Rocznik 1993

Nr 10

Karol Podgórski, Zakres działań przyszłego powiatu. Charakter prawny zadań i kompetencji, ss. 55- 60
 
 

1 Rozpoczęta przed trzema laty reforma terytorialnego systemu administracji publicznej od początku zakładana była na zasadzie subsydiarności i decentralizacji. Zgodnie z tą zasadą przystąpiono do demokratycznej formy organizacyjnej lokalnego życia publicznego “od dołu”, tj. od gminy. Gmina, według art. 17 ust. 4 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), jest podstawową jednostką tego samorządu.

W istotnej dla pierwszego etapu budowy systemu samorządu terytorialnego ustawie z 8 marca 1990 roku przyjęto jako punkt wyjścia pojęcie gminy jednolitej, nie uwzględniające różnic pomiędzy gminami, które wynikają przede wszystkim z ich wielkości i zdolności realizowania różnorodnych zadań służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Natomiast z samej koncepcji samorządu terytorialnego przedstawionej w art. 3 (ratyfikowanej już przez Polskę) Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, wprowadzić można wniosek nie tylko o potrzebie zróżnicowania zadań gmin, ale również o potrzebie wprowadzenia dalszych szczebli tego samorządu. Jeżeli bowiem według Karty “samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych ... do regulowania i zarządzania ... zasadniczą częścią spraw publicznych”, to oczywistą okazuje się potrzeba takiego uregulowania statusu gmin, który odpowiada ustawowo określonym możliwościom wykonywania zadań przez gminy różnej wielkości oraz tworzenia ponadgminnych jednostek samorządu terytorialnego: powiatów. Uprawnienie do ich powołania w drodze ustawy przewidzianej jest w art. 70 ust. 4 cyt. ustawy konstytucyjnej.

2 Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym wprowadziła podział realizowanych przez gminy zadań publicznych na własne i zlecone (zresztą według nie całkiem jasnych kryteriów). To zróżnicowanie własnego i zleconego zakresu działania jest odbiciem samorządowej podmiotowości gminy oraz powierzania gminie zadań z zakresu administracji rządowej. W obydwu zakresach gmina realizuje zadania określone ustawami, bo także jej samodzielność ograniczona jest zastrzeżeniami zawartymi w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, które dopuszczają objęcie przez gminę wszystkich zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Podobnie cyt. ustawa konstytucyjny postanawia w art. 71 ust. 1, że “samorząd wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej”.

Podział zadań gminy na własne i zlecone ma swoje konsekwencje prawne w sposobie określania zadań, w sposób ich finansowania, w środkach i kryteriach nadzoru nad ich realizacją, w procedurze odwoławczej od podejmowanych decyzji administracyjnych oraz w odpowiedzialności za te decyzje.

Własny zakres działania gminy określony jest w art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym przy pomocy klauzuli generalnej domniemania kompetencji gminy w sferze zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gmina może te zadania wykonywać według własnego uznania, będąc związana jedynie przepisami ustaw, które mogą wskazać, jakie z tych zadań mają charakter obowiązkowych.

Uniwersalny charakter własnego zakresu działania gminy jest jedną z podstawowych cech identyfikacyjnych samorządności. Ustawowe ujęcie zadań własnych w formie klauzuli generalnej pozwala gminie w ramach swego uznania samodzielnie rozstrzygać o zakresie podejmowanej działalności. Przy podejmowaniu i wykonywaniu zadań własnych gminy nie są związane żadnymi zewnętrznymi wytycznymi. Sprzeczne z tą zasadą, wyrażoną w art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, działania skierowane pod adresem gminy byłyby prawnie nie wiążące i jako takie nieważne. Ustawa dopuszcza jedynie w określonych w niej przypadkach nadzór weryfikacyjny Prezesa Rady Ministrów, wojewody oraz w pewnym, ograniczonym zakresie – sejmiku samorządowego.

3 W świetle tych uwag uzasadniony jest postulat, aby do ustawowego określenia statusu gminy wprowadzić zróżnicowanie polegające na wyodrębnieniu zakresu działania dużych miast, np. liczących ponad 100 000 mieszkańców. Odpowiednio do tego powinny zostać określone ich zadania, przy uwzględnieniu – wyrażonej w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego – zasady subsydiarności.

Postulat ten został już częściowo spełniony rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 lipca 1993 roku w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U. Nr 65, poz. 309). W załączniku do tego rozporządzenia wyliczono 46 miast mających – z jednym wyjątkiem – powyżej 100 000 mieszkańców. Przekazanie zadań i kompetencji objętych rozporządzeniem ma nastąpić w drodze porozumień zawartych w imieniu gminy przez prezydenta miasta – na podstawie upoważnienia udzielonego przez radę miejską – z wojewodą. Przekazanie to dotyczy zarówno zadań i kompetencji należących dotychczas do rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, do wojewody, jak i do organów rządowej administracji specjalnej. Przepisy rozporządzenia, jak i tryb przekazania zadań pozwalają na zaliczenie ich do kategorii zadań zleconych w rozumieniu art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym.

4 Przyjęty w ustawie o samorządzie terytorialnym zakres zadań publicznych wykonywanych przez gminy nie obejmuje spraw o znaczeniu ponadgminnym, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców więcej niż jednej gminy i zarazem przekraczających, według oceny ustawodawcy (w pierwszym etapie tworzenia samorządu terytorialnego), możliwości gminy. Te zadania dotychczas są rozproszone pomiędzy różne podmioty i dlatego często wykonywane w sposób niezadawalający lokalnych społeczności. Powinny więc one zostać, z zachowaniem zasady subsydiarności, powierzone powiatom jako jednostkom samorządu lokalnego drugiego stopnia. Jako zadania publiczne o charakterze ponadgminnym należy traktować te, które zgodnie ze swoją naturą nie poddają się regulacji na szczeblu gminy i nie odpowiadają obecnej zdolności realizacyjnej gminy, które wykraczają poza obszar gminy i w swej istocie są niepodzielne.

Przy takim pojmowaniu zadań samorządu powiatowego jego funkcje będą funkcjami komplementarnymi i wyrównawczymi w stosunku do funkcji publicznych samorządu gminnego.

Pozostawiając ustalenie zakresu zadań gminy przyjęte w ustawie o samorządzie terytorialnym w formie klauzuli generalnej, nie można przyjąć takiej samej metody ustalenia tego zakresu na szczeblu powiatu. Zadania samorządu powiatowego powinny być w ustawach określone w sposób wyczerpujący, aby nie dopuścić do powstawania luk kompetencyjnych bądź krzyżowania lub pokrywania się zadań obydwu szczebli samorządu terytorialnego. Z tych względów określenie zadań powiatów przy pomocy klauzuli generalnej domniemania kompetencji należy wykluczyć.

Określone ustawowo zadania powiatu na obszarze dużych miast wyłączonych z powiatów powinny być wykonywane przez te jednostki, obok zadań wynikających z ustawy o samorządzie terytorialnym. W ten sposób powiaty będą realizować zadania ponadgminne określone ustawami, a duże miasta wyłączone z powiatu – z jednej strony, zadania określone przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym, i z drugiej strony, przepisami ustawy o samorządzie powiatowym przewidziane dla powiatów.

Stosownie do art. 4 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego powiatowi mogą być powierzone w drodze ustawowej – odpowiednio do zasady subsydiarności – konkretne zadania z zakresu administracji rządowej, jako I instancji.

5 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, w art. 6 zalicza do zakresu działania gminy wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, oraz przyznaje gminie prawo rozstrzygania w tych sprawach, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mamy tu więc do czynienia ze sprawami należącymi do gminy i w zasadzie przez nią rozstrzyganymi. Art. 7 tej ustawy stwierdza, że do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oraz – przykładowo – wymienia sprawy objęte tymi zadaniami. Można by rozumieć, jakoby zadania były pojęciem szerszym od pojęcia spraw. Jednak z ust. 2 tego artykułu wynika, że obydwa pojęcia są zakresowo równorzędne, skoro przepis ten, nawiązując wyraźnie do wyliczonych spraw, nazywa je zadaniami własnymi gminy, przy czym niektóre z nich mogą w drodze ustawowej otrzymać charakter zadań obowiązkowych.

Dwojakość tej terminologii występuje i w dalszych przepisach ustawy, np. według art. 30 zarząd gminy wykonuje określone przepisami prawa zadania gminy, a według art. 32 – mogące w tym zakresie wystąpić sprawy nie cierpiące zwłoki załatwia wójt lub burmistrz, mimo że należą one do kompetencji zarządu. Można tu przyjąć, że pojęcie zadań (niekonsekwentnie) przyjęte zostało jako szersze od pojęcia spraw.

Mamy zatem w ustawie o samorządzie terytorialnym do czynienia z terminologią wymagającą podjęcia próby wyjaśnienia wątpliwości co do znaczenia stosowanych pojęć. Jest to tym bardziej uzasadnione, że cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów używa oprócz tych terminów również terminu “kompetencje” w zestawieniu z “zadaniami”.

Zagadnienia te były już analizowane w literaturze prawniczej. Np. Z. Leoński w dawnym stanie prawnym pisał: “W kwestii zaś odróżnienia zadań i kompetencji można by przyjąć następujące ustalenia: zadania są kategorią pojęciowo szerszą od kompetencji i obejmują działania różnego rodzaju ... Przez kompetencje natomiast można by ... rozumieć zespół praw i obowiązków wyznaczonych przez normy prawne, obejmujących główne działania władcze, polegające na stanowieniu aktów generalnych (przypisy prawa miejscowego) lub do nich zaliczonych (różnego rodzaju plany, budżety) oraz akty władcze indywidualne (np. powołanie na podstawie uchwał zainteresowanych rad wspólnego przedsiębiorstwa terenowego lub nadanie nazwy ulicy). Kompetencje rady mogą dotyczyć że form niewładczych, jeśli zostały wyraźnie zastrzeżone dla samej rady. Kompetencje rady są zatem wykonywane w określonych formach prawnych”.

Kompetencje obejmują ogół przysługujących gminom, na gruncie obowiązującej ustawy o samorządzie terytorialnym upoważnień do działania, upoważnień, których wykonywanie stanowi zarazem ich obowiązek. Zaś zadania (termin używany w ustawodawstwie samorządowym w większości przepisów zamiennie z terminem sprawy) są właśnie przedmiotem lub stanem rzeczy osiąganym przy pomocy przysługujących gminie kompetencji.

W konkluzji można przyjąć, że pojęcie zadania różni się od pojęcia kompetencji następującymi elementami:

- pojęcie “zadania” zawiera w sobie tylko element obowiązku, podczas gdy pojęcie “kompetencje” zawiera zarówno element obowiązku, jak i element uprawnienia,

- tylko kompetencje, a nie zadania, są podstawą do wchodzenia w stosunki prawne,

- kompetencje pełnią z jednej strony funkcje służebne w stosunku do zadań, w tym sensie, że kompetencje są jednym z instrumentów wykonywania zadań, z drugiej strony, określają lub mogą określać, jaki organ gminy i w jakich formach i trybie oraz dla jakich jednostek może ustalać zadania i kontrolować, nadzorować lub kierować ich realizacją.

Dla określenia prawnego związku pomiędzy organami gminy a powierzonymi im ustawowo zadaniami (sprawami) ustawa o samorządzie terytorialnym używa terminu “właściwość”, która polega “na normatywnym przyporządkowaniu danemu organowi wskazanych (zadań) spraw do zrealizowania w oznaczony sposób i w określonym miejscu. Właściwość służy więc do określenia podmiotu kompetentnego, przy czym można ją odnosić nie tylko do konkretnego organu, lecz również do systemu organów, jak i do organu oznaczonego rodzajowo”.

6 Na tle zarysowanych zadań publicznych należących do zakresu działania samorządu gminnego można przejść do omówienia zadań samorządu powiatowego w świetle projektu ustawy dotyczącego tego samorządu.

Oczywiście – jak już wskazałem – zadania powiatu nie mogą być określone przy pomocy klauzuli generalnej, gdyż spowodowałoby to poważne niejasności i krzyżowanie się zadań gmin i powiatów. Jedną z zasad prawa administracyjnego jest wyłączność kompetencji poszczególnych podmiotów, wobec czego określona kompetencja może i musi być wykonywana wyłącznie przez właściwy do tego podmiot. Również ze względów czysto logicznych przydział określonego zadania może nastąpić tylko raz i na rzecz jednego podmiotu. Zakres działania gminy – jak i powiatu – ograniczony jest zatem nie tylko granicami tej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, ale musi również obejmować tylko określone zadania lub ich grupy. Musi być możliwie ściśle ustalony zasięg przedmiotowy tych zadań.

Z tych powodów – jeżeli zadania gminy określone zostały w ustawie o samorządzie terytorialnym jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, obejmujące wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, z wyłączeniem spraw zastrzeżonych ustawowo na rzecz innych podmiotów, to niemożliwe jest analogiczne ujęcie tego zagadnienia w ustawie o samorządzie powiatowym. Samorząd ten powinien podejmować zadania wykraczające poza zasięg terytorialny samorządu gminnego oraz przekraczające zdolność i możliwości samorządu gminnego, a więc takie, którym samorząd gminny nie może w ogóle lub w wystarczającym stopniu sprostać. Przy takim podejściu nie naruszona zostanie domniemana ogólna właściwość gminy w sprawach lokalnych, które nie wykraczają poza jej granice terytorialne lub rzeczywistą zdolność wykonywania zadań publicznych.

7 Dla bliższego określenia zakresu działania powiatu jako jednostki samorządowej i odróżnienia go od zakresu działania gmin nie wyłączonych z powiatów przyjmuje się (szczególnie w doktrynie niemieckiej), że do powiatów należą zadania ponadgminne, uzupełniające i wyrównujące.

Skoro gminie przysługuje prawo wykonywania na rzecz lokalnej wspólnoty wszystkich jej spraw na własną odpowiedzialność, to logiczne jest, że do powiatu powinny należeć te sprawy, które dotyczą jego obszaru jako całości. Właściwość powiatu powinna się zatem dopiero tam rozpoczynać, gdzie ustawy zakreślają granice działania gminy. Jako ponadgminne można traktować te zadania, które z natury rzeczy wykraczają poza obszar gminy, albo obejmują cały obszar powiatu i wynikają z potrzeb mieszkańców tego obszaru. Do tego rodzaju zadań zaliczyć można takie, których realizacja na obszarze jednej gminy byłaby technicznie nieuzasadniona i dlatego ekonomicznie niesłuszna. Dla przykładu można tu przytoczyć budowę i utrzymanie dróg powiatowych, organizowanie i utrzymywanie ponadlokalnych sieci komunikacyjnych: linii autobusowych i tramwajowych łączących różne gminy, zbiorcze urządzenia z zakresu gospodarki wodnej, organizowanie i prowadzenie placówek oświatowych, kulturalnych i z zakresu służby zdrowia o rozmiarach lub poziomie zaspokajania potrzeb ponadlokalnych i podobne. Izolowana realizacja tego typu zadań przez poszczególne gminy byłaby nieuzasadniona.

Należy zaznaczyć, że tego rodzaju zadania mogłyby być rozwiązywane przez przewidziane w ustawie o samorządzie terytorialnym związki międzygminne, komunalne. Wydaje się jednak, że dotychczasowa, trzyletnia praktyka stosowania odnośnych przepisów tej ustawy nie wykazała właściwego zainteresowania samorządu gminnego tą formą realizowania zadań ponadgminnych. Potwierdzają to również kłopoty wojewodów z przekazywaniem związkom komunalnym tzw. niepodzielnych składników mienia komunalnego, a tym samym realizowanych przy jego pomocy zadań.

Kategoria zadań ponadgminnych nie wyczerpuje całości zagadnienia zadań samorządu powiatowego. Byłoby to możliwe, gdyby każda gmina nie wyłączona z powiatu była zdolna do wykonania zadań zaspokajających zbiorowe potrzeby wspólnoty w całości. W praktyce występują gminy o wielkim zróżnicowaniu ich zdolności zaspokajania potrzeb ludności. Niektóre z nich nie są w stanie zadań tych podejmować, gdyż są powierzchniowo zbyt małe, mają zbyt mało ludności, nie są dostatecznie osobowo i rzeczowo przygotowane lub też są zbyt słabe finansowo. W takich sytuacjach nie byłoby racjonalne obciążanie gmin wykonywaniem wszystkich lokalnie występujących zadań. Wtedy zadanie takie powinno przypaść powiatowi. Tego rodzaju zadania powiatu określa się jako uzupełniające w stosunku do zadań samorządu gminnego.

Można przy tym stwierdzić, że teoretycznie nie występują zadania, które a priori można by określić jako powiatowe. Może się bowiem zdarzyć, że potencjał gminy do wykonywania określonych zadań ulegnie na tyle zwiększeniu, iż będzie ona mogła takie czy inne zadania publiczne z omawianej grupy podjąć i racjonalnie realizować. Dlatego zakres działania samorządu powiatowego nie może być używany za stały, lecz za podlegający zmianom odpowiednio do intensyfikacji zdolności gmin do podejmowania zadań publicznych w interesie wspólnoty samorządowej.

Na uznanie zasługuje teza, że działalność powiatów może dać w efekcie pewne wyrównanie położenia gmin nie wyłączonych z powiatów. Sama już działalność powiatu niejako automatycznie przyczynia się do zmniejszenia różnicy poziomu zaspokajania potrzeb ludności w gminach i w skali powiatu. Tę wyrównawczą funkcję pełni wykonywanie przez powiat zadań ponadgminnych, które wykraczają poza granice wydolności gmin. To zachowanie się instytucji powiatowych odgrywa zasadniczą rolę w realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Dzięki tym funkcjom powiatu również ludność gmin słabszych ma zapewniony dostęp do niezbędnych świadczeń. W ten sposób powstaje możliwość równomiernego zaspokojenia potrzeb ludności na obszarze powiatu.

W konkluzji można stwierdzić, że powiat ma być, poprzez ustalenie w drodze ustaw bloków zadań ponadgminnych o charakterze uzupełniającym i wyrównawczym, wyposażony w kompetencje względnie wyłączne. Niektóre bowiem z tych zadań mogą, jak przewiduje art. 5 projektu ustawy o samorządzie powiatowym, być przez powiat przekazane zainteresowanym gminom na ich wniosek, na warunkach, które zostaną ustalone w zawartym pomiędzy nimi porozumieniu.

8 Sposób określenia zadań publicznych wykonywanych przez powiat na rzecz mieszkańców w toku opracowywania projektu ustawy o tych jednostkach samorządu terytorialnego wymagał podejścia odmiennego od przyjętego w odniesieniu do zadań gmin, o czym już pisałem.

We wstępnych pracach nad tym projektem, prowadzonych przez zespół powołany przez prezydium Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego, podjęto próbę wyliczenia zadań publicznych należących do powiatu. Według tego projektu powiatowi przypisano zadania w zakresie:

1) szkolnictwa ponadpodstawowego, szkolnictwa artystycznego I i II stopnia oraz szkolnictwa podstawowego specjalnego,

2) ochrony zdrowia, obejmujące: prowadzenie szpitala ogólnego, poradnictwa specjalistycznego, pogotowia ratunkowego, inspekcji sanitarno-epidemiologicznej,

3) budowy i utrzymania dróg oraz komunikacji,

4) kultury, kultury fizycznej i turystyki,

5) scalania i wymiany gruntów oraz wywłaszczania nieruchomości,

6) ewidencji, pomiarów i rozgraniczania gruntów,

7) weterynarii, nasiennictwa i hodowli zwierząt oraz skupu i przetwórstwa artykułów rolnych,

8) urbanistyki i nadzoru budowlanego,

9) gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody oraz rybactwa śródlądowego,

10) porządku i bezpieczeństwa publicznego,

11) ochrony przeciwpowodziwej, przeciwpożarowej oraz zapobiegania klęskom żywiołowym i ich skutkom,

12) promowanie działalności gospodarczej i aktywizacji zawodowej oraz ochrony praw konsumenta.

Od początku prac przygotowawczych nie brano pod uwagę możliwości prowadzenia przez powiat działalności gospodarczej. Znalazło to wyraz w przepisie art. 4 ust. 2 projektu: “Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania użyteczności publicznej”.

Takie wyliczenie bloków zadań powiatu zostało również przyjęte w początkowej fazie pracy powołanego w Urzędzie Rady Ministrów, przez i pod przewodnictwem Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej. Zespołu do spraw ustroju samorządu powiatowego.

9 Tak dokładne określenie zadań powiatu w ustawie ustrojowej mogłoby się jednak okazać w przyszłości utrudnione, z uwagi na konieczność nowelizacji tej ustawy przy okazji powstawania nowych zadań przewidzianych do realizacji na tym szczeblu samorządu terytorialnego. Tej konieczności bieżących nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym z powodu zmian w zakresie jego działania zapobiega przyjęte w nowym projekcie ustawy rozwiązanie, zawarte w art. 3 ust. 1, według którego: “Powiat wykonuje zadania publiczne określone ustawami”. Byłoby to zgodne z art. 71 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 roku, określającym ustawy jako ramy działalności jednostek samorządu terytorialnego i jako podstawy wyłączeń z tej działalności zadań administracji rządowej.

Przyjęte w projekcie rozwiązanie pozwoli także na każdorazowe odróżnienie zadań powiatu, które będą wymagały wskazania podstawy ustawowej, od bardziej uniwersalnych zadań gminy, wynikających z klauzuli generalnej art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z porównania rozwiązań prawnych dotyczących zadań gminy i zadań powiatu wnioskować można, że:

- gminom przysługuje domniemanie ich ogólnej właściwości,

- gminy są powołane do wykonywania zadań publicznych na rzecz lokalnej wspólnoty, aż do granicy zakreślonej ustawami szczególnymi,

- ogólna właściwość gminy jest ograniczona jej zdolnością do realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym,

- ustawa może upoważnić powiat do przekazania gminie określonych dla niego zadań w drodze porozumienia – na wniosek gminy zainteresowanej samodzielnym realizowaniem danego zadania.

Natomiast powiat, wobec braku domniemania właściwości, może realizować zadania ustawowo jemu przypisane, a więc jest to właściwość szczególna, mieszcząca się w ramach ustawowego zakresu zadań.

Chciałbym dodać, że w podobny sposób określone są zakresy zadań i kompetencji samorządu gminnego i powiatowego w ustawodawstwie niemieckim i austriackim.

10 Zadania publiczne jednostek samorządu terytorialnego obejmują, obok działań faktycznych, mających na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, również rozstrzyganie w sprawach objętych tymi zadaniami. Rozstrzyganie to następuje bądź aktami generalnymi podejmowanymi przez rady jako organy stanowiące jednostek samorządowych, bądź “podwójnie konkretnymi” aktami administracyjnymi, skierowanymi do indywidualnie oznaczonego adresata i dotyczącymi skonkretyzowanych sytuacji (praw bądź obowiązków) takiego adresata. Akty te są wyrazem woli administracji publicznej “które to pojęcie – jak pisze Z. Leoński – mieści w sobie także organy samorządu terytorialnego” obok organów administracji rządowej. Przepisy art. 26 projektu ustawy o samorządzie powiatowym upoważniają do wydawania tak rozumianych aktów administracyjnych starostę, który może upoważnić dalej wskazanych pracowników powiatu do wydawania określonych aktów w imieniu starosty. Te akty – oczywiście – muszą każdorazowo być oparte, zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, na konkretnych przepisach prawa materialnego.

____________________________________________________________________

Karol Podgórski jest dr hab. nauk prawnych, zastępca przewodniczącego Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Katowickiego oraz ekspertem KSST.