, wymaga zasadniczej przebudowy zarówno politycznego aparatu władzy wykonawczej, jak też aparatu administracyjnego i gospodarczego.

W perspektywie jednoczącej się Europy musimy skonstruować administrację skuteczną, tj. służebną wobec społeczeństwa, oszczędną, o racjonalnym podziale kompetencji pomiędzy administracją rządową i samorządową. Obecne centralne struktury władzy wykonawczej są bezpośrednią kontynuacją instytucji pozostałych w spadku po okresie komunistycznym.

Dotychczasowe próby reformowania państwa, polegające na wprowadzeniu cząstkowych zmian, tak w Konstytucji, jak i w ustawodawstwie, nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. i przynieść ich nie mogły wobec ograniczonego powiązania ze sobą trzech funkcji państwa: politycznej, administracyjnej i gospodarczej-właścicielskiej oraz istniejących dysfunkcji w ich wykonywaniu. Brak jest także właściwych powiązań pomiędzy organami wykonującymi te różne funkcje. W tym ostatnim zakresie powinno się zawsze kierować zasadą, że funkcja administracyjna i gospodarcza winny być podporządkowane, choć w różny sposób, funkcji politycznej. Zasada ta nie doczekała się po 1989 r. realizacji.

Niniejszy raport - z natury rzeczy, ze względu na mandat, jaki uzyskał Zespół - ogranicza się do zagadnień koniecznego sposobu wykonywania funkcji administracyjnej i gospodarczej państwa. Zagadnienia funkcji politycznej pozostaną poza jego zakresem z wyjątkiem jednak tych kwestii, których rozwiązanie bezpośrednio przesądza w materiach objętych przedmiotem działalności Zespołu.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują jednoznacznie, że reorganizacji administracji publicznej nie można zrealizować w ramach istniejących zasad i struktur funkcjonowania tej administracji. Struktury te, powoływane i kształtowane dla potrzeb scentralizowanego systemu państwa, nastawione były na sprawowanie określonego typu administracji władczej były podporządkowane wymogom gospodarki planowej. W tej sytuacji reformy cząstkowe, w zamierzeniach słuszne, nie przynoszą oczekiwanych rezultatów, co daje się powszechnie zauważyć na przykład w odniesieniu do instytucji i procedur prywatyzacyjnych. Prowadzi to do nieodwracalnych strat społecznych i materialnych oraz destabilizacji sytuacji społeczno-gospodarczej.

Administracja, w swej obecnej strukturze dostosowanej wciąż do dawnego ustroju,. przestała spełniać rolę sprawnego instrumentu realizacji polityki państwa. Niemożność wykonywania przez aparat administracji nowych zadań i osiągania zamierzonych celów prowadzić musi do powszechnej frustracji - także w obrębie samej administracji. Reorganizacja administracji powinna być nie tylko całościowa, ale i szybka.

2. Zasadnicza zmiana zadań państwa

Podstawową kwestią i punktem wyjścia przy projektowaniu przebudowy administracji publicznej jest jasne sprecyzowanie zadań i ich podział pomiędzy poszczególne podmioty administracji i ich organy. Jedną z najistotniejszych przyczyn aktualnej dysfunkcji w wykonywaniu zadań administracyjnych i właścicielskich państwa jest bowiem właśnie wadliwy ich rozdział w ramach jego aparatu. W efekcie:

powoduje to wydłużenie się procesów administrowania i zarządzania,
utrudnia sprawowanie skutecznej kontroli,
prowadzi do całkowitego zamazywania odpowiedzialności zarówno przy podejmowaniu jak i wykonywaniu decyzji,
przynosi marnotrawstwo środków finansowych i energii ludzkiej.

Główną sprawą jest więc jakościowa, a nie tylko ilościowa zmiana rodzaju zadań oraz zmiana zasad i form ich realizacji. Na tej dopiero podstawie można budować nowe struktury, ustalać formy organizacyjne (organ administracji, agencja itp.), określać stopień decentralizacji.

W najbliższej przyszłości przed władzą wykonawczą stoją przede wszystkim następujące zadania:

transformacja gospodarki narodowej,
tworzenie warunków rozwoju kraju,
ochrona zagrożonych sfer stosunków społecznych i gospodarczych,
zapewnienie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa,
kontrola przestrzegania prawa i jego egzekucji,
dostosowanie instytucji i mechanizmów funkcjonowania systemu prawa do współpracy z EWG, w ramach układu o stowarzyszeniu.

Administracja będzie działała w tych sprawach - w ramach prawa - jako aparat wykonawczy organów politycznych. Do nich to bowiem należy określenie, w różnych formach, w tym poprzez ustawodawstwo, kierunków polityki państwa. Administracja nie może jednak być traktowana jako proste wykonywanie polityki. Przeciwnie, jej obowiązkiem jest aktywna postawa i stałe inspirowanie aparatu politycznego w szczególności poprzez przedstawianie mu problemów, które powstają w toku procesu wykonywania polityki i propozycji ich rozwiązania. Gdy idzie zaś o organy działające w sferze właścicielskiej, należy im zapewnić - konieczną w procesach gospodarowania - określoną samodzielność, co wszakże nie oznacza ich wyłączenia spod nadzoru organów politycznych (parlament, rząd).

Przyjęty w Polsce dualizm władzy administracyjnej (administracja rządowa i samorząd terytorialny) powoduje, że w układzie lokalnym niezbędne są, analogicznie jak w sferze interesu ogólnopaństwowego, konstrukcje umożliwiające polityczną odpowiedzialność lokalnych elit politycznych za realizację zadań publicznych o znaczeniu lokalnym przed miejscowym społeczeństwem.

Skala trudności wymienionych zadań wymaga stworzenia silnej i odpowiedzialnej administracji publicznej. Przyjdzie jej przyjąć na siebie nowe funkcje. Zatem musi być ona zdolna do podejmowania decyzji i sprawnego ich wykonywania.

3. Kierunki przebudowy

Realizacja tych celów wymaga ukształtowania rządu sprawnego i zdolnego do egzekwowania przyjętej przez parlament polityki, w tym polityki społecznej i gospodarczej, zdolnego do zapewnienia jednolitego działania administracji.

Z tego powodu przebudowę należy rozpocząć od zmiany pozycji premiera i Rady Ministrów w celu obciążenia ich od funkcji administracyjnej. Oznacza to także konieczność zasadniczej przebudowy Urzędu Rady Ministrów. Zmiany muszą także objąć resortową organizację administracji. Dotychczasowy podział na resorty funkcjonalne i gałęziowo-branżowe nie ma racji bytu w nowych warunkach ustrojowych. Prowadzi on do rozbicia systemu zarządzania na wiele podmiotów i szczebli. Rozmywa także procesy decyzyjne (spirala uzgodnień) i odpowiedzialność. Nowy charakter zadań wymaga innych niż dotychczasowe kryteriów wyodrębniania zadań ministrów i podległego im aparatu.

Zadań administracji centralnej nie można rozpatrywać w oderwaniu od zadań administracji w poszczególnych jednostkach terytorialnych państwa.

Oznacza to więc konieczność:

- odpowiedniego określenia zadań i kompetencji w obrębie całej administracji publicznej (reforma funkcjonalna),

- określenia form wzajemnych powiązań (w tym stopniu organizacyjnego wyodrębnienia),

- wyznaczenia granic samodzielności (dekoncentracja oraz decentralizacja terytorialna i funkcjonalna).

Odrębnym zagadnieniem jest zorganizowanie kontroli w ramach aparatu administracyjnego, która pozwoliłaby na ocenę realizacji polityki państwa i zapewniłaby pełną odpowiedzialność administracji w tej materii. Kontrola ta powinna odegrać zasadniczą rolę także w eliminowaniu korupcji urzędniczej, którą należy zwalczać wszystkimi dostępnymi środkami.

II. RZĄD i CENTRALNA ADMINISTRACJA RZĄDOWA

1. Rząd

1. W państwie demokratycznym, które system ustrojowy wywodzi z zasady podziału władz, kwestią o fundamentalnym znaczeniu jest ich wzajemny stosunek i pozycja, odpowiadające wymogom sprawnego i skutecznego działania państwa. Władza wykonawcza, to jest rząd i podległa mu administracja, powinna być zbudowana według kryteriów: politycznego konstytuowania i odpowiedzialności rządu (co determinuje zmienne czynniki koniunktury politycznej) oraz stabilizacji i trwałości administracji, stałego i profesjonalnego elementu władzy wykonawczej (według reguły: "rządy się zmieniają - urzędnicy pozostają").

2. Rząd jako gabinet ministrów utworzony przez premiera wypełniać powinien funkcje zarządu i kierowania sprawami państwa, wykonywanie nakreślonych przez siebie i zaaprobowanych przez parlament kierunków polityki oraz oddziaływać, dostępnymi w myśl Konstytucji i ustaw środkami, na pozostające sferze zainteresowań państwa obszary życia społeczno-gospodarczego. Musi zatem nastąpić zmiana konstytucyjnej charakterystyki rządu, by stał się on organem kierowania państwem, zaś zgromadzeniem ministrów, reprezentujących resortowe interesy i problemy na forum rządowym.

3. z tego punktu widzenia należy również zmienić sposób definiowania pozycji i funkcji oraz prawnej regulacji stanowiska ministra. Minister powinien być przede wszystkim traktowany jako polityczny czynnik władzy wykonawczej (członek gabinetu ministrów), nadzorujący z ramienia rządu możliwie ściśle określony obszar administracji, wykonującej zadania i kompetencje wynikające z przepisów prawa (w zakresie ustalonym w ustawach, a przypisanym danemu ministrowi stosowanym aktem Prezesa Rady Ministrów, określającym każdorazowo zakres jego obowiązków). Aparatem pomocniczym ministra będzie nadal ministerstwo skupiające niezbędną liczbę fachowych pracowników (urzędników), wykonujących zadania w racjonalnych strukturach organizacyjnych.

Ze względu na przede wszystkim polityczny charakter funkcji ministra, należy rozważyć nowe zasady organizacyjne jej wykonywania. Proponuje się, żeby każdy minister kierujący określonymi działami administracji posiadał jedynie dwóch zastępców. Pierwszy zastępca ministra - wiceminister, wypełniałby zastępstwo ministra w sprawach związanych ze sferą polityczną, w tym zakresie współpracy z parlamentem, uczestniczenia w posiedzeniach rządu etc. W przypadku zmiany rządu, wiceminister odchodziłby wraz z ministrem.

Drugi zastępca ministra - podsekretarz stanu w ministerstwie, wykonywałby czynności kierowania aparatem urzędniczym i pracowniczym, merytorycznym i formalnym przygotowywaniem aktów i rozstrzygnięć ministra, realizacja decyzji etc. Podsekretarz stanu wchodziłby w skład "niezmiennej" części aparatu ministerstwa, zasadniczo niezależnej od zmian w składzie rządu.

4. Proponuje się także, aby minister realizował swoje funkcje polityczne przy pomocy gabinetu, tj. jednostki organizacyjnej ministerstwa o zmiennym składzie osobowym (przechodzącym i odchodzącym z danym ministrem), wykonującej czynności doradcze i koordynacyjne względem ministra, determinowane czynnikami politycznymi.

Jeżeli danemu ministrowi powierzone zostanie przez premiera kierowanie kilkoma obszarami administracji, a jednocześnie wskazane będzie pozostawienie dla każdego z nich odrębnych aparatów urzędniczych (ministerstw), wówczas w każdym z nich będzie funkcjonował podsekretarz stanu, ale byłby tylko jeden wiceminister i jeden gabinet.

5. Przewiduje się także możliwość powoływania w skład rządu ministrów, którzy nie kierowaliby działami administracji. Wykonywaliby oni natomiast zadania poruczone przez premiera. Ministrowie ci, działający bez zastępców posiadać by mogli nieliczny aparat pomocniczy, kształtowany każdorazowo, gdy minister podejmie swoją funkcję. Pozycja ministra "bez teki" w rządzie byłaby równorzędna z pozostałymi członkami rządu.

6. Zastępstwo Prezesa Rady Ministrów mógłby sprawować wiceminister lub wskazany przez premiera minister. Funkcja ta powinna polegać wyłącznie za zastępowaniu Prezesa Rady Ministrów w razie jego nieobecności, w tym np. na prowadzeniu obrad rządu: w żadnym wypadku nie może ona natomiast polegać na nadzorowaniu pracy wyodrębnionej grupy innych ministrów, ponieważ prowadzi to w prostej linii do powołania pośredniego ogniwa w zarządzaniu, utrudniającego koordynowanie całością politycznego w swej istocie gabinetu ministrów.

7. Liczba oraz zakres działania ministrów będzie ustalana każdorazowo przez premiera w chwili formowania rządu. Można jednakże przewidywać, iż niektóre urzędy ministrów nie będą podlegały modyfikacji. Chodzi o "stałe" elementy polityki zarządu sprawami państwa, sprawiedliwość (w myśl ustaw, Minister Sprawiedliwości jest Prokuratorem Generalnym).

Propozycje sformułowane w tej części wiążą się z następującymi zmianami w Konstytucji i ustawach:

a) zniesieniem zasady, iż urząd ministra tworzy się w drodze ustawy; nie musi to oznaczać, że w niektórych przypadkach droga ustawowa kreowania urzędu ministra nie może być przyjęta,

b) ustanowieniem zasady, że ministrowie są w pierwszym rzędzie członkami władzy wykonawczej w państwie - rządu, realizując jednocześnie (jeżeli zostanie im to powierzone) nadzór nad określonymi obszarami administracji,

c) ustanowieniem zasady elastyczności w kształtowaniu urzędów ministerstw; po powołaniu rządu premier wydawałby akty prawne ustalające zakres działania i obszary administracji powierzone ministrom; w związku z tym w prawie materialnym należałoby dążyć do przedmiotowego określenia kompetencji organów rządu (np. minister właściwy w sprawach ochrony środowiska), a nie "imiennego", tzn. posługującego się nazwami urzędów ministrów (np. Minister Ochrony Środowiska).

8. W takim systemie minister byłby arbitrem dla całego podległego mu organizmu, a wraz ze swoim gabinetem i gabinetami premiera wypracowałby consensus w skali rządu. Przy takiej procedurze koordynacji Rada Ministrów, przestając być, tak jak dotychczas, swoistym "miniparlamentem", stawałaby się z czasem przede wszystkim miejscem aprobowania wcześniej wypracowanej decyzji.

9. Aparat sprawujący bezpośrednią obsługę prac premiera i rządu musi ulec gruntownej rekonstrukcji. Powinna go stanowić Kancelaria Rady Ministrów, podlegająca Prezesowi Rady Ministrów i kierowania przez ustanawianego przezeń sekretarza stanu - sekretarza Rady Ministrów. W ramach kancelarii działałyby dwa gabinety: polityczny i ekonomiczny, których obsada kadrowa w pełni należeć będzie do premiera. Na czele gabinetów staliby sekretarze stanu. Trzecim segmentem kancelarii byłby aparat obsługi prawnej i organizacyjnej pracy premiera i rządu (sekretariat rządu), wykonujący także zadania zlecone przez premiera oraz nałożone na niego w drodze ustaw bądź postanowień Rady Ministrów.

Zagadnieniem wymagającym również pilnej uwagi oraz nowego podejścia - tak koncepcyjnego, jak regulacyjnego - jest system funkcjonowania oraz kontroli gospodarki budżetowej realizowanej w zasadniczej mierze przez organy administracji każdego szczebla. Dotyczy to zarówno zakresu i form dysponowania publicznymi środkami finansowymi o charakterze stałym (tzw. sfera budżetowa), jak i inwestycji ze środków publicznych.

2. Centralne organy administracji rządowej

W prawidłowym funkcjonowaniu państwa i jego administracji duże znaczenie ma trwałość oraz profesjonalna obsług pewnych obszarów działalności, rozumianych węziej aniżeli dotychczasowy "resort administracyjny". Celowe jest zatem częściowe utrzymanie oraz w miarę potrzeb tworzenie w drodze ustawowej (w przepisach prawa materialnego, a nie w przepisach o charakterze wyłącznie ustrojowym) systemu administracji centralnej. System ten to obdarzone różnym stopniem samodzielności wyspecjalizowane urzędy centralne i inne jednostki organizacyjne, sprawujące administrację ważnymi, ściśle określonymi sprawami państwowymi (np. Główny Urząd Ceł, Wyższy Urząd Górniczy, Straż Graniczna, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Urząd Antymonopolowy etc.).

W zależności od składu rządu i jego struktury, urzędy centralne byłyby podporządkowane nadzorowi określonych ministrów. Przyjęcie czy też rozwinięcie tego systemu mogłoby się również przyczynić do likwidacji dotychczasowych, silnie spetryfikowanych podziałów resortowych w administracji, a także do ugruntowania zasady rozdziału funkcji politycznych od administracyjnych w działalności ministrów. System centralnych urzędów administracji pozwala także na trwałe, niepodatne na politycznie determinowane fluktuacje kadrowe, wykonywanie administracji, które byłoby niezależne od układu funkcjonalnego rządu, przy zachowaniu funkcji nadzorczych ministrów, a zatem i kontroli całego rządu. Podporządkowanie określonych urzędów centralnych ministrowi odpowiedzialnemu w rządzie za daną sferę administracji publicznej dochodziłoby do skutku wydawanym przez premiera aktem atrybucyjnym, bez zmiany ustawodawstwa i struktur administracji centralnej. Do rozważenia pozostaje problem udziału ministrów w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w ramach działań poszczególnych urzędów centralnych.

III. TERENOWA ADMINISTRACJA RZĄDOWA i ZAGADNIENIA DECENTRALIZACJI - SAMORZĄD TERYTORIALNY

1. Terenowa administracja rządowa nie może być odrębną siłą w państwie, lecz aparatem wykonawczym władz centralnych, zapewniającym sprawne realizowanie polityki rządowej oraz stosowanie i egzekucję prawa. Oznacza to, że terenowa administracja rządowa realizuje ustalone dla niej zadania publiczne i kompetencje administracyjne wg zasad dekoncentracji i hierarchicznego podporządkowania. Obsada urzędów (chodzi zarówno o stanowiska kierownicze, jak i o kadrę administracyjną) powinna zatem następować nie według doboru politycznego, lecz kryterium fachowości i lojalności.

2. Zadania i kompetencje terenowych organów administracji rządowej powinny być enumeratywnie, wyraźnie określone i jasno rozgraniczone. Od strony organizacyjnej oznacza to, że w zasadniczym trzonie terenowa administracja rządowa powinna być zespolona organizacyjnie (urząd wojewódzki). W ramach tego zespolenia organizacyjnego powinny, w układzie terenowym działać organy o właściwości ogólnej (wojewoda) oraz organy o właściwości szczególnej, wyodrębnione ustawowo dla niektórych dziedzin. Te ostatnie mają realizować określone ustawami, własne kompetencje administracyjne. Większość agend administracyjnych wykonujących dziś szczególne zadania i kompetencje administracyjne, przede wszystkim o charakterze inspekcyjnym, kontrolnym, powinna działać w ramach administracji zespolonej - jako organy o wyodrębnionych, własnych kompetencjach (organy o właściwości szczególnej, np. organy inspekcji sanitarnej, ekologicznej, kuratoria oświaty, konserwatorzy zabytków, przyrody itp.) Umożliwi to wojewodzie jako przedstawicielowi rządu koordynowanie pracy tych organów od strony organizacyjnej, bez pozbawiania ich odpowiedzialności za realizacje ich ustawowych zadań, w tym za kontrolę przestrzegania prawa.

Natomiast jedynie w merytorycznie uzasadnionych przypadkach należy dopuszczać istnienie (tworzenie) służb administracji niezespolonej - specjalnej. Należy przyjąć następujące kryteria wydzielania rządowej administracji niezespolonej w terenie:

1) specyfikę wynikającą z ich rozmieszczenia terytorialnego (np. urzędy morskie, górnicze, straż graniczna, administracja leśna),

2) wyraźnie specyficzne zadania i metody działania (np. administracja wojskowa, jednostki Urzędu Ochrony Państwa, administracja skarbowa, urzędy miar i wag, urzędy dozoru technicznego),

3) szczególne zadania interwencji państwa w sferę gospodarki (np. jednostki Agencji Rynku Rolnego),

3. Administracja zespolona nie powinna realizować zadań gospodarczych. Zadania gospodarcze o charakterze użyteczności publicznej - np. w zakresie gospodarki wodnej, dróg publicznych państwowych (a tym bardziej inne, nastawione na zysk - produkcja, usługi o charakterze rynkowym) powinny być wykonywane przez podmioty wyodrębnione, bądź o statusie publicznoprawnym, bądź skomercjalizowane.

4. Decentralizacja administracji publicznej jest zjawiskiem korzystnym w tych dziedzinach życia publicznego i sprawach, w których nie jest konieczna jednolita polityka państwowa (rządu). Decentralizacja oznacza, że określone prawem zadania publiczne podejmowane są i wykonywane samodzielnie przez odrębne podmioty, zarówno o charakterze korporacyjnym (jak samorząd - terytorialny, zawodowy, gospodarczy, wyznaniowy i in.) jak i kapitałowym/fundacyjnym, jak przedsiębiorstwa o charakterze użyteczności publicznej, zakłady publiczne (administracyjne) i inne.

Najistotniejsze znaczenie - jak podstawowa forma decentralizacji administracji publicznej - ma samorząd terytorialny. Jego samodzielność w ramach prawa związana jest z odrębnością struktury politycznej układu lokalnego; oznacza to, że przekazując zadania publiczne na rzecz władz samorządowych, ustawodawca akceptuje, iż interes publiczny przyjmie w tym przypadku kształt określony przez lokalny układ sił politycznych, wyłoniony w wyniku wyborów komunalnych. Prawo musi też gwarantować przynajmniej minimalne zabezpieczenie finansowe realizacji zadań publicznych, według ustawowo określonych standardów; gruntownej analizy wymaga obecny system finansów lokalnych; dochody gmin powinny być tak skonstruowane, by czyniły możliwym wykonywanie powierzonych zadań. z drugiej zaś strony, system ten powinien, w czytelny dla podatnika sposób, wiązać odpowiedzialność władz samorządowych ze świadczeniami podatkowymi, uiszczanymi przez mieszkańców.

Przy reformie administracji należy też mieć na uwadze konieczność prowadzenia przez rząd czytelnej polityki lokalnej, precyzyjnie reagującej na problemy i zjawiska dużej skali, wykraczające poza możliwości władz lokalnych (np. bezrobocie, wyludnienie obszaru, degradacji środowiska) i czytelnego ustalenia sposobów finansowania tej polityki.

5. Na rzecz samorządu terytorialnego powinny być przekazywane zadania o lokalnym charakterze. Poza zadaniami realizowanymi obecnie przez gminy chodzić tu może przede wszystkim o sprawy: szkolnictwa średniego, ochrony zdrowia (szpitale, ZOZ-y - niespecjalistyczne), muzea (poza niektórymi) i większość placówek kultury, policja lokalna, geodezja, sprawy ochrony środowiska, drogi publiczne i in., gdzie istotą zadania publicznego jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb miejscowych społeczności. Przy tych założeniach dopełnieniem układu komunalnego (samorządu terytorialnego) mógłby stać się powiat, o samorządowym charakterze. Wprowadzenie powiatów może jest potrzebne, bowiem ich brak uniemożliwia ostateczne dokończenie przekazywania przez państwo na rzecz samorządu terytorialnego wielu lokalnych zadań publicznych, a wraz z nimi - mienia. Jednocześnie zaś sytuacja ta zmusza administrację rządową do utrzymywania wielu służb, działających bez żadnej kontroli i wpływu miejscowego czynnika obywatelskiego. Konieczne jest zatem dokończenie reformy samorządowej rozpoczętej w marcu 1990 roku. Przyjmuje się przy tym, że układ komunalny opiera się na więziach lokalnych - przede wszystkim ekonomicznych i społecznych. Inaczej jest na szczeblu regionalnym (wojewódzkim), gdzie zasadnicze znaczenie mają także więzi polityczne (jeżeli występują), o wyraźnie ponadlokalnym charakterze.

Reforma powiatowa byłaby kolejnym, po reformie gminnej ważnym etapem walki z "Polską resortową", która - szczególnie w zakresie zarządu sprawami lokalnymi (a także w sferze zarządzania gospodarką narodową) jest istotną i niepożądaną pozostałością po poprzednim systemie.

6. Punktem wyjścia dla konkurencji powiatu i dla praktycznego wdrożenia reformy winno być rozważenie celowości likwidacji administracji rządowej na tym szczeblu administrowania krajem, jak również określenie zadań, które szczebel powiatowy miałby wykonywać. Bez tego nie sposób wyznaczyć terytorialnie zasięgu (granic) powiatów i ustalić przynależności poszczególnych gmin do konkretnego ośrodka powiatowego. Należy przyjąć zasadę, że powiat może być wyodrębniony (utworzony), jeżeli istnieją odpowiednie instytucje (np. szpital, szkoły średnie), zapewniając miejscowemu społeczeństwu zaspokojenie potrzeb.

Zakres działania i kompetencje powiatowe muszą być określone przez prawo wprost - wg zasady enumeracji pozytywnej, tak, by nie rodziły się konflikty i spory kompetencyjne między gminami i powiatami. Relacja między nimi opierać się musi na zasadzie rozdzielności i komplementarności, a nie na zasadzie podporządkowania. Gminie - tak jak to jest obecnie - powinno przysługiwać prawo podejmowania "innych zadań publicznych, jeśli nie zostały zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów" (domniemanie o charakterze klauzuli generalnej). Natomiast powiat powinien podejmować jedynie zadania wyraźnie wskazane przez ustawę, bez możliwości rozszerzenia zakresu swojego działania, o tzw. zadania dobrowolne. Jednocześnie nie powinien on mieć żadnych uprawnień wobec gminy, w tym żadnych uprawnień nadzorczych. Uprawnienia te wobec powiatu powinien wykonywać - tak jak obecnie wobec gminy - wojewoda. Również w sprawach indywidualnych tok instancji (od decyzji wydawanych przez gminę i od decyzji wydawanych na szczeblu powiatu) - powinien prowadzić do kolegiów odwoławczych przy sejmikach. Sprawdziły się one bowiem w działaniu i powinny być utrzymane w obecnym kształcie.

W sprawach zleconych odwołania powinny być rozpatrywane przez wojewodę; jednak należy podkreślić, że kategoria zadań i spraw zleconych, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (gminę i powiat) powinna być ograniczona do minimum. Ogromna większość obecnych zadań zleconych powinna stać się własnymi.

7. Jednym z możliwych do zaproponowania rozwiązań jest rada powiatowa, pochodząca z wyborów powszechnych. Rada wybierałaby kolegialnie ciało wykonawcze (zarząd), ze starostą powiatowym na czele, odpowiedzialne za wykonywanie jej uchwał i bieżące zarządzenie sprawami powiatu. Szef powiatowej administracji samorządowej (starosta) mógłby wtedy równocześnie wykonywać na terenie powiatu zadania administracji rządowej i być w tym zakresie zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej. W ramach tej administracji działałyby też organy o kompetencjach szczególnych, merytorycznie podporządkowane resortowo (jak w urzędzie wojewódzkim - por.poprz.p.2). Do rozważenia jest kwestia, czy - w przypadku powierzenia staroście zadań administracji rządowej - nie należałoby przyznać wpływu na obsadę tego stanowiska wojewodzie.

8. Powiat - jako odrębna instytucja administracyjna - tworzony byłby jedynie na obszarach gmin wiejskich i mniejszych miast (powiat ziemski). Natomiast duże miasta, które mogą samodzielnie wykonywać wszystkie zadania komunalne, będąc do tego przygotowane od strony organizacyjnej, kadrowej, finansowej, rzeczowej itp., stanowiłyby równocześnie powiaty grodzkie. Nie byłoby celowe, aby w dużym mieście dublować instytucje administracyjne, tworząc obok władz miejskich odrębne władze powiatowe. Ustanowienie powiatu grodzkiego powinno być uwarunkowane nie tylko liczbą ludności, lecz przede wszystkim tym, czy w mieście istnieje wystarczający potencjał urządzeń (zespół instytucji - szpital, szkoły itp.) umożliwiający świadczenie na rzecz ludności tego miasta usług publicznych - odrębnie od analogicznych instytucji świadczących takie usługi na rzecz sąsiadującego (czy ogólnego) powiatu ziemskiego, który może mieć siedzibę w tym samym mieście. Konstrukcja powiatu grodzkiego rozwiązywałaby również zasadnicze problemy ustrojowe i funkcjonalne największych miast, umożliwiając im następnie rozwiązywanie spraw o szerokim zasięgu terytorialnym, za pomocą związków komunalnych tworzonych - w miarę potrzeby z sąsiednimi powiatami czy gminami. Być może w przypadku niektórych wielkich aglomeracji trzeba będzie zastosować konstrukcję obligatoryjnych związków komunalnych. Osobną sprawą jest szczególny status Warszawy jako miasta stołecznego, wymagający stosownej regulacji ustawowej.

9. W momencie utworzenia powiatów, obecne rejony administracji rządowej uległyby likwidacji. Istniejący tam potencjał kadrowy, organizacyjny i rzeczowy powinien być w miarę możności spożytkowany przy tworzeniu powiatów; marnotrawstwem byłoby zwolnienie pracowników rozwiązywanych urzędów rejonowych, a następnie przy tworzeniu administracji powiatowej, odtwarzanie fachowych zespołów pracowniczych. Zadania i kompetencje dotychczasowych urzędów rejonowych przejęłyby powiaty i starostwa - z wyjątkiem tych, które przejmuje urząd wojewódzki lub które przekazane zostaną organom administracji niezespolonej. Niezbędne są prace nad nową ustawą kompetencyjną, dla ustalenia zadań i kompetencji powiatowych z jednej strony i określenie tych zadań i kompetencji, które zostaną przy administracji rządowej wojewódzkiej lub niezespolonej - z drugiej.

10. Reforma wymaga intensywnych przygotowań legislacyjnych i organizacyjnych. Wprowadzenie powiatów musi być zbieżne z przyjmowaniem nowego budżetu państwa i budżetów gmin. z drugiej strony struktura organizacyjna i funkcjonalna powiatu będzie zupełnie nowym segmentem administracji publicznej w Polsce. Wprawdzie złożą się na nią zadania, kompetencje, instytucje i majątek już istniejące, jednakże funkcjonowały one dotychczas rozdzielnie, w zupełnie innych odrębnych układach organizacyjnych, finansowych i politycznych. z tego względu można rozważyć co najmniej dwa warianty wejścia w życie tej reformy: - wraz z terminem najbliższych wyborów samorządowych (maj 1994), z powołaniem uprzednio pełnomocników wojewody do przygotowania niezbędnych zmian organizacyjnych itp., bądź wcześniej - bez powiązania z tym terminem, nawet przy założeniu, że w pierwszym etapie radni w powiatach będą pochodzili z wyborów pośrednich, dokonywanych przez obecne rady gmin.

Strategia wprowadzenia reformy powinna również uwzględnić warunku wyłaniania się lokalnych elit politycznych, co ma istotne znaczenie dla jej powodzenia.

11. Kompetencyjne, a przede wszystkim terytorialne ukształtowanie powiatów wymusi równocześnie zmiany w zakresie działania organów wojewódzkich oraz w podziale administracyjnym państwa na tym szczeblu - musi nastąpić istotne zmniejszenie liczby województw. Wobec poważnego w tej materii zróżnicowania poglądów należy przyjąć rozwiązanie, umożliwiające z jednej strony wprowadzenie zmian strukturalnych administracji, o które chodzi, z drugiej zaś nie zamykające drogi do ewentualnych innych rozstrzygnięć docelowych.

12. Nowe województwa powinny mieć w tym stanie rzeczy początkowo dotychczasowy ustrój administracyjny, z wojewodą jako organem administracji rządowej i sejmikiem samorządowym, w skład którego wchodzić powinny przedstawiciele gmin i powiatów delegowani (wybierani) przez odpowiednie rady. Nowa struktura przestrzenna podziału Polski na województwa umożliwi przy tym urządzenie - na poziomie województwa i wg zasad omówionych poprzednio (pkt2) - większości służb administracji specjalnej, funkcjonujących dotąd w strukturach ponadwojewódzkich i wojewódzkich.

IV. KADRY

Czynnikiem sprawczym i najistotniejszym elementem prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej są zatrudnieni w niej pracownicy. W istocie ich praca decyduje o realizacji polityki rządu i jej odbiorze przez społeczeństwo.

Fundamentem reformy administracji (w pierwszym rzędzie rządowej) i jej struktur jest zapewnienie odpowiedniej kadry. Musi ona być nie tylko świadoma służebnej roli wobec obywatela, lecz również dbać o realizację ustaleń parlamentu i rządu.

Urzędnicy tacy powinni być:

1) profesjonalni w swoich czynnościach, uczciwi i nie zaangażowani w działalność polityczną,

2) lojalni wobec rządu,

3) pewni, iż rzetelne wykonywanie obowiązków gwarantuje im nie tylko stabilność zatrudnienia, ale także realną możliwość kariery uzależnionej od własnych umiejętności oraz od obiektywnych kryteriów służby publicznej.

Wymagania te można stawiać tylko przy jednoczesnym zagwarantowaniu:

1) płacy pozwalającej na utrzymanie odpowiedniego dla statusu pracownika państwowego poziomu życia, bez szukania dodatkowego zatrudnienia,

2) systemu kształcenia kandydatów do pracy w administracji oraz permanentnego szkolenia pracowników.

Oznacza to konieczność opracowania pragmatyki służbowej pracowników państwowych, która służyć będzie tworzeniu kadry zawodowych urzędników, jasno formułować drogę kariery i dostępu do służby publicznej. Prace nad stosowną ustawą są zaawansowane.

Istotą państwowej służby publicznej będzie możliwość wykorzystywania pracownika stosownie do potrzeb państwa, określenie jego obowiązków, uprawnień, a także przywilejów, które będą ekwiwalentem tych obowiązków.

Pragmatyka musi także uwzględniać warunki okresu przejściowego i ograniczone możliwości kadrowe kraju. Niezbędnym będzie pozyskanie do pracy w nowych warunkach znacznej liczby obecnie zatrudnionych pracowników administracji i przystosowanie ich poprzez szkolenia do realizacji nowych funkcji administracji.

W tym celu będą wykorzystywane zarówno możliwości nawiązania stosunku pracy w drodze mianowania, jak w drodze umowy o pracę (kontrakt). Mianowanie powinno dotyczyć początkowo stosunkowo niewielkiego grona urzędników o dużym stopniu przygotowania fachowego.

Konieczne regulacje prawne, związane z przejściem kadry pracowników administracji do służby publicznej w nowych warunkach i na nowych zasadach nie mogą powodować gwałtownego odchodzenia z pracy w administracji.

Tworzenie zrębów uporządkowanej kariery urzędnika (reguł rekrutacji, awansowania, rzetelnej oceny, właściwego wykorzystania ludzi i zapewnienia im odpowiednich warunków pracy) wymaga powstania instytucji (komisji) o dużym autorytecie, usytuowanej przy Prezesie Rady Ministrów. Składałaby się ona przede wszystkim z urzędników, zajmowała zaś kryteriami doboru i wykorzystania zawodowych kadr urzędniczych, systemem szkolenia zatrudnionych w państwowej służbie publicznej i kontrolą prawidłowości oceny ich pracy.

Należy dążyć do wykształcenia się zawodowej kadry urzędniczej (mianowanej), której status byłby dostosowany do standardów administracji państw demokratycznych.

Budowanie zawodowej kadry urzędniczej powinno się odbywać przy pełnym wykorzystaniu istniejących form kształcenia na poziomie średnim i na poziomie wyższym (również w formach podyplomowych) oraz w szczególności w Krajowej Szkole Administracji Publicznej. Ponadto Krajowa Szkoła Administracji Publicznej powinna w trybie pilnym opracować system permanentnego doskonalenia zawodowego szerokich kręgów pracowników administracji. System ten musi uwzględniać z jednej strony potrzeby doskonalenia poszczególnych administracji (administracja podatkowa, geodezyjna, celna itd.), z drugiej zaś - rodzaj wykonywanej pracy (pracownicy koncepcyjni, średni szczebel kierowniczy, wykonawcy). Wykorzystać tu trzeba istniejące ośrodki doskonalenia kadr administracyjnych.

V. ORGANIZACJA ZARZĄDZANIA MAJĄTKIEM PAŃSTWOWYM

1. Szczególnie głębokiej przebudowy wymaga cała sfera administracji gospodarczej oraz procesu przekształceń własnościowych. Zgodnie z zasadą oddzielenia funkcji administracyjnych i gospodarczych-właścicielskich oraz włączenia tych ostatnich z bezpośrednich działań organów administracji państwowej proponuje się nowe, instytucjonalne określenie Skarbu Państwa, przy zachowaniu dotychczasowego, cywilistycznego znaczenia tego terminu.

Powinien zatem w miarę możliwości nastąpić powrót do tradycyjnego podziału majątku państwa na:

- majątek administracyjny (służący bezpośrednio celom administracji),

- majątek gospodarczy (służący prowadzeniu działalności gospodarczej),

- dobra publiczne (służące do powszechnego użytku w zasadzie, z tego powodu, wyłączone z obrotu).

2. Ogromny obecnie, nie dający się nigdzie zredukować do zera, majątek gospodarczy (w formie tak fizycznej: przedsiębiorstwa, zakłady, poszczególne składniki majątkowe, jak i kapitałowej: akcje i udziały) powinien znaleźć się, gdy idzie o wykonanie uprawnień właścicielskich, poza gestią ministrów i wojewodów. W jego zakresie powinno dojść do rozdziału dominium, wyrażonego przez Skarb Państwa i imperium, należącego do organów administracji.

Z tego punktu widzenia podstawową kwestią staje się forma organizacyjna, w jakiej ma występować, w sferze majątku gospodarczego, Skarb Państwa. Może to być np. Agencja Powiernicza Skarbu Państwa, częściowo wzorowana na Agencji Państwowej Własności Rolnej Skarbu Państwa (choć z uniknięciem pewnych niedostatków tej ostatniej) które można przy tej okazji wyeliminować) - ze ścisłym zakreśleniem jej kompetencji i odpowiedzialności. Przyjęta forma organizacyjna w żadnym razie nie może prowadzić do powstania swoistego rządu gospodarczego. Niemniej powinna ona posiadać określoną prawem samodzielność, umożliwiającą jej kierowanie się wymogami efektywności gospodarczej. Powinna ona pozostawać pod kontrolą i nadzorem politycznym rządu i parlamentu, biorących także pod uwagę względy społecznej efektywności gospodarowania majątkiem państwowym.

Prace nad projektem ustawy o Skarbie Państwa oraz zasadach gospodarowania niektórymi jego składnikami, prowadzone przez Zespół są poważnie zaawansowane. Regulacja problematyki Skarbu Państwa powinna prowadzić z założenia do ewolucyjnego procesu porządkowania tej sfery stosunków własnościowych.

3. Nieodzowne jest podjęcie prac nad ustawowym uregulowaniem systemu lokowania zamówień ze środków publicznych, nadzoru nad racjonalnym wykorzystywaniem tych środków oraz niezależnej od kontroli finansowej. W sferze tej problematyki szczególne znaczenie może mieć wykorzystanie wzorów innych państw oraz pomocy wyspecjalizowanych organizacji międzynarodowych.

VI. STRATEGIA WDRAŻANIA

1. Rząd powinien wdrażać reformę administracji publicznej współpracując w szczególności z Sejmem i Senatem, ich odpowiednimi komisjami, a także środowiskami opiniotwórczymi, zwłaszcza świata polityki i nauki.

2. z momentem przyjęcia założeń programu reformy będzie konieczne pilne powołanie odpowiednich zespołów specjalistycznych, których zadaniem byłoby, w miarę dojrzewania rozwiązań, równoległe opracowywanie stosownych projektów aktów legislacyjnych, łącznie z przepisami wykonawczymi. Należy też przygotować stosowne projekty przepisów, które wejdą do nowej Konstytucji RP.

3. Sprawność wdrażania reformy administracji zależeć będzie od stopnia, w jakim rząd będzie mógł dla tych celów korzystać z odpowiednich pełnomocnictw ustawodawczych. Sądzić można, że możliwość wydawania rozporządzeń z mocą ustawy jest jedynym gwarantem harmonijnego wdrożenia reformy.

4. Przygotowanie i wprowadzenie reformy musi następować z pełną świadomością jej kosztów społecznych i finansowych.

5. Wdrażanie reformy administracji państwa w żadnym przypadku nie powinno doprowadzić do destabilizacji. Operacja ta wymagać będzie bardzo sumiennego przygotowania organizacyjnego oraz stałej kontroli i obserwacji poszczególnych etapów, głównie ze strony rządu.

6. Względy organizacyjne, a nade wszystko finansowe, stanowić będą o potrzebie etapowego wdrażania tejże reformy. W pierwszym etapie reformować należy administrację rządową szczebla centralnego, w tym dokonać dekoncentracji jej funkcji.

7. Doświadczenia wielu krajów wskazują, że sprawność wdrażania reformy administracji zależy od stopnia ugruntowania świadomości jej wagi u głównych realizatorów reformy, tj. urzędników. W związku z powyższym należy opracować system doskonalenia zawodowego urzędników i przystąpić do natychmiastowej realizacji. Ważnym składnikiem tego procesu doskonalenia zawodowego powinien być nie tylko przekaz stosownej wiedzy zawodowej, ale również wiadomości z zakresu funkcji służebnej administracji wobec zmian ustroju politycznego i gospodarczego państwa i nowej filozofii sprawowania władzy.

8. Dla przeprowadzenia reformy, a w szczególności jej obsługi w sferze logistycznej, niezbędne jest skoncentrowanie i efektywne wykorzystanie dostępnej pomocy zagranicznej.

9. Całość prac koncepcyjnych odnoszących się do struktur centralnych powinna być zakończona do 1 lipca br., ponieważ z tą datą rozpoczyna się proces uzgodnień budżetowych, a jest oczywiste, że przyszłoroczny budżet musi obejmować już nowy układ centrum, zarówno w ujęciu przedmiotowym, jak i podmiotowym, Nie oznacza to oczywiście, że wcześniej nie można dokonać niektórych zmian proponowanych wyżej przez Zespół, które przyniosłyby szybką poprawę koordynacji prac ministerstw i samej Rady Ministrów.

VII. PROGNOZA OSTRZEGAWCZA

Dotychczas funkcjonujący system administracji publicznej stanowi sam w sobie istotną przeszkodę we wdrażaniu niezbędnych przekształceń gospodarki i państwa. Pilna decyzja co do kierunku reform administracji publicznej i zasad ich wprowadzania warunkuje zatem dalsze prowadzenie polityki zmian i jej powodzenie.

Przewodniczący Zespołu

Jerzy Stępień, senator RP

Warszawa, 4 marca 1992 r.

URZĄD RADY MINISTRÓW

PEŁNOMOCNIK RZĄDU do SPRAW REFORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Założenia i kierunki reformy administracji publicznej

Streszczenie raportu

1. Stan administracji publicznej w Polsce na progu 1993 r. Diagnoza,

2. Drogi wyjścia z kryzysu. Główne kierunki reform administracyjnych,

3. Zagrożenia dla procesu reform.

1. Stan administracji publicznej w Polsce na progu 1993 r. Diagnoza.

Poza reformą gminną z 1990 r., administracja publiczna i sposób jej funkcjonowania nie uległy - jak dotąd - poważniejszym przeobrażeniom, mimo przełomowych zmian w ustroju politycznym (Mała Konstytucja) i przekształceń zachodzących w gospodarce. Tymczasem zasadnicza struktura i podstawowe zasady funkcjonowania administracji ukształtowane zostały w poprzednim okresie, kiedy służyła ona innemu ustrojowi państwowemu, innym celom politycznym, innej filozofii prawa, innemu systemowi własności i zarządzania gospodarką.

System administracyjny jest oparty na zasadzie przewagi struktur resortowych, i na takiej samej zasadzie - w myśl spojrzenia resortowego - podejmowanych jest większość istotnych decyzji państwowych, tak przepływa informacja i środki finansowe, pod tym kątem rozbudowywane są też służby i administracje specjalne. Ten stan rzeczy uniemożliwia racjonalne prowadzenie polityki społecznej i gospodarczej w skali ogólnokrajowej, dokonywanie hierarchizacji i wyboru celów. System resortowy jest tak silny, że skutecznie opiera się próbom koordynacji.

W konsekwencji przejęcia zasad organizacji pracy rządu po poprzednim ustroju, mimo wielu pozytywnych zmian, które wprowadzono w ciągu ostatnich lat., wciąż nie ma dziś możliwości skutecznego kierowania sprawami państwa. Poprzednio Rada Ministrów realnie nie rządziła, nie była przecież prawdziwym centrum władzy wykonawczej, lecz raczej stanowiła sterowaną z zewnątrz (z ówczesnego ośrodka dyspozycji politycznej) krajową komisję koordynacyjną ministrów odpowiedzialnych za realizację tych wytycznych przez aparat państwowy. Gdy upadły struktury partyjne - rozpadł się też ówczesny układ decyzyjny, system przepływu informacji, system doboru kadr itp. Dziś mechanizmy te - niezbędne w każdym państwie - muszą być stworzone na nowo, na innych zasadach, w ramach konstytucyjnej władzy wykonawczej.

Również zadania i struktury organizacyjne administracji centralnej i terenowej administracji rządowej określone zostały w poprzednich warunkach ustrojowych. Nadmierna koncentracja władzy i kompetencji administracyjnych w centrum sprawia, że jest ono nadal bardziej nastawione na załatwianie poszczególnych, często drobnych spraw, niż na przygotowywanie strategii rozwoju i realizację ogólnej polityki. Wdrażanie określonej przez rząd polityki winno być naczelnym zadaniem ministrów i administracji państwowej. Przy ograniczonych środkach i często braku jasnego określenia zakresu działania urzędów i urzędników publicznych, istniejąca centralizacja umacnia ponadto występujące w każdej administracji tendencje do biurokratyzowania stosunków z obywatelem-petentem, powolność w załatwianiu spraw, daleko posunięty formalizm i nieefektywność działania.

W spadku po poprzednim ustroju pozostało również bardzo niezdrowe pomieszanie sfery politycznej władzy wykonawczej z funkcjami czysto administracyjnymi, w wyniku czego nie ma jasności co do rozdziału odpowiedzialności politycznej i kompetencji urzędniczej. Nie jest oddzielona sfera administracji od zarządu majątkiem państwowym. Poza rodzącymi się na tym styku zjawiskami patologicznymi, powoduje to - przy braku umiejętności i postaw menedżerskich - odtwarzanie się biurokratycznych form zarządzania gospodarką.

Brak jasnej polityki kadrowej w administracji państwowej, niepewność kariery zawodowej przy stosunkowo niskich uposażeniach, powoduje, że najbardziej wartościowi pracownicy, o najwyższych kwalifikacjach zawodowych, opuszczają służbę publiczną. Jednocześnie - z tych samych powodów - służba ta nie przyciąga nowych kadr pracowniczych, ludzi ambitnych i wykwalifikowanych. Administracja państwowa jest droga, a organizacyjnie - szczególnie w sferze struktur terenowych - bardzo rozproszona, zbudowana w sposób skomplikowany i dla obywateli nieczytelny. Mimo podejmowanych w różnych dziedzinach starań oszczędnościowych - biurokratyczny mechanizm nie jest w stanie ani zracjonalizować swojej organizacji, ani też zwiększyć efektywności wykorzystania grosza publicznego.

Można jednoznacznie stwierdzić, że dzisiejsza administracja polska jest dysfunkcjonalna, a jako system, jako całość znajduje się na granicy sterowalności. Rodzi to poważne zagrożenia, zarówno w skali ogólnej jak i lokalnej.

2. Drogi wyjścia z kryzysu.

Główne kierunki reform administracyjnych. Szeroko zakrojona , kompleksowa reforma administracji publicznej staje się obecnie jednym z zasadniczych warunków i konieczną przesłanką kontynuacji przemian społecznych i gospodarczych w Polsce. Prace w tym zakresie toczą się - ze zmienną intensywnością i różnymi skutkami praktycznymi - od trzech lat. Obecnie niezbędna jest intensyfikacja tych prac i praktyczne wdrażanie zmian. Inaczej sektor publiczny stanie się poważnym hamulcem w dalszej przebudowie gospodarki i systemu politycznego. Praktycznym krokiem we właściwym kierunku - w stronę decentralizacji i społeczeństwa obywatelskiego - było przywrócenie samorządu gminnego w 1990 r. Fundamentalne przesłanki prawne dla przeprowadzenia dalszych reform stworzyła Mała Konstytucja.

Zasadnicze reformy administracji to:

(1) zwiększenie sterowalności państwa, a w tym przede wszystkim operatywności centrum władzy wykonawczej, uporządkowanie struktur administracji centralnej i terenowej,

(2) uporządkowanie systemu terytorialnego, dalsza decentralizacja zadań publicznych i rozbudowa mechanizmów państwa obywatelskiego - dokończenie reformy samorządowej (powiaty),

(3) usprawnienie funkcjonowania administracji, w tym przepływu informacji i procesów decyzyjnych; informatyka administracyjna,

(4) stworzenie nowoczesnej kadry służby publicznej,

(5) wzrost efektywności wykorzystania środków publicznych.

Projektowane i wskazane wyżej główne kierunki prac charakteryzuje selektywny radykalizm. Oznacza to, że planuje się - jako decydujące o powodzeniu reform - takie posunięcia, które przy możliwie najmniejszych nakładach i najmniejszym zakresie zagrożeń związanych z wprowadzeniem reformy, są w stanie wyzwolić oczekiwane skutki o możliwie najszerszym zasięgu. Przebudowa administracji publicznej jest zadaniem długofalowym. Jednak podstawowe, najważniejsze zmiany, wyznaczające wyraźnie kierunki dalszych przekształceń powinny być zrealizowane w ciągu najbliższych dwóch lat. Skrócenie tego okresu nie wydaje się możliwe, nie powinien on jednak być bezzasadnie przedłużany. Wyraźnie i powszechnie odczuwana jest potrzeba większej stabilności systemu instytucjonalnego. Niezbędne zmiany winny zatem zostać przeprowadzone możliwie prędko. Również z punktu widzenia kosztów przebudowy wydłużenie operacji oznacza zwiększenie nakładów; reformy administracyjne pociągają za sobą pewne wydatki, jednak nieprzeprowadzenie reform oznacza zgodę na większą cenę - marnotrawstwo, na kontynuowanie prac i działań nieracjonalnych społecznie, na dalszą degradację funkcji i świadczeń publicznych. Reforma to - paradoksalnie - bardzo opłacalna inwestycja, a zaangażowane środki prędko przyniosą wymierne rezultaty.

Głównym i ostatecznym odbiorcą i adresatem reform administracyjnych jest obywatel. Powinien on stać się beneficjentem realnych i pozytywnych zmian w życiu publicznym, które będą rezultatem tych reform. Tylko przy takim założeniu mają one ważki sens polityczny i praktyczną wartość społeczną.

Praktycznym celem reformy jest bowiem z jednej strony zwiększenie obywatelskiego wpływu na życie publiczne, na sprawy bezpośrednio dotyczące jednostek i zbiorowości społecznych, w tym - na sposób gospodarowania środkami publicznymi. Chodzi o realne zwiększenie poczucia bezpieczeństwa zbiorowego i jednostek (w sferze porządku publicznego, w sferze socjalnej, ekologicznej itp.) usprawnienie obsługi administracyjnej i pracy urzędów administracyjnych, a także służb i instytucji świadczących usługi publiczne takie jak ochrona zdrowia czy szkolnictwo, więc w dziedzinach dotyczących każdego.

Z drugiej strony chodzi o wartości ogólne - wzmocnienie państwa, uporządkowanie i decentralizacja administracji, racjonalizacja wydatków publicznych - wartości cenne niezależnie od konkretnych, indywidualnych korzyści, które odnosić będą zainteresowani, Wszystkie kierunki prac reformatorskich dotyczą bezpośrednio obywatela, administracja bowiem to funkcja służebna wobec społeczeństwa. Musi być neutralna politycznie. Musi być wykonywana sprawnie, profesjonalnie i rzetelnie. Musi być życzliwa. Musi tak pracować, by zyskiwać sobie zaufanie i akceptację społeczną.

Dlatego społeczna akceptacja procesu i skutków reform administracyjnych jest niezmiernie istotna. Ma ona i ten sens szczególny, niewymierny, w tym się zamykający, iż wreszcie obywatel powinien praktycznie odczuwać, że - inaczej niż dotąd - to jest jego państwo, które mu służy, które go nie denerwuje. Tak już dziś - powoli choć coraz szerzej - odbierają ludzie pracę samorządu gminnego. Proces obywatelskiego godzenia się z własnym państwem jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa. Ale zmiana ta zacząć się musi od państwa, od administracji publicznej właśnie.

3. Zagrożenia dla procesu reform.

Wprowadzanie zmian w administracji napotyka zawsze na trudności. Naturalną cechą wszelkich struktur organizacyjnych (nie tylko administracyjnych) jest daleko posunięty konserwatyzm i niechęć do zmian. Szczególnie zmiany o charakterze zasadniczym wywołują potężny opór, często znajdujący dodatkowe uzasadnienie w tym, iż w ramach istniejących struktur podejmuje się przecież różnorodne przedsięwzięcia reformatorskie. Problem w tym, że niejednokrotnie są one z ogólnego punktu widzenia - bardzo cząstkowe i nierzadko charakteryzują się przy tym brakiem wzajemnej spójności. Nie zawsze więc układają się w czytelną, całościową wizję ustroju administracyjnego, w szczególności zaś - nie wytwarzają w administracji nowych wartości, o jakościowym charakterze.

Poza powyższym, do istotnych trudności i zagrożeń dla procesu reform zaliczyć należy przede wszystkim skalę niezbędnych przemian i konieczną wielokrotność prac, tym bardziej skomplikowanych, że chodzi o przebudowę państwa "w marszu", w sytuacji, gdy podlegająca przekształceniom administracja musi równocześnie realizować podstawowe zadania okresu przejściowego: kreować warunki dla rozwoju gospodarki rynkowej, przebudowywać urządzenia i usługi społeczne, uczestniczyć w kształtowaniu podstaw państwa prawa. Problem w tym, że przebudowy administracji nie można odłożyć "na później", właśnie dlatego, że w warunkach przejściowych musi ona być siłą kreatywną, a nie czynnikiem zachowawczym czy wręcz destruktywnym.

W tym stanie rzeczy przeprowadzenie reform nie ułatwia również ogólny stan wiedzy o administracji i konieczność przełamywania stereotypów funkcjonujących w tym zakresie w świadomości społecznej.

Wreszcie zagrożenie dla reform stwarza też typowa dla okresu przejściowego niestabilność sceny politycznej. Tymczasem reformy administracyjne wymagają długiego czasu, niezbędnego najpierw na ich przygotowanie i wprowadzenie, a następnie na to, by pozytywne skutki zmian ujawniły się w rzeczywistości społecznej. Stąd sprawy zasadniczych reform państwowych muszą być przedmiotem zgody między głównymi aktorami sceny politycznej w kraju, a w każdym razie nie mogą stawać się elementem przetargowym w sferze bieżących interesów partii i ośrodków władzy.

Dlatego dla powodzenia reform zasadnicze znaczenie ma jednoznacznie i jasno wyrażona wola polityczna ich przeprowadzenia, a następnie determinacja Parlamentu, Prezydenta RP i Rządu w urzeczywistnianiu przyjętego programu.

I. ZAŁOŻENIA OGÓLNE

1. Teza,

2. Reforma administracji publicznej - kontynuacja mimo zmian u steru władzy,

3. Ustalenia terminologiczne,

4.1. Metodyka i ogólne uwarunkowania reformy,

4.2. Społeczna akceptacja zmian warunkiem powodzenia reformy,

4.3. Dynamika zmian: wola polityczna przeprowadzenia reform,

5. Strategia i zadania (państwo uporządkowane, sterowalne i sprawne; państwo obywatelskie; państwo gospodarne i efektywne; państwo sprawiedliwe, bezpieczne i uczciwe),

6. Wdrażanie reform,

7. Treść i charakter opracowania.

1. Teza. Mimo przełomu w ustroju politycznym Polski oraz zmian wciąż zachodzących w gospodarce, w niewielkim tylko stopniu zmianie uległa administracja państwowa i zasady jej funkcjonowania. Mechanizmy działania administracji wynikają z obowiązujących przepisów oraz stosowanej technologii pracy, ale także z utrwalonych obyczajów i rutyny urzędniczej; nie podlegają samoistnym przemianom ani pod wpływem praw rynku, ani ze względu na przebudowę ustroju państwowego. Tymczasem struktura i zasady funkcjonowania administracji polskiej zostały ukształtowane w swoim zasadniczym ujęciu w poprzednim okresie, kiedy służyła ona innemu państwu, innej filozofii prawa, innym celom politycznym, innemu systemowi zarządzania gospodarczego. Po 1989 r. jedynie ustrój gmin i reguły ich działania ukształtowane zostały na nowych zasadach. Tak więc, wraz ze zmianą dotychczasowych warunków, zasadnicza reforma administracji publicznej staje się oczywistą koniecznością i - tym samym - jednym z głównych zadań państwowych, którego pomyślna realizacja stanowi dopiero niezbędną przesłankę dla wielu dalszych przemian społecznych i gospodarczych. Administracja jest wszak fundamentem każdego państwa. Dzisiejsza administracja polska jest dysfunkcjonalna - a jako system, jako całość znajduje się na granicy sterowalności, poza którą jest już tylko bezwład i chaos. Przeprowadzenie niezbędnych zmian jest więc sprawą pilną, a sukces w tej mierze - jednym z zasadniczych warunków powodzenia innych przekształceń.

Głównym adresatem reform administracyjnych, odbiorcą i beneficjentem realnych i pozytywnych zmian w życiu publicznym, które będą rezultatem tych reform, jest zawsze obywatel. Tylko przy takim założeniu mają one ważki sens polityczny i praktyczną wartość społeczną. Praktycznym celem reform jest bowiem z jednej strony zwiększenie obywatelskiego wpływu na życie publiczne, w tym - na sposób gospodarowania groszem publicznym, zwiększenie bezpieczeństwa zbiorowego i jednostek, usprawnienie obsługi administracyjnej i pracy urzędów administracyjnych, a także służb i instytucji świadczących usługi publiczne, z drugiej zaś - wzmocnienie państwa, uporządkowanie i decentralizacja administracji, racjonalizacja wydatków publicznych. Wszystkie te kierunki prac reformatorskich dotyczą bezpośrednio obywatela, administracja bowiem to funkcja służebna wobec społeczeństwa. Musi być wykonywania sprawnie, profesjonalnie i rzetelnie.

2. Reforma administracji publicznej - kontynuacja mimo zmian u steru władzy. Prace nad reformą państwa i administracji publicznej toczą się w Polsce ze zmienną intensywnością od trzech lat. Od 1989 r. mamy do czynienia ze stopniową rekonstrukcją państwowości Rzeczypospolitej - na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, gospodarki rynkowej i prawa własności oraz poszanowania wolności jednostki. Mała Konstytucja (Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r.) jednoznacznie deklaruje oparcie ustroju państwowego RP na zasadzie trójpodziału władz (art.1). To fundamentalne przesądzenie pozwala na jednoznaczne ustalenie kierunków przekształceń - na rzecz zbudowania sprawnego i przejrzystego mechanizmu działania władzy wykonawczej: Rządu, w powiązaniu z urzędem Prezydenta RP, i administracji publicznej.

Kolejne rządy po przełomie 1989 r. prowadziły politykę, która nie we wszystkich dziedzinach jednoznacznie charakteryzowała się ciągłością. Jednakże kontynuację widać na pewno w stałym dążeniu do przebudowy państwa, ale stało się ono racjonalne: uporządkowane i obywatelskie, administracja zaś - sprawna i efektywna. z inicjatywy Senatu RP podjętej jeszcze w lipcu 1989 r., za rządu Tadeusza Mazowieckiego przywrócony został ustrój samorządowy w gminach. Była to fundamentalna - a przy tym uwieńczona powodzeniem - reforma państwowa i pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego. W dorobku rządu Jana Krzysztofa Bieleckiego znajdują się liczne studia, ekspertyzy i projekty, przygotowywane m.in. przez Zespół ds. opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej Państwa oraz Zespół ds. reformy administracji państwowej. W okresie funkcjonowania gabinetu Jana Olszewskiego opracowane przez Zespół ds. reorganizacji administracji publicznej "Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej" zostały zaakceptowane przez rząd, w konkluzjach tego raportu podkreśla się m.in., że dla efektywnego przeprowadzenia gruntownej i rozległej przebudowy administracji konieczne jest utworzenie specjalnej agendy rządowej, prowadzącej sprawy reform i koordynującej w tym zakresie prace podejmowane przez różne organy i instytucje państwowe. Powołanie (uchwałą Rady Ministrów z 13 października 1992 r.) urzędu Pełnomocnika rządu ds. reformy administracji publicznej oznacza spełnienie tego postulatu i stanowi równocześnie wyraz stanowiska, zajmowanego w tej sprawie przez rząd Hanny Suchockiej, która od początku swojej działalności deklaruje jednoznaczną wolę polityczną przeprowadzenia reform, przede wszystkim w trzech zasadniczych obszarach:

(1) w sferze funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej administracji rządowej;

(2) w zakresie systemu terytorialnego - wiązać się to ma przede wszystkim z uporządkowaniem struktur podziału administracyjnego oraz kontynuacją, rozpoczętego w 1990 r., procesu decentralizacji administracyjnej, poprzez utworzenie powiatów i przekazanie na ich rzecz zadań publicznych, w tym kompetencji administracyjnych oraz odpowiednich uprawnień do dysponowania mieniem i środkami finansowymi;

(3) w dziedzinie państwowej służby cywilnej.

Niezależnie od powyższego zasadniczego nurtu prac rządowych prowadzonych od 1989 r., podejmowanych było i jest wiele przedsięwzięć reformatorskich - legislacyjnych i organizacyjnych, przede wszystkim o charakterze resortowym, które jednak charakteryzowały się znacznym rozproszeniem i często, niestety, brakiem wzajemnej spójności. Proponowane, a także i niektóre wdrażane rozwiązania nie zawsze jednak układają się w czytelną, całościową wizję ustroju administracyjnego, w szczególności zaś - nie wytwarzają w administracji zmian o skokowym, jakościowym charakterze.

Dodać trzeba, że poza przedsięwzięciami rządowymi (a także poza tymi rozstrzygnięciami, które wprowadzone zostały bezpośrednio z inicjatywy parlamentarnej - jak np. w sprawie samorządu terytorialnego w gminach czy w sprawie regionalnych izb obrachunkowych) istotna i coraz większa jest rola inicjatyw pozarządowych, w szczególności wywodzących się z ruchu samorządowego - jak np. w sprawie samorządu powiatowego.

3. Ustalenia terminologiczne. Przez administrację publiczną rozumiemy zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich, wykonywanych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie prawa i w określonych prawem formach.

Zadania administracji publicznej wypełniane są (1) przez administrację państwową, (2) na zasadach zdecentralizowanych - przez inne (poza państwem, stanowiącym związek wszystkich obywateli) związki publicznoprawne, w tym przede wszystkim przez wspólnoty terytorialne (ale również m.in. - korporacje zawodowe), a także przez różne podmioty prawa publicznego, (3) w formie zadań zleconych różnym organizacjom, instytucjom i innym podmiotom spoza sektora publicznego.

W ramach administracji państwowej wyróżnia się w szczególności administrację rządową - centralną i terenową, ta ostatnia zaś zbudowana jest bądź na zasadzie zespolenia organizacyjnego, bądź w postaci władz niezespolonych (administracje specjalne).

4.1. Metodyka i ogólne uwarunkowania reformy. Przedstawiając ogólne założenia i kierunki przekształceń administracji publicznej RP, należy od razu podkreślić, że przekształceń tych nie można traktować (ani tym bardziej - realizować) jako jednorazowej, zmasowanej "akcji", która w krótkim czasie miałaby przynieść pożądany, całościowy rezultat. Przeciwnie, współczesne państwa starają się - w miarę możliwości - unikać wielkich reform o charakterze reorganizacyjnym (a jeśli je podejmują - to po długotrwałych, dogłębnych przygotowaniach), stosując w zamian metodę ciągłej obserwacji struktur i mechanizmów działania administracji i korygując je małymi pociągnięciami, w miarę potrzeby i na bieżąco. Dotyczy to nie tylko wielkich systemów i struktur, ale także poszczególnych instytucji. Ponieważ w warunkach polskich niektóre istotne przekształcenia (przede wszystkim - reforma terytorialna) wymagają głębokiej reorganizacji strukturalnej, tym bardziej na innych obszarach należy w miarę możliwości unikać równoległych reform reorganizacyjnych o dużej skali. Istota problemu leży bowiem w tym, by wprowadzając niezbędne, radykalne zmiany nie prowadzić do destabilizacji państwa. Inaczej mówiąc - zmiany muszą być wprowadzane bezpiecznie.

Najkrótsze określenie metody przeprowadzania reform o szerokim zasięgu, to selektywny radykalizm. Przebudowa administracji publicznej powinna być zatem po pierwsze radykalna w sferze koncepcji, po wtóre - wybiórcza i pragmatyczna w realizacji. Bez jednoznacznej i radykalnej wizji zmian i ich zasadniczych celów, polityka małych i średnich kroków przytłoczona koniecznościami dnia codziennego utknie znowu w powszechnej niemożności.

Reforma administracji publicznej zatem to nie jednorazowa akcja czy reorganizacja, lecz cały zespół różnorodnych przedsięwzięć i działań różnej rangi, konsekwentnie i systematycznie realizowanych, mających wspólny kierunek i cel, jednak zróżnicowanych co do charakteru, zakresu, a także - kalendarza prac. Niekiedy chodzić będzie o złożone i rozległe przedsięwzięcia organizacyjne i legislacyjne (jak np. wprowadzenie powiatu czy nowych zasad i mechanizmów państwowych służby cywilnej), wymagające precyzyjnej koordynacji przygotowań, niekiedy zaś o posunięcia względnie niezależne od innych działań, również w sensie kalendarzowym (np. wprowadzenie przepisów regulujących zasady dokonywania zakupów i zamówień publicznych). A ponieważ - jak wspomniano - zakres i głębokość niezbędnych zmian daje się zmierzyć jedynie głębokością kryzysu, w jakim tkwi obecnie administracja polska, rolą Pełnomocnika jest proponować przede wszystkim takie posunięcia, które przy najmniejszym nakładzie prac i najmniejszym zakresie zagrożeń związanych z wprowadzaniem reform, są w stanie wyzwolić - bezpośrednio i pośrednio - oczekiwane skutki o możliwie najszerszym zasięgu. Podany przykład regulacji zamówień publicznych należy do tej właśnie kategorii: z pewnością regulacja ta, wsparta systemem instytucjonalnym i szeroką akcją edukacyjną, wytworzy w krótkim czasie zupełnie nową jakość w sferze wydatkowania środków publicznych, przyczyniając się nie tylko do zwiększenia przejrzystości systemu finansowego sektora publicznego i do wyraźnego wzrostu efektywności wykorzystania tych środków, lecz ponadto do korzystnych zmian w etyce urzędniczej. z kolei - reforma powiatowa ma nie tylko wymiar terytorialny lecz w konsekwencji ułatwi również przebudowę administracji centralnej i terenowej administracji rządowej, doprowadzając przede wszystkim do racjonalizacji podziału kompetencji i odpowiedzialności w całym systemie administracji publicznej, a także - poprzez decentralizację zarządzania dużą częścią środków publicznych - stworzy warunki dla zasad gospodarki finansowej również w sferze budżetu państwa.

4.2. Społeczna akceptacja zmian warunkiem powodzenia reformy. Występujące w niektórych dziedzinach i w niektórych kręgach społecznych oczekiwania na zmiany, a z drugiej strony - obawy przed nimi, są szczególnie wyraźne. Również z tego powodu reformy mają widoczny aspekt polityczny. Dlatego podkreślić trzeba, że muszą być one rozpatrywane w kategoriach społecznych, a nie tylko w kategoriach prawnych i technicznych - organizacyjnych, funkcjonalnych itp. Cele i program reform muszą być powszechnie znane i akceptowane. Ten wymiar - kwestia zadowolenia wyborców, odbiorców usług publicznych, petentów w urzędach itp., ale także sprawa satysfakcji administratorów i menedżerów z wykonywanej pracy, wymaga bacznego uwzględnienia, jest bowiem w istocie rzeczy głównym celem planowanych przedsięwzięć, a przy tym - podstawowym warunkiem powodzenia reform. Tym bardziej, że nawet najbardziej skrupulatnie przygotowane reformy administracyjne o dużej skali, takie jak wprowadzenie ustroju samorządowego w gminach w 1990 r. czy planowane obecnie przywrócenie powiatów, oznaczają jedynie ustanowienie warunków prawnych i ram organizacyjnych, których wypełnienie zależne jest dopiero od aktywności i pozytywnego nastawienia elit obywatelskich.

4.3. Dynamika zmian: wola polityczna przeprowadzenia reform. Naturalną cechą wszystkich struktur i zachowań administracyjnych jest - zawsze i wszędzie - daleko posunięty konserwatyzm, niechęć do zmian i bezwład, co powoduje, że wobec reform, szczególnie o zasadniczym charakterze, materia administracyjna wytwarza potężny opór. W takim stanie rzeczy dynamizm zmian musi być silniejszy niż dynamika układu, którego zmiany mają dotyczyć. Mówiąc inaczej, dla powodzenia reform istnieć musi korzystny klimat polityczny i zgoda głównych sił politycznych, w parlamencie i poza nim, na ich przeprowadzenie, a przedtem - na podstawowe kierunki proponowanych przekształceń, niezależnie od tego, że w poszczególnych kwestiach możliwe są (i konieczne) merytoryczne spory i dyskusje, prowadzące dopiero do ostatecznych, konkretnych rozstrzygnięć. Jeśli - jak obecnie w Polsce - parlament jest politycznie rozdrobniony, powszechna zgoda na reformy dotyczyć może jedynie niezbędnego ich obszaru, wobec którego wszystkie poważne siły polityczne są skłonne wznieść się ponad bieżące interesy, w poczuciu odpowiedzialności za podstawowe dobro wspólne, jakim jest państwo, zaś konieczne granice owej zgody można przedstawić językiem zagrożeń, przed którymi ono stoi. Zakres niniejszego opracowania wyznaczony został przez ten niezbędny, minimalny krąg zmian, które są potrzebne, by z jednej strony zahamować dalszą, postępującą degradację państwa (jego funkcji wykonawczej) z drugiej zaś - by umożliwić osiągnięcie podstawowych, niekwestionowanych celów przebudowy ustroju politycznego RP, poprzez wytworzenie swoistej "masy krytycznej" zmian, osiągnięcie której ma sprawić, że ich odwrócenie stanie się niemożliwe.

5. Strategia i zadania. W ostatnich kilkunastu latach, zwłaszcza w rozwiniętych krajach zachodnich, w administracji publicznej zaszły ważne zmiany. Chodzi o przekształcenia związane wprost z postępem cywilizacyjnym, rozwojem techniki itp., ale również z nowymi wyzwaniami i zagrożeniami czasu współczesnego, a w związku z tym - o wielki rozwój funkcji publicznych, zadań, struktur administracyjnych, a także technologii pozyskiwania informacji, przetwarzania danych, podejmowania decyzji i kontroli efektywności działania i innych czynników składających się na rewolucję menedżerską, która z przemysłu przeniesiona została również do administracji publicznej. Koniecznością Polski jest osiągnięcie tego poziomu jak najszybciej; z archaiczną administracją odziedziczoną po poprzednim systemie nie ma co myśleć ani o sprawnym rozwiązywaniu własnych problemów zarządzania, w tym skomplikowanych kwestii okresu transformacji gospodarczej i społecznej, ani też o nawiązaniu partnerskiego współdziałania ze strukturami europejskimi; warto zauważyć, że w tym ostatnim zakresie harmonogram przemian wyznaczają - pośrednio, ale wyraźnie - ustalenia układu stowarzyszeniowego z EWG.

Poniżej sformułowane są podstawowe cele (wartości) reformy oraz główne obszary, których przede wszystkim musi ona dotyczyć. Wyznaczają one zasadniczą strategię przemian w administracji publicznej w okresie najbliższych lat, zaś w sprawach najważniejszych - w ciągu nadchodzących kilkunastu miesięcy.

* Państwo uporządkowane, sterowalne i sprawne

Jak już wspomniano, obecnie funkcjonujący system administracyjny nie stwarza podstawowych możliwości kierowania sprawami państwowymi przez rząd. Ten stan rzeczy jest konsekwencją przejęcia - bez żadnych w istocie zmian - urządzeń państwowych po poprzednim ustroju, w którym Rada Ministrów nie "rządziła", lecz była raczej krajową komisją koordynacyjną ministrów, sterowaną z zewnątrz, z centrum ówczesnej władzy politycznej, które w tamtym czasie było realnym rządem. Dotyczy to również innych ogniw aparatu państwowego, a także szerzej - polityki państwowej i mechanizmów podejmowania decyzji, przepływu informacji, doboru kadr itd. Obecnie trzeba na nowo zdefiniować i zorganizować te funkcje, które uprzednio spełniane były na gruncie kierowniczej roli partii i przy użyciu mechanizmów państwa partyjnego.

Ponadto, w sferze organizacji administracji państwowej i zasad jej funkcjonowania wyeliminować trzeba negatywne skutki reformy terytorialnej z 1975 r., tj. wielkość i rozproszenie terenowych administracji specjalnych (resortowych), co uległo jeszcze pogłębieniu w ostatnim okresie.

W sumie, są to przede wszystkim sprawy następujące:

- problematyka funkcjonowania rządu, organizacja jego prac, zasady obsługi rządu i premiera, ze szczególnym zwróceniem uwagi na pozycję i rolę premiera jako kierownika prac Rady Ministrów;

- pozycja ministra (jako członka rządu - władzy wykonawczej o charakterze politycznym) i jako naczelnego organu administracji państwowej (członka Rady Ministrów i szefa resortu);

- rola i organizacja ministerstwa, szczególnie w kontekście konieczności i rozdzielenia funkcji politycznej (minister i jego gabinet, jako element zmienny w systemie władzy wykonawczej) i funkcji administracyjnej (ustabilizowany aparat urzędniczy - profesjonalny, lojalny i neutralny politycznie);

- miejsce i rola urzędów centralnych i innych organów tej rangi (agencji, zarządów, dyrekcji generalnych itp.), podporządkowanych premierowi lub poszczególnym ministrom, o zróżnicowanym stopniu samodzielności decyzyjnej i sposobie obsadzenia stanowisk kierowniczych, w zależności od zasadniczych funkcji, które wypełniają (funkcje i zadania ochronne, policja administracyjna, reglamentacja uprawnień, organizowanie i prowadzenie podstawowych usług zbiorowych, zarząd mieniem państwowym, przekształcenia własnościowe, działalność promocyjna, statystyka i informacja administracyjna i inne);

- uporządkowanie struktury terytorialnej państwa, a w jej ramach - struktury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem ustrojowej pozycji wojewody jako przedstawiciela rządu i koordynatora administracji rządowej w województwie, co jest zwłaszcza niezbędne wobec niekontrolowanego i nieuzasadnionego rozrostu ilości służb i administracji specjalnej (resortowych), o zróżnicowanym sposobie zorganizowania i terytorialnym zasięgu działania;

- nowe ukształtowanie pozycji wojewody w sferze prowadzenia i koordynacji na obszarze województwa polityki społecznej i gospodarczej państwa, z czym związana jest również kwestia formuły budżetu wojewody;

- wypracowanie modelu państwowej służby cywilnej wraz z ustaleniem zasad polityki kadrowej i szkolenia kadr administracyjnych, ukształtowanie zasad służby cywilnej, kanonów kariery i etyki urzędniczej. Jako szczególne zagadnienie w tym zakresie wyrasta sprawa uregulowania statusu funkcjonariuszy publicznych najwyższego szczebla, ścisłej kadry kierowniczej w administracji;

- nowe technologie pracy administracyjnej, uprawnienia przepływu informacji oraz mechanizmów i procedur przygotowywania i podejmowania decyzji państwowych, przede wszystkim w układzie międzyresortowym i ponadresortowym (rządowym), wraz z ustaleniem zasad przeprowadzania uzgodnień oraz koordynacji i mediacji;

- systemy informacyjne (przede wszystkim - katastralne) i systemy informatyczne w administracji;

- wyodrębnienie (zbudowanie) realnego centrum kierowania rządową administracją terenową, zajmującego się też sprawami organizacji i funkcjonowania administracji państwowej w ogóle, sprawami państwowej służby cywilnej, szkolenia kadr, informatyki państwowej, samorządu terytorialnego, podziału administracyjnego państwa itp., a także - po zakończeniu głównej fazy reform administracyjnych - również problematyką bieżącej modernizacji administracji, dalszych przekształceń ustroju administracyjnego państwa i stałą obserwacją zachodzących zmian.

* Państwo obywatelskie

W 1990 r. przywrócony został w Polsce klasyczny system dualistycznego ustroju administracji publicznej - z podziałem na administrację rządową oraz na administrację samorządową (w gminach). Stworzenie ustroju samorządowego w gminach było pierwszym krokiem w tworzeniu państwa obywatelskiego i jednocześnie metodą oddolnego budowania nowych elit politycznych. Równolegle wszakże - wobec braku struktur politycznych na szczeblach pośrednich - nastąpiło umocnienie mechanizmów państwa biurokratycznego, władztwa resortowego w postaci administracji specjalnych, które zawiadują znacznym, nieracjonalnie szerokim zakresem odpowiedzialności w sprawach publicznych, bez jakiejkolwiek kontroli obywatelskiej. Polska stoi dziś przed dylematem, którego rozstrzygnięcie zdecyduje o jej ustroju administracyjnym na długie lata: państwo obywatelskie czy biurokratyczne. Odpowiedź nie nastręcza trudności, a jej konsekwencje wyrażają się przede wszystkim w:

- dalszej decentralizacji administracji publicznej, poprzez dokończenie komunalizacji zadań państwowych i kompetencji administracyjnych o znaczeniu lokalnym na rzecz dużych miast, a poza nimi - wprowadzenie samorządu terytorialnego drugiego szczebla (powiaty ziemskie). W myśl zasady pomocniczości państwa wobec wspólnot obywatelskich chodzi o wszystkie zadania i kompetencje administracyjne wraz z prowadzącymi je organami, służbami czy instytucjami i odnośnym mieniem, które służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb o lokalnym charakterze i/lub których realizacja powinna być przedmiotem oceny lokalnych przedstawicielstw politycznych (rad powiatowych i rad miast wydzielonych z powiatów);

- równoczesnym stworzeniu niezbędnych mechanizmów interwencyjnych, służących ochronie interesu ogólnopaństwowego w sprawach z zakresu administracji rządowej, prowadzonych przez administrację samorządową;

- zbudowaniu przesłanek terytorialnych umożliwiających ewentualnie (w następnych etapach reform - jeśli zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia o charakterze politycznym) wprowadzenie rozwiniętych instytucji samorządowych szczebla wojewódzkiego, co praktycznie możliwe jednak będzie dopiero jako wynik dalszej decentralizacji funkcji centrum.

* Państwo gospodarne i efektywne

Zmiany systemowe związane z decentralizacją oraz z odchodzeniem od gospodarki nakazowo-rozdzielczej (tj. centralnie i biurokratycznie regulowanej), winny mieć istotne konsekwencje w sferze finansów publicznych. Chodzi tu nie tylko o przywracanie roli mechanizmu rynkowego opartego na konkurencji (również w procesie realizacja wydatków publicznych) lecz także o porządkowanie całego systemu budżetowego. System ten wiernie odzwierciedla niewydolną, archaiczną dzisiaj, branżowo-resortową strukturę aparatu państwowego, w tym - gospodarczego, winien zatem zmieniać się równolegle z przekształceniami strukturalnymi. Dezintegracja polskiego mechanizmu budżetowego wyraża się we wzrastającym długu publicznym, a także i niskiej czytelności dokonywanych wyborów i niskiej elastyczności procedur realizacyjnych. Niezbędne są zatem nie tylko działania doraźne, służące zahamowaniu procesu rozpadu, lecz również systemowe, mające na celu zbudowanie nowoczesnego i sprawnego mechanizmu gospodarki budżetowej. W tym kontekście należy widzieć m.in. plan przesunięcia na drugim etapie reformy samorządowej, kolejnej części środków finansowych na rzecz sektora komunalnego, którego wysoka efektywność w sferze gospodarowania środkami publicznymi potwierdziła się bezdyskusyjnie w blisko trzyletniej działalności gmin. Ponadto, otwarty rynek dóbr i usług, na którym administracja dokonuje wydatków, wymaga innych niż uprzednio (w systemie sztywnych cen, przydziałów itp.) zasad gospodarowania środkami publicznymi oraz nowych metod kontroli w tym zakresie. Wreszcie - organizacja aparatu państwowego w takich warunkach uwzględniać musi coraz pełniej zasadę rozdziału administracji od gospodarki (oddzielenie funkcji administracyjnych państwa od zadań zarządu gospodarczego). W tym zakresie szczególne znaczenie ma:

- dokończenie prac nad instytucjami reprezentacji Skarbu Państwa w obrocie prawnym, w tym - przede wszystkim - ostateczne rozstrzygnięcie zasad i organizacyjno-prawnych form wykonania zarządu majątkiem państwowym (różnych jego składników, w zależności od ich rodzaju, funkcji, przeznaczenia i in.), a także - zasad ujęcia tych spraw w systemie organizacyjnym i kompetencyjnym administracji rządowej - centralnej i terenowej;

- zmiana struktury systemu budżetowego: budżetu państwa i budżetów samorządowych, a w tym - zasadnicza zmiana struktury prawnej i zasad odpowiedzialności politycznej za realizację zadań publicznych, w związku z planowaną decentralizacją administracyjną. Niezbędne jest też nowe ujęcie zasad procedury tworzenia budżetu i zarządzania nim, szczególnie wobec konieczności pilnego uczynienia z budżetu sprawnego instrumentu działania władz państwowych, ponieważ nie wydaje się możliwe dalsze utrzymywanie obecnego, typowo rachunkowego podejścia do tego podstawowego narzędzia polityki gospodarczej i społecznej. W tym kontekście ważny jest również wzrost kontroli rządu nad całością środków będących w jego dyspozycji, także pozabudżetowych, w tym pochodzących z pomocy zagranicznej;

- zbudowanie nowych procedur realizacji budżetu państwa, budżetów samorządowych i budżetów innych podmiotów zasilanych ze środków publicznych, w tym stworzenie precyzyjnych i wiążących zasad prowadzenia zakupów i zamówień publicznych, wraz z nowymi formami organizacyjnymi tej działalności i całym systemem prawnym oraz deontologicznym.

* Państwo sprawiedliwe, bezpieczne i uczciwe

Gwałtowne przemiany, którym podlega państwo i gospodarka, a także funkcjonariusze publiczni, ich postawy i zachowania, wymagają bacznej uwagi, zwłaszcza ze względu na możliwość narastania różnorodnych zagrożeń, związanych z nierównomiernym, a niekiedy nawet dysfunkcjonalnym przebiegiem zmian legislacyjnych i instytucjonalnych, destabilizacją dotychczasowych mechanizmów administracyjnych , które nie zostały jeszcze zastąpione nowymi, rozluźnieniem dyscypliny organizacyjnej i wzorów osobowych itp. Kwestie, które wydają się w związku z tym najważniejsze, to:

- rewizja zasad i rozwiązań procedury administracyjnej oraz postępowania egzekucyjnego, wobec konieczności dostosowania odpowiednich instytucji prawnych z tego zakresu do nowych warunków ustrojowych administracji publicznej:

- rozbudowa gwarancji prawnych ochrony interesu indywidualnego i zbiorowego w sferze publicznego, poprzez rozszerzenie formuły sądownictwa administracyjnego wraz z całościowym uregulowaniem procedury sądowo-administracyjnej;

- stymulowanie rozwoju profesjonalnej obsługi prawnej działalności administracyjnej;

- budowa lokalnych systemów ochrony przed zagrożeniami porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego (również w sferze socjalnej, w sferze ekologicznej itp.) opartych na więzi interesów wspólnot obywatelskich i społecznej ocenie skuteczności ich ochrony, z uwzględnieniem uwarunkowań i związków o charakterze ogólnopaństwowym;

- tworzenie zabezpieczeń przed korupcją i innymi patologiami administracji oraz skutecznych mechanizmów egzekucji prawa w tym zakresie.

6. Wdrożenie reform. Decyzje państwowe w wyżej przedstawionych zakresach i dziedzinach nie zapadną raczej globalnie - materia reform jest na to zbyt rozległa, złożona i wewnętrznie zróżnicowana. Ostateczne rozstrzygnięcia przyjmują postać wielu odrębnych rozwiązań ustawodawczych, z których każde będzie oddzielnie przedmiotem prac i decyzji legislacyjnych. Jest to ponadto materia, którą trudno wyizolować spośród innych dziedzin i płaszczyzn pracy państwowej (np. por. związki z niektórymi z przyjętych jesienią 1992 r., priorytetowych zadań rządu). W tym stanie rzeczy trzeba oczekiwać i mieć nadzieję, że zarówno Prezydent i rząd, jak i siły polityczne skupione w parlamencie przyjmują przedstawione problemy do planu systematycznej i nie spektakularnej pracy nad podporządkowaniem i przebudową administracji publicznej, co jest zadaniem długofalowym, wykraczającym poza okres najdłuższej kadencji parlamentarnej.

Do zadań Pełnomocnika rządu ds. reformy administracji publicznej należy zasadnicza część prac przygotowawczych w tych sprawach, w tym inspirowanie i koordynowanie działań poszczególnych władz i środowisk, prowadzenie prac studialnych i projektowych, opracowywanie planów terminarzy wdrażania reform w różnych ich obszarach (w tym - kalkulacji kosztów), dbałość o to, by zmiany cząstkowe wprowadzane w międzyczasie nie stały w kolizji z przyjętymi głównymi kierunkami przebudowy administracji publicznej, pozyskiwanie i koordynacja racjonalnego wykorzystania doradztwa i środków pomocy zagranicznej, a także prowadzenie odpowiedniej polityki informacyjnej i edukacyjnej na rzecz reformy.

Należy nadmienić, że w większości dziedzin, o które chodzi, reformy wymagają nie tylko przygotowania nowego prawa, lecz przede wszystkim budowy nowych instytucji, nowych postaw, obyczajów, technik i rutyn administracyjnych, metod współdziałania wewnątrz administracji i z partnerami zewnętrznymi itd. W niektórych obszarach zmiana musi być poprzedzona gruntownym przygotowaniami, zarówno o charakterze studialnym jak i natury praktycznej (w sferze faktów, a nie tylko programów czy uchwał). Dla sprawnego i skutecznego wykonania tych zadań niezbędna jest więc intensywna współpraca i aktywna rola odpowiednich organów państwowych - centralnych i terenowych, władz samorządowych, zainteresowanych środowisk, stowarzyszeń i organizacji, a przede wszystkim - jak już wielokrotnie podkreślano - jednoznaczna wola przeprowadzenia reform po stronie najwyższych w państwie czynników politycznych.

Szczególnym zadaniem w działalności na rzecz przebudowy administracji publicznej (a jednocześnie warunkiem powodzenia reform na wszystkich polach), jest kreowanie w szerokich warstwach społecznych myślenia kategoriami państwa i interesu publicznego, tworzenie w społeczeństwie poczucia wartości, jakie niesie ze sobą działanie na rzecz dobra wspólnego (tak w skali lokalnej, jak i w skali całego kraju), a także - wytwarzanie wśród funkcjonariuszy publicznych jako służby publicznej.

7. Treść i charakter opracowania. Niniejszy raport zawiera - poza "Założeniami ogólnymi" - pięć syntetycznych części kolejno omawiających podstawowe obszary reform administracji publicznej. Są to sprawy struktur państwa (centralnych i terytorialnych) w powiązaniu z funkcjami poszczególnych segmentów administracji publicznej, problematyka kadr administracyjnych, zagadnienia informacji administracyjnej i informatyki oraz kwestia racjonalizacji wydatków publicznych.

Wypada podkreślić, że materiał ten nie obejmuje wszystkich sfer przebudowy państwa, o których była mowa uprzednio i które składają się na konieczne kierunki działań reformatorskich, skupia się bowiem przede wszystkim na zagadnieniach instytucjonalnych. W szczegółowych rozważaniach zostały pominięte zwłaszcza dwie, zresztą sygnalizowane już wyżej, fundamentalne dla przebudowy państwa sprawy, których bliższe przedstawienie byłoby jednak obecnie przedwczesne - ze względu na stan zaawansowania prac.

Chodzi po pierwsze o skalę i strukturę szczegółowych przemieszczeń środków finansowych z budżetu państwa, oraz o związane z tym zmiany treści budżetu państwa, jak również o samą procedurę budżetową, zarówno państwową jak i komunalną, a szerzej o mechanizm tworzenia budżetu państwa i budżetu samorządowego oraz zarządzanie budżetem (nowe zasady gospodarki finansowej). System finansowy musi być jednak pochodną ustaleń merytorycznych, zarówno ze sfery ustrojowej (instytucjonalnej) jak i wobec rozstrzygnięć dotyczących rozłożenia zadań kompetencji administracyjnych; dopiero przyjęcie takich ustaleń, których propozycje zawiera niniejszy raport, wytyczy kierunek prac, o których mowa.

Po wtóre o kwestie funkcjonowania zarządu majątku państwowego; również w dziedzinie organizacji Skarbu Państwa aspekt "administracyjny" (instytucjonalny) jest jedynie pochodną zasadniczych rozstrzygnięć merytorycznych, które jeszcze nie zapadły.

Choć w niektórych dziedzinach poszczególne zagadnienia zreformowano w formie alternatywnych możliwości rozwiązań, to zasadniczo przedstawiono jednoznaczne kierunki działania, wynikające - zdaniem Pełnomocnika rządu ds. reformy administracji publicznej - wyraziście z przyjętych założeń. Dalsze uszczególnienie przedstawionych tez, przygotowanie projektów legislacyjnych, planów i terminarzy wdrożenia itp., wymaga pogłębionych prac; niektóre zresztą zostały już podjęte. Część z nich stanowi kontynuację wcześniejszych prac zespołów wspomnianych w punkcie 2-gim niniejszego rozdziału. Wypada to podkreślić, dziękując poprzednikom, bez których działalności nie byłoby możliwe przygotowanie w krótkim czasie tego raportu, a także innych, zaawansowanych już poważnie opracowań studialnych i projektów.

II. Rząd i administracja centralna

1. Przesłanki zmian,

2.1. Pozycja i rola rządu,

2.2. Skład Rady Ministrów,

3.1. Mechanizmy decyzyjne,

3.2. System gabinetów,

3.3. Systemy komitetów i konferencji międzyministerialnych,

3.4. Procedura uzgodnień i mediacji, dokumentacja procesów decyzyjnych,

4. Urząd Premiera i Kancelaria Rady Ministrów,

5. Rząd a administracja centralna,

6. Organy terenowe administracji rządowej,

7. Instytucje pararządowe i pozarządowe,

8.1. Realizacja - działania modernizacyjne,

8.2. Urząd Rady Ministrów,

8.3. Inne ministerstwa i urzędy centralne,

9. Terminy i koszty.

1. Przesłanki zmian. Główne przesłanki przebudowy mechanizmów funkcjonowania rządu i administracji centralnej zostały przedstawione w części pierwszej. Należą do nich przede wszystkim: transformacja ustroju politycznego i gospodarczego państwa, zasada trójpodziału władz i reguły jej urzeczywistniania, inne konsekwencje wynikające z postanowień Małej Konstytucji, w szczególności zaś konieczność nowego ukształtowania władzy wykonawczej - pozycji rządu jako ciała prowadzącego politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa oraz kierującego całością administracji rządowej (art. 51).

W konsekwencji praktycznego wprowadzenia w życie zasad demokracji parlamentarnej niezbędne jest w sferze władzy wykonawczej przebudowanie mechanizmów decyzyjnych, a w tym względne oddzielenie obszaru funkcji politycznych - jako zmiennych, od działań i struktur czysto administracyjnych, jako stosunkowo trwałej i niezmiennej sfery aparatu wykonawczego; konieczne przy tym będzie skoordynowanie tych przekształceń z projektowanym ustawodawstwem o państwowej służbie cywilnej.

Wobec przekształceń w gospodarce, w związku z nowymi zasadami zarządzania własnością państwową, sprawą coraz pilniejszą staje się określenie zasad i form oddzielenia władztwa administracyjnego w sferze administracji rządowej od zarządu gospodarczego.

Doświadczenia zagraniczne, których prawidłowość potwierdziła się oczywiście w ciągu ostatnich lat również w Polsce, wskazują na pilną konieczność istotnego wzmocnienia mechanizmów sprawowania władzy wykonawczej, w szczególności poprzez usprawnienie przepływu informacji i procesów podejmowania decyzji oraz uwolnienie rządu od spraw z punktu widzenia polityki ogólnopaństwowej drugorzędnych. z tego punktu widzenia należy ocenić plan szeroko zakrojonej decentralizacji administracji publicznej (poprzez rozbudowę odpowiedzialności sektora samorządowego - rozdz. IV), a także intencję przekazywania wielu zadań i uprawnień centrum na rzecz uwolnionych od dotychczasowych funkcji (właśnie poprzez ich decentralizację) terenowych organów administracji rządowej. Jednak zasadnicze znaczenie będzie tu mieć restrukturyzacja samego centrum rządu i administracji centralnej, o czym jeszcze w dalszej części tekstu.

2.1. Pozycja i rola rządu. Zasadniczą kwestią i przesłanką prawidłowego funkcjonowania władzy wykonawczej w świetle nowych postanowień konstytucyjnych jest zmiana roli i charakterystyki rządu. Rząd to zespół osób wyłanianych metodą polityczną, w sposób określony w konstytucji, i decydujących - pod przewodnictwem Premiera - przy użyciu różnych mechanizmów (z których szczególne znaczenie ma Rada Ministrów) o zasadniczych kwestiach polityki państwowej, jak również sprawujących - w ramach systemu władzy wykonawczej - polityczne kierownictwo wobec wyspecjalizowanych agend administracji rządowej.

Oznacza to, że rząd stanowi kolektyw polityczny, reprezentujący z reguły siły mające większość w parlamencie, ale stanowiący samodzielny podmiot władzy wykonawczej, wykonywanej pospołu z urzędem Prezydenta Rzeczypospolitej. Wyrażona wyraźnie w Konstytucji zasada podziału i równoważenia się władz ustanawia tę nową rolę rządu oraz jego nową pozycję ustrojową, względnie niezależną od Sejmu (w tym - nowe reguły kontroli parlamentarnej i odpowiedzialności). Jest to również odejście od rozumienia rządu jako "zgromadzenia ministrów", z których każdy reprezentuje w istocie partykularne interesy centralistycznej administracji resortowej, poruszając się w płaszczyźnie kompromisów, jako wypadkowej interesów resortów. Rząd działa pod przewodnictwem Premiera, przy czym trzeba podkreślić, że Mała Konstytucja znacząco wzmacnia pozycję Premiera jako kierownika i koordynatora prac rządu i jego członków.

Przebudowa mechanizmów funkcjonowania rządu jest zadaniem długotrwałym i stricte praktycznym (politycznym), w niewielkim tylko stopniu zależnym od zmian legislacyjnych - choć jest niewątpliwe, że wprowadzenie pewnych nowych rozwiązań organizacyjnych, proceduralnych itp. (o czym dalej) przekształcenia te może ułatwiać i przyspieszać. Rekomendując tego rodzaju rozwiązania instytucjonalne i praktyczne, o charakterze modernizującym i wspomagającym sprawność decyzyjną rządu, należy jednak przestrzec przed pochopnymi i spektakularnymi zmianami rządu i podejmowania decyzji państwowych. Tym bardziej, że zmiany te, idące w pozytywnym kierunku, wciąż (w okresie od 1989 r.) następują; trzeba przy tym zauważyć, że większość prostych rezerw w tym zakresie została wyczerpana. Zaś dalsze, jakościowe przekształcenia wymagają poważnych analiz i prac organizacyjnych, przede wszystkim w zakresie obsługi Premiera, rządu i ministrów, funkcjonowania administracji centralnej i terenowej administracji rządowej, przepływu informacji itp. Ponadto należy podkreślić, że tempo zmian jest i musi być uwarunkowane czynnikami zewnętrznymi, do których m.in. należą istniejące tradycje polityczne i mechanizmy praktycznie funkcjonujące w tym zakresie, łącznie z takimi czynnikami, jak psychologiczne i instytucjonalne pozostałości po poprzednim systemie, jak i stopień jakości zorganizowania (samoorganizacji) społeczeństwa dla wyrażania i ochrony różnych interesów i potrzeb, w tym - czynnik zaufania społecznego do rządu i elit politycznych, jak - wreszcie - fakt istnienia (lub nie) fachowej, doświadczonej i lojalnej kadry urzędniczej.

Jako szczególne zagadnienie należy wskazać konieczność pilnej przebudowy Urzędu Rady Ministrów (czy raczej - likwidacji tego urzędu w jego obecnym kształcie), zwłaszcza w dwóch aspektach. Po pierwsze chodzi o ograniczenie funkcji tego aparatu do obsługi rządu i Premiera a zatem - o wyjęcie z jego zakresu działania rozlicznych zadań administracyjnych kiedyś bardziej lub mniej przypadkowo przypisanych URM, obciążających niepotrzebnie jego zasadniczą rolę. Po wtóre chodzi o dostosowanie wewnętrznej struktury i mechanizmu funkcjonowania URM do nowej sytuacji i potrzeb, o których była mowa wyżej. O ile uprzednio zasadnicze funkcje polityczne państwa realizowane były przez kierownictwo partyjne, a URM miał zapewnić realizację tych ustaleń politycznych przez Radę Ministrów i całą administrację państwową, o tyle teraz zasadnicze funkcje tego urzędu wiązać się muszą z obsługą Premiera (jako kierownika i koordynatora prac rządu) oraz obsługą procesu decyzyjnego Rady Ministrów.

2.2 Skład Rady Ministrów. Formalną płaszczyzną działania ("postacią") rządu jest Rada Ministrów, jako organ konstytucyjnie upoważniony do realizacji kompetencji wskazanych w ustawie i w samej Konstytucji. Skład Rady Ministrów Konstytucja określa w sposób sztywny, łącząc członkostwo (poza osobami premiera i wicepremierów) z zasadą, że minister kieruje określonym działem administracji państwowej, a zakres działania ministra określa ustawa (art. 56 ust.1). Jest to rozwiązanie, które skłania do "administracyjnego", a nie "politycznego" budowania składu rządu, utrudnia jego funkcjonowanie na miarę koalicyjnych potrzeb większości parlamentarnych - zmiennych i niestałych (co naturalne), stwarzając w związku z tym istotne niebezpieczeństwo permanentnych reorganizacji administracji centralnej, tylko dla uzyskania odpowiedniej przestrzeni politycznej w składzie rządu. Jest to zaprzeczenie zasady oddzielania sfery politycznej i administracyjnej w systemie władzy wykonawczej. W obecnym stanie prawnym jedynie drogą wykładni utrzymać można instytucję ministrów "bez teki" (bez podporządkowanego "resortu" administracyjnego) - nb. funkcje takie mogą pełnić wiceprezesi RM, dla których Konstytucja nie wymaga ustawowej formy określania zakresu ich czynności.

Z drugiej strony ustalając, że zakres działania ministra określa ustawa, Konstytucja nie wyklucza możliwości powierzenia jednej osobie (członkowi rządu - wicepremierowi czy ministrowi) kierownictwa politycznego np. dwoma "działami administracji" (resortami). W istocie, zakres działania tej osoby jako członka rządu ustala Premier, proponując ją na dane stanowisko i wiążąc jej zakres działania z określonym ustawami prawa materialnego zakresem kompetencji administracyjnych. Tym bardziej jednak takie rozwiązanie wymagałoby utworzenia w ministerstwach stanowisk kierowniczych zmiennych - "politycznych" i stałych - "administracyjnych" (sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, a także dyrektorów generalnych), o czym będzie jeszcze mowa dalej.

Nie ma również przeszkód konstytucyjnych, by w skład rządu wchodzili kierownicy tzw. urzędów centralnych spośród tych podległych Premierowi (zawiadujący wszak określonymi prawnie działami administracji państwowej), jeśli Premier zaproponuje taką osobę do składu Rady Ministrów albo powierzy ministrowi kierowanie urzędem centralnym lub nadzór nad nimi.

W sferze postulatywnej należy wyrazić pogląd, że w skład Rady Ministrów - jako ministrowie - wchodzić powinny po pierwsze osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie prawem określonych obszarów administracji, nadzorujące te obszary, formułujące propozycje polityki rządu oraz realizujące tę politykę w powierzonym zakresie, po wtóre zaś - osoby, którym Premier powierza prowadzenie spraw czy szczególnych zadań, ważnych ze względu na sytuację w państwie, hierarchię celów i problemów polityki państwowej itp.: rozwiązanie to może mieć także istotne znaczenie ze względów polityczno-koalicyjnych.

Ze względów funkcjonalnych Rada Ministrów powinna liczyć nie więcej niż ok. dwudziestu osób.

3.1. Mechanizmy decyzyjne. z uwzględnieniem zastrzeżeń, o których była już mowa, system i organizacja pracy rządu oraz mechanizmy podejmowania decyzji (w tym - decyzji legislacyjnych, czyli przyjmowania rządowych projektów aktów ustawodawczych i uchwalania aktów własnych Rady Ministrów) muszą ulec zasadniczemu zreformowaniu. Niezbędny jest sprawny system wypracowywania decyzji państwowych, począwszy od uzgodnień wewnątrzministerialnych i na szczeblu departamentów zainteresowanych ministerstw (agend administracji rządowej), poprzez uzgodnienia między gabinetami zainteresowanych ministrów (komórki służące wypracowywaniu decyzji politycznych ministra), a skończywszy na procedurze podejmowania decyzji przez Radę Ministrów. Poniższe rozwiązania, które w dużej części nie wymagają rozstrzygnięć rangi ustawowej (choć mogą stać się przedmiotem ustawy, o której mowa w art. 53 ust. 3 Małej Konstytucji), wydają się możliwe do stosunkowo prędkiego wdrożenia.

3.2. System gabinetów. Przy Premierze oraz ministrach, obok sekretariatów osobistych - koniecznych do zwiększenia efektywności ich codziennej pracy, powinny funkcjonować gabinety "polityczne", gromadzące doradców i bliskich współpracowników osób wchodzących w skład rządu.

W ramach odpowiednio sformalizowanej procedury współdziałania gabinetów, przy zachowaniu koordynacji roli gabinetu Premiera, przygotowywane będą decyzje rządu. W pracach tych brać będą również udział upełnomocnieni urzędnicy ministerialni (pełnomocnictwo może wynikać z racji zajmowanego stanowiska, np. dyrektor departamentu), ale wiodąca rola przypadnie odpowiednio umocowanym przedstawicielom gabinetów. Premier i ministrowie włączają się w prace nad przygotowaniem decyzji rządowych w miarę potrzeb i według własnego uznania.

Gabinet to zmienny element obsługi Premiera i członków rządu, który rozwiązuje się personalnie wraz z odejściem rządu (ministra). Do naturalnego stanu rzeczy należy pewien stopień twórczego napięcia pomiędzy gabinetem (jego zmienny charakter dotyczy nie tylko składu personalnego ale również reprezentowanych opcji politycznych i merytorycznych) a stałymi częściami aparatu administracyjnego (np. departamentami w ministerstwie), będącego nośnikiem rutyny administracyjnej) i stabilności państwowej.

3.3. System komitetów i konferencji międzyministerialnych. Niezbędne jest powołanie odpowiedniej liczby stałych (a także - ad hoc) komitetów, służących permanentnej koordynacji prac ministrów (lub ich upełnomocnionych przedstawicieli), a przede wszystkim - uzgadnianiu stanowisk oraz wypracowaniu decyzji rządu w sprawach wymagających współpracy międzyministerialnej. W takim systemie szczególną, zgodną z wymogami Konstytucji (art. 55 ust. 1), pozycję uzyskuje Premier, jako bezpośredni moderator pracy komitetów oraz - z reguły - ich przewodniczący; za zalążek takich rozwiązań uznać można KERM i KSRM. Rola gabinetów będzie wówczas przede wszystkim obsługowa - doradcza i polityczna, bardziej o charakterze przygotowawczym.

3.4. Procedura uzgodnień i mediacji, dokumentacja procesów decyzyjnych. Sprawy stawiane na posiedzeniu Rady Ministrów, a także - w miarę możności - na posiedzeniach komitetów międzyministerialnych powinny być uprzednio dobrze przygotowane i uzgodnione między zainteresowanymi. Ciała te powinny przede wszystkim służyć do podejmowania decyzji (przyjmowania projektów, zajmowania stanowisk itp.), natomiast do prowadzenia debat jedynie wtedy, gdy trzeba usunąć rozbieżność poglądów, której nie udało się zlikwidować na wcześniejszych etapach procesu decyzyjnego. Zresztą nie każda przecież sprawa wymaga rozpatrywania w trybie kolegialnym, a wiele rozstrzygnięć państwowych w ogóle nie musi docierać na najwyższe, polityczne szczeble władzy wykonawczej (sam dobór takich spraw jest umiejętnością, której posiadanie definiuje przydatność urzędnika państwowego do zajmowania odpowiedniego, wysokiego szczebla w hierarchii administracyjnej - np. stanowisko dyrektora departamentu w ministerstwie).

Potrzebna jest procedura prowadzenia uzgodnień, określająca m.in. że osoba delegowana winna mieć wyraźnie określony zakres pełnomocnictw, ustalająca skutki dokonania uzgodnienia i skutki niedojścia do porozumienia między zainteresowanymi (protokół rozbieżności), wskazująca dalsze etapy postępowania uzgodnieniowego i jego zakres, sposoby dokumentowania przebiegu prac itp.

Funkcjonowanie mechanizmów podejmowania decyzji w ramach rządu wymaga zresztą uregulowania kwestii obiegu informacji w szerszym zakresie, w tym szczególnie dokumentacji niezbędnej w toku i w następstwie procesów decyzyjnych. W zależności od rozwiązań przyjętych dla tych mechanizmów, należy wypracować odpowiednie zasady, odnoszące się w szczególności do:

- schematu dokumentacji i innego typu informacji niezbędnych w ramach procesu decyzyjnego danego rodzaju,

- kręgu osób, którym przekazuje się informację danego rodzaju w ramach procesu decyzyjnego,

- kręgu osób, którym przekazuje się dokumentację podjętych decyzji.

Odrębnego potraktowania wymaga procedura budżetowa.

4. Urząd Premiera i Kancelaria Rady Ministrów. Urząd Prezesa Rady Ministrów - powstały na miejscu obecnego URM - wykonywać ma zarówno funkcje obsługowe wobec Premiera (a także wicepremierów czy ministrów bez teki), jak i wobec Rady Ministrów i jej wewnętrznych organów (komitetów itp.). Zasadniczymi segmentami Urzędu Prezesa Rady Ministrów będą: gabinet Premiera (element "zmienny") oraz Sekretariat Generalny Rządu (element "stały"). Na Sekretariat Generalny Rządu, poza wspólnymi służbami technicznymi zgrupowanymi w Biurze Obsługi Rządu (zespół administracyjny, finansowy itp.), składać się będą dwa zasadnicze segmenty: Kancelaria Rady Ministrów oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Obsługa prac rządu należeć będzie do Kancelarii Rady Ministrów. Kancelaria to zorganizowany zespół pracowniczy (stały element administracji) sprawujący obsługę legislacyjną, organizacyjną oraz techniczną Rady Ministrów (jako organu kolegialnego) i organów wewnętrznych rządu (komitetów stałych i ad hoc, konferencji itp.), a także obsługę wiceministrów i ministrów bez teki oraz ich gabinetów. Szczególna rola w sferze obsługi rządu przypada Sekretarzowi Rady Ministrów, stojącemu na czele Kancelarii RM, którym powinien być wysoki urzędnik państwowy, z zasady "apolityczny", powoływany przez Premiera, zapewniający profesjonalizm i ciągłość prac Kancelarii.

W strukturze organizacyjnej Urzędu Prezesa Rady Ministrów, obok Kancelarii Rady Ministrów działać będzie Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz - zgodnie z uprzednio przedstawioną zasadą - gabinet Premiera (element "zmienny"), funkcjonalnie autonomiczny, podlegający wyłącznie Premierowi i działający na jego rzecz. W ramach gabinetu - kierowanego przez dyrektora bądź osobę zajmującą wyższe stanowisko- działać mają doradcy i eksperci Premiera, jego najbliżsi współpracownicy odpowiedzialni za podstawowe kierunku pracy, w tym - współdziałanie z innymi członkami rządu za pośrednictwem ich gabinetów itp., a także rzecznik prasowy Prezesa RM i in. Nadto, w gabinecie Premiera należałoby wydzielić zespół do spraw kontaktów z Urzędem Prezydenta. Osobistą obsługę Premiera (m.in. kalendarz) zapewniać ma sekretariat Premiera.

Gabinet, przy organizacyjnej pomocy Kancelarii Prezesa RM, zapewnia również wykonywanie przez Premiera specjalnych zadań, nałożonych na niego w ustawach szczególnych, jeżeli nie wymaga to większego, wyspecjalizowanego aparatu.

Jak wspomniano, gabinety o podobnej strukturze, choć mniejsze liczbowo, działać powinny przy każdym członku rządu, co wzmocni mechanizm decyzyjny władzy wykonawczej. Szczególnie ważne jest, aby w takich gabinetach funkcjonowali pełnomocnicy do spraw parlamentarnych, zapewniający stałą łączność merytoryczną i polityczną pomiędzy członkami rządu a Parlamentem (jego komisjami).

Z kolei, obsługę merytoryczną, organizacyjną i administracyjną prac Premiera (i jego gabinetu) zapewniać będzie Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - element stały administracji, analogicznie jak w odniesieniu do innych członków rządu ministerstwo czy urząd centralny ze stałym zespołem pracowniczym, odpowiednio wewnętrznie zorganizowany, zatrudniający ustabilizowaną, fachową kadrę urzędniczą. Kwestia wewnętrznej struktury organizacyjnej i funkcjonalnej Kancelarii Prezesa RM jest przedmiotem szczegółowych prac; ich wynik będzie określał równocześnie zasadniczy zrąb organizacyjny i funkcjonalny struktury innych ministerstw.

5.1. Rząd a administracja centralna. Zostanie przeprowadzony przegląd i analiza kompetencji oraz struktur administracji rządowej szczebla centralnego, w celu ich dostosowania do nowej charakterystyki rządu, funkcji ministrów oraz wymogów efektywności administracji. W szczególności zaś konieczne jest wyznaczenie (wyłącznie) w poszczególnych dziedzinach obszarów szczególnych z punktu widzenia zarządu sprawami państwa oraz rutynowych sfer administracyjnych czy zarządu, a w konsekwencji tego - sformułowanie konkretnych propozycji, w których obszarach właściwy powinien być bezpośrednio minister, w których zaś można utworzyć fachowe, trwałe wyspecjalizowane agendy administracji, nadzorowane jedynie przez ministrów bądź Premiera (administracje specjalistyczne - urzędy centralne itp.).

Proponowane rozwiązanie służyć ma wyraźnemu (w miarę możliwości) rozdzieleniu obu tych sfer. z jednej strony umożliwi to ograniczenie zakresu działania ministra - do spraw podstawowych i niezbędnych z punktu widzenia interesów państwa i polityki państwowej, którym poświęcić trzeba najwięcej uwagi. z drugiej - pozwoli zachować niezbędną samodzielność (i, co równie ważne, wyraźnie zdefiniować zakres odpowiedzialności) wyspecjalizowanych agend administracyjnych, których głównym zadaniem jest stosowanie administracyjnego prawa materialnego, w formach jurysdykcyjnych (orzecznictwo administracyjne, w tym nadzór pozainstancyjny) i innych, faktycznych (działalność inspekcyjna, wykonywanie zadań ochronnych itp.), wykonywanie zarządu mieniem państwowym, świadczenie usług publicznych i in. Jak widać, dotyczyć to może zarówno funkcji administracyjnych sensu stricto, jak gospodarczych. Agendy te - o różnych nazwach (urząd centralny, agencja, zarząd, dyrekcja generalna i inne), zróżnicowanym stopniu samodzielności decyzyjnej i sposobie obsadzania stanowisk kierowniczych - miałyby przejąć część zadań publicznych i realizowanych obecnie przez ministrów.

Taki sposób zorganizowania administracji centralnej umożliwia ponadto względnie elastyczną budowę aparatu państwowego, pozwalającą - w ramach prawa - na zmienne podporządkowywanie poszczególnych segmentów tej administracji - członkom rządu, według potrzeb państwowych, wymagań układu koalicyjnego itp., bez konieczności dokonywania częstych reorganizacji "dużych" ministerstw. Tym niemniej w niektórych dziedzinach istnienie owych "dużych" a przy tym stabilnych organizacyjnie ministerstw wydaje się, również w przyszłości, oczywiste i niezbędne (np. Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Gospodarki), o czym będzie jeszcze mowa.

Rola ministra względnie innych osób, w ramach pełnomocnictw udzielonych im przez ministra bądź Premiera, polegałaby na wykonywaniu wobec tych urzędów centralnych funkcji nadzoru politycznego i administracyjnego - na zasadach określonych prawem. Właściwe wypełnianie tej funkcji służyć ma zachowaniu wewnętrznej spójności w kształtowaniu i prowadzeniu polityki rządu (programu rządowego). Spójność tę zapewnić powinny również odpowiednie metody organizacyjne i metody pracy, a wśród nich - sygnalizowana już struktura ministerstwa, z częścią "polityczną" ( gabinet), i z częścią "administracyjną", wykonującą funkcje administracyjne, nadzorcze, kierownicze, obsługowe i inne (odpowiednie departamenty, biura itd.).

Trzeba mieć także na względzie konieczność oderwania się od stereotypu, iż ministerstwo jest dużym, biurokratycznym aparatem administracyjnym i że każdy minister ma "swoje" ministerstwo, tzn. taki właśnie, duży, wyspecjalizowany aparat. Wcale tak być nie musi. Po pierwsze, mogą istnieć ministerstwa "małe" - z istoty swojej, powoływane dla ważnych zadań państwowych, obejmujące - poza gabinetem ministra - tylko niewielki fachowy aparat urzędniczy. Po wtóre, większość obecnie funkcjonujących ministerstw może być relatywnie mniejsza niż dotąd, jeśli zastosuje się wspomniane wyżej wydzielenie z ich korpusu urzędów centralnych. Przy zmianach rządu, a w ślad za tym - przy zmianie jego składu i struktury, aparat ów może być do tych zmian łatwiej przystosowany funkcjonalnie, poprzez jak wspomniano - inne przyporządkowanie urzędów centralnych, a także w ten sposób, że np. jedno ministerstwo może obsługiwać dwóch ministrów, bądź, że jeden minister kieruje dwoma ministerstwami (jest przez nie obsługiwany "administracyjnie").

Niezależnie od powyższych możliwości jest zupełnie oczywiste, że przedstawiona koncepcja pozwala budować (choć tego nie wymusza) urzędy ministrów (i ministerstwa) szerokie kompetencyjnie, obejmujące swoim zakresem działania duże obszary spraw administracyjnych prowadzonych przede wszystkim przez zgrupowane pod kontrolą ministra wyodrębnione i wyspecjalizowane urzędy centralne różnego rodzaju.

5.2. Wyższa kadra państwowa. Konieczna jest wyraźna linia oddzielająca aparat administracyjny urzędów państwowych (ich część stałą - "administracyjną") i tworzącą ten aparat stabilną i fachową kadrę urzędniczą, od sfery "politycznej" w administracji państwowej wraz z funkcjonariuszami publicznymi tej sfery. Nie chodzi tu przy tym o polityków, z których składa się Rada Ministrów (rząd wyłaniany przez parlament), i którzy sprawują urzędy ministrów, lecz o funkcjonariuszy im podległych - sekretarzy i podsekretarzy stanu, dyrektorów generalnych, a także członków gabinetów, o kierowników urzędów centralnych i o innych funkcjonariuszy państwowych najwyższych kategorii, na równorzędnych stanowiskach o różnych nazwach. Do grupy tej należą m.in. wojewodowie, a także ambasadorowie. Wszystkie stanowiska państwowe tworzące tę kategorię muszą być wyraźnie ustalone przez prawo. Zwyczajowo (i z mocy Konstytucji) niektórzy z tych funkcjonariuszy bliżsi są swoją pozycją członkom rządu (np. sekretarze i podsekretarze stanu mogą reprezentować rząd i poszczególnych ministrów w parlamencie), zaś rola i pozycja innych zbliża ich do osób z korpusu administracyjnego urzędów państwowych (dyrektorzy generalni). Niezależnie od tych różnic, jedni i drudzy wspólnie tworzą wyodrębniającą się grupę funkcjonariuszy publicznych, stanowiących wyższą kadrę administracji państwowej, plasującą się pomiędzy osobami piastującymi stanowiska w rządzie, z nadania parlamentu, a stałą kadrą pracowniczą zatrudnioną w administracji. W tej sprawie zob. jeszcze rozdz. IV, o państwowej służbie cywilnej.

6. Organy terenowe administracji rządowej. Sprawy te zasadniczo przedstawione są w następnym rozdziale, tu wszakże nadmienić trzeba po pierwsze, że część zadań i kompetencji obecnie wykonywanych przez władze centralne powinna być przekazywana sukcesywnie na rzecz organów terenowych, przede wszystkim - wojewodów (jednak dopiero po uwolnieniu administracji rządowej od wielu obecnie prowadzonych zadań, które będą przekazane do gestii samorządu terytorialnego), po wtóre - że struktura administracji terenowej zespolonej i niezespolonej musi zostać ujednolicona (poprzez przebudowę struktury podziału terytorialnego), a jej działalność poddana mechanizmom koordynacji, poprzez istotne wzmocnienie pozycji wojewody, a także przez zespolenie części administracji niezespolonych z urzędem wojewody, po trzecie - że w efekcie istotnym zmianom ulegnie zakres działania i - przede wszystkim - funkcje administracji wojewódzkiej, a to w związku z wprowadzeniem powiatów i przekazaniem im dużej części zadań.

Pracą wojewodów kierować będzie Premier osobiście (wojewoda to najwyższy w państwie urząd terytorialny, w tym sensie - odpowiednik ministra czyli najwyższego stanowiska resortowego) lub za pośrednictwem wicepremiera albo ministra bez teki. Jednak przy koncepcji szerokiego zakresu działania Ministra Administracji Publicznej (czy Ministra Spraw Wewnętrznych), który miałby zajmować się nie tylko problematyką ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, lecz szeroko rozumianą polityką wewnętrzną państwa, jest do pomyślenia podległość wojewodów temu (takiemu) właśnie ministrowi.

7. Instytucje pararządowe i pozarządowe. Możliwe jest w tym miejscu jedynie zasygnalizowanie konieczności dokonania przeglądu instytucjonalnego, a następnie - kategoryzacji takich podmiotów i uporządkowania zasad, na których rozmaite instytucje pararządowe i pozarządowe wykonują zadania publiczne, zarówno z zakresu administracji władczej jak i zadania niewładcze, m.in. z zakresu administracji i świadczącej czy o charakterze zarządu majątkowego, ale także różnorodne zadania organizatorskie, promocyjne itp.

Są to pierwsze podmioty prawa publicznego, lecz niepaństwowe, zaliczane do klasycznych form decentralizacji administracyjnej, głównie o charakterze korporacyjnym (przede wszystkim więc struktury samorządu zawodowego, jak samorząd lekarski, korporacje prawnicze itp. wykonujące z mocy prawa zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność; należy tu także samorząd terytorialny, o którym w dalszej części tekstu mowa jest oddzielnie - rozdz. III), ale również o charakterze kapitałowym-fundacyjnym (jak m.in. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej - np. PKP) lub mieszanym (jak niektóre samoistne zakłady publiczne - np. szkoły wyższe).

Są to też wszakże - po drugie - podmioty prawa prywatnego podejmujące zadania publiczne bądź na podstawie zlecenia ustawowego, bądź na gruncie umowy lub porozumienia z właściwymi władzami administracyjnymi. Podmioty te to przede wszystkim organizacje niezarobkowe, jak fundacje, stowarzyszenia i inne, ale także i organizacje o charakterze zarobkowym, ze świata gospodarczego. Uwagę zwrócić warto zwłaszcza na instytucje, które usytuowane są na pograniczu sektora publicznego i sektora prywatnego, kiedy działalność na rzecz interesu publicznego prowadzona jest przez państwo w formach prywatnoprawnych (przede wszystkim fundacje, ale również niekiedy podmioty prawa handlowego). Taka forma działania, pomocna w wielu sferach działalności publicznej (jak zresztą szerzej - świadome posługiwanie się rozróżnieniem statusu publicznoprawnego i prywatnoprawnego instytucji i konsekwencjami stąd wynikającymi w obrocie prawnym) jest cechą wielu rozwiniętych systemów administracyjnych. Ale w naszych warunkach jest to nowość, tak samo jak istotne zagadnienie koncesjonowania i prywatyzacji niektórych funkcji (przede wszystkim - usług) administracyjnych.

8.1. Realizacja - działania modernizacyjne. Duża część zmian, o których była mowa, powinna polegać na wewnętrznych (w ministerstwach i w URM) pracach i decyzjach modernizacyjnych, z uwzględnieniem i wykorzystaniem istniejących możliwości prawnoustrojowych. Jest w szczególności istotne, by nowe ustawodawstwo pojawiało się, w miarę możliwości, dopiero jako podsumowanie prac reformatorskich; aby więc nowy przepis nie był pierwszym sygnałem do podejmowania przebudowy systemu funkcjonalnego czy organizacyjnego danej instytucji, lecz by stanowił zwieńczenie tych prac; chodzi o uniknięcie - w miarę możliwości - gwałtownych, destabilizujących wstrząsów reorganizacyjnych, kadrowych itp. Dotyczy to reformowania systemu pracy oraz obsługi rządu, budowy gabinetów i kształtowania ich nowej roli w instytucjach rządowych oraz zasad ich współdziałania między sobą, a także z aparatem administracyjnym, przebudowy wewnętrznych struktur ministerstw i stopniowego przekształcania obszarów właściwości administracyjnej ministrów oraz przygotowywania struktur wyspecjalizowanych agend administracji, tworzenia nowych mechanizmów przepływu informacji, procedur decyzyjnych itp. Istotną przesłanką instytucjonalizacji i ostatecznego wdrażania tych zmian może być upoważnienie zawarte w Małej Konstytucji do uregulowania organizacji pracy rządu.

8.2. Urząd Rady Ministrów. Gruntowna reforma i przebudowa dotyczyć musi przede wszystkim Urzędu Rady Ministrów, który - w kształcie obecnym - ulegnie likwidacji. Najważniejsze będzie, jak wspomniano, wydzielenie z obecnego URM aparatu Urzędu Prezesa Rady Ministrów, a w tych ramach - Kancelarii Prezesa RM razem z gabinetem Premiera oraz Kancelarii Rządu.

W pozostałym zakresie - zdefiniowania wymaga przede wszystkim obszar spraw administracji publicznej oraz jej reformy, w wyniku czego utworzony zostanie oddzielny urząd do spraw administracji publicznej. Można tu rozważyć co najmniej dwie - konkurencyjne - idee: pierwsza, w ramach której widzi się Ministerstwo Spraw Wewnętrznych) jako urząd zawiadujący określonym obszarem spraw merytorycznych z zakresu wewnętrznej polityki państwa, zresztą różnie (w ramach różnych koncepcji) zakreślanym - np. obejmującym dużą część zagadnień prowadzonych przez obecne MSW. Druga, która przewiduje powierzenie temu urzędowi jedynie spraw organizacyjnych administracji publicznej (rządowej i samorządowej), budżetu administracji terenowej i budżetów samorządowych, podziału administracyjnego, państwowej służby cywilnej, informatyki administracyjnej, zamówień publicznych i in., bez kompetencji administracyjnych o charakterze "działowym", które miałyby pozostać w gestii innych, właściwych władz centralnych. Przejęcie tej drugiej koncepcji (małego, "lekkiego" urzędu centralnego - np. dyrekcji generalnej administracji publicznej, nadzorowanej bezpośrednio przez premiera czy wicepremiera lub innego członka rządu) wydaje się realne w niedługim czasie, co nie wyklucza również możliwości realizacji następnie koncepcji pierwszej, poprzez włączenie tego urzędu centralnego do ministerstwa lub podporządkowanie - jako wyodrębnionego urzędu - ministrowi.

Sprawy reform administracji publicznej powinny w okresie najbliższym (tj. w czasie przygotowywania i wdrażania zasadniczych zmian strukturalnych i funkcjonalnych w administracji) pozostawać w bezpośredniej gestii urzędu Premiera; następnie mogą znaleźć stałe miejsce w zakresie działania urzędu (dyrekcji generalnej) ds. administracji publicznej.

Zadania dotyczące Wspólnot Europejskich i polskiego procesu dostosowawczego powinny być powierzone odrębnemu urzędowi nadzorowanemu przez członka rządu (ministra lub wicepremiera).

Szczególnego rozważenia wymaga problematyka rządowych służb informacyjnych i sposobu ich zorganizowania.

W pozostałych sprawach administracyjnych (merytorycznych) należących dotąd do URM - odpowiednie komórki winny być przeniesione do innych urzędów, według kompetencji, lub zlikwidowane.

8.3. Inne ministerstwa i urzędy centralne. Omawianie przekształceń w innych obszarach jest w tym miejscu przedwczesne - zależą one bowiem od wielu merytorycznych decyzji państwowych, poza tym zaś każdy przypadek jest swoisty i wymagałby prezentacji bardziej szczegółowej, niż umożliwia to konwencja niniejszego opracowania. Tytułem przykładu można wskazać na konieczność przygotowania szczegółowej koncepcji dotyczącej struktury organów rządu właściwych w sprawach polityki gospodarczej (urząd ministra właściwego dla spraw gospodarki i nadzorowane przezeń agendy administracji rządowej), a także finansów publicznych i polityki finansowej (urząd ministra finansów i nadzorowane służby skarbowe i celne) - wszakże uzależnione jest to od fundamentalnych rozstrzygnięć w zakresie problematyki Skarbu Państwa, zarządu mieniem państwowym, prywatyzacji i in.

Od rozstrzygnięć dotyczących usytuowania Urzędu Ochrony Państwa (a przede wszystkim - wywiadu), od systemowych decyzji dotyczących problematyki obrony cywilnej, a także od przyjętej koncepcji co do kształtu merytorycznego ministerstwa (urzędu) ds. administracji publicznej, zależy ostateczna formuła MSW.

W bardzo wielu obszarach administracji centralnej decyzje organizacyjne uzależnione są od merytorycznych rozstrzygnięć reformy terytorialnej.

Zostały już podjęte prace przygotowawcze do przeprowadzenia "radioskopii" administracji rządowej - przeglądu jej struktur i funkcji, pod kątem zgodności z zasadami organizacyjnymi, o których mowa w niniejszym rozdziale.

9. Terminy i koszty. Większość prac, o których mowa w niniejszym rozdziale, prowadzona być powinna bezpośrednio przez zainteresowanych ministrów. W niektórych resortach (np. w URM, w ministerstwie rolnictwa) działania reformatorskie są w toku; prowadzi je się z udziałem ekspertów zagranicznych. Wszystkie wskazane zagadnienia podejmowane będą w ciągu 1993 r., aczkolwiek z różnym natężeniem, głównie ze względu na uwarunkowania polityczne oraz procesy transformacji gospodarczej i społecznej. Bardzo istotnym elementem prac oraz podstawą działań reformatorskich będą wyniki wspomnianej analizy kompetencji oraz struktur administracji rządowej, w pierwszej fazie - szczebla centralnego. Prace dotyczące URM będą prowadzone w 1993 r., a odpowiednie rozwiązania powinny być przygotowane pod względem legislacyjnym tak, aby weszły w życie na przełomie 1993 i 1994 r.

Zagadnienia reform administracji centralnej, a także administracji rządowej szczebla terenowego wiążą się ściśle z zakładanym scenariuszem ogólnej reformy terytorialnej, przewidującym jej realizację w latach 1994-5.

Racjonalna organizacja centrum rządu, w tym całkowita przebudowa URM, a także działania w sferze przekształceń organizacyjnych i funkcjonalnych administracji centralnej, nie powinny - w ujęciu globalnym - pociągnąć za sobą znaczących kosztów. Proponowane przedsięwzięcia będą realizowane w odpowiadającym obecnemu, zakresie działania administracji, zaś bezpośredni finansowy skutek zmian dotyczyć będzie przede wszystkim przesunięć między częściami budżetu państwa, wywołując raczej racjonalizację kosztów administrowania i ich ewentualną kumulację w określonych obszarach administracji.

Prace badawcze i eksperckie wspomagane będą ze środków pomocowych. Ewentualne dodatkowe koszty mogą wystąpić w związku z potrzebami zapewnienia warunków techniczno-organizacyjnych dla modyfikowanych struktur i instytucji administracyjnych oraz w przypadku konieczności wypełnienia stosownych zobowiązań wobec ewentualnego zmniejszenia kadry urzędów administracyjnych.

III. System terytorialny.

1.1 Uwaga wprowadzająca,

1.2. Związki reformy terytorialnej z przebudową centrum,

1.3. Terenowa administracji rządowa i samorząd terytorialny,

1.4. Decentralizacja - rola samorządu terytorialnego,

1.5. Zagadnienia regionalne,

2. Cele reformy terytorialnej,

3.1. Powiat,

3.2. Powiat ziemski i miasto wyłączone z powiatu,

3.3. Zakres działania powiatu,

3.4. Charakter prawny zadań powiatu. Mechanizmy nadzorcze.

4. Terenowe organy administracji rządowej,

5. Tok instancji i sądowa kontrola administracji,

6.1. Podział administracyjny państwa,

6.2. Siatka powiatowa,

6.3. Siatka wojewódzka,

6.4. Podziały specjalne,

7.1. Terminarz i zakres niezbędnych prac ustawodawczych,

7.2. Przygotowania praktyczne,

7.3. Program pilotażowy,

7.4. Koszty

1.1. Uwaga wprowadzająca. W świadomości potocznej reforma systemu terytorialnego (a niekiedy - reforma administracji publicznej w ogóle) kojarzona jest przede wszystkim z "przywróceniem powiatów". Najczęstsze pytania dotyczą przyszłej siatki i ilości powiatów oraz województw, a obawy - kosztów całej operacji, oraz z jednej strony tego, czy w nowym układzie nie ulegnie ograniczeniu samodzielność decyzyjna gmin, przecież tak niedawno dopiero odbudowana, z drugiej zaś - czy samorządowy charakter powiatu nie doprowadzi do osłabienia funkcji ogólnopaństwowych. Ogólnie rzecz biorąc - reforma ta postrzegana jest zazwyczaj tylko w jej wymiarze "przestrzennym", poza tym zaś przede wszystkim - jako kolejna "reorganizacja", której zasadność i merytoryczny sens nie są do końca oczywiste.

Dlatego wymaga podkreślenia, że cele reformy systemu terytorialnego nie zamykają się jedynie w przebudowie podziału administracyjnego państwa, a w szczególności nie jest celem samym w sobie wprowadzenie (czy też, jak chcą niektórzy - przywrócenie) powiatów. Odwrotnie - działania te stanowią fragment zasadniczych i przy tym niezbędnych przekształceń ustroju publicznego Rzeczypospolitej.

1.2. Związki reformy terytorialnej z przebudową centrum. Chodzi o racjonalny podział funkcji publicznych (zadań, kompetencji i odpowiedzialności) między rządem, administracją centralną i terenowymi organami administracji rządowej oraz samorządem terytorialnym. Przedstawione poprzednio (rozdz. II) kierunki przebudowy administracji rządowej wynikają z konieczności istotnego wzmocnienia pozycji i roli rządu - jako centrum decyzyjnego władzy wykonawczej. Równocześnie jednak realizacja zarysowanej tam strategii może natrafić na poważne utrudnienia lub wręcz ulec zahamowaniu, jeżeli przekształcenia systemu terytorialnego nie będą z nią skorelowane. Współzależność ta jest obustronna i bardzo silna.

Realna przebudowa kompetencyjna i organizacyjna administracji centralnej, w tym ograniczenie bezpośredniej odpowiedzialności rządu i ministrów do spraw podstawowych, przede wszystkim - do współtworzenia polityki państwowej i dbałości o jej realizację, do stawienia przepisów administracyjnych, sprawowania nadzoru nad odpowiednimi organami i służbami administracyjnymi itp., możliwa jest jedynie przy równoczesnym odciążeniu władz centralnych od prowadzenia czy załatwiania spraw, które mogą być realizowane bądź przez wyspecjalizowane urzędy centralne i przez odpowiednie organy terenowe administracji rządowej, bądź przez samorząd terytorialny.

1.3. Terenowa administracja rządowa i samorząd terytorialny. Podobne dylematy powstają na styku między terenowymi organami administracji rządowej a samorządem terytorialnym. Szczególnie przy redukcji liczby województw (a zatem - przy znacznym powiększeniu obszaru województwa) zmianie ulec muszą zasadnicze funkcje administracji wojewódzkiej - a raczej, ich proporcje: w dużo mniejszym stopniu terenowa administracja rządowa wykonywać będzie zadania i uprawnienia bezpośredniego zarządu, świadczyć usługi publiczne różnego rodzaju i prowadzić administracyjną obsługę ludności, natomiast w istotnym, zwiększonym (choćby z powodów ilościowych) zakresie spełniać będzie musiała funkcje nadzorcze i interwencyjne wobec samorządu terytorialnego, zwłaszcza kiedy ten przejmie od administracji rządowej - zespolonej i niezespolonej (specjalnej) - te właśnie różnorodne zadania zawiadowcze i administracyjne.

Obecnie trudno byłoby wskazać czytelne kryterium podziału zadań publicznych między aktualnie funkcjonującą terenową administracją rządową a gminami. Oba te segmenty administracji publicznej prowadzą często działalność o podobnym, lokalnym w istocie rzeczy charakterze - np. prowadzenie szkół, bibliotek, placówek służby zdrowia i innych zakładów administracyjnych, zawiadywanie przedsiębiorstwami różnego rodzaju, wykonywanie administracji władczej (jurysdykcyjnej), prowadzenie działalności policyjnej i ochronnej itp. Podział jest czysto przypadkowy i raczej wynika ze skali zadania niż z jego charakterystyki (warto przypomnieć czas, kiedy powstawała tzw. ustawa kompetencyjna i warunki, w jakich to się działo, m.in. tempo prac legislacyjnych, brak jakichkolwiek doświadczeń i obawy co do zdolności gmin do samodzielnego i odpowiedzialnego wykonywania zadań publicznych). Dodatkowo sprawę komplikuje nieczytelne kryterium podziału spraw gminy na własne i zlecone, z nieracjonalnie szerokim zakresem tych drugich.

Tak czy inaczej, dopiero przejęcie przez samorząd terytorialny do własnego zakresu działania wszystkich podstawowych zadań administracyjnych, o charakterze lokalnym, dotąd prowadzonych przez administrację rządową lub mających postać spraw zleconych, pozwoli po pierwsze w jednoznaczny, czytelny sposób zdefiniować funkcję samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej RP, po wtóre zaś umożliwi znaczne "odchodzenie" kompetencyjne terenowej administracji rządowej i wspomnianą wyżej reorientację jej funkcji. To zaś w konsekwencji uczyni również realną przebudowę roli administracji centralnej, dziś - poprzez swoje służby terenowe - uwikłanej bez reszty w prowadzenie i rozwiązywanie spraw drobnych, o miejscowym charakterze.

Na marginesie trzeba zauważyć, że taki właśnie podstawowy zakres zainteresowań administracji centralnej i jej agend terenowych (dotyczy to również województw), a także wielość obecnych województw, niedużych obszarowo, szczególnie zacierają różnicę pojęciową pomiędzy tym, co "lokalne", a tym, co "ogólnopaństwowe", w efekcie pozwalając zaliczyć dowolne zadania publiczne do zakresu działania administracji rządowej. Wyraźnie podkreślamy więc, że "lokalny" charakter zadania (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym) nie zależy od jego skali przestrzennej czy wymiaru ekonomicznego, lecz zasadniczo od tego, czy zadanie to służy zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej; w tym sensie np. zakładanie i prowadzenie wszelkich urządzeń infrastruktury komunalnej należy do zadań lokalnych (gminnych), choćby urządzenia te obsługiwały więcej niż jedną gminę - realizacji takiego zadania służyć ma formuła związku komunalnego, a nie przejęcie go przez "wyższy" szczebel administracji.

1.4. Decentralizacja - rola samorządu terytorialnego. Przez samorząd lokalny rozumie się prawo i faktyczną zdolność wspólnot lokalnych do regulowania zarządzania, w granicach ustaw, istotną częścią spraw publicznych, związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania publiczne powinny być prowadzone (wykonywane) przez te władze, które są najbliżej obywateli i są w stanie zapewnić - w interesie mieszkańców i pod ich kontrolą polityczną - sprawne i ekonomiczne świadczenie usług na rzecz wspólnoty (z art. 3 i 4 Europejskiej Kary Samorządu Terytorialnego).

Takie ujęcie pozycji i roli samorządu terytorialnego w państwie (z którym postanowienia Małej Konstytucji i polskiej ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym są w pełni zgodne) stanowi nie tylko wyraz poglądu, że demokracja lokalna to niezbędny fundament każdego demokratycznego ustroju państwowego, lecz również jest konsekwencją założenia, że żaden system ogólnopaństwowy nie może funkcjonować jako całość prawidłowo i sprawnie, jeżeli nie są racjonalnie ukształtowane i nie działają niezawodnie systemy podstawowe - lokalne.

Centralistyczny i resortowy mechanizm administracji państwowej jest - jak się podkreśla - jedną z istotnych pozostałości po poprzednim systemie, wzmocnioną jeszcze w ostatnich latach. Wprowadzenie samorządu terytorialnego w gminach w 1990 r. naruszało ten mechanizm tylko częściowo, w niewielkim stopniu zmieniając proporcje w skali całego układu; gminy dysponują obecnie zaledwie ok. 15% całości wydatków publicznych. Można więc powiedzieć, że faktyczny obszar projektowanej reformy jest wyznaczony przez obecną strukturę budżetu państwa, która precyzyjnie wyraża wciąż dziś obowiązujące zasady centralistycznego, a przy tym resortowego zawiadywania sprawami publicznymi. Normatywnym (i praktycznym) wyrazem tego stanu rzeczy jest rozłożenie zadań i kompetencji w administracji publicznej i jej organizacja. Zadania i kompetencje administracyjne są niczym innym jak wypełnieniem treścią pojęcia interesu publicznego. Schematy ustrojowe - resortowe i terytorialne, nadają temu pojęciu wyraz organizacyjny, a przede wszystkim - wymiar polityczny, wiążą bowiem uprawnienia zarządu i kompetencję administracyjną (a także odpowiedzialność) z wolą polityczną określonego rządu, dla której granicę stanowi tylko obowiązujące prawo, a instrument realizacji - władztwo publiczne oraz zasoby majątkowe.

Rozbudowa zakresu zadań i kompetencji, a także struktur samorządu terytorialnego, będzie więc wynikiem dalszej decentralizacji administracji publicznej. Nastąpi to poprzez komunalizację kolejnych zadań państwowych i kompetencji administracyjnych o znaczeniu lokalnym na rzecz dużych miast, a poza nimi - na rzecz nowego szczebla władzy samorządowej w powiatach. Jak podkreślano poprzednio, z procesami decentralizacji terytorialnej iść będzie w parze wykrystalizowanie funkcji administracji rządowej; wśród nich - znacząca rola przypadnie m.in. nadzorowi. Decentralizacja bowiem jest czynnikiem wzmacniającym państwo, muszą jednak istnieć zabezpieczenia przed naruszaniem prawa przez władze samorządowe Leży to zarówno w ich interesie, jak i w interesie państwa, a przede wszystkim - w interesie obywateli.

Istotą planowanej reformy decentralizacji jest zatem zasadnicza zmiana mechanizmu publicznego; przejęcie przez gminy i powiaty wszystkich zadań organizatorskich, związanych z organizowaniem życia zbiorowego wspólnoty terytorialnej, natomiast pozostawienie administracji rządowej (centralnej i terenowej) przede wszystkim funkcji regulacyjnych (standardy) oraz nadzorczych i interwencyjnych.

1.5. Zagadnienia regionalne. Prawdopodobnie najbardziej sporną kwestią reform terytorialnych (a na pewno - kwestią rodzącą najwięcej nieporozumień i wątpliwości) jest problematyka regionalizacji. Prowadzone w 1991 r. prace studialne - a także ówczesne zapowiedzi polityczne - opierały się na założeniu, że definicja ustroju terytorialnego i administracyjnego Polski nastąpi poprzez utworzenie dużych województw (regionów) o znacznym stopniu samodzielności decyzyjnej.

Niezależnie od przyszłych rozstrzygnięć politycznych w tej sprawie należy podkreślić, że - od strony metodologicznej - problematyka regionalna jest najtrudniejszym segmentem przebudowy administracji publicznej w Polsce. Ponadto, opcja regionalna ma wielu zwolenników, ale także wielu zdeklarowanych przeciwników. Zaś przede wszystkim wymaga zaznaczenia, że "region" jako pojęcie ma różne znaczenie ustrojowe; bez wyjaśnień w tej mierze dyskusja obfituje w rozliczne nieporozumienia.

Regionalizacja polityczna łączy się z pojęciem regionu (województwa) autonomicznego. W takim systemie władze regionalne dysponują nie tylko uprawnieniami wykonawczymi, administracyjnym, ale - przede wszystkim - mają status parlamentu i kompetencje ustawodawcze. Oznacza to, że regiony tego rodzaju mogą powstać jedynie w wyniku gruntownej - na ich rzecz - decentralizacji uprawnień nie tylko rządu i administracji centralnej, lecz również - państwowej władzy ustawodawczej, ze wszystkimi tego konsekwencjami, m.in. w postaci zróżnicowania prawodawstwa wewnętrznego. Polska nie ma tradycji instytucjonalnych tego rodzaju we współczesnej historii, chyba żeby sięgnąć do wzorców z czasu rozbiorów lub do powersalskiego kompromisu na Śląsku.

Z kolei województwo samorządowe jest klasyczną instytucją decentralizacji administracyjnej - powstaje poprzez przekazanie władzom wojewódzkim części uprawnień rządu i administracji centralnej, przy jednoczesnym stworzeniu samorządowej reprezentacji politycznej na tym szczeblu, prowadzącej politykę administracyjną samodzielnie (w ramach ustaw). Taki ustrój administracyjny województw przewidywały w II Rzeczypospolitej obie konstytucje.

Wreszcie województwo administracyjne to jednostka administracyjna realizująca politykę rządu i działająca w ramach jego mandatu politycznego. Ewentualna reprezentacja samorządowa może w takim systemie posiadać jedynie uprawnienia opiniodawcze, przedstawiając w trybie administracji rządowej (wojewodzie) uzgodnione stanowisko sektora komunalnego. Obecne nasze ustawodawstwo odzwierciedla ten właśnie model.

Inne konstrukcje regionalne (przede wszystkim tzw. region funkcjonalny) są tylko kombinacjami podstawowych wariantów przedstawionych wyżej.

Nie przesądzając - jak podkreślono - jaki będzie ostateczny kształt ustroju terytorialnego RP, w pracach obecnych przyjęto odmienną niż w 1991 r. filozofię i metodologię jego przekształceń nie "od góry", lecz "od dołu". Uznano bowiem po pierwsze, że centrum nie jest w żadnej mierze przygotowane już teraz do poddania się masywnym zabiegom decentralizacyjnym; po wtóre, że kontrowersja co do przyszłego ustroju województw (regionów) jest na tyle poważna, iż mogłaby w ogóle uniemożliwić przyjęcie jakichkolwiek rozwiązań ustrojowych; po trzecie , że rozpoczęta trzy lata temu reforma komunalna wymaga dokończenia, zanim podjęte zostaną następne stadia reform (nie wolno narażać państwa na destabilizację przebudowując naraz zbyt wiele segmentów jego ustroju). Ten tryb postępowania pozwoli definitywnie zamknąć etap budowy sektora komunalnego, równocześnie stwarzając możliwości racjonalizacji kompetencji i organizacji terenowej administracji rządowej, jednak bez ostatecznego - póki co przedwczesnego - przesądzania sprawy przyszłego ustrojowego kształtu województw.

2. Cele reformy terytorialnej. Podstawowe cele przyświecające reformie systemu terytorialnego, to:

po pierwsze, nowe ułożenie kompetencji w administracji publicznej, uwzględniające zróżnicowanie funkcjonalne poszczególnych jej segmentów, według przedstawionych zasad;

po wtóre, uporządkowanie terytorialnej organizacji państwa przez zbudowanie jednolitej struktury (siatki) terytorialnej, a wraz z nią - organizacyjnej, dla (prawie) całej administracji publicznej, rządowej i samorządowej. Stan obecny, w którym liczba i zróżnicowanie struktur resortowych i podziałów specjalnych uniemożliwia kierowanie sprawami publicznymi - jest nie do utrzymania, bowiem już doprowadził administrację do granic sterowalności, poza którymi jest tylko bezład i blokada funkcjonowania życia publicznego;

po trzecie, kontynuacja przebudowy państwa biurokratycznego, ukształtowanego przez ustrój poprzedni i, jak wspomniano, niestety wzmocnionego jeszcze w ciągu trzech ostatnich lat - w państwie obywatelskim. Chodzi o zmniejszenie próżni politycznej między gminami a parlamentem: stworzenie kolejnej płaszczyzny wykształcenia się elit politycznych i artykulacji interesów (pochodzące z wyboru ciała stanowiące). Polska jest dziś jednym dużym co do powierzchni i liczby ludności państwem europejskim, w którym występuje jeden tylko szczebel lokalny politycznej władzy obywatelskiej.

Realizacją tego podstawowego, a przy tym - jak można sądzić - niepodważalnego postulatu, i domknięciem prac nad sektorem komunalnym polskiej administracji publicznej, ma być reforma powiatowa. Jej zasadniczym elementem będzie przekazanie do sektora samorządowego wszystkich tych zadań (i instytucji) z zakresu usług publicznych, świadczeń administracyjnych, obsługi administracyjnej, ochrony i nadzoru itp., w których działalność administracyjna łączy się z zaspokajaniem lokalnych potrzeb zbiorowych, a jednocześnie realne skutki tej działalności mogą być przedmiotem politycznej oceny lokalnego (powiatowego) elektoratu;

po czwarte, i w związku z powyższym - przebudowa finansów publicznych, poprzez zmianę proporcji dysponowanie funduszami publicznymi - między administracją rządową a sektorem samorządowym (z ok. 15%, którymi dotąd - jak wspomniano - dysponują gminy, do 35-50% po reformie, w całym sektorze samorządowym);

po piąte, wzrost efektywności zarządzania funduszami publicznymi w skali mikro (w skali zadań powiatowych), a w konsekwencji - również w skali makro (ogólnopaństwowej), co nastąpi w wyniku zintegrowania w jednym ogólnym budżecie powiatowym środków, dotąd rozdysponowanych pionowo, w układach resortowych - rzeczowych, bez możliwości przesuwania ich między tymi działami i instytucjami państwowymi. Pozwoli to na bardziej racjonalne przeznaczenie tych środków, zgodnie z miejscowymi potrzebami i pod lokalną kontrolą publiczną, co samo w sobie jest gwarancją ich lepszego wykorzystania;

po szóste, racjonalizacja struktur administracyjnych, zarówno na szczeblu powiatowym jak i na szczeblu wojewódzkim, poprzez ich maksymalnie możliwe zespolenie organizacyjne.

3.1. Powiat. W prowadzonych pracach przyjmuje się (zgodnie z poselskim projektem ustawy o samorządzie powiatowym), że powiat po pierwsze będzie miał odrębną od państwa i gmin, osobowość prawną, po wtóre - że będzie odrębnym podmiotem prawa publicznego, wykonującym zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, po trzecie, że będzie miał ciało stanowiące (radę) pochodzące z wyborów powszechnych i własne władze wykonawcze (zarząd ze starostą), powoływane przez radę, po czwarte - że jego własnej gestii pozostawać będzie dyspozycja mieniem i środkami finansowymi, odpowiednimi do zadań. Ten zespół cech oznacza, że powiat będzie miał charakter samorządowy.

Zadania i kompetencje powiatu wynikać mają wprost z ustaw (zatem nie będzie ogólnego domniemania kompetencji ani klauzuli generalnej), i będą to przede wszystkim zadania i kompetencje należące do własnego zakresu działania powiatu, a także w mniejszym zakresie - kompetencje z zakresu administracji rządowej.

3.2. Powiat ziemski i miasto wyłączone z powiatu. Poza powiatem - jako strukturą samorządową drugiego stopnia funkcjonującą dla obszarów gmin wiejskich i mniejszych miast, będą funkcjonowały również miasta wyłączone (wydzielone) z powiatów. Chodzi tu o duże miasta powyżej stu tysięcy mieszkańców), które spełniają warunki dla samodzielnego prowadzenia nie tylko spraw gminnych (jak dotychczas), ale również dla przejęcia zadań, które na innych obszarach staną się właściwością powiatów (ziemskich).

Sektor samorządowy (komunalny) traktowany winien być w ramach administracji publicznej jako całość, jako wyodrębniony segment. W sektorze tym konstrukcję podstawową stanowi gmina (art. 70 ust. 4 Małej Konstytucji). Dlatego zadania i kompetencje państwowe na obszarze dużych miast mają zostać przekazane bezpośrednio samorządowym władzom tych miast, natomiast na innych obszarach konieczne jest stworzenie dodatkowej konstrukcji samorządowej - szczebla "uzupełniającego", wobec gmin wiejskich i mniejszych miast, które ze względu na skalę tych zadań i kompetencji nie mogą ich przejąć.

Takie ujęcie rozwiązuje jednocześnie dylemat: "powiat samorządowy, rządowy czy mieszany?", bowiem już tylko z zasady równości obywateli wobec prawa (i administracji publicznej) wynika konieczność zapewnienia wszystkim obywatelom, niezależnie od miejsca zamieszkania, jednakowych praw politycznych, a także jednakowych gwarancji przy załatwianiu spraw administracyjnych. To zaś zapewnić można jedynie, tworząc równoległą (kompetencyjnie) konstrukcję władzy samorządowej również poza obszarami dużych miast. z rozwiązaniem alternatywnym (powiat rządowy) wiązałaby się konieczność zdublowania struktur administracyjnych w dużych miastach, gdzie jest to doprawdy zupełnie zbędne.

Wszystko zatem, co dotyczy w tym opracowaniu powiatów, będzie odnosić się zarówno do powiatów "ziemskich", jak i do miast wydzielonych z powiatów, gdzie wszelkie zadania wykonywane będą przez istniejące władze samorządowe (rada miejska oraz zarząd miasta z prezydentem).

Uzupełniająco trzeba dodać, że szczególnym zagadnieniem jest ustrój obszarów metropolitalnych (dużych miast ściśle powiązanych z sąsiednimi miastami i gminami wiejskimi). Ustrój takich obszarów może wykazywać pewne odmienności w stosunku do innych terenów. Należy jednak przyjąć, że ew. "władze metropolitalne", powstałe z mocy porozumienia lub na gruncie przepisu szczególnego, powinny mieć możliwie najmniejszy zakres działania, by mieć możliwie najmniejszy zakres działania, by w niezbędnym tylko stopniu przejmowaniu uległy kompetencje gmin składowych.

3.3 Zakres działania powiatu. Wszystkie zadania i kompetencje powiatowe pochodzić będą spośród zadań i kompetencji należących obecnie do administracji rządowej zespolonej (w tym urzędów rejonowych, które ulegną likwidacji) i niezespolonej. Dotyczyć to ma przede wszystkim spraw następujących: ochrona zdrowia (szpitale powiatowe) i policja sanitarna, oświata ponadpodstawowa (prowadzenie szkół średnich i innych placówek wychowawczych), sprawy kultury (w tym biblioteki, muzea i ochrona zabytków), kultury fizycznej i turystyki, inspekcja handlowa, polityka socjalna, w szczególności organizowanie robót publicznych, ochrona środowiska i przyrody, w tym inspekcja ekologiczna, administracja geodezyjna, nadzór budowlany, utrzymywanie dróg publicznych (powiatowych), administracja rolnictwa (w tym inspekcja weterynaryjna i in.), obrona cywilna, straż pożarna, policja i przeciwdziałanie zagrożeniom zbiorowym, i inne. Lista ta nie jest ani wyczerpująca, ani ostateczna. Zaznaczyć jednak trzeba, że u podstaw prac w tym zakresie leży idea koncentracji w gestii powiatu wszystkich, o ile to możliwe, zadań publicznych o charakterze lokalnym (dotąd leżących w zakresie działania różnych administracji rządowych), z wyłączeniem tych, w których zachodzą rzeczywiste i istotne przesłanki zachowania odrębności organizacyjnej (tu m.in. administracja wojskowa, celna, skarbowa, morska, górnicza).

Zasadniczo nie przewiduje się, aby powiaty miały umniejszyć obecny zakres działania gmin; ewentualne przesunięcia tego rodzaju będą miały charakter korekt, wyrównujących "poziomy kompetencyjne" w administracji. Jak wspomniano, jednym z celów reformy jest uporządkowanie i tych spraw. Jednocześnie zakłada się, że zadania i kompetencje powiatów (ziemskich; w miastach wyłączonych problem ten w ogóle nie wystąpi) nie będą pokrywać się z zadaniami i kompetencjami gmin - będzie to istotną gwarancją samodzielności tych ostatnich. Do gwarancji tych ma również m.in. należeć brak nadrzędności (także instancyjnej) i uprawnień nadzorczych powiatu wobec gminy, o czym jeszcze w dalszej części tekstu. Przyjmuje się też, że gminy słabsze nie będą mogły przekazywać niektórych swoich zadań czy kompetencji (gdy nie są w stanie ich samodzielnie prowadzić) - władzom powiatowym, to bowiem automatycznie mogłoby prowadzić do tworzenia się pionowych zależności; gminy te natomiast będą, jak obecnie w sprawach takich zawierać porozumienie komunalne z innymi gminami (np. z miastem będącym siedzibą powiatu) lub tworzyć odpowiednie związki komunalne.

3.4. Charakter prawny zadań powiatu.Mechanizmy nadzorcze. Istotnym problemem jest charakter zadań powiatowych. Jak wspomniano poprzednio, w gminach proporcja między zadaniami własnymi a zleconymi (powierzonymi) jest zdecydowanie nieprawidłowa, nb. przy okazji zmian w prawie materialnym ta kwestia będzie również wymagała uporządkowania. Budując zakres działania powiatu należy od razu potraktować większość zadań powiatowych jako własne, wyjątki czyniąc dla niektórych kompetencji administracyjnych (władczych), w celu utrzymania, w sprawach tego rodzaju, uprawnień instancyjnych i nadzorczych typu celowościowego - gestii administracji rządowej.

Przyjęcie powyższego założenia, w powiązaniu z faktem, że wszystkie przyszłe zadania powiatowe należą dotąd do administracji rządowej, a wiele spośród nich ma charakter policyjny (nadzorczy, ochronny itp.) - np. inspekcja sanitarna, ochrona przeciwpożarowa, policja i inne, każe bliżej przedstawić przewidywane mechanizmy nadzoru nad działalnością powiatu. Tym bardziej, iż niektóre z tych służb działają w ogólnokrajowych systemach operacyjnych, a również w przyszłości muszą pozostać dyspozycyjne, także w skali ponadlokalnej i - niekiedy - ogólnopaństwowej. Komunalizacja tych służb umożliwi budowę lokalnych, zintegrowanych systemów ochrony przed zagrożeniami różnego rodzaju, opartych na więzi interesów wspólnot obywatelskich, przynosząc istotny wzrost praktycznej skuteczności tych działań. Przyjmując zatem, że również w takich dziedzinach wspólnoty terytorialne mają niepodważalne prawo do oceny (politycznej) społecznych efektów działalności owych służb, przewiduje się, że ustawy szczególne określą precyzyjnie uprawnienia kontrolne i nadzorcze odpowiednich władz państwowych, głównie w zakresie obowiązujących regulacji służbowych i standardów działania (łącznie z uprawnieniami ad personam), a także zdefiniują przysługujące tym organom władcze uprawnienia interwencyjne (kierownicze) - w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego w szerszej skali.

Kierowników powiatowych służb inspekcyjnych (ochronnych itp.) powoływać i odwoływać będzie zarząd powiatowy, na zasadach i warunkach określonych ustawami szczególnymi (działowymi), które też - jak nadmieniano - określać mogą udział w tej procedurze odpowiednich władz państwowych.

Raz jeszcze należy podkreślić, iż istotne jest, by zasadnicze zadania i kompetencje władz samorządowych należały do kategorii zadań własnych, a tylko wyjątkowo - do zleconych ustawowo czy do grupy przekazywanych w drodze porozumienia. W miarę potrzeby, zamiast wprowadzania konstrukcji zadania zleconego, należałoby stosować szczegółowe rozwiązania typu uzgodnień i inne, należące do form nadzoru weryfikacyjnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w nowelizowanych ustawach działowych. Zaś ustawy te precyzyjnie winny określać zasady działania, obowiązki i kompetencje administracji powiatowej w poszczególnych dziedzinach, by do minimum ograniczyć konflikty, jakie mogą powstać na tle oceny tej działalności przez organy nadzorcze.

3.5. Finanse powiatu. W prowadzonych pracach przyjmuje się następujące założenia:

- dochody powiatu będą niezależne od dochodów gmin, a ustalenie źródeł dochodów powiatu nie może się odbyć kosztem uszczuplenia dochodów gmin (również przy okazji zasilania finansowego gmin);

- dochody powiatu określa ustawa, gwarantując jednocześnie środki na realizację podstawowych zadań i kompetencji powiatowych;

- wybór źródeł dochodów powiatu oraz ustalenie wydajności tych źródeł należy dostosować do poziomu i struktury niezbędnych wydatków, które będą efektem konkretnych przesunięć kompetencyjnych (na rzecz powiatu);

- struktura dochodów powiatu winna gwarantować znaczny poziom autonomii finansowej powiatu, co oznacza, ż nie mogą się one składać w większości z subwencji albo dotacji, lecz powinny umożliwiać władzom powiatowym prowadzenie aktywnej polityki budżetowej - preferencje muszą mieć zatem dochody o charakterze podatkowym (zwłaszcza - udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych);

- zarówno zadania własne powiatu, jak i zadania mu zlecone ustawowo powinny być finansowane głównie ze środków własnych powiatu.

Powyższe założenia wyznaczają tok prac, wśród których poczesne miejsce zajmie przeprowadzenie niezbędnych analiz statystycznych oraz rachunków symulacyjnych pozwalających ocenić trafność propozycji modelowych. Niestety nie jest możliwe określenie hipotetycznych potrzeb finansowych projektowanych powiatów na podstawie układu standardów i normatywów realizacyjnych; nie pozwala na to nie tylko niedostatek informacji (takich możliwości nie stwarza obowiązujący system sprawozdawczości statystyczno-budżetowej) lecz również ewolucyjny charakter projektowanych przedsięwzięć w sferze finansów publicznych, który nakazuje minimalizować prawdopodobieństwo gwałtownych zmian w stosunku do dotychczasowej terytorialnej struktury zasilania finansowego.

4. Terenowe organy administracji rządowej. W sferze terenowej administracji rządowej podstawowym celem reformy jest, jak wspomniano, ujednolicenie jej siatki terytorialnej i organizacyjnej, a także wzmożenie mechanizmów koordynacji działań różnych pionów i służb tej administracji. Ujednolicenie schematu terytorialnego administracji rządowej nastąpi poprzez przebudowę podziału administracyjnego państwa, w związku z wprowadzeniem powiatów, oraz przez zmniejszenie liczby (powiększenie obszaru) województw, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części opracowania.

Nie jest przedmiotem obecnych prac nad kształtem administracyjnym kraju zmiana statusu ustrojowego (politycznego) województw, ze względów, o których była mowa poprzednio. Przewiduje się natomiast istotne wzmocnienie pozycji wojewody, m.in. poprzez zespolenie organizacyjne dużej części administracji specjalnych w ramach urzędów wojewódzkich (z pozostawieniem im jednak odrębności - samodzielności kompetencyjnej), a także sukcesywne przekazywanie zadań i kompetencji administracji centralnej na rzecz organów o właściwości ogólnej i organów o właściwości szczególnej szczebla wojewódzkiego.

Zespolenie organizacyjne administracji specjalnych będzie zwłaszcza możliwe i konieczne w odniesieniu do tych służb, które (jak np. kuratoria oświaty) utracą większość zadań bezpośredniego zarządu (w tym przykładzie - prowadzenie szkół i placówek wychowawczych) na rzecz powiatów samorządowych i pozostaną jedynie z kompetencjami kontrolnymi, szkoleniowymi i nadzorczymi. Zmiany organizacyjne i funkcjonalne w urzędach wojewódzkich będą jednak dalej idące, bowiem wynikać będą ze zmiennej - w szerszym zakresie, o czym była już mowa - roli wojewody.

Przyszłą pozycję i rolę wojewody charakteryzują trzy następujące główne obszary jego działalności:

(1) ulegnie wzmocnieniu pozycja wojewody jako przedstawiciela rządu, już ze względu na wspomniane zespolenie organizacyjne administracji rządowej w urzędzie wojewódzkim, z powodu zmian w systemie budżetowym oraz - niejako automatycznie - wobec istotnego powiększenia obszaru województwa. W takim charakterze wojewoda jest zwłaszcza koordynatorem rządowej (i resortowej) polityki administracyjnej na obszarze województwa, dostosowując jej zasady do warunków i potrzeb miejscowych i współpracując z władzami samorządowymi; w sferze strategii rozwoju regionalnego istotnym instrumentem powinny być tu określone prawem uprawnienia w planowaniu przestrzennym oraz budżet wojewody. Należy jednak nadmienić, że wobec przekazania samorządowi większości służb i instytucji działających na rzecz zaspokajania potrzeb lokalnych, budżet wojewody przybierze charakter przede wszystkim administracyjny;

(2) wojewoda sprawuje administrację publiczną w zakresie, w którym odpowiednie kompetencje przysługują mu na podstawie przepisów prawa materialnego, w pozostałym zakresie wykonuje uprawnienia koordynacyjne zarówno wobec zespolonych w jego urzędzie organów o właściwości szczególnej, jak i wobec administracji niezespolonej. W sferze polityki gospodarczej (choć jest to sprzeczne z zasadą rozdzielenia władztwa administracyjnego i uprawnień zarządu gospodarczego), wydaje się, że wojewoda przez pewien czas będzie nadal jeszcze sprawować uprawnienia "organu założycielskiego" wobec przedsiębiorstw państwowych i odpowiadać za przeprowadzenie w nich zmian strukturalnych;

(3) w zasadniczo większym niż dotąd zakresie będzie wojewoda sprawować obowiązki nadzorcze wobec jednostek samorządu terytorialnego, co wyniknie ze zwiększenia (dwu lub nawet trzykrotnie) liczby tych jednostek w województwie, poddanych jego nadzorowi, a także z istotnego rozszerzenia zadań i kompetencji samorządu powiatowego, co samo w sobie spowoduje konieczność zintensyfikowania funkcji nadzorczej i interwencyjnej w różnych obszarach administracji publicznej. Ta funkcja wojewody ("Prefekta") decydować będzie w istocie rzeczy o prawidłowym funkcjonowaniu administracji publicznej w Polsce, jako że większość praktycznych obowiązków i zadań administracyjnych, związanych z bezpośrednią obsługą wspólnot terytorialnych i pojedynczych obywateli, znajdzie się - po reformie - w gestii władz samorządowych.

O statusie wojewody była mowa w rozdziale II (5.2.).

5. Tok instancji i sądowa kontrola administracji. Przebudowa ustroju administracyjnego RP automatycznie stwarza konieczność dokonania przeglądu instytucji ochrony publicznych praw podmiotowych, zarówno w toku postępowania instancyjnego, jak i w sferze sądownictwa administracyjnego.

Przesłanki zmian w sferze postępowania administracyjnego wynikają przede wszystkim stąd, że obecny mechanizm instancyjny przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego opiera się na konstrukcji jednolitego, hierarchicznego systemu administracji państwowej, w którym organem "wyższym" (drugiej instancji) był zawsze nadrzędny organ administracyjny. Już przywrócenie w 1990 r. samodzielności gmin i w związku z tym - dualistycznego ustroju administracji publicznej, spowodowało, że przewidziana w k.p.a. formuła postępowania odwoławczego (art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 128 zd. drugie k.p.a.) przestała być w znacznej części adekwatna do rozwiązań ustrojowych; kolegia odwoławcze mają tylko ograniczoną legitymację do wydawania decyzji reformacyjnych, merytorycznych, szczególnie w sprawach opartych na zasadzie uznania administracyjnego. Wprowadzenie powiatów, i przez to - dalsze rozszerzenie sfery spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do własnej kompetencji samodzielnych korporacji prawa publicznego, spowoduje, że rozbieżności te staną się jeszcze bardziej znaczące. Tym bardziej, iż zakłada się brak zależności organizacyjnych i nadrzędności instancyjnej powiatu nad gminą.

Zasadnicza konstrukcja ustroju i kognicji sądownictwa administracyjnego pochodzi z 1980 r. i nie odpowiada występującym dziś masowo zagrożeniom praworządności w sferze prawa publicznego. Dotyczy to zarówno praw indywidualnych podmiotów i korporacji prawa publicznego, jak i stanu i możliwości egzekucji prawa (w tym również wyroków sądowych) w znaczeniu obiektywnym.

W tym stanie rzeczy pojawia się wiele istotnych dylematów, przede wszystkim zaś pytanie o kształt i mechanizm zasady dwuinstancyjności w nowych warunkach, o pozycję kolegiów odwoławczych (jako trybunałów administracyjnych albo jako sądów administracyjnych pierwszej instancji), o pozycję i rolę judykacyjną sądownictwa administracyjnego, zarówno w sprawach skarg na decyzje w sprawach indywidualnych (kwestia dwuinstancyjnego postępowania sądowego, sprawa wydawania przez sąd rozstrzygnięć merytorycznych, wzmocnienie egzystencji wyroków sądowych) jak i w innych sprawach.

Problemów natury zupełnie zasadniczej jest zresztą w kwestiach organizacyjnych i proceduralnych, o których mowa, dużo więcej. Dlatego podkreślenia wymaga konieczność wprowadzenia, równolegle z reformą terytorialną zmian niezbędnych i najpilniejszych. Wystarczy, tylko tytułem przykładu, wskazać, że bez zmiany statusu organizacyjnego i zasad finansowania, kolegia odwoławcze po prostu nie udźwigną zwiększonego ciężaru spraw drugiej instancji (odwołań nie tylko od decyzji gmin, ale i od decyzji powiatów). Konieczne jest także bardziej precyzyjne zdefiniowanie i rozszerzenie kompetencji kolegiów.

Natomiast czas pozostający do dyspozycji prawdopodobnie nie pozwoli, do momentu sfinalizowania reformy terytorialnej, przygotować merytorycznie i legislacyjnie pełnej, kompleksowej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a także opracować nowej ustawy o sądownictwie administracyjnym wraz z przepisami proceduralnymi; odpowiednie prace zostały rozpoczęte.

6.1. Podział administracyjny państwa. Celem reformy jest wprowadzenie trójstopniowego podziału administracyjnego państwa - jak podkreślano, będzie to nie tylko operacja porządkująca układ terytorialny, ale przede wszystkim reforma budująca nową strukturę przestrzenną i administracyjną państwa.

Konieczność przebudowy struktury podziału administracyjnego państwa w świetle uwag dotychczasowych nie wymaga, jak wolno sądzić, bliższych uzasadnień. Podział administracyjny określa podstawowe relacje w zakresie wykonywania władztwa publicznego na określonym terytorium, determinuje w dużej mierze zasady repartycji kompetencji między organami centralnymi, terenowymi i innymi podmiotami władzy publicznej oraz wyznacza ich właściwość miejscową, określa terytorialny zakres udziału obywateli w sprawach publicznych, stwarza przestrzenne podstawy artykulacji interesów politycznych, integracji społecznej, rozwoju gospodarczego i spełnia wiele innych istotnych funkcji organizując życie publiczne, życie społeczne i gospodarcze, i prywatne życie obywateli.

Wprowadzony w 1975 r. podział administracyjny państwa, w założeniu dwustopniowy, uzupełniony został po pierwsze de facto dodatkowym szczeblem pośrednim (rejonowym), po wtóre obrósł różnorodnymi podziałami specjalnymi o zróżnicowanej skali terytorialnej. Rejony administracyjne nie odpowiadają naturalnym, "powiatowym" ciążeniom gmin, pociętym granicami małych województw, choć świadczą o trwałości formuły powiatowej w polskiej mentalności administracyjnej. Województwa, nieracjonalnie małe, nie spełniają prawidłowo funkcji koordynacji przestrzennej dla całej administracji państwowej, nie tworzą też możliwości skali ani dla prowadzenia rządowej polityki terenowej, ani polityki regionalnej, sprzyjają natomiast centralizacji władzy.

Przedłużający się stan zawieszenia co do rozstrzygnięć w sprawie przebudowy ustroju terytorialnego oznacza nie tylko utrzymywanie dezorganizacji w administracji, o czym była już mowa. Oznacza też, że na lata już przeciąga się niemożność nowej delimitacji regionalnej i redefinicji polityki lokalnej i regionalnej, co jest niezbędne w nowych warunkach ustrojowych i gospodarczych. Oznacza także postępujące marnotrawstwo przy wydatkowaniu środków, i publicznych i prywatnych, inwestowanych przecież nadal w dotychczasowy system infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, w obecny układ administracyjny itp.

Jedynie sieć jednostek stopnia podstawowego (gmin) jest - po zmianach przeprowadzonych w ostatnich dwu latach - w zasadzie racjonalna i uporządkowana, jeśli nie liczyć drobnych korekt w przyszłości powodowanych naturalnym procesem wykształcenia się nowych ośrodków gminnych. z zaniepokojeniem odnieść się należy do pojawiających się postulatów podziału obecnych gmin na jeszcze mniejsze, niezbędne do samodzielnego działania ze względów infrastrukturalnych i finansowych, a często również kadrowych. Polem operacyjnym planowanej reformy terytorialnej będzie zatem powiat (ziemski) i województwo.

6.2. Siatka powiatowa. Utworzenie powiatów nie będzie niosło ze sobą zbyt wielu problemów i konfliktów społecznych. Siatka powiatowa Polski jest w zasadzie wykształcona; w przeważającej mierze będzie to zatem odtworzenie powiatów sprzed 1975 r. Reforma powiatowa nie ma jednak mieć charakteru resentymentalnego: chodzi o wytworzenie terytorialnej podstawy dla administracji współczesnej, dobrze zorganizowanej, ekonomicznej i sprawnej, w tym przede wszystkim administracji świadczącej usługi o charakterze ponadgminnym. Chodzi więc o spełnienie przez tworzone powiaty podstawowych wymogów "ekonomii skali". Zbyt mały powiat oznacza automatycznie wzrost kosztów administrowania, liczonych na głowę mieszkańca. Dlatego obszar powiatu spełniać będzie musiał pewne kryteria ilościowe (najmniej pięć gmin składowych, odpowiednia liczba mieszkańców - w tej ostatniej kwestii 50 tys. przyjęto jako minimum), a jego siedziba odpowiadać będzie musiała założeniom co do określonych, podstawowych standardów instytucjonalnych, poziomu infrastruktury administracyjnej, usługowej i społeczno-kulturalnej. Jest to o tyle istotne, iż w najbliższych latach nie zakłada się możliwości podejmowania w szerszej skali (ze środków państwowych) nowych inwestycji w sferze infrastruktury administracyjnej, usług publicznych itp. Inne założenie musiałoby oznaczać drastyczny wzrost kosztów reformy, co nie jest brane pod uwagę. Trzeba nadmienić, że są takie byłe miasta powiatowe, z których, niestety, w ciągu tych niemal 20 lat, jakie upłynęły od tamtej reformy, "życie uciekło. Są z kolei siedzibami obecnych urzędów rejonowych miasta, które uprzednio nie były stolicami powiatów, które w międzyczasie "dorosły" i mają całą infrastrukturę, o którą chodzi.

Mapa powiatowa budowana będzie po uprzedniej konsultacji z gminami Ten sposób postępowania, choć nie zawsze prowadzi do rozwiązań optymalnych, gwarantuje minimalizację możliwych błędów i wyraźne określenie pól kolizji interesów lokalnych. Zostanie zdefiniowana procedura określająca zasady akceptacji ustaleń uzgodnionych w skali lokalnej i regionalnej (jeśli spełniają warunki i kryteria podstawowe), zasady mediacji w przypadku konfliktu interesów oraz ostatecznego, władczego rozstrzygania takich konfliktów - gdy nie uda się doprowadzić do uzgodnienia między zainteresowanymi.

Jak było już zaznaczone, obok powiatów przewiduje się miasta wyłączone z powiatów. Będą to jedynie duże miasta (ponad sto tysięcy mieszkańców), spełniające poza tym - jeśli trzeba - dodatkowy warunek, że mogą pomieścić u siedzibę sąsiadującego (niekiedy - ogólnego) powiatu ziemskiego, a na ich terenie znajduje się równocześnie "drugi garnitur" instytucji, obiektów, urządzeń infrastrukturalnych itp., umożliwiających obsługę administracyjną i świadczenie usług dla mieszkańców tego sąsiedniego powiatu ziemskiego.

Zbudowanie racjonalnej siatki powiatowej nie będzie możliwe bez zniesienia obecnego podziału rejonowego, a także bez naruszenia granic obecnych województw, które w bardzo licznych przypadkach przecinają naturalnie wykształcone obszary dawnych powiatów.

Zgodnie z przedstawionym założeniem tworzenia nowego systemu administracyjnego "od dołu" (a nie "od góry"), oznacza to konieczność podjęcia prac nad siatką wojewódzką od razu, tj. natychmiast po ustaleniu granic i siedzib powiatów, tak aby zmiany na obu szczeblach wprowadzić równocześnie. Tworzenie powiatów etapami, tj. najpierw w granicach obecnych województw, a następnie korekta tej sieci przy wprowadzaniu nowego podziału wojewódzkiego, oznaczałoby bowiem przedłużenie okresu prowizorki administracyjnej i znaczny wzrost kosztów reformy. Również utrzymanie obecnego podziału wojewódzkiego jedynie z wprowadzeniem korekt granic wojewódzkich, przy tworzeniu powiatów w ich już "naturalnym", ostatecznym kształcie (opcja "zerowa"), prowadzi do tego samego skutku, a ponadto nie jest możliwe bez znacznych perturbacji organizacyjnych (minimum korzyści przy niemal pełnych kosztach operacji wojewódzkiej).

6.3. Siatka wojewódzka. O ile można przypuszczać, że podział powiatowy nie przysporzy zbyt wielu konfliktów i kłopotów, o tyle - wobec rozbieżności poglądów - na tle problematyki wojewódzkiej (regionalnej) mogą wystąpić znaczne komplikacje co do kierunku rozstrzygnięć. Obecnie już można zidentyfikować trzy podstawowe grupy interesów (trzy opcje wojewódzkie) pierwsza - regionalistyczna, proponująca duże województwa (10-14), ze względu na przyszłą (ale już rodzącą się) formułę rozwoju regionalnego, druga - zachowawcza, optująca za utrzymaniem części małych województw, z korektami ich granic (ok. 25), w związku z wytworzeniem się istotnych więzi terytorialnych w tej skali po roku 1975, trzecia - preferująca powrót do układu tradycyjnego (17), który nadal funkcjonuje w świadomości społecznej, a także wielu segmentach infrastrukturalnych i administracyjnych. W kwestii tej zostaną przedłożone rozwiązania wariantowe, z argumentacją "za" i "przeciw", z uzasadnieniami. Wszystkie warianty zbudowane zostaną na jednakowej, jednolitej siatce podziału powiatowego (por. wyżej).

6.4. Podziały specjalne. Poza szczególnymi wyjątkami (tu np. okręgi wojskowe), wszystkie niezespolone administracje specjalne, a w tym również administracja wymiaru sprawiedliwości (sądy, prokuratura), dostosują w ustawowo określonym terminie obszary swoich właściwości miejscowych do schematu podstawowego podziału administracyjnego państwa. W każdym przypadku obowiązywać powinna zasada, że podziały specjalne nie przecinają granic jednostek podstawowego podziału administracyjnego państwa, w miarę potrzeby obejmując w całości kilka takich jednostek.

7.1. Terminarz i zakres niezbędnych prac ustawodawczych. Jeśli przyjąć założenie, że nadchodzące wybory komunalne (maj 1994) powinny już odbyć się wspólnie do rad gmin i do rad powiatowych, wtedy praktyczne wdrożenie reformy mogłoby nastąpić od 1 stycznia 1995 r., tj. od nowego roku budżetowego. Półroczny dystans od daty wyborów do rozpoczęcia praktycznej działalności przez instytucje powiatowe, byłby przeznaczony na dokonanie wyboru zarządu i starosty, przyjęcie przez rady podstawowych aktów prawnych, w tym statutów miejscowych i regulaminów, przygotowanie budżetu na 1995 r., zinwentaryzowanie i ostateczne przejęcie mienia (obiektów) i instytucji, zorganizowanie pracy administracji powiatowej itp.

Oznacza to, że wszystkie w zasadzie podstawowe akty prawne muszą być uchwalone nie później niż z końcem 1993 r. Dotyczy to przede wszystkim ordynacji wyborczej, ustawodawstwa o podziale administracyjnym kraju, ustawy finansowej, ustaw kompetencyjnych (dla przygotowanie których dokonać trzeba przeglądu ok. 150 aktów ustawodawczych), oraz podstawowej w omawianej dziedzinie ustawy o samorządzie powiatowym wraz z ustawą wprowadzającą. Potrzebna jest zmiana ustawy o terenowych organach administracji rządowej, wspomnianych ustaw proceduralnych (k.p.a. i ustawy egzekucyjnej) oraz ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także samej ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Niezbędna jest ustawa o Krajowym Związku Samorządu Terytorialnego. Do dużej części wspomnianych ustaw (przede wszystkim dotyczy to prawa materialnego i kompetencji administracyjnych w różnych dziedzinach) niezbędne będzie przygotowanie przepisów wykonawczych.

W przypadku udzielenia odpowiednich upoważnień rządowi niektórych z wymienionych przepisów będą mogły przybrać postać rozporządzeń Rady Ministrów z mocą ustawy. Podstawowe wszakże wymagają formy ustawowej. Celem prowadzonych prac jest przygotowanie takich zmian w prawie ustrojowym, materialnym i proceduralnym, które zapewnią funkcjonalność poszczególnych struktur i poziomów administracji samorządowej i rządowej, a także niezbędną komplementarność zadań, kompetencji i środków w ramach każdej z nich. Ponieważ prace obejmują praktycznie większość obowiązującego ustawodawstwa administracyjnego, należy w miarę możności wykorzystać je również dla poprawy funkcjonowania gmin zgodnie z dotychczasowymi doświadczeniami oraz niezbędnych przekształceń administracji rządowej.

7.2. Przygotowania praktyczne. Debata publiczna i wstępne prace przygotowawcze (również terenowe) zostały już rozpoczęte, jako że problematyka reformy powiatowej obecna jest w życiu publicznym praktycznie bez przerwy od samego początku funkcjonowania samorządu terytorialnego, tj. od 1994 r. W Sejmie toczą się już prace nad ustawą powiatową, projekt której przygotowany został w Krajowym Sejmiku Samorządu Terytorialnego, a następnie był przez grupę posłów wniesiony do laski marszałkowskiej. Prace przygotowawcze prowadzone są również - w bardzo szerokim zakresie - w URM przez Pełnomocnika rządu ds. reform administracji publicznej, a w szczególności przez zorganizowane w tym celu zespoły merytoryczne (eksperckie).

W niektórych zakresach (np. w odniesieniu do ustawodawstwa o finansach powiatowych) przygotowanie przepisów poprzedzone zostanie pogłębioną pracą badawczą.

Prace będą wymagały poważnego udziału i aktywnego wsparcia ze strony ministrów, wojewodów i sejmików samorządowych, a także elit politycznych i społecznych, również lokalnych oraz instytucji edukacyjnych.

7.3. Program pilotażowy. Istotą programu jest oparcie reformy administracji publicznej na dokładnym rozpoznaniu faktycznych zjawisk związanych z przekazywaniem nowych zadań ze sfery państwowej - administracji samorządowej. Program będzie uruchomiony w dużych miastach, liczących ponad sto tys. mieszkańców, które w przyszłości uzyskają status wyłączonych z powiatów, dziś zaś mając władze pochodzące z wyboru politycznego, odpowiednie zaplecze kadrowe, organizacyjne itp., mogą bez przeszkód przejąć nowe zadania publiczne.

Podstawą prawną wprowadzenia programu tworzy art. 35 ustawy budżetowej. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi na tej podstawie zadania i kompetencje z zakresu administracji rządowej, które zostaną przekazane organom samorządu terytorialnego wskazanych miast wraz ze środkami finansowymi, Tą drogą zostanie również ustalony nadzór nad realizacją tych zadań; w zasadzie (poza wyjątkami określonymi przez Radę Ministrów) obowiązywać będzie kryterium zgodności z prawem - w ten sposób, z punktu widzenia miast, zadania, o które chodzi, nabiorą charakteru zadań własnych.

Realizacja programu oznaczać będzie praktyczne rozpoczęcie reformy w największych miastach, które np. już obecnie, w wyniku zawartych porozumień realizują, tyle, że właśnie na zasadach zadań zleconych, wiele zadań przeznaczonych do przekazania samorządowi w ramach reformy powiatowej.

Realizacja programu umożliwi:

- zbadanie rzeczywistych potrzeb i możliwości samorządów miejskich w zakresie wykonywania zadań przyszłego powiatu, jeszcze przed ustawowym wprowadzeniem nowego ustroju,

- prowadzenie testu współdziałania administracji centralnej (oraz wojewodów) z administracją samorządową realizującą przekazanie jej zadania,

- sprawdzenie, w jakim skonkretyzowanym zakresie samorząd jest w stanie wypełnić nowe zadania komunalne, na tle obecnego stanu prawnego,

- określenie problemów specyficznych, których nie się rozwiązać bez zastosowania szczególnych form administrowania i zarządzania lub zmian obowiązującego prawa,

- optymalizację samorządowej gospodarki finansowej oraz próbę standaryzacji kosztów świadczenia usług komunalnych,

- sformułowanie odrębnych rozwiązań ustrojowych dla obszarów metropolitalnych (powiązanie dużego miasta z obszarem je otaczającym),

- sprawdzenie praktycznej realizacji przez samorząd zadań zastrzeżonych dotąd dla administracji specjalnych.

Podstawową formą działania, obok praktycznego przejmowania zadań przez samorządy miejskie, będą raporty dotyczące:

- potencjału i dotychczasowych doświadczeń miast - uczestników programu,

- przebiegu przejmowania zadań i wynikających stąd wniosków,

- zestawienia praktyki zarządu z prawem obowiązującym i z projektami ustaw.

Wdrożenie programu uzależnione jest od przejęcia stosowanych zabezpieczeń dla miast w sferze finansowania przejmowanych zadań.

7.4. Koszty. Wstępne wyliczenia przeprowadził jeszcze wiosną 1992 r. Zespół ds. reorganizacji administracji publicznej na podstawie badań przeprowadzonych w jednym województwie. Badania takie zostały ponowione na początku 1993 r., tym razem na obszarze trzech województw. z wyliczeń ubiegłorocznych wynikało, że koszty bezpośrednie utworzenia jednego powiatu (uwzględniając równocześnie przekształcenia szczebla wojewódzkiego) wyniosą między 2,8 a 5 mld zł, w zależności od tego, czy powiat miałby powstać na miejsce istniejącego rejonu, czy też powstawałby z części dotąd należących do dwu/trzech urzędów rejonowych. z ponownych badań (1993) wynika, że te wstępne szacunki są prawidłowe, a w pewnym zakresie - mimo ok. 40% inflacyjnego wzrostu kosztów, jaki dokonał się w ciągu roku - nawet zawyżone, niekiedy dwukrotnie - szczególnie w odniesieniu do miast wydzielonych z powiatów.

Kwestia pełnego rozpoznania kosztów reformy terytorialnej jest jednak na tyle istotna, że wymaga dalszych badań, przeprowadzonych w szerszej skali przestrzennej. Badania te umożliwią ponadto zebranie podstawowych danych dla standaryzacji organizacyjnej urzędów administracyjnych. Wyniki odpowiednich prac symulacyjno-kosztowych przedstawione zostaną oddzielnie.

W nawiązaniu do wcześniejszych uwag należy podkreślić, że koszt reformy terytorialnej zostanie bardzo prędko zrekompensowany przez istotne zwiększenie racjonalności i efektywności gospodarowania środkami publicznymi, co pozwala wydatki w tym zakresie traktować jako dobrą inwestycję.

Niektóre prace eksperckie i badawcze wspomagane będą ze środków pomocowych.

IV. Państwowa służba cywilna

1.1. Założenia,

1.2. Kierunki zmian,

2. Zakres prac,

3.1. Działania przygotowawcze w sferze polityki kadrowej (1993),

4. Szkolenia i pozyskiwanie nowych kadr,

5.1. Harmonogram prac legislacyjnych,

5.2. Koszty.

1.1. Założenia. Jednym z najważniejszych zadań w ramach reformy administracji publicznej, a zarazem fundamentalnym warunkiem jej pomyślnego zrealizowania - jest pozyskiwanie nowych kadr pracowniczych dla administracji publicznych, a także adaptacja dla potrzeb administracji urzędników zatrudnionych obecnie.

Pracownicy urzędów państwowych, w tym administracji rządowej, podlegać powinni pragmatyce państwowej służby cywilnej - służby państwu, zapewniającej sprawną realizację jego zadań, stanowiącej stabilny aparat wykonawczy jego organów - niezależnie od aktualnego układu i wpływu sił politycznych.

Wszelkie działania służące budowie państwowej służby cywilnej i nasyceniu tej służby kadrami pracowniczymi właściwej jakości, powinny opierać się na generalnych przesłankach nowoczesnego modelu urzędnika państwowego. Należą do nich przede wszystkim: kompetencje i fachowość zawodowa, aktywne, menedżerskie podejście do rozwiązywania problemów administracyjnych, neutralność polityczna w wykonywaniu zadań, stałe doskonalenie profesjonalne, pełna odpowiedzialność za wykonywanie zadania i świadomość działania w imieniu państwa, lojalność i służebność wobec państwa i obywateli, a także uczciwość i rzetelność w pracy oraz nienaganna postawa etyczna.

Skuteczność wdrożenia nowego modelu państwowej służby cywilnej zależy od przyjęcia odpowiednich do tych założeń rozwiązań prawnych, ale również - i przede wszystkim - od reorientacji nastawienia kadry z biurokratycznego na menedżerskie; lapidarnie scharakteryzować to można jako odchodzenie od metody "załatwiania spraw" na rzecz rozwiązywania problemów, które przynosi życie. Zaś nie jest przesadą stwierdzenie, że właśnie tzw. "czynnik ludzki" (kadra administracyjna) ma do spełnienia przesadzającą rolę w reformowaniu struktur organów administracji publicznej, w efektywnej przebudowie organizacji wewnętrznej urzędów, przy wdrażaniu nowych metod pracy i techniki. To kadra administracji publicznej rozstrzygnie w praktyce o tym, czy administracja polska będzie nośnikiem postępu cywilizacyjnego.

1.2. Kierunki zmian. Dostęp do państwowej służby cywilnej musi być uregulowany jasno i czytelnie, stwarzając każdemu zainteresowanemu obywatelowi równe warunki ubiegania się o przyjęcie do pracy w urzędzie państwowym, zagwarantowane środkami politycznymi, prawnymi, organizacyjnymi i ekonomicznymi. Nawiązanie stosunku służbowego odbywać się będzie na podstawie klarownie określonych kryteriów, obowiązujących formalnie i zrozumiałych. Każdy powinien mieć także pełną możliwość zaznajomienia się z systemem gwarantującym budowę kariery urzędniczej, na zasadach równości i przy uwzględnianiu włącznie warunków profesjonalizmu i efektywności.

Wstąpienie do państwowej służby cywilnej następować będzie w zasadzie w drodze kontraktu, tzn. ogólnie stosowanej umowy o pracę. Przed kontraktowymi pracownikami państwowymi otwarte będą możliwości składania egzaminów do jednej z kategorii urzędniczych (przewiduje się cztery kategorie w zależności od wewnętrznej gradacji wymagań kwalifikacyjnych oraz doświadczenia zawodowego). Egzaminy będą składane przed Komisją Państwowej Służby Cywilnej, a po ich zdaniu pracownik uzyskuje gwarancję mianowania do danej kategorii, a następnie powołania na stanowisko w urzędzie. Stosowne preferencje przewidziano dla absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Nawiązanie stosunku służbowego w drodze mianowania oznaczać będzie stabilizację pozycji urzędnika państwowego w służbie, poddawanych weryfikacji jedynie wówczas, gdyby urzędnik sprzeniewierzył się nałożonym nań obowiązkom. Statusowi temu odpowiadać będzie zespół wyważonych przywilejów urzędniczych, sprzyjających stabilizacji kadr. Mianowanie powinno więc stanowić istotny czynnik i instrument polityki i kształtowania nowoczesnej kadry służby cywilnej, rozwijanej stopniowo w miarę wykształcenia się czy przystępowania do służby kwalifikowanych, świadomych i odpowiedzialnych pracowników. Warunki służby i awansu służbowego będą jasno określone. Konieczne jest jednak, by wykonywanie zadań w państwowej służbie cywilnej wiązało się z godziwym wynagrodzeniem, na poziomie pozwalającym na pełne poświęcenie czasu służbie bez uciekania się do poszukiwania dodatkowego zatrudnienia.

Pojęcie "państwowa służba cywilna" obejmie nie tylko pracowników i urzędników państwowych, lecz również osoby wykonujące zadania w strukturach kierowniczych państwa (z wyjątkiem członków rządu). z racji pełnionych urzędów lub funkcji publicznych, osoby o których mowa, łączyć będzie z państwem stosunek publicznoprawny, stanowiący o ich pełnej dyspozycyjności wobec spraw publicznych i jednocześnie ograniczający stabilność zatrudnienia na urzędzie (funkcji). Chodzi o stanowiska (urzędy, funkcje), o których w większości mówi Mała Konstytucja (np. podsekretarz stanu) i ustawy (np. Kierownik urzędu centralnego); szczegółowy status tych stanowisk, w tym zasady powoływania i odwoływania (zazwyczaj - w gestii premiera), regulują i powinny regulować ustawy. Stanowiska te mają charakter na poły "administracyjny" (np. dyrektor generalny), na poły "polityczny" (np. sekretarz stanu), a osoby, które stanowiska te obejmują, przychodzić mogą zarówno z samej administracji, jak i spoza niej, ze świata polityki czy spośród ekspertów. Szczególną kategorię państwowej służby cywilnej stanowić będą również osoby zatrudnione w najbliższym otoczeniu członków rządu (premiera, ministrów) - w ich gabinetach. Ze względu na pełnione funkcje, status tych osób określić można jako "polityczny"; pracownicy gabinetów przychodzić do służby i odchodzić powinni razem z członkami rządu, z którymi współpracują. Praca w gabinecie nie będzie więc dla tych osób wiązać się z budową ich kariery zawodowej w państwowej służbie cywilnej, chociaż do politycznego otoczenia członka rządu powoływane mogą być również osoby spośród zawodowej kadry administracyjnej, które po zakończeniu takiej misji będą miały zagwarantowany powrót na uprzednio zajmowane (lub analogiczne) stanowiska w administracji.

Niezależnie od powyższego, ale w ścisłym powiązaniu z nową formułą prawną dla kadr administracji publicznej, nieodzowne jest stworzenie stałego, odpowiednio sformalizowanego (wymagalnego), systemu kształcenia i doskonalenia umiejętności pracowników państwowych, a także zapewnienie im dobrych warunków techniczno-organizacyjnych w wykonywaniu zadań i obowiązków.

2. Zakres prac. Reforma w obszarze państwowej służby cywilnej stanowi zadanie długofalowe, przy czym w zależności od stopnia konsekwencji i determinacji w jej realizacji, można wyróżnić następujące etapy działania.

a) ostateczne przygotowanie znacznie już zaawansowanego projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej i skierowanie go, wraz z projektami podstawowych aktów wykonawczych, do Parlamentu;

b) równoległe przygotowanie organizacyjne do wdrożenia nowych regulacji prawnych, obejmujące również przegląd kadry i uporządkowanie polityki kadrowej w urzędach administracji rządowej w okresie przejściowym;

c) zaprogramowanie i zorganizowanie systemu rekrutacji, kształcenia i doskonalenia zawodowego pracowników w służbie cywilnej.

Reforma w tym zakresie - zwłaszcza w fazie początkowej - nie dotyczy bezpośrednio statusu pracowników samorządowych. Status ten określa ustawa z 1990 r., a więc stosunkowo niedawnej daty, wymagająca dalszej obserwacji z punktu widzenia adekwatności do wymogów służby publicznej w organach samorządowych. Ze względu na uniwersalne cechy i wartości wypełniania służby publicznej nie należy jednak wykluczyć przyszłej unifikacji podstawowych zasad dotyczących obu grup pracowniczych, oczywiście przy uwzględnieniu ich niezbędnych i naturalnych odrębności.

Zasadniczy dylemat merytoryczny polega na konieczności rozstrzygnięcia, czy nowa regulacja objąć ma wszystkich pracowników (funkcjonariuszy) publicznych, zatrudnionych przez administrację państwową, a więc również tych, którzy dziś mają odrębne pragmatyki służbowe (np. nauczyciele, policjanci, strażacy), czy też miałaby dotyczyć jedynie "urzędników", w węższym znaczeniu. Wydaje się, że - przynajmniej na początku - wybrać należy tę drugą opcję.

3.1. Działania przygotowawcze w sferze polityki kadrowej (1993). Jak podkreślono, proces budowy służby cywilnej powinien przebiegać równolegle z innymi przedsięwzięciami w reformowaniu administracji, zwłaszcza w obszarze administracji rządowej. Zanim jednak dojdzie do przyjęcia stosownych regulacji prawnych oraz ich formalnego wdrażania, należy już obecnie, bez zbędnej włoki podejmować działania służące przygotowaniu kadry, szczególnie kierowniczej służby pracowniczej, do nowych obowiązków w nowych warunkach, a także wypracowaniu gruntu pod nowe rozwiązania. Obecnie obowiązujące przepisy o pracownikach państwowych pozwalają na podjęcie takich działań. Zakłada się, że rok 1993 będzie okresem rozwinięcia tych prac.

Ze względu na perspektywę zasadniczych zmian, o których mowa, już obecnie należałoby zdecydowanie preferować umowę o pracę, jako formę nawiązywania stosunku pracy w urzędach, co pozwoli na zapobieżenie petryfikacji statusu pracowników i stanowisk pracy pod rządami obecnych regulacji prawnych. Jednocześnie - z tych samych względów - powinny być stosowane już teraz możliwie jednolite zasady, zwłaszcza kwalifikacyjne, obsady stanowisk kierowniczych i samodzielnych w administracji, przy wyraźnej tendencji do zmniejszania ich liczby.

Istnieje konieczność przeprowadzenia przeglądu kadry administracji rządowej, głównie pod kątem jej kwalifikacji formalnych i praktycznych, stopnia przydatności w poszczególnych dziedzinach i urzędach administracji, a także gotowości kontynuowania pracy w szeregach państwowej służby cywilnej na nowych zasadach (w projekcie przewiduje się, że wszyscy pracownicy administracji rządowej staną się, z datą wejścia ustawy w życie, pracownikami kontraktowymi, a status pracowników mianowanych uzyskiwać będą sukcesywnie, w wyniku przejścia postępowania kwalifikacyjnego przed Komisją Służby Cywilnej). Przedsięwzięcie to mogłoby stanowić podstawę dla sprecyzowania przewidywań ilościowych co do zmian w stanie zatrudnienia, przybliżenia szacunku związanych z tym kosztów (m.in. odpraw dla rezygnujących z pracy) i sformułowania innych wniosków istotnych przy stopniowej przebudowie kadr administracyjnych, zwłaszcza, że obecnie brak jest danych umożliwiających globalne wnioskowanie co do poziomu zawodowego, kwalifikacji oraz podatności na zmiany i reformy w środowiskach pracowników administracji.

Tak więc, chociaż formalnie rzecz biorąc, proces kształtowania na nowo stałej kadry urzędniczej rozpocznie się dopiero po upływie ustalonego w ustawie okresu przejściowego, to w międzyczasie będą podjęte przygotowania związane z racjonalizacją struktur kadrowych w urzędach państwowych, w szczególności przygotowanie pod auspicjami wspomnianej Komisji założeń polityki budowania korpusu urzędniczego, w tym - zawodowej weryfikacji obecnych kadr administracyjnych, którym ustawa zapewni wszelkie szanse do służby państwu według jej nowych kanonów prawnych.

3.2. Departamenty personalne. Ogół proponowanych przedsięwzięć będzie można zrealizować jedynie przy aktywnej, wiodącej roli kierownictw poszczególnych urzędów, a w szczególności - służb pracowniczych. Dlatego rozpocząć należy od stopniowej, ale głębokiej i konsekwentnie przeprowadzonej przebudowy tych właśnie jednostek, w kierunku tworzenia nowoczesnych departamentów personalnych - wzorowanych na modelach innych państw. Komórki te powinny bowiem, oprócz czynności rutynowych w zakresie spraw pracowniczych, realizować ofensywną i otwartą politykę kadrową w ramach urzędu i poza nim (pozyskiwanie kandydatów do pracy w administracji), z perspektywą na nadchodzące reformy administracji, w tym - na budowę nowej służby cywilnej w państwie. Proces ten powinien rozpocząć - niezwłocznie - od odpowiedniej komórki w URM, która odgrywałaby następnie wiodącą rolę w dalszych przekształceniach.

4. Szkolenia i pozyskiwanie nowych kadr. Jak podkreślano wielokrotnie, powodzenie reform administracji publicznej zależy w równym stopniu od racjonalizacji struktur i procedur administracyjnych oraz metod pracy w urzędach, jak i od tego, czy będziemy umieli pozyskać dla administracji ludzi wykształconych i rzetelnych, zdolnych do rozwiązywania problemów i podejmowania decyzji, a gdy już zostaną pozyskani - czy będzie możliwe stworzenie im takich warunków rozwoju i kariery, aby zechcieli poświęcić się służbie państwowej.

Niezmiernie ważnym i pilnym zagadnieniem staje się przeto zorganizowanie i uruchomienie nowoczesnego systemu kształcenia i dokształcania pracowników państwowych. System ten będzie służyć przede wszystkim aktualizacji różnorodnej wiedzy zawodowej pracowników oraz rozwijanie w nich umiejętności niezbędnych dla wykonywania zadań w nowoczesnej administracji.

Do budowy takiego systemu należy przystąpić już obecnie, wykorzystując przede wszystkim pozycję i doświadczenie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, jako ośrodka wiodącego, głównie w odniesieniu do wyższej kadry urzędów administracji centralnej, a także doświadczenia niektórych wyższych uczelni, instytucji oświatowych itp., wśród nich zaś w szczególności - wybranych, dobrych ośrodków doskonalenia kadr. Już obecnie możliwe jest więc, i niezwykle potrzebne, rozwinięcie systemu szkoleniowego w administracji, zwłaszcza w zakresie problematyki nowoczesnych metod pracy, umiejętności rozwiązywania problemów, poznawanie doświadczeń administracji w rozwiniętych krajach demokratycznych, a także - co również szczególnie ważne - kierunków i zasad reformy administracji publicznej, zrozumienia ich istoty znaczenia, także dla kształtowania aktywnych postaw pracowników administracji. Szkolenia będą obejmować również popularyzację i wyjaśnienie przewidywanych nowych rozwiązań dotyczących państwowej służby cywilnej, jako swoiste przygotowanie, także psychologiczne, do nowych warunków pracy w służbie państwa.

System będzie obejmować sferę specjalistycznego dokształcania zawodowego oraz sferę kształcenia ustawicznego, ze szczególnym uwzględnieniem wyższej kadry administracji. Warunkiem podstawowym jest wbudowanie szkoleń w procesy realizacji konsekwentnej polityki kadrowej w administracji oraz zespolenie ich konstrukcji karier zawodowych w urzędach państwowych, a zatem i powiązanie instytucjonalne z zasadami państwowej służby cywilnej. Jak wspomniano, w przyszłości sprawy te należeć będą do Komisji Służby Cywilnej - podmiotu prawnie odpowiedzialnego przed rządem za realizację pragmatycznych elementów polityki budowy i funkcjonowania profesjonalnej służby cywilnej w państwie. Do tego czasu zostaną wszak podjęte działania organizatorskie i przygotowawcze, obejmujące także bieżącą akcję szkoleniową, o czym była mowa. W tych ramach już są prowadzone prace nad modelem szkoleń i inne; początek realizacji programów nastąpi już w tym roku. Prace te i same szkolenia wspomagane będą środkami pomocniczymi; za całość spraw szkoleniowych (a w tym m.in. za integrację prac programowych), do czasu utworzenia Komisji odpowiadać będzie tymczasowy, specjalny zespół powołany przez Prezesa RM.

5.1. Harmonogram prac legislacyjnych. W II kwartale 1993 r. projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej wraz z podstawowymi aktami wykonawczym, w tym zwłaszcza z taryfikatorem stanowisk, z określeniem wymogów kwalifikacyjnych i zasad wynagradzania, powinien zostać skierowany przez rząd do Sejmu. Byłoby optymalne, gdyby do lipca 1993 r. mogło nastąpić przyjęcie ustawy przez parlament: cała ustawa winna wejść w życie od 1 stycznia 1994 r., ale Komisja Służby Cywilnej musi - dla prawidłowego wdrożenia ustawy w tym terminie - rozpocząć prace przygotowawcze pół roku wcześniej (od sierpnia 1993).

5.2. Koszty. W 1993 r., poza niewielkimi wydatkami związanymi z powołaniem i rozpoczęciem działalności Komisji Służby Cywilnej, żadne istotne, nowe koszty w omawianym zakresie nie są przewidywane. Wielkość wydatków roku 1994 i lat następnych zależy po pierwsze od skali wypłat związanych z odprawami dla osób rezygnujących z pracy w administracji państwowej (nie akceptujących nowych warunków), po wtóre od zakresu i tempa prac kwalifikacyjnych Komisji Służby Cywilnej, w wyniku których kolejne grupy pracowników uzyskiwać będą status pracowników mianowanych (na nowych warunkach, również płacowych), po trzecie wreszcie od skali ogólnego wzrostu wynagrodzeń dla pracowników administracji i czasu wprowadzenia nowego taryfikatora. Bliższe szacunki będą przedstawione odrębnie, dla uwzględnienia w toku prac nad założeniami budżetu na 1994 r. Gdyby przyjąć, że dokonana zostanie generalna korekta wynagrodzeń o 60%, w stosunku do poziomu płac z i kwartału 1993 (podwyżka w istocie niezależna od wprowadzenia nowego ustawodawstwa), ogólna kwota podwyżek nie powinna przekroczyć 2,3 bln zł. Pozostałe koszty miałyby obejmować odprawy dla pracowników administracji centralnej, którzy mogą nie zaakceptować nowego statusu urzędniczego (szacuje się na ok. 10% kadry), oraz dla pracowników administracji terenowej (przyjęto szacunkowo ok. 20% kadry), a także koszt utrzymania Komisji Państwowej Służby Cywilnej - razem ok. 220 mld zł.

Rozważa się m.in. możliwość skonstruowania selektywnej procedury wdrażania ustawy po 1 stycznia 1994 r. tzn. stopniowo, w odniesieniu do pracowników reformowanych urzędów administracji rządowej, najpierw centralnej - w miarę postępu zmian, potem zaś terenowej, zwłaszcza ze względu na przewidywaną zmianę statusu części pracowników tej administracji w związku z reformą powiatową.

Na rzecz wielu spośród omawianych działań wykorzystywana będzie pomoc zagraniczna, zwłaszcza oferowana przez wyspecjalizowane organizacje międzynarodowe oraz instytucje badawcze i szkoleniowe.

V. Informatyka w administracji.

1.1. Założenia polityczne,

1.2. Kierunki działań,

2.1. Priorytetowe publiczne systemy informatyczne,

2.2. Ludność,

2.3. Grunty i budynki oraz infrastruktura techniczna,

2.4. Gospodarka,

3.1. Potrzeba koordynacji działań,

3.2. Kompetencje i zagadnienia organizacyjne,

3.3. Rola samorządu terytorialnego w procesie informatyzacji administracji,

4.1. Strategia realizacyjna,

4.2. Uwarunkowania szczególne.

1.1. Założenia polityczne. Podstawowe wartości polityczne, którym podporządkowane zostały elementy planowania strategicznego w dziedzinie zastosowań informatyki w administracji publicznej to:

suwerenność i umacnianie państwa;
rozumienie administracji jako funkcji służebnej wobec społeczeństwa obywatelskiego;
ochrona dóbr osobistych obywatela.

W przypadku informatyki, głównymi obszarami zainteresowania rządu są zasoby informacji, którymi dysponuje państwo (administracja publiczna) oraz sposoby ich zagospodarowania. We współczesnym świecie jednym z podstawowych kryteriów wyznaczających poziom życia społecznego i gospodarki kraju oraz sprawność funkcjonowania państwa, jest dostępność i jakość informacji,. z której korzystają instytucje i obywatele.

Mówiąc o umocnieniu państwa trzeba mieć na uwadze:

wykonywanie zadań państwowych dzięki odpowiednio zbudowanym i skutecznym systemom informacyjnym w administracji publicznej;
racjonalizowanie decyzji podejmowanych przez władze państwowe, w tym instytucje rządowe i samorządowe, na podstawie odpowiednio zebranych i przetworzonych danych;
efektywne wykorzystanie środków finansowych (z budżetów samorządowych) na informatyzację administracji publicznej.

Ochrona suwerenności państwowej w dziedzinie informatyki polega, przede wszystkim, na:

tworzeniu warunków dla rozwijania polskiej myśli naukowo-technicznej i rozwijania opieki nad polską kadrą informacyjną, a także nad polskim przemysłem informatycznym;
nieuzależnianiu się od jakiegokolwiek specyficznego, związanego z jednym producentem narzędzi i sprzętu informatycznego;
wypracowaniu nowych metod ochrony danych i ścisłych reguł ich udostępniania, zwłaszcza w odniesieniu do danych osobowych w administracji oraz danych o charakterze strategicznym;
wypracowywaniu reguł i metod ochrony dóbr osobistych obywateli (również w odniesieniu do informacji handlowej i przemysłowej) przed niepowołanym dostępem czy nadużyciami ze strony innych użytkowników systemów informatycznych.

1.2. Kierunki działań. Diagnoza stanu systemów informatycznych państwa u progu lat 90-tych skłania do sformułowania postulatów, których szybka realizacja powinna pozwolić na uporządkowanie tej dziedziny życia kraju. Przedstawione są one według względnej rangi ważności i stopnia pilności, chociaż trzeba pamiętać, że wszystkie wymagają uwzględnienia w planowaniu strategicznym.

(1)Infrastruktura informacyjna. Należy dołożyć wszelkich starań, aby zdecydowanie przyspieszyć prace w dziedzinie tworzenia nowej, odpowiedniej do potrzeb Państwa, infrastruktury informacyjnej. Odnosi się to w szczególności do:

treści prawnych przede wszystkim w sferze budowy bazy normatywnej, dostosowanej pod względem językowym i informacyjnym do szybkiej wymiany danych pomiędzy różnymi współdziałającymi ze sobą systemami informacyjnymi. Warunkiem powodzenia jest definitywne określenie celów i praktyczne przeprowadzenie reformy administracji publicznej oraz, w konsekwencji, uporządkowanie ustawodawstwa tak, aby m.in. zostały jasno określone zasady obiegu dokumentów i informacji o podstawowych procesach życia kraju. Wymaga to opracowania nowych lub znowelizowania starych rozwiązań prawnych i organizacyjnych, dotyczących statusu dokumentów oraz sposobu wykorzystania informacji przechowywanych w powszechnych i lokalnych systemach informacyjnych (informatycznych);
rozpoznawania zmieniającego się bardzo szybko zapotrzebowania podmiotów życia społecznego na informację. Dotychczasowe oszacowania pozwalają stwierdzić, że w ciągu najbliższych trzech lat Polska jest w stanie zaspokoić nie więcej niż 15 proc. zapotrzebowania wewnętrznego i zewnętrznego na różnego rodzaju informacje. Ma to oczywiste, negatywne konsekwencje dla sprawnego przygotowywania i podejmowania decyzji na wszystkich szczeblach administracji oraz przez najrozmaitsze podmioty życia gospodarczego i społecznego Państwa. Stan taki zmusza do uznania za konieczność wykreowania sprawnego mechanizmu identyfikowania nowych źródeł informacji (danych), stałej weryfikacji wartości informacyjnej starych źródeł oraz wypracowania nowych metod pozyskiwania danych z różnych źródeł, a także zastosowania nowoczesnych metod ich gromadzenia, przechowywania i udostępniania innym osobom i instytucjom zgodnie z ich statutowymi uprawnieniami.

Poprawnie sformułowana baza normatywna dla systemów informacyjnych Państwa oraz instytucjonalnie strzeżony, sprawny mechanizm pozyskiwania, przechowywania i udostępniania informacji stanowią kluczowe kierunki działań infrastrukturalnych w związku z zastosowaniem informatyki dla potrzeb reformowanej administracji państwowej.

(2) Technika i technologia. Kierunki działań strategicznych w dziedzinie rozwoju technologicznego i transferu wiedzy, to znaczy w dziedzinach metod projektowania i wdrażania systemów, stosowania nowoczesnych narzędzi informatycznych, sprzętu komputerowego i budowy rozległych sieci teletransmisyjnych, to obecnie przede wszystkim:

rozwój lokalnych i rozległych (ogólnokrajowych) sieci transmisji danych, dokonujący się według standardowych systemów informatyczno-telekomunikacyjnych. Polska ma otwarty dostęp zarówno do nowoczesnych i oszczędnych technologii, a także do ogólnoeuropejskich i światowych źródeł standardów. Konieczne jest pilne wymuszenie na wszystkich uczestnikach procesu informatyzacji instytucji publicznych konsekwentnego przestrzegania zasad i norm postępowania technologicznego, w miarę zwiększania skali wdrażanych projektów informatycznych i teletransmisyjnych;
pośrednie wpływanie na rozwój polskich form informatycznych i telekomunikacyjnych poprzez finansowanie zastosowań informatyki w sferze budżetowej w powiązaniu z lokowaniem zamówień rządowych przede wszystkim na rynku krajowym, wszędzie tam, gdzie istnieje już oferta rozwiązań spełniających standardy światowe.

(3) Edukacja informatyczna. Istotnym czynnikiem warunkującym efektywne wykorzystanie zasobów informatycznych w administracji jest poziom kadr informatycznych. Złożony charakter współczesnych systemów informatycznych niesie za sobą konieczność przygotowania kadr o odpowiednich kwalifikacjach przy wykorzystaniu zróżnicowanych form kształcenia. Niezbędne jest zapewnienie warunków gwarantujących dopływ i rozwój wysoko kwalifikowanej kadry informatycznej w administracji publicznej.

Niezależnie od powyższego należy w szczególnie szerokim zakresie rozwijać system doskonalenia zawodowego szerokich kręgów pracowników administracji korzystających z urządzeń i systemów informatycznych.

(4) Współpraca międzynarodowa. Dla poprawy pozycji Polski na arenie międzynarodowej w dziedzinie tworzenia i eksploatacji systemów informatycznych, a także dla umożliwienia uczestnictwa kraju w międzynarodowej wymianie informacji jest niezbędne:

uznanie za obowiązujące w systemach informatycznych instytucji publicznych, zaleceń i norm architektur informatycznych przyjętych przez odpowiednie agendy Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i inne podmioty międzynarodowe będące uznanym źródłem norm i standardów, oraz konsekwentne egzekwowanie tej zasady w praktyce;
konsekwentne stosowanie przy projektowaniu i uruchamianiu systemów informatycznych i telekomunikacyjnych zasady posługiwania się narzędziami, systemami operacyjnymi i rozwiązaniami technicznymi zaliczonymi do systemów otwartych;
zaprzestania praktyki łamania praw autorskich w informatyce; administracja publiczna, po zakończeniu trwającej od 1991 roku operacji masowej legalizacji narzędzi i programów użytkowych, stanie się wzorem dla kształtowania odpowiednich postaw społecznych oraz terenem i przykładem właściwej polityki Państwa.

2.1. Priorytetowe, publiczne systemy informatyczne. Według wstępnych ocen sformułowanych na przełomie 1991 i 1992 r., pogłębionych i szerzej uzasadnionych w trakcie zleconych przez rząd prac analitycznych i konsultacyjnych w roku 1992, konieczne jest gruntowne zrewidowanie lub opracowanie od nowa założeń techniczno-organizacyjnych wszystkich głównych, państwowych systemów informatycznych, z wyjątkiem realizowanego z trudnościami, ale nowocześnie zaprojektowanego systemu podatkowego POLTAX dla Ministerstwa Finansów.

Coraz bardziej jest odczuwalny brak kompleksowej polityki (i kompleksowej regulacji prawnej) definiującej zasady rozwoju głównych systemów informatycznych obsługujących podstawowe rejestry: ludności, gruntów i budynków oraz podmiotów gospodarczych, wobec których wszystkie inne powinny mieć charakter komplementarny. Obecny stan prawny głównych rejestrów i sytuacja technologiczna odpowiednich systemów nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb informacyjnych instytucji i obywateli, na wszystkich szczeblach organizacji życia społecznego, pozostając w tyle również wobec gwałtownego tempa zmian organizacyjnych w administracji. Projektowana reforma terytorialna, która ma w istotny sposób zmienić polityczny model administracji polskiej i uporządkować ją kompetencyjnie, stwarza tu szczególny asumpt do niezwłocznego podjęcia niezbędnych prac.

2.2. Ludność. System ewidencji ludności wymaga powiązania z innymi kluczowymi systemami, takimi jak państwowe i samorządowe systemy podatkowe, system ubezpieczeń społecznych, system ewidencji bezrobotnych i ofert ich pracy, rejestracji praw jazdy i pojazdów, rejestr skazanych, system ewidencyjny ruchu granicznego i ceł, czy właśnie projektowany system rejestracji wyborców.

Użytkowany obecnie system PESEL, w jego aktualnych formach prawnych, organizacyjnych i technicznych, nie jest w stanie sprostać szybko rosnącym potrzebom. Formy te nie przystają do aktualnych przemian ustrojowych i gospodarczych, a sam system z wielkimi oporami reaguje na zwiększone zapotrzebowanie informacyjne zwłaszcza ze strony samorządu terytorialnego. Jako szczególne zagrożenie należy traktować żywiołowe zjawisko tworzenia niezbędnych w systemie zarządzania pozaprawnych systemów ewidencyjnych, np.: podatkowych, organizowanych w gminach w niemal całkowitym oderwaniu od systemu PESEL. Taka sytuacja, wobec braku uregulowań prawnych dotyczących wojewódzkich baz danych, nieznanej skali błędów w systemie PESEL oraz braku regulacji dostępu do danych osobowych (ochrona danych i regulacja dostępu do nich stanowi konieczny warunek prawidłowego funkcjonowania systemów), musi być podstawą do podjęcia niezwłocznych, zdecydowanych działań. Proponuje się:

zmianę organizacyjną systemu PESEL, tj. jego całkowite otwarcie ku lokalnym (wojewódzkim i gminnym/powiatowym) bazom danych, odwrócenie relacji w przepływie danych, z gminy ku centralnej bazie danych. Dane osobowe będą gromadzone i przetwarzane przede wszystkim w gminach i powiatach, a następnie transmitowane do regionalnych (wojewódzkich) i centralnego banku danych, w celach kontrolnych, archiwizacyjnych oraz bezpieczeństwa (ewidencja wojskowa, obsługa paszportowa i inne zadania specjalne);
oparcie systemu na sieciach baz danych rozproszonych, z wykorzystaniem nowoczesnych metod transmisji i przetwarzania danych. Dopiero spełnienie tego warunku, konsekwentnej i szybkiej modernizacji urządzeń i oprogramowania, pozwoli obniżyć nadmiernie wysokie koszty aktualizacji i weryfikacji danych PESEL-a: system od co najmniej 15 lat pozostaje w stanie chronicznego niedopracowania od strony informatycznej, organizacyjnej i sprzętowej;
podjęcie zdecydowanych działań na rzecz pilnego uregulowania statusu, w tym obowiązków podmiotów organizacyjnych oraz osób zatrudnionych przy eksploatacji systemów oraz jasnego i restryktywnego określenia reguł dostępu;
opracowanie regulacji prawnych określających współpracę systemu ewidencji ludności z innymi systemami ewidencyjnymi centralnymi i lokalnymi, o których mowa była wyżej.

2.3. Grunty budynki oraz infrastruktura techniczna. Obecnie nie istnieje informatyczny system katastralny, poza lokalnymi inicjatywami zastępowania ksiąg wieczystych ich odpowiednikami w formie zapisu komputerowego. To ostatnie zjawisko jest szczególnie groźne ze względu na prawne konsekwencje zaniechania systematycznego zapisu dokumentalnego w tej podstawowej dla państwa i obywateli dziedzinie obrotu prawnego.

Oprócz prowadzenia szerokiej urzędowej kontroli tych zjawisk należy jak najszybciej dążyć do podjęcia systematycznych prac projektowych, z zachowaniem ksiąg wieczystych jako nienaruszalnego źródła dokumentalnego. Istotnym ograniczeniem w tym wypadku są wysokie koszty informatycznego systemu katastralnego, jeżeli miałby on obejmować cały kraj i mieć charakter wielozadaniowy, tzn. obejmować także dane geologiczno-geograficzne, przyrodnicze, informacje geodezyjne i techniczne dla potrzeb rozwoju gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego. Niezbędne, docelowo, nakłady są bardzo trudne nawet do wstępnego oszacowania. niemniej już teraz prace te należy starannie planować zarówno na szczeblu centralnym (na gruncie porozumienia zainteresowanych władz centralnych) jak i pod nadzorem tych porozumień z wykorzystaniem lokalnych i regionalnych inicjatyw samorządowych. Należy dodać, że informatyczny system katastralny jest w krajach rozwiniętych źródłem poważnych dochodów, zwłaszcza w dziedzinie obsługi obrotu nieruchomościami i inwestycji.

2.4. Gospodarka. Do dzisiaj brakuje formalnego mechanizmu koordynacji prac nad jednolitym systemem monitorowania, analizowania i prognozowania sytuacji społeczno-gospodarczej kraju. Na potrzeby centrum decyzyjnego państwa pracują rozproszone bazy danych, niespójne pod względem terminologicznym i normatywnym. Najbardziej zaawansowane prace nad wytworzeniem jednolitego systemu monitorowania procesów społeczno-gospodarczych podjęto w Głównym Urzędzie Statystycznym. Prace te, m.in. dzięki współpracy z odpowiednimi ośrodkami EWG (EUROSTAT), mają szanse zakończyć się wynikiem zgodnym z postulatami dotyczącymi otwartości i standaryzacji nowo tworzonych systemów informatycznych. Należy dbać o niezakłócony przebieg tych prac i zabiegać o ich rozszerzenie na inne instytucje rządowe biorące udział w procesie monitorowania. Szczególnym rodzajem systemu monitorującego jest system informatyczny banków państwowych, a w tym szczególnie banku centralnego. Metodyka tworzenia tego systemu również powinna uwzględniać normy i standardy systemów otwartych.

3.1. Potrzeba koordynacji działań. Rozwój zastosowań informatyki w administracji publicznej dokonuje się żywiołowo i bez sprawnego mechanizmu koordynacji, przynajmniej w zakresie standardu wymiany danych pomiędzy systemami. Tymczasem jest oczywiste, że wymaga to zaawansowanego współdziałania organów i służb administracji centralnej i terenowej administracji rządowej, zespolonej i niezespolonej oraz władz samorządowych. Przemawiają za tym oczywiste względy merytoryczne (zadania administracji), technologiczno-organizacyjne, jak również względy związane z racjonalizacją wydatkowania publicznych środków finansowych.

Wstępny i niepełny, ogólny szacunek wydatków państwowych i komunalnych za rok 1991 i 1992 oraz podstawowe dane ilościowe przedstawiają się następująco: w urzędach wojewódzkich i rejonowych pracowało ok. 2500 komputerów osobistych oraz 25 dużych systemów komputerowych. Zaplanowano ponad 30 mld zł na zakup systemów mikrokomputerowych. W uproszczeniu można przyjąć, że jednemu mikrokomputerowi zakupionemu dla urzędu wojewódzkiego odpowiadają co najmniej trzy zakupione w sektorze komunalnym. Daje to więc co najmniej 7500 mikrokomputerów w tym sektorze. Z kolei w urzędach centralnych na przełomie 1991 i 1992 roku pracowało ponad 6000 mikrokomputerów oraz ok. 1000 innych większych systemów, zaś poniesione wydatki (poza wielkim kontraktem Min. Finansów) to kwota bliska 300 mld zł.

Już tylko szacunkowe dane pozwalają twierdzić, iż koordynacja działań planistycznych i wykonawczych na rzecz zintegrowanego projektu informatyzacji administracji publicznej jest pilna i konieczna. Jako istotne zagrożenie widzieć należy nie tylko brak jednolitej polityki rządu względem wdrażanych obecnie i planowanych przedsięwzięć resortowych, lecz również brak regulacji prawnej i kontroli administracyjnej wobec żywiołowo powstających lokalnych baz danych.

3.2. Kompetencje i zagadnienia organizacyjne. Podstawowe kwestie to:

stanowienie programów (planów) zastosowań informatyki w administracji;
określanie funkcji ogólnokrajowych systemów informatycznych;
tworzenie norm i standardów gwarantujących spójność i niesprzeczność językową, informacyjną i technologiczną publicznych systemów informatycznych (w zgodzie ze standardami EWG) i nadzór nad ich przestrzeganiem, w szczególności w zakresie systemów otwartych, publicznych sieci komputerowych, homologacji ogólnokrajowych systemów informatycznych, stosowania właściwych metod projektowania oraz uruchamiania systemów informatycznych;
nadzór nad funkcjonowaniem i rozwojem wielkich, ogólnokrajowych systemem informatycznym;
kontrola przestrzegania ustalonych metod i procedur wykorzystania środków budżetowych na eksploatacje i rozwój systemów informatycznych;
inicjowanie przedsięwzięć badawczych w zakresie rozwoju nowych technologii informatycznych dla rozległych systemów informatycznych;
projektowanie regulacji o ochronie danych i ochronie użytkowników systemów informatycznych.

Odpowiednie zadania i kompetencje spoczywać powinny na Krajowej Radzie Informatyki i urzędzie centralnym ds. administracji publicznej, odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację państwowej (rządowej) polityki w dziedzinie zastosowań informatyki w administracji publicznej. W szczególności do zadań urzędu, o którym mowa, należeć powinna koordynacja prac nad tworzeniem podstawowych systemów (banków danych) dla administracji publicznej i ich eksploatacją, a także bieżący nadzór nad wdrażaniem standardów informatycznych, teletransmisyjnych oraz procedur organizacyjnych. poza radą i urzędem podstawowymi elementami realizacji planu strategicznego powinny być odpowiedzialne komórki i ośrodki resortowe oraz wojewódzkie, a także sieć terytorialnych (gminnych i powiatowych) ośrodków gromadzenia i przetwarzania danych.

W 1993 r. administracja rządowa będzie już dysponowała siecią jednolicie zorganizowanych ośrodków wojewódzkich, które po niezbędnej reorganizacji staną się podstawowymi podmiotami integracji priorytetowych systemów informatycznych oraz podejmą zadanie integracji podmiotów samorządowych, przede wszystkim jeśli chodzi o standardowy, zintegrowany system transmisji danych. Dzięki tak pomyślanej decentralizacji zostanie utrzymana możliwość strategicznego planowania rozwoju zastosowań informatyki, a ciężar inwestycji i modernizacji zostanie przeniesiony na niższe szczeble zarządzania, czyli tam, gdzie jest największe zapotrzebowanie na informację przetworzoną cyfrowo.

Oddzielnym, pilnym zagadnieniem jest konieczność stworzenia instytucji spełniającej zadania policji informatycznej, której celem działania będzie kontrola przestrzegania prawa i ochrona obywateli i podmiotów gospodarczych przed nadużyciem informacji przechowywanych w systemach komputerowych.

3.3. Rola samorządu terytorialnego w procesie informatyzacji administracji. Publiczny system informacyjny informatyczny służyć ma nie tylko administracji państwowej lecz co ważne nie mniej niż postulat usprawnienia zarządu sprawami publicznymi także społeczeństwu obywatelskiemu zorganizowanemu w demokratycznym państwie. Podstawową strukturą publiczną w zreformowanym systemie administracyjnym jest gmina, na tej strukturze należy zatem opierać budowę systemu informatycznego, traktując ją jako podstawowe źródło informacji, a jednocześnie jako zasadniczego użytkownika systemu, służącego społecznościom lokalnym w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty obywatelskiej. To samo odnieść trzeba do powiatu jako struktury geograficznie szerszej, kompetencyjnie zaś komplementarnej. Jest oczywiste, że ideowa struktura systemu informatycznego musi wprost odpowiadać zasadom ustroju publicznego, który system ten ma obsługiwać. Zaś na poziomie praktycznym struktura systemu informatycznego winna być dostosowana do podziału zadań publicznych i kompetencji pomiędzy różne ogniwa administracyjne, winna umożliwiać podążanie za zmianami kompetencyjnymi w administracji, winna wreszcie umożliwiać wykorzystanie dotychczasowej struktury informatycznej funkcjonującej na wszystkich szczeblach władzy. Warunkom tym odpowiadają systemy otwarte, które tworzą szerokie ramy dla różnorodnego oprogramowania i sprzętu, zapewniając również pełną wymienialność danych i ich dostępność.

Wspomniane poprzednio terytorialne (gminne i powiatowe) bazy danych o jednakowych strukturach modularnych, powiązane wzajemnymi relacjami i fizyczną siecią transmisyjną, utworzą podstawę dla mega-bazy o charakterze ogólnokrajowym. Umożliwi to agregowanie i syntetyzowanie informacji zarówno dla potrzeb władz publicznych różnych szczebli, jak i dla innych użytkowników, na podstawie ustalonych centralnie kryteriów gromadzenia danych, zasad ich syntezy, przetwarzania i dostępu do nich. Umożliwi to dokonanie spójnych syntez i ocen zjawisk społecznych i gospodarczych nie tylko w optyce branżowej (resortowej), jak obecnie, lecz w ujęciu terytorialnym, zarówno lokalnym, jak i ogólnopaństwowym. Równocześnie w systemie takim zmiana kryteriów gromadzenia informacji i dostępu do nich wystarcza do wyznaczenia nowych funkcji i kompetencji ogniw administracji publicznej w ślad za następującymi zmianami ustawodawczymi, bez naruszania struktury informatycznej systemu. warunkami progowymi uruchomienia systemu, o którym mowa, poza zapewnieniem przenoszalności programów i danych między węzłami, jest określenie, wspólnych dla wszystkich ogniw systemu, definicji danych (relacji, tablic), procedur operacyjnych oraz kryteriów gromadzenia, użytkowania i ochrony danych.

4.1. Strategia realizacyjna. Powiązanie budowy i wykonania planu strategicznego w dziedzinie informatyki z reformą administracyjną oznacza w praktyce, iż główny ciężar prac projektowych i wdrożeniowych będą ponosić centralne i terenowe instytucje układu terytorialnego (rządowe i samorządowe), a nie instytucje resortowe. Rola ośrodków resortowych, w powiązaniu z centralnym, rządowym ośrodkiem (biurem) informatyki polegać będzie na ich koordynowaniu i nadzorowaniu wdrażania standardowych rozwiązań oraz na spełnianiu zadań specjalnych powiązanych z racją stanu, w tym z bezpieczeństwem państwa i z procesami podejmowania decyzji strategicznych (ekonomicznych i politycznych).

Należy podkreślić, iż szanse realizacji planu strategicznego zależą bezpośrednio od stopnia uwzględnienia w tej strategii czynników terytorialnych, ze szczególnym zwróceniem uwagi na aktywną (również w sensie zaangażowania finansowego) rolę sektora samorządowego.

W 1993 r. przewiduje się:

wyposażenie URM w zintegrowany system informatyczny oraz nowoczesne środki transmisji danych do ośrodków regionalnych oraz na zewnątrz kraju. Da to możliwość dalszej rozbudowy systemu transmisji aż do szczebla gminnego i jednocześnie zapewni możliwość dokonywania takich transmisji w kierunku odwrotnym, tzn. z niskich szczebli administracji aż po światowe sieci wymiany danych;
budowę regionalnych (wojewódzkich) ośrodków integracji systemowych, których podstawowym celem jest sprawna obsługa obywateli w zakresie danych ewidencji ludności i pochodnych, ewidencji gruntów i nieruchomości, a w sferze administracji gospodarczej sprawne mechanizmy monitorowania procesów gospodarczych;
powołanie wspomnianych poprzednio centralnych instytucji rządowych (Krajowa Rada Informatyki) i administracyjnych planujących strategiczny rozwój sieci informatycznej, nadzorującej proces standaryzacji systemowej oraz nadzorującej wydatki publiczne na informatyzację, a także inspirującej działania na rzecz ochrony dóbr osobistych obywateli w tym zakresie.

4.2. Uwarunkowania szczególne. Niezbędne jest uruchomienie skutecznego mechanizmu transferu technologii i wiedzy, z równoczesnym wprowadzeniem zasady równoprawności dostaw, przede wszystkim amerykańskich i europejskich, co ma służyć zapobieganiu uprzywilejowania jakiegokolwiek dostawcy technologii w inny sposób niż według kryteriów nowoczesności i ceny oraz stopnia standaryzowania. Konieczne jest przyjęcie zasady powszechnie akceptowanej we Wspólnotach Europejskich, że w kluczowych z punktu widzenia interesów państwa systemach informatycznych, nie wolno stosować rozwiązań specyficznych dla jednego tylko producenta sprzętu i oprogramowania.

Uzasadnione jest również przyjęcie wymogu, iż systemy informatyczne i telekomunikacyjne zamawiane dla administracji publicznej pochodzą, przynajmniej w połowie wartości całego systemu, z rynku polskiego. Ma to na celu konsekwentne zachęcanie wielkich dostawców technologii do inwestycji w rozwój przemysłu informatycznego i telekomunikacyjnego w Polsce, zwłaszcza w dziedzinie integracji systemowej i rozwoju oprogramowania.

Strategiczny wymiar ma również konieczność wprowadzenia najpierw tymczasowych, a następnie stałych (modyfikowanych ze względu na rozwój technologiczny) zasad i procedur dokonywania przez administrację zakupów informatycznych oraz usług. Szacuje się, że w najbliższych latach zostanie wydanych w Polsce ponad miliard dolarów z różnych środków publicznych, w tym kredytów i środków pomocowych, na budowę i uruchomienie nowych systemów. Bez mechanizmów regulacyjnych i kontrolnych żywiołowo dokonywane zakupy tej skali będą w konsekwencji w coraz większym stopniu niszczyć krajowy rynek informatyczny, zaś zasoby finansowe gospodarki i budżetu mogą stać się łatwym łupem dla wszystkich kompanii informatycznych wraz ze wszelkimi negatywnymi konsekwencjami aż do zagrożenia suwerenności państwa w sferze informacyjnej włącznie.

VI. Zamówienia publiczne

1. Istota i zakres przedsięwzięcia,

2. System instytucjonalny,

3. Kształcenie kadr,

4. Realizacja.

1. Istota i zakres przedsięwzięcia. Rozpoczęty przed trzema laty proces transformacji ustrojowej i systemowej przebudowy gospodarki dotyka również fundamentalnych mechanizmów funkcjonowania gospodarki finansowej sektora publicznego. W tym stanie rzeczy w warunkach gospodarki rynkowej stworzenie, praktycznie od podstaw, mechanizmów instytucjonalnych i procedur zamówień (zakupów) publicznych stanowi jeden z kluczowych, a przy tym najpilniejszych elementów reformy administracji w Polsce. Istotą problemu jest uregulowanie zasad i procedur dokonywania zakupów i zamówień na dostawy towarów, na roboty budowlane i na inne usługi, w tym consultingowe na rzecz sektora publicznego. Chodzi o racjonalizację wydatków publicznych, ale także o zasadniczą zmianę sposobów (metod) wykonywania polityki rządowej i komunalnej gdy wykonywana jest za pośrednictwem pieniądza. Działalność rządu i samorządu w tej dziedzinie musi być objęta regulacjami o charakterze systemowym, uwzględniającymi reguły gospodarki rynkowej oraz wszechstronne międzynarodowe otwieranie się gospodarki polskiej.

Zbudowanie polskiego prawa zamówień publicznych dostosowanego do norm międzynarodowych (dyrektywy WE, normy OECD, GAT, EFTA i Banku Światowego) oraz uwzględniającego światowe propozycje legislacyjne (modelowe prawo Komisji ONZ ds. Międzynarodowego Prawa Handlowego UNICITRAL) stanowi cel najbliższych działań rządu w tej dziedzinie. Konieczność opracowania przepisów regulujących zakupy publiczne wynika również z zobowiązań międzynarodowych Polski, a w szczególności z Układu Stowarzyszeniowego (na podstawie art. 67 Układu przedsiębiorstwa polskie uzyskały dostęp do przetargów na realizację zamówień publicznych na terytorium WE na takich samych warunkach, ja przedsiębiorstwa Wspólnot).

Jednocześnie prawo o zamówieniach publicznych ustanawiać musi uzasadnione warunkami obecnymi gwarancje ochronne dla rynku polskiego i niezbędne preferencje dla polskich podmiotów gospodarczych.

Docelowo regulacja zamówień publicznych objąć powinna nie tylko wydatki budżetu państwa i budżetów samorządowych, ale również inne fundusze publiczne, także te, którymi dysponują instytucje spoza ścisłego kręgu administracji publicznej.

Przepisy o zamówieniach publicznych poza racjonalizacją wydatków budżetowych oraz ustalaniem zasad i warunków otwarcia rynku polskiego na konkurencję międzynarodową mają doprowadzić również do stworzenia reguł swoistej deontologii zawodowej w tej dziedzinie, szczególnie narażonej na pokusy korupcji, oraz do zbudowania gwarancji ochrony interesów podmiotów stających do przetargów (ochrona konkurencji i równości gospodarczej).

W ślad za ogólnym aktem prawnym regulującym podstawowe zasady i procedury zamówień muszą zostać przygotowane zasady i procedury szczegółowe, odnoszące się do różnych dziedzin zamówień czy grup usług, towarów itp.

2. System instytucjonalny. Proces budowy polskiego systemu zakupów publicznych, podobnie jak w większości krajów o rozwiniętej gospodarce rynkowej, zakłada powołanie wyspecjalizowanej w tych sprawach agendy rządowej. Jej zakres działania może być zbudowany w różny sposób. Z jednej strony występuje model zintegrowany, w którym urząd ds. zamówień publicznych sam ma uprawnienia nadzorcze względem prowadzonych postępowań przetargowych i wobec jednostek zamawiających. Drugim zasadniczym modelem jest powierzenie temu urzędowi jedynie uprawnień do uzgadniania i koordynowania procesu legislacyjnego w sferze zamówień publicznych (na poziomie aktów wykonawczych resortowych), obowiązku publikowania ogłoszeń o przetargach, oraz uprawnień kontrolnych ex post wobec przeprowadzonych procedur przetargowych. Jest to więc wariant względnego rozproszenia kompetencji regulacyjnych i decyzyjnych w sferze zamówień publicznych.

Istotne jest, by w ustawodawstwie polskim przyjęte zostały rozwiązania dostosowane do specyfiki naszej sytuacji. W szczególności wymaga podkreślenia, że niezależnie od modelu docelowego rozwiązania najbliższe winny aktywnie generować planowane, pożądane zmiany. Chodzi więc nie tylko o racjonalizację wydatków publicznych, lecz również o przeciwdziałanie sytuacjom rodzącym patologię (korupcję). Dlatego wykorzystane będą pewne elementy modelu zintegrowanego, co pozwoli przełamać dotychczasowe, utrwalające się w warunkach nieuregulowanego rynku dóbr i usług, złe tendencje i zjawiska.

Z podobnego względu rozstrzygnięcia szczegółowe (niekiedy już funkcjonujące, oparte na aktach wewnętrznych typu instrukcyjnego, lub przygotowane jako projekty resortowe do wprowadzania w formie rozporządzeń) muszą zostać bezwzględnie podporządkowane regułom i rozwiązaniom merytorycznym i proceduralnym o charakterze ogólnym, obowiązującym powszechnie. Strategia odmienna, polegająca na oparciu systemu zamówień publicznych na cząstkowych regulacjach prawnych budowanych wedle zróżnicowanych praktyk resortowych, jedynie utrwali dotychczasowe tendencje i uniemożliwi lub znacznie utrudni osiągnięcie zakładanych celów.

Jednocześnie wypada nadmienić, że do grona instytucji kontrolujących przebieg procedur w sferze zamówień publicznych należeć miałyby regionalne izby obrachunkowe (w sferze wydatków samorządowych), a także na ogólnych zasadach Najwyższa Izba Kontroli oraz kontrola skarbowa.

Rozstrzyganie sporów będzie natomiast należało do sądów: administracyjnego, gdyby zarzut miał dotyczyć naruszenia zasad procedury przetargowej, i powszechnego w przypadku naruszenia interesu majątkowego.

3. Kształcenie kadr. Poza ustanowieniem odpowiednich norm prawnych oraz wykreowaniem niezbędnych instytucji i agend w całym systemie administracji publicznej, trzecim zasadniczym elementem budowy polskiego systemu zamówień publicznych jest przeprowadzenie gruntownej i szeroko zakrojonej akcji szkoleniowej dla osób, które w administracji będą w praktyce realizować nowe zasady, opracowanie zasad doboru kadr w tym zakresie oraz stworzenie systemu doradztwa, przede wszystkim odnośnie procedur aplikacyjnych w postępowaniu przetargowym, dla rynku krajowego, ale zwłaszcza dla przedsiębiorstw polskich wchodzących na międzynarodowe rynki zamówień publicznych. Szeroka działalność promocyjna i edukacyjna w tym zakresie jest niezbędna i niezmiernie istotna dla powodzenia całego przedsięwzięcia, bowiem jest to dziedzina, w której - po czterdziestu latach gospodarki planowej nie tylko brak jest w Polsce jakichkolwiek doświadczeń praktycznych, lecz również zasadniczej wiedzy. Silne natomiast i coraz szersze jest poczucie konieczności radykalnych i pilnych zmian w tej sferze.

4. Realizacja. Zasadniczy zespół działań legislacyjnych i przygotowawczych (uchwalenie aktu ogólnego o zamówieniach publicznych, rozpoczęcie budowy nowych instytucji oraz pierwsza fala szkoleń) powinien być przeprowadzony do połowy 1993 roku. Równolegle przygotowywane powinny być akty wykonawcze. Wprowadzenie w życie regulacji o zamówieniach publicznych powinno być połączone ze stałą obserwacją funkcjonowania tych przepisów oraz skutków ich stosowania dla gospodarki budżetowej.

Istotna część wydatków na prace przygotowawcze w omawianym zakresie będzie pokryta ze środków pomocowych.

Pierwszych wyraźnych, pozytywnych efektów racjonalizacji wydatków publicznych w wyniku wprowadzenia procedur, o których mowa, spodziewać się można w 1994 r.

Warszawa, kwiecień 1993

^*) Tekst przygotowany na spotkanie Konwentu Prezydentów Miast Pilotażowych (10 września 1994 r.) w ramach projektu "Monitoring Programu Pilotażowego", realizowanego przez Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, ze środków programu PHARE-OMEGA.
¹⁾ Są to: Sopot, Jaworzno, Mysłowice, Siemianowice Śląskie i Świętochłowice. Zostały wzięte pod uwagę ze względu na położenie w konurbacjach gdańskiej i śląskiej (konurbacja - zespół sąsiadujących, przeważnie równorzędnych miast lub osiedli < zwykle na terenach wysoko uprzemysłowionych > tworzących pewną całość, o wspólnej sieci komunikacyjnej lub wspólnych urządzeniach miejskich, Słownik wyrazów obcych, Warszawa 1977).
²⁾ Nie uwzględniono tych zmian zakresu zadań, które miały miejsce przed ustaleniem ostatecznej wersji załącznika nr 9 (pilotażowego) do ustawy budżetowej na 1994 r.

Miasto	Liczba zatrudnionych w szpitalach i przychodniach	Liczba łóżek w szpitalach	Szacunkowe nie spłacone zadłużenia		(4/2) (mln/zatr)	(5/2) (mln/zatr)
Miasto	Liczba zatrudnionych w szpitalach i przychodniach	Liczba łóżek w szpitalach	Na 30.06.1994 (mln zł)	Całość (mln zł)	(4/2) (mln/zatr)	(5/2) (mln/zatr)
1.	2.	3.	4.	5.	6.	7.
Bielsko-Biała	1125	0	4.709	29.624	4,2	26,3
Bydgoszcz	2461	479
Częstochowa	Br. danych	941		3.742	-	-
Dąbrowa Górnicza	1193	551		20.226		17,0
Elbląg	1215			19.803		16,3
Gliwice	2498	895		3.532		1,4
Gorzów Wielkopolski	1253	264	15.466	22.866		18,2
Jastrzębie Zdrój	1041	223		10.099		9,7
Kalisz	943	0		1.256		1,3
Katowice	2000	0	Br. danych
Koszalin	579	0		1.028		1,8
Kraków	437	0	3.488	19.947	8,0	45,6
Legnica	Br. danych	0		225		-
Lublin	Br. danych	0
Łódź	275	60
Opole	Br. danych	Br.danych		1.324		-
Olsztyn	1633	363		10.720		6,6
Płock	1620	216		7.998		4,9
Radom	926			1.382		1,5
Rybnik	1828	701		14.524		7,9
Rzeszów	1815	304	2.736		1,5
Słupsk	447	0	3.491	6.711	7,8	15,01
Szczecin	1919	0	4.855	11.167	2,5	5,8
Toruń	1400	343	2.059	21.001	1,5	15,0
Tychy	1026	167		2.954		2,9
Włocławek	Br. danych	0	3.908	4.881	-	-
Wrocław	4181	75		10.487		2,51
Zielona Góra	697	0

	Wysokość dopłat w i półroczu 1994 r.(mln zł)	Udział w całorocznym budżecie ogółem (%)
Białystok	0	0,000
Bielsko-Biała	4.613	0,550
Bydgoszcz	12.615	0,660
Bytom	9.987	0,860
Częstochowa	7.474	0,670
Dąbrowa Górnicza	17.853	2,180
Gdańsk	72.000	2,440
Gdynia	7.127	0,460
Gliwice	15.783	1,320
Gorzów Wielkopolski	17.100	2,290
Jastrzębie Zdrój	32.143	5,660
Jaworzno	3.707	0,870
Kalisz	682	0,120
Katowice	0	0,000
Kielce	1.862	0,260
Koszalin	2.737	0,660
Kraków	24.430	0,710
Legnica	4.743	1,020
Łódź	68.740	1,560
Lublin	0	0,000
Mysłowice	639	0,130
Olsztyn	7.589	0,910
Płock	0	0,000
Poznań	90	0,004
Rybnik	18.389	2,170
Rzeszów	6.286	0,680
Siemianowice	3.788	0,950
Słupsk	698	0,170
Sopot	4.976	1,690
Świętochłowice	2.502	0,640
Szczecin	45.400	2,270
Tarnów	568	0,100
Toruń	12.566	1,480
Tychy	15.616	2,240
Wałbrzych	2.800	4,850
Włocławek	2.000	0,400
Wrocław	1.623	0,050
Zabrze	25.790	2,360
Zielona Góra	8.786	2,050

Pozycja	Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1994 r. (mln zł)	Kwoty zmniejszeń w wyniku rezygnacji z zadań (mln zł)	Różnica (2-3) (mln zł)	Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1995 r. (mln zł)	Wskaźnik wzrostu (5/4*100) (%)
1	2	3	4	5	6
DOTACJA OGÓŁEM	8,000,864	968,860	7,034,004	9,059,050	128,78
01 Przemysł	0	0	0	3,240	-
31 Budownictwo	13,682	540	13,142	16,600	126,31
70 Gospodarka komunalna	1,205,550	68,453	1,137,097	1,528,510	134,42
74 Gospodarka mieszkaniowa oraz niematerialne usługi komunalne	1,608	20	1,588	2,260	142,32
79 Oświata i wychowanie	2,658,518	377,824	2,280,694	3,022,820	132,54
83 Kultura i sztuka	350,118	34,151	315,967	381,450	120,72
85 Ochrona zdrowia	3,428,554	401,048	3,027,506	3,777,550	124,77
86 Opieka społeczna	296,306	84,440	184,866	229,610	124,20
91 Administracja państwowa	75,528	2,354	73,144	95,100	130,02
93 Bezpieczeństwo publiczne	0	0	0	1,910	-

Pozycja	Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1994 r. (mln zł)	Planowane kwoty skorygowane o wartość zwróconych do końca 1994 r. (mln zł)	Zakres programu w ujęciu wartościowym wg stanu na 01.01.1995 r. (3/2*100) (%)	Kwoty wynikające z ustawy budżetowej na 1995 r. (mln zł)	Wskaźnik wzrostu dotacji w stosunku do 1994 r. (%)	Planowane kwoty skorygowane o wartość zadań zwróconych do końca stycznia 1994 r. (mln zł)	Zakres programu w ujęciu wartościowym wg stanu na 01.02.1995 r. 7100 26 (%)	Planowane kwoty skorygowane o wartość zadań zwróconych do końca marca 1994 r. (mln zł)	Zakres programu w ujęciu wartościowym wg stanu na 01.04.1995 r. 9100 26 (%)
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
DOTACJA OGÓŁEM	8.002.864	7.034.004	88	9.059.050	128.78	8.641.230	84	6.992.250	68
70 Gospodarka komunalna	1.205.550	1.137.097	94	1.528.510	134.42	1.528.510	94	1.462.250	91
79 Oświata i wychowanie	2.658.518	2.280.694	86	3.022.820	132.54	2.605.000	74	1.964.390	56
85 Ochrona zdrowia	3.428.554	3.027.506	88	3.777.550	124.77	3.777.550	88	2.920.730	68