Samorząd Terytorialny 12/95
Miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej
1. Cele polityczne i założenia programowe programu pilotażowego
Program pilotażowy reformy administracji publicznej, zwany także programem miejskim, był od czasu utworzenia samorządowych gmin w 1990 r. największym przedsięwzięciem decentralizacyjnym w całej administracji publicznej. Rząd RP przygotowywał program od jesieni 1992 roku (zob.: Informacja okresowa o działalności Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, URM, październik 1992 - kwiecień 1993, s.5) i miał to być pierwszy etap kompleksowej reformy administracyjnej, projektowanej przez gabinet Hanny Suchockiej (zob. przede wszystkim: Założenia i kierunki reformy administracji publicznej RP, (w:)Materiały reformy administracji publicznej, BRAP URM 1993, opubl. również w: "Samorząd Terytorialny" 1995 nr 1, s.107 i nast.; por. też m.in.: Harmonogram prac w związku z reformą administracji publicznej (RM 21-13-93), Informacja okresowa o działalności Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, URM, maj - wrzesień 1993, s.13).
Do udziału w programie pilotażowym wytypowano 46 miast: wszystkie liczące więcej niż 100 tysięcy mieszkańców (oprócz Warszawy) oraz kilka mniejszych, ze względu na ich położenie wewnątrz zintegrowanych zespołów miejskich. Przystąpienie do programu było dobrowolne. Zaplanowano, że miasta wraz z nowymi obowiązkami przejmą niezbędne do ich wykonywania obiekty oraz otrzymają odpowiednie środki z budżetu państwa. Program przewidziany był zasadniczo na jeden rok (1994), miał bowiem poprzedzać i pilotować planowaną począwszy od stycznia 1995 r. reformę powiatową.
Cele i działania gabinetu Hanny Suchockiej zmierzające do kompleksowej reformy administracji publicznej, centralnej i terenowej, były kontynuacją i rozwinięciem wcześniejszych prac - począwszy od uchwały Senatu Rzeczypospolitej (lipiec 1989 r.) w sprawie reaktywowania w RP samorządu terytorialnego, przez rozległe prace legislacyjne w tym zakresie, które - za czasów rządu kierowanego przez Tadeusza Mazowieckiego - doprowadziły do zmian w Konstytucji RP, do wprowadzenia ustawodawstwa samorządu i do wyborów komunalnych w maju 1990 r., zaś następne - za rządów kierowanych przez Jana K. Bieleckiego i Jana Olszewskiego - znalazły wyraz w pracach studialnych nad kierunkami decentralizacji i nad całościową wizją reformy administracji publicznej (zob.: Raport o stanie prac Zespołu do opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej państwa, październik 1991 oraz Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej, marzec 1992 - opubl. w: "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 1 s.93 i nast. oraz s.96 i nast.). Cele te i działania reformatorskie miały oparcie w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r., zwanej Małą Konstytucją, a w odniesieniu do reformy powiatowej i jej miejskiego pilotażu - konkretnie w przepisie art. 70 ust.4 zd. drugie Małej Konstytucji. (por.: M. Kulesza: Podstawowe założenia i kierunki reformy administracji publicznej Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście postanowień Małej Konstytucji, (w:) Mała Konstytucja w procesie przemian ustrojowych w Polsce, pr. zbiorowa pod red. M. Kruk, Wyd. Sejmowe, Warszawa, 1993, ss. 212-226).
Zakres operacji pilotażowej został ograniczony przez następny rząd, pod kierunkiem Waldemara Pawlaka, który zahamował też wszystkie inne prace nad przebudową administracji publicznej. Jednak od początku 1994 r. nastąpiło przejęcie przez grupę wielkich miast części zadań i kompetencji przypisanych dotychczas administracji rządowej.
Program pilotażowy powstał z inicjatywy rządowej, ale był odpowiedzią na wnioski i sygnały płynące z samorządów oraz od ekspertów. Program był unikatową na skalę europejską operacją decentralizacyjną, przeprowadzoną nie - jak to zwykle bywa - w drodze jednostronnego aktu władz państwowych, lecz poprzez porozumienie rządu i zainteresowanych miast. Miał charakter swoistego kontraktu politycznego, dotyczącego partnerskiego współdziałania w reformie państwa, zawartego pomiędzy rządem RP a władzami największych miast Polski (por.: Wystąpienie premier Hanny Suchockiej na spotkaniu z wojewodami w dniu 2 sierpnia 1993 r. (w:) Materiały reformy administracji publicznej, zeszyt IV.1: "Program pilotażowy reformy administracji publicznej", Pełnomocnik Rządu ds. RAP, URM, luty 1994, maszynopis powielony, s.92 [uwaga: cyt. dalej jako "Program...IV.1"].
W założeniu kontrakt miał wiązać interesy stron. z jednej bowiem strony rząd planował reformę całej administracji publicznej: utworzenie drugiego szczebla samorządowego, reformę ilości i wielkości województw oraz przekształcenia w centrum władzy rządowej. Reforma miejska miała być jednym z najistotniejszych elementów i czynników sprawczych tego planu (por. "Program...IV.1, s.88). z drugiej zaś strony, miasta od dawna zwracały uwagę, że polskie ustawodawstwo samorządowe traktowało (i traktuje nadal) wszystkie gminy jednakowo, niezależnie od ich wielkości i potencjału, przypisując im takie same zadania. Dlatego samorządowcy od dawna dopominali się o tzw. kategoryzację gmin, czyli uzależnienie rozwiązań ustrojowych (kompetencje, finanse) od charakteru i wielkości gminy (w tej sprawie zob. oficjalne stanowiska kolejnych konferencji prezydentów, burmistrzów i wójtów oraz uchwały władz Związku Miast Polskich).
Początkowo program pilotażowy odbierano niemal wyłącznie jako kontrolowany eksperyment przed planowanym utworzeniem powiatów. w zamyśle autorów (zob.: List Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej do prezydentów miast, z dnia 29 grudnia 1992., opubl. w: "Program...IV.1, s.85) była to jednak od początku operacja o znacznie poważniejszym wymiarze. Chodziło o:
- trwałe wzmocnienie miast przez przekazanie im kompetencji, pieniędzy i mienia, które z punktu widzenia logiki zarządzania powinny do nich należeć;
- wypracowanie przyszłych rozwiązań ustrojowych dla obszarów metropolitarnych;
- zbadanie rzeczywistych potrzeb i możliwości samorządów miejskich;
- przedstawione współdziałania administracji rządowej z samorządową;
- określenie, jakich problemów decentralizacyjnych nie da się rozwiązać bez zastosowania nowych form zarządzania lub zmian obowiązującego prawa;
- sprawdzenie rzeczywistych kosztów usług komunalnych;
- zbadanie, jak samorząd może realizować zadania zastrzeżone dotąd dla rządowych administracji specjalnych;
- stworzenie korzystnego klimatu do reformowania - we współpracy z samorządem - różnych dziedzin tzw. sfery budżetowej, zwłaszcza oświaty i służby zdrowia.
W dokumentach i wypowiedziach publicznych formułowano pod adresem programu pilotażowego liczne oczekiwania. Najważniejsze z nich grupowały się wokół czterech kwestii:
1. usprawnić i ujednolicić zarządzanie w miastach;
2. poddać działalność kolejnych instytucji służących mieszkańcom pod kontrolę obywatelską;
3. zapewnić lepsze gospodarowanie pieniędzmi publicznymi;
4. w możliwie bezpiecznych warunkach przetestować przejmowanie przez samorząd zadań dotychczas państwowych, tj. przyszłych uprawnień powiatowych.
2. Przygotowanie programu pilotażowego. Podstawy prawne.
Jako pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, skierowałem 29 grudnia 1992 r. cyt. wyżej list do prezydentów wytypowanych wówczas 44 miast. Poinformowałem, że rząd zamierza uruchomić "program pilotowy reformy powiatowej, otwierający proces reformy administracji publicznej w naszym kraju". Przedstawiłem też jego podstawowe założenia. Zachęcałem do udziału, przypominając, że miasta i tak, w wyniku zawartych porozumień, realizują wiele zadań z zakresu administracji rządowej.
Odzew z miast był jednoznacznie pozytywny, rozpoczęły się więc intensywne prace nad skonkretyzowaniem oferty pod adresem miast (zob.: Założenia programu MIASTA i METROPOLIE, Instytut Miasta, styczeń-marzec 1993; por.: Dokumentacja programu pilotażowego, Biuro Reformy Administracji Publicznej URM, 14 listopada 1993, 1/93; zob. też: Informacja bieżąca, Biuletyn BRAP URM - kolejne numery od zerowego do 11/93).
Po kilku przymiarkach (pierwszą oficjalną ofertę wystosowano do 44 miast), ostatecznie do udziału w programie wytypowano i zaproszono 46 miast. Głównym kryterium była wielkość - powyżej 100 tysięcy mieszkańców, bowiem przewidywano, że takie właśnie duże miasta staną się, po wprowadzeniu powiatów, miastami nie należącymi do powiatów (zob.: Założenia i kierunki reform administracji publicznej. Materiały reformy administracji publicznej, Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, URM, kwiecień 1993, ss.50 i 61). Wypada przypomnieć, że równolegle w Sejmie rozpoczęły się prace nad poselskim projektem ustawy powiatowej, który po pierwszym czytaniu (w styczniu 1993 r.) skierowano do komisji. z programu pilotażowego wyłączono Warszawę, ze względu na nietypowy podział na dzielnice - gminy oraz wobec trwającej wówczas w parlamencie debaty nad ustrojem stolicy (myślano o przygotowaniu odrębnego programu dla warszawskich gmin). Do programu pilotażowego zakwalifikowano pięć miast mniejszych niż 100 tysięcy mieszkańców, ale położonych wewnątrz aglomeracji wielkomiejskich (Górny Śląsk i Trójmiasto).
Ofertę skierowano do miast z dobrze rozwiniętą infrastrukturą techniczną i społeczną, posiadających możliwości organizacyjne, odpowiednie kadry i doświadczenie w rozwiązywaniu wielkomiejskich problemów. Chodziło o to, by były w stanie podołać nowym obowiązkom, ale nie zaniedbały dotychczasowych. Projektodawcy liczyli, że silne miasta łatwiej poradzą sobie z ewentualnymi kłopotami i nieprzewidzianymi okolicznościami, a nawet, w razie potrzeby, będą w stanie wesprzeć nowe zadania z własnych środków. Niemal połowa z zaproszonych miast już wcześniej realizowała niektóre zadania "pilotażowe" - jako zadania zlecone w wyniku porozumień z administracją rządową, na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym.
W 46 miastach "pilotażowych" mieszka 10,5 mln mieszkańców, uczy się tam 38,8 proc. uczniów szkół ponadpodstawowych, działa ponad 40 proc. wszystkich placówek opieki zdrowotnej. w 1992 r. ich dochody stanowiły 54 proc. wszystkich dochodów uzyskanych przez 300 gmin o statusie miasta.
Od początku przyjęto zasadę, że miasta mają swobodę decyzji, czy chcą uczestniczyć w programie, czy też nie. Milczenie - brak uchwały - uznawano za brak zgody (patrz: List sekretarza Międzyresortowego Zespołu Sterującego Programem Pilotażowym do przewodniczących rad miejskich i prezydentów miast, z 4 sierpnia 1993 r. (w:) Dokumentacja programu pilotażowego, jw.).
13 lutego 1993 r. Sejm przyjął ustawę budżetową na 1993 r., której art. 35 upoważniał Radę Ministrów do wydania rozporządzenia o programie pilotażowym, a konkretnie - do przekazania samorządom zadań i kompetencji administracji rządowej ogólnej i specjalnej. Określenie zakresu zadań, a także dokonanie wyboru gmin pozostawiono Radzie Ministrów. Istotne jest podkreślenie, że podstawa prawna programu (art.35) charakteryzowała się dwiema ważnymi cechami:
Po pierwsze, art. 35 był tylko pomocniczą i inicjalną (por. niżej) podstawą prawną porozumień pilotażowych, nie uchylał bowiem i nie uchybiał przepisowi w tym zakresie podstawowemu, tj. art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Po drugie, podstawa prawna z art. 35 miała zakreślony okres ważności (do 31 grudnia 1993 r., jak cała ustawa budżetowa), w którym to okresie Rada Ministrów mogła wydać rozporządzenie wykonawcze i w którym miały zostać zawarte porozumienia pilotażowe. Po dniu 31 grudnia 1993 r., upadało więc nie tylko upoważnienie do wydania czy zmiany rozporządzenia, lecz art. 35 w ogóle - będący jego podstawą prawną, a razem z nim i samo rozporządzenie, które było pomyślane jedynie jako przepis inicjujący program i określający zasady zawierania porozumień. Tym samym od 1 stycznia 1994 r., kiedy program miał wejść w życie, jako jedyną praktyczną podstawą - poza ogólnym art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym - miały być tylko porozumienia zawarte między rządem reprezentowanym przez właściwych wojewodów a poszczególnymi miastami.
Na spotkaniu, 12 lipca 1993 r., z prezydentami wszystkich miast zaproszonych do udziału w programie, na którym przedstawiono im projekt rozporządzenia do akceptacji, Prezes Rady Ministrów powiedziała m.in.: "Przedstawiony tu projekt decentralizacji został przygotowany w Urzędzie Rady Ministrów. Nie chcemy jednak, by miał charakter decentralizacji odgórnej. Jego istotą jest fundamentalny kontrakt rządu z miastami. Miastami, których suwerenność w pełni uznajemy i chcemy, by została wyrażona w partnerskim charakterze całego przedsięwzięcia. (...). Rząd przedstawia dzisiaj projekt rozwiązania określającego nowy, szeroki zakres uczestnictwa miast w zarządzaniu sprawami publicznymi. Mówimy o pierwszym kroku wielkiej decentralizacji, której zwieńczeniem byłaby zapowiadana reforma powiatowa. Proponujemy przedsięwzięcie śmiałe i nieodwracalne, będące początkiem końca Polski pod rządami resortów. Chcemy złamać dawną strukturę państwa i w kilkudziesięciu najważniejszych ośrodkach kraju wprowadzić nowy model zarządzania lokalnego. (zob.: Wystąpienie premier Hanny Suchockiej na spotkaniu z prezydentami miast w dniu 12 lipca 1993 r., (w:) "Program...IV.i, s. 88).
13 lipca 1993 r. Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz. u nr 65, poz. 309 z późn. zm.). Zgodnie z nim, miasta miały przejmować zadania na podstawie porozumień zawieranych między prezydentami miast i wojewodami reprezentującymi rząd. Szczegóły procesu przygotowań programu opisane są w kolejnych wydaniach Biuletynu "Informacja bieżąca", wydawanego przez Biuro Reformy Administracji Publicznej URM (w okresie 3 sierpnia 1993 - 31 grudnia 1994 r.), a następnie przez Departament Administracji Publicznej URM (od 1 stycznia 1995 r. do chwili obecnej). Zob. również: Program pilotażowy - duże miasta. Omówienie zasad, kalendarza, systemu zarządzania i finansowania programu, "Przegląd Rządowy" nr 8/93, Biuro Prasowe Rządu, URM.
Wypada podkreślić, że obok przywołanego wyżej przepisu art. 35 ustawy budżetowej na 1993 r., jako podstawę prawną wydania rozporządzenia pilotażowego Rada Ministrów podała również art. 44 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, co pozwoliło na stworzenie warunków do komunalizacji składników mienia państwowego przekazywanych miastom w ramach programu. To połączenie: zlecony charakter zadań przekazanych gminom, z uwłaszczeniem ich mieniu państwowym, najlepiej charakteryzuje główną cechę prawną programu - jego przejściowy charakter. z jednej strony program opierano na trwałych, docelowych rozwiązaniach (uwłaszczenie), wskazując tym samym, że jest on wstępem do kompleksowej reformy administracji, z drugiej zaś przejęli formułę zadań zleconych, co - przy braku zasad standaryzacji kosztów i wydatków publicznych i pilotażowym tylko charakterze rozwiązań - dawało gminom lepsze gwarancje uzyskania niezbędnych środków finansowych, pozwalając jednocześnie dokonywać ocen i porównań, koniecznych do właściwego przygotowania tego aspektu reformy powiatowej. Należy dodać, że przywołany art. 44 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym może również służyć do jednorazowego określenia zasad przekazania gminom mienia państwowego, co też i nastąpiło w przypadku programu pilotażowego.
Obecnie przepisy rozporządzenia per se już nie obowiązują, wyczerpały się bowiem w postanowieniach zawartych porozumień mających obecnie moc samoistnie wiążącą strony, a to na tle art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym; teraz przepisy rozporządzenia mogą więc służyć interpretacji ich postanowień i wg stanu prawnego z czasu ich zawierania.
Podczas spotkania Prezesa Rady Ministrów z wojewodami, jakie odbyło się 2 sierpnia 1993 r. (zob. cyt. Wystąpienie premier Hanny Suchockiej na spotkaniu z wojewodami w dniu 2 sierpnia 1993 r., (w:) "Program...IV.1, s.93), sformułowano w związku z wdrażaniem programu zadania pod adresem wojewodów, którzy mieli:
26 października 1993 r., na kilka dni przed upływem terminu zawierania umów pilotażowych - w 28 miastach podpisano już porozumienie - od nowego premiera nadeszło do wojewodów polecenie wstrzymania zawierania umów (zob.: List dyrektora generalnego w URM Mirosława Steca do wojewodów w sprawie wstrzymania podpisywania porozumień w ramach programu pilotażowego RAP, z 26 października 1993 r. - zob.: Informacja bieżąca nr 14/1993, s.3). Była to pierwsza merytoryczna decyzja nowego premiera. Następnego dnia Rada Ministrów potwierdziła ją w formie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie pilotażowe (zawieszenie zawierania umów do 30 listopada, przesunięcie ich ostatecznego terminu do 20 grudnia), opubl. Dz.U. nr 103, poz. 471. Rząd powyższe decyzje tłumaczył tym, że nie znał szczegółów operacji, którą miał firmować. Posunięcia rządu wyjaśniał szef URM, Michała Strąk podczas posiedzenia Senatu w dniu 19 listopada 1993 r., tłumacząc je "intencją dokładnego zapoznania się z dotychczasowym przebiegiem Programu Pilotażowego oraz przeprowadzenia jego analizy prawnej i administracyjnej" (zob.: "Program...IV.1, s. 130-134). Zapis publicznej debaty o zasadach programu z okresu październik-listopad 1993 r. znaleźć można w: Program pilotażowy reformy administracji publicznej, opracowanie Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu RP, OT - 58, listopad 1993.
3. Zmiany zasad programu pilotażowego.
Rozporządzeniem z 30 listopada 1993 r. (Dz.U. nr 115, poz. 510) uległa załamaniu zasada, że wszystkie miasta przejmują jednakowy i pełny zakres zadań, zaś sam zakres pilotażu został znacząco ograniczony. i tak postanowiono m.in., że przekazywanie szkół ponadpodstawowych miało następować jedynie na wniosek prezydenta miasta, przy czym zdecydowano w ogóle nie przekazywać miastom znajdujących się na ich terenie szkół rolniczych. Liczba wyłączonych z pilotażu placówek kulturalnych wzrosła pięciokrotnie, do 150, i objęła np. wojewódzkie biblioteki publiczne oraz domy kultury. Choć na spotkaniu u Ministra Kultury Kazimierza Dejmka 17 listopada 1993 r. ustalono, że w przypadku zgody między wojewodą a prezydentem, lista wyłączeń w dziedzinie administracji kultury nie będzie rozszerzana (zob.: Informacja bieżąca 17/93, ss.2-3), to w praktyce uzgodnienie to nie było przestrzegane.
Skalę zmian dokumentuje fakt, że z kwoty dotacji przewidzianej początkowo w wysokości 14 bln 211 mld starych złotych (zob.: Wstępny projekt planu wydatków na zadania zlecone przejmowane na podstawie rozporządzenia RM z 13 lipca 1993 r. - opracowany w październiku 1993 r. przez Ministerstwo Finansów, (w:) Dokumentacja programu pilotażowego), po okrojeniu pozostało ponad 8 bln zł.
Zmiana zasad objęła także miasta, które zawarły umowy wcześniej. Samorządy uznały, że łamie to zasadę, iż prawo nie działa wstecz. Trzy miasta - Chorzów, Grudziądz i Sosnowiec - jeszcze w 1993 roku wycofały się zrażone, jak to określiły, tą "nielojalnością partnera" i niepewne rzeczywistych intencji rządu.
Wymaga podkreślenia, że w ustawie budżetowej na 1994 r. (a także w ustawie budżetowej na 1995 r.), oprócz określenia środków przeznaczonych na finansowanie zadań pilotażowych, zawarto także upoważnienie dla rad gmin do dokonywania przesunięć pomiędzy działami klasyfikacji budżetowej.
4. Niektóre podstawowe informacje o przebiegu programu pilotażowego w okresie od 1 stycznia 1994 r.
Wdrażaniem w życie programu pilotażowego, w kształcie określonym w rozporządzeniu z 13 lipca 1993 r., kierował - powołany decyzją Prezesa Rady Ministrów z 20 lipca 1993 r. (nie publ.) - Zespół sterujący programem pilotażowym reformy administracji publicznej, grupujący dziewięciu, a następnie - jedenastu podsekretarzy stanu i dyrektorów generalnych ze wszystkich ministerstw zaangażowanych kompetencyjnie (zob.: Dokumentacja programu pilotażowego, poz. 2-7 oraz "Program...IV.1 ss.29-33). Od początku realizacji programu pilotażowego prowadzono również jego monitoring, najpierw za pośrednictwem URM, a następnie przy pomocy specjalnego zespołu badawczego, którego prace są finansowane ze środków pomocowych funduszu OMEGA-PHARE (zob.: Informacja bieżąca, nr 2o/93, ss.4-6; nr 1/94, ss.5-13; nr 3/94, ss.4-10). Badania ankietowe w miastach pilotażowych i zainteresowanych urzędach wojewódzkich były prowadzone przez URM w kwietniu 1995 r. (zob. m.in.: Reforma administracji publicznej. Miejski program pilotażowy, opracowanie przygotowane na spotkanie Konwentu Prezydentów Miast Pilotażowych - Kraków 10 września 94 r., Warszawa, wrzesień 1994 r.; D. Głowacka-Mazur, C. Zaremba: Program pilotażowy reform administracji publicznej - informacje na temat realizacji w 1994 r., URM, Warszawa, luty 1995 r.; D. Głowacka-Mazur, C. Zaremba: Wstępna analiza programu pilotażowego w 1994 r. na podstawie badań ankietowych, URM, Warszawa, kwiecień 1995 r. Zob. też D. Głowacka-Mazur, C. Zaremba, A. Kądziela: Program pilotażowy w świetle badań (stan na grudzień 1994 r.), "Samorząd Terytorialny" 1995 nr 1-2, s.72 i nast. - z tych opracowań pochodzą wszystkie dane przedstawione poniżej). Ponadto od początku 1995 r. przystąpiono do szczegółowych analiz w poszczególnych dziedzinach programu pilotażowego.
Już po pierwszych miesiącach napływały informacje o nieprawidłowościach i kłopotach (zob.: Informacja bieżąca, 2/94, ss.27-30).
Znaczna część jednostek przejętych przez miasta pilotażowe wkroczyła w 1994 rok z obciążeniem w postaci nie spłaconych zobowiązań. Tylko nieliczne miasta wzięły na siebie ciężar spłat.
Według przeprowadzonych analiz wydatki na realizację zadań pilotażowych w 1994 r. (bez uwzględnienia zadłużeń) wyniosły ogółem 10 bln 233 mld starych złotych, w tym:
- dotacja z budżetu - 8 bln 910 mld starych złotych;
- środki własne miast - 1 bln 323 mld starych złotych.
Około 13 proc. pieniędzy wydanych na pilotaż w 1994 roku stanowiły środki własne miast, z reguły wyasygnowane kosztem innych zadań, ustawowo spoczywających na samorządzie.
Wskaźnik dofinansowania ze strony miast jest zróżnicowany w poszczególnych miastach. Tylko jedno (Tarnów) nie przeznaczyło żadnych środków na pilotaż. Spośród pozostałych 42 miast:
- 14 sfinansowało od 1 do 9 proc. wydatków;
- 15 sfinansowało od 10 do 19 proc. wydatków;
- 9 sfinansowało od 20 do 29 proc. wydatków;
- 4 sfinansowały 30 proc lub więcej wydatków.
Udział dopłat miast w całości wydatków miast pilotażowych wynosi od 0 do 10 proc., przy czym w 10 miastach przekracza 5 proc. Jest to już skala bardzo kłopotliwa dla budżetu. Spośród tych 10 miast, dwa do dziś postanowiły wycofać się z programu (Gliwice, Rybnik), niektóre zdecydowały się ograniczyć zakres wykonywanych zadań.
Porównanie ocen realizacji zadań, dokonane w czerwcu 1994 roku i w marcu 1995 roku przez administrację rządową i miasta, wskazuje na wyraźną tendencję do poprawy wykonywanych zadań w stosunku do poprawy sprzed 1 stycznia 1994 roku (czyli sprzed rozpoczęcia programu). Ponieważ jednak część zadań pilotażowych była już realizowana przez gminy przed 1994 rokiem, w pełni miarodajna ocena będzie możliwa po ustaleniu pakietu zadań nowych.
W 1994 r. część miast zrezygnowała z wykonywania przekazanych zadań. Na podstawie kwoty dotacji - zmniejszającej się w ciągu roku wraz z oddawaniem zadań - można wyliczyć, że pod koniec roku miasta realizowały 88 proc. zadań, jakie przejęły 1 stycznia 1994 roku. i tak w 1994 r.:
- Rada Miejska Kielc już 17 lutego 1994 r. podjęła uchwałę upoważniającą prezydenta miasta do wypowiedzenia zawartego porozumienia.
- w maju 1993 roku Rada Miejska Rzeszowa upoważniła prezydenta miasta do zawarcia w imieniu gminy porozumienia w sprawie zmiany zakresu zadań objętych programem pilotażowym.
- Drobniejsze zmiany nastąpiły w siedmiu miastach.
W pierwszej połowie 1995 roku większość miast nadal formalnie uczestniczyła w programie pilotażowym, przestrzegając zawartych wcześniej umów. Definitywnie wycofały się cztery miasta:
- Płock i Elbląg - od 1 stycznia 1995 roku;
- Gliwice i Rybnik - od 1 kwietnia 1995 roku.
Oznacza to, że od 1 kwietnia 1995 roku w programie uczestniczy 39 miast.
27 czerwca 1995 roku Rada Miejska w Rzeszowie upoważniła prezydenta miasta, by wypowiedział porozumienie trzeciego kwartału.
Również inne miasta bądź już zdecydowały, bądź decydują obecnie o dokonaniu znacznych ograniczeń w zakresie zadań wykonywanych w ramach pilotażu. Dużą część zadań i kompetencji zamierzają oddać administracji rządowej - jeśli przyjmiemy za 100 proc. wartość zadań (mierzoną kwotą dotacji) przejętych przez miasta w ramach pilotażu od 1 stycznia 1994 roku, to okaże się, że 1 stycznia 1995 roku miasta wykonywały 88 proc. pierwotnych zadań, 1 lutego 1995 - 84 proc., a 1 kwietnia 1995 roku - już tylko 68 proc. Ta schodząca tendencja utrzymuje się. Zob. cyt.: Program pilotażowy reform administracji publicznej - informacje na temat realizacji w 1994 r.; por. dodatkowo: Program pilotażowy (materiały informacyjne), Profile, Warszawa, lipiec 1995.
5. Uwaga końcowa
Program pilotażowy w 1995 roku utracił ostatecznie swój pierwotny charakter "politycznej umowy o wspólnym reformowaniu państwa", zawartej między rządem RP a samorządami największych polskich miast. Wyraźnie stwierdzili to prezydenci miast pilotażowych zebrani na Konwencie, w stanowisku zajętym w Poznaniu dnia 27 listopada 1994 r. Prezydenci przypomnieli, że pilotaż miał być wstępem do szerokiej decentralizacji państwa: "Tylko pod takim warunkiem miasta zgodziły się ponosić ciężary finansowe i organizacyjne w przekonaniu, że dzięki ich doświadczeniom reforma państwa będzie przebiegać sprawniej i z korzyścią dla wszystkich Polaków." Jednak, przez politykę rządu, "miasta stanęły wobec groźby bankructwa budżetów gminnych i niewypełnienia swych podstawowych obowiązków wobec mieszkańców". w oświadczeniu prezydentów padły słowa: "Jest oczywiste, że ten bezprecedensowy kontrakt polityczny, dotyczący współdziałania w reformowaniu państwa, zawarty między rządem a największymi miastami Rzeczypospolitej, został przez obecny rząd de facto zerwany" (zob. pełny tekst stanowiska w Informacji bieżącej, 1/95, s.2-3 oraz dalej ss. 4-6; por. też jw.: Program pilotażowy (materiały informacyjne), s.18). i choć prezydenci zapowiedzieli w miarę możliwości samodzielne kontynuowanie przez poszczególne miasta dotychczasowych działań, a nawet dalsze przejmowanie zadań od administracji rządowej na zwykłych zasadach, to de facto z programu pozostały pojedyncze, zróżnicowane co do zakresu porozumienia między wojewodami a poszczególnymi miastami.
Warto jednak dodać na koniec, iż dyskusja o reformie administracji i polepszaniu standardów zarządzania usługami publicznymi w dużych miastach nie zamarła zupełnie. Prezydenci podjęli pracę nad własnym programem, pt. "Miasta dla Rzeczypospolitej", a ostatnio ciężar dyskusji o reformie administracji dużych miast przeniósł się na przygotowany przeze mnie w ramach tego programu wstępny projekt ustawy o zakresie działania niektórych dużych miast, zwanej potocznie ustawą miejską. Poparcie dla projektu zadeklarowały kolejno: Konwent Prezydentów Największych Miast, Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz rząd RP. Nowe przepisy mają w sposób trwały zagwarantować dużym miastom rozszerzone kompetencje i odpowiednie do nich pieniądze. Mają też zapoczątkować postulowany przez rząd i środowiska samorządowe proces kategoryzacji gmin, czyli zróżnicowania kompetencji, zasad organizacyjnych i finansowych w polskich gminach, w zależności od ich rozmiarów i charakteru. Pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się w Sejmie 12 lipca 1995 r. Przy poparciu wszystkich klubów poselskich projekt został skierowany do dalszych prac w nadzwyczajnej komisji ds. rozpatrzenia projektu ustawy o samorządzie powiatowym.
Warszawa, lipiec 1995
Michał Kulesza
jest profesorem prawa administracyjnego i nauki administracji w Uniwersytecie
Warszawskim.
