Janusz Mordwiłko
 

Samorząd terytorialny w tekstach siedmiu projektów konstytucyjnych
 
 

Prace zmierzające do opracowania i uchwalenia Konstytucji III Rzeczypospolitej wydają się być coraz bardziej zaawansowane. Stworzona została prawna infrastruktura, pozwalająca działać właściwym do opracowania konstytucji i jej uchwalenia organom państwowym. Aktami prawnymi tworzącymi ją są:

ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej¹, uchwała zgromadzenia Narodowego 22 września 1994 r., regulamin Zgromadzenia Narodowego dla uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej^2, uchwała Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z 18 stycznia 1994 r., regulamin Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego³. Niezbędnym aktem prawnym dla ostatecznego uchwalenia konstytucji jest ustawa o referendum, której dzisiaj w istocie nie ma, trudno bowiem uznać, że szczątkowa ustawa o referendum z 1987 roku mogłaby stanowić podstawę prawnądla przeprowadzenia referendum konstytucyjnego. Sejm rozpoczął prace zmierzające do przygotowania i uchwalenia ustawy o referendum, która pozwoliłaby przeprowadzić referendum konstytucyjne, w przypadku uchwalenia konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe.

Komisja Konstytucyjna utworzyła sześć podkomisji stałych, które pracują nad odpowiednimi częściami tematycznymi konstytucji. Są to podkomisje: 1) redakcyjna, zagadnień ogólnych i przepisów wprowadzających konstytucję, 2) podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego, 3) zagadnień systemu źródeł prawa, 4) organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorządu terytorialnego, 5) instytucji ochrony prawa i organów wymiaru sprawiedliwości, 6) praw i obowiązków obywateli. We wrześniu 1994 roku (21-23) odbyło się posiedzenie Zgromadzenia Narodowego, w czasie którego nastąpiło pierwsze czytanie siedmiu projektów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesionych przez:

Komisję Konstytucyjną Senatu I kadencji (zwany dalej projektem Senatu), Klub Parlamentarny Polskiego Stronnictwa Ludowego oraz koła parlamentarnego Unii Pracy, Mniejszości Niemieckiej, Partii Rencistów i Emerytów “Nadzieja” oraz posłów nie zrzeszonych (zwany dalej projektem PSL-UP), Klub Parlamentarny Konfederacji Polski Niepodległej (dalej zwany projektem KPN), posłów i senatorów Klubu Unii Wolności (dalej zwany projektem UW), posłów i senatorów Sojuszu Lewicy Demokratycznej (dalej zwany projektem SLD), Prezydenta RP (dalej zwany projektem prezydenckim) i grupę obywateli NSZZ ,,Solidarność” (dalej zwany projektem ,,Solidarności")^{4 .} Wszystkie siedem projektów konstytucyjnych, Zgromadzenie Narodowe skierowało do Komisji Konstytucyjnej, której obowiązkiem będzie przygotowanie jednolitego tekstu, który z kolei zostanie przedstawiony Zgromadzeniu Narodowemu do drugiego czytania. Przewodniczący Komisji Konstytucyjnej wypowiadając się w końcowej fazie dyskusji nad siedmioma projektami konstytucyjnymi, na forum Zgromadzenia Narodowego, zaakceptował trzy idee, które muszą przepajać prace nad nową, całościową konstytucją: 1) wola polityczna uchwalenia konstytucji, 2) konieczność daleko idących kompromisów, tak aby konstytucja była tworzona ponad podziałami (“to nie może być konstytucja ani lewicy, ani prawicy, ani centrum..., to musi być konstytucja obywateli”), 3) niezbędność pozyskania akceptacji społecznej (“żeby dyskusja konstytucyjna nie odbywała się w społecznej próżni, nie dotyczyła wyłącznie polityków, parlamentarzystów czy ekspertów. Żeby była rozmowa z naszymi wyborcami, żeby była to rozmowa ze współobywatelami o tym, jak wyobrażamy sobie demokratyczną Polskę”)⁵.

21 października br. odbyło się posiedzenie Sejmu poświęcone wyłącznie debacie nad przedstawionymi przez Komisję Konstytucyjną zasadniczymi kwestiami ustrojowymi. Wśród kilku zagadnień przedstawionych Sejmowi do dyskusji i “rozstrzygnięcia”, takich jak: kwestie podziału władz, praw socjalnych w związku z zasadami ustroju społeczno-gospodarczego, regulacji stosunków między Kościołem i związkami wyznaniowymi a państwem, znalazł się również problem ustrojowej roli samorządu terytorialnego, a ściślej “pozycja samorządu terytorialnego, zawodowego i gospodarczego"⁶. Przeprowadzona na forum Sejmu dyskusja nad przedstawionymi przez Komisję Konstytucyjną dylematami i szczegółowymi pytaniami dostarczyła nie tylko materiału i wskazówek do jej dalszych prac, ale ujawniła, iż w niektórych zagadnieniach ustrojowych polaryzacja poglądów nie jest daleko idąca. Spostrzeżenie to wyraził także przewodniczący Komisji Konstytucyjnej stwierdzając, iż “po tej debacie jesteśmy o krok dalej w znalezieniu kompromisu, w znalezieniu zapisów konstytucyjnych, które będą mogły zyskać nie tylko poparcie Zgromadzenia Narodowego, ale także uzyskać niezbędne poparcie społeczne”^7.

Zagadnieniem, które nie wzbudzało w toku dyskusji sejmowej wyraźnych kontrowersji była sprawa roli i pozycji ustrojowej samorządu, większość konstytucyjnych zasad odnoszących się do samorządu była przez dyskutantów akceptowana. Wypowiadano też opinie korygujące niektóre aspekty wizji samorządu terytorialnego. Tak np. przedstawicielka Unii Wolności stwierdziła: “Elementem, który wywołuje stosunkowo mało kontrowersji jest uznanie pozycji samorządu terytorialnego. Pozycja samorządu nie może jednak odpowiadać w pełni standardowi określonemu przez ratyfikowaną przez Polskę Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego, jeżeli w naszym przekonaniu ograniczy się do jednego szczebla tego samorządu. Proponowany przez nas model to samorząd terytorialny, w którym zagwarantowany konstytucyjnie będzie jego drugi szczebel, a więc powiat”⁸. Wypowiadano poglądy co do samorządowego charakteru drugiej izby parlamentu, a także pełności gwarancji prawnych niektórych zasad odnoszących się do funkcjonowania samorządu terytorialnego^9.

Stopień zaangażowania prac nad nową konstytucją zbliżający się czas społecznej nad nią debaty (co umożliwi jednolity tekst wypracowany przez Komisję Konstytucyjną ZN) skłania do zaprezentowania podobieństw i różnic dotyczących zasad samorządu w siedmiu projektach konstytucyjnych.

Analiza zbieżności i rozbieżności konstytucyjnych uregulowań, pomieszczonych w siedmiu projektach w zakresie problematyki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim dokonywana przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego. Konstytucjonaliści (do których zalicza się autor) mogą ją badać głównie z punktu widzenia zakresu zasad, które powinny zostać zawarte w konstytucji^{10 .}

Konstytucyjna regulacja samorządu powinna mieć ogólny charakter i określać tylko jego podstawowe zasady. Oceniając z tego punktu widzenia zamieszczony w siedmiu projektach konstytucyjnych katalog zasad odnoszących się do samorządu terytorialnego, można uznać za trafny w większości projektów. Przy czym projekty wyraźnie pomijają zasadę określającą role terenowej administracji rządowej. Określenie zakresu i zasad jej działania ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia gwarancji samodzielności samorządu, gdyż kończy się ona tam, gdzie zaczyna się właściwości administracji rządowej. Stosunkowo powściąg1iwie (o czym piszę dalej) odzwierciedlona i określona jest zasada sądowej ochrony pozycji samorządu przez ustawy zwykłe, a także zasada nadzoru nad samorządem.

W dalszej części opracowania przedstawiam zarówno te elementy samorządu terytorialnego, które są wspólne w projektach, jak i wskazuję na ich odmienności.
 
 

1. Przepisy określające rolę samorządu terytorialnego pomieszczone są we wszystkich projektach konstytucji w dwóch miejscach w części zasad ustrojowych oraz w części szczegółowej projektu. Postanowienia (zazwyczaj zawężone do jednego lub dwóch przepisów) zawarte w zasadach ogólnych wskazują, iż twórca projektu nadaje instytucji samorządu terytorialnego charakter podstawowej instytucji ustrojowej, czyni ją jedną z podstawowych instytucji ustroju politycznego państwa. Postanowienia konstytucyjne określające ustrojową rolę samorządu terytorialnego wykazujądaleko idące podobieństwa. I tak, w projekcie senackim stwierdza się, iż ,,Rzeczpospolita Polska uznaje i gwarantuje samorządowi terytorialnemu oraz samorządom tworzonym przez obywateli udział w sprawowaniu władzy”, w projekcie Unii Wolności stwierdza się, iż ,,samorząd terytorialny zapewnia obywatelom udział w sprawowaniu władzy publicznej” przy czym ,,władza publiczna może być wykonywana również w innych formach”, w projekcie PSL-UP- ,,Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej oraz swobodę działalności innych form samorządu”. Brzmienie tych przepisów jest więc bez mała identyczne. Podobnie ustrojową rolę samorządu określają pozostałe projekty, stylizując sformułowania. Projekt SLD - ,,Rzeczpospolita Polska opiera swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego”, projekt ,,Solidarności” – “Samorząd terytorialny jest elementem ustroju Państwa. Rzeczpospolita gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy. Rzeczpospolita gwarantuje swobodę działalności innych form samorządności”, tylko projekt KPN konstatuje nieco inaczej stanowiąc, iż ,,Władza w Rzeczpospolitej pochodzi od narodu..., a obywatele sprawują ją za pośrednictwem organów państwowych i samorządowych”, projekt prezydencki stwierdza lapidarnie, iż ,,Rzeczpospolita Polska gwarantuje samorządom udział w sprawowaniu władzy”.

Wszystkie projekty konstytucyjne zawierają wyodrębnione przepisy określające zasady i niektóre bardziej szczegółowe aspekty organizacji oraz funkcjonowania samorządu terytorialnego. Zakres i szczegółowość tej regulacji, której poświęca się we wszystkich projektach odrębny rozdział, jest zróżnicowany, ale też nie w stopniu daleko idącym. Projekt KPN reguluje instytucje samorządu w sposób szczegółowy, ale tę szczegółowość rozkłada nierównomiernie na poszczególne zasady, eksponując zasadę odnoszącą się do organizacji samorządu.

Ujęcie konstytucyjnych podstaw samorządu jest zatem we wszystkich projektach zbliżone. Wszystkie projekty (z wyłączeniem chyba projektu KPN) w ,,Zasadach podstawowych" stwierdzają, że Rzeczpospolita Polska uznaje i gwarantuje samorządowi terytorialnemu oraz innym samorządom udział w sprawowaniu władzy. Jest to stwierdzenie istotne zarówno z punktu widzenia demokratycznego charakteru państwa, jak i roli w nim samorządu. Projekty stwarzają także konstytucyjną podstawę do tworzenia, na podstawie ustaw, innych form samorządu.

Przyjęcie zasady, że Rzeczpospolita Polska gwarantuje samorządowi terytorialnemu oraz innym samorządom udział w sprawowaniu władzy jest ważne. Uznaje się bowiem samorząd jako istotną formę udziału obywateli w rządzeniu, a jest to forma wielkiej wagi, ponieważ uwielokrotnia możliwości bezpośredniego udziału obywateli w sprawowaniu władzy, który w warunkach rozwiniętego systemu samorządów przestaje sprowadzać się jedynie do udziału w wyborach raz na kilka lat. Uznaną i przyjmowaną przez projekty konstytucji zasadę najpełniej wydaje się wyrażać projekt Sojuszu Lewicy Demokratycznej, który stanowi, iż ,,Rzeczpospolita Polska opiera swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, gospodarczego i zawodowego. Każdy ma nieskrępowane prawo przejawiania swojej działalności publicznej we wszystkich formach samorządu, będących podstawą społeczeństwa obywatelskiego". Ten także projekt wydaje się podnosić rangę samorządu, sytuując go wśród praw i wolności politycznych obywateli jako jedną z form uczestnictwa obywateli w sprawach publicznych (obok udziału w wyborach, referendum bądź innych form uczestnictwa).

Szczegółowe konstytucyjne regulacje (wyodrębnione w rozdziały) dotyczą już tylko samorządu terytorialnego. Jedynie projekt KPN zamieszcza zasady organizacji samorządu zawodowego. Takie rozwiązanie można zaaprobować, gdyż samorząd terytorialny jest szczególnie ważną formą ze względu na powszechność i obligatoryjność oraz rangę spraw wchodzących do zakresu jego właściwości, których rozstrzyganie kształtuje warunki codziennego życia obywateli. Uznanie przez projekty, wśród podstawowych zasad ustroju, roli innych samorządów, jako formy udziału obywateli w sprawowaniu władzy - jak wynika z tekstów, nie jest to sporne - stanowi wystarczającą podstawę ich kreowania i rozwoju.

Regulacja podstawowych zasad samorządu terytorialnego wykazuje we wszystkich projektach daleko idącą zbieżność. Występujące różnice nie wydają się posiadać pierwszorzędnego znaczenia.
 
 

2. Wszystkie projekty traktują samorząd terytorialny jako podstawową formę samorządu, charakteryzując go zazwyczaj jako ,,podstawową formę organizacji lokalnego życia publicznego". Niektóre projekty (senacki i ,,Solidarności”) charakteryzują go ponadto jako ,,wspólnoty mieszkańców”. Projekt KPN nie zawiera w istocie definicji samorządu terytorialnego. Przyjmowana definicja, z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, wydaje się być wystarczająca, zwłaszcza jeśli zawiera pojęcia wspólnoty mieszkańców, które eksponują rolę tych ostatnich jako podmiotu samorządu i ważnego uczestnika procesów decyzyjnych. Definicja ta jest w każdym razie bardziej trafna aniżeli ta, którą operuje prawo administracyjne, określając samorząd jako ,,zdecentralizowaną administrację państwową”. Takie pojęcie nie wyczerpuje politycznej treści samorządu, którą jest uczestnictwo w sprawowaniu władzy. Z konstytucyjnego określenia samorządu terytorialnego nie bardzo jednak wiadomo, w jakiej pozycji projekty usytuowują samorząd. Co prawda z systematyki projektów wynikałaby autonomia samorządu, ale w analizowanych rozdziałach poświęconych samorządowi nie używa się zwrotów ją konstytuujących w rodzaju: niezależności, samodzielności itp.
 
 

3.      Projekty określają zrąb zadań samorządu i odpowiadających im kompetencji. Nie podejmują problemu zadań projekty KPN oraz “Solidarności”. Projekt PSL-UP mówi o właściwości samorządu do stanowienia prawa lokalnego, zachowując milczenie w sprawie innych jego zadań. Pozostałe projekty, które zajmują się problematyką zadań przewidują że samorząd oprócz zadań własnych będzie wykonywał powierzone mu zadania administracji państwowej. Różne jednak i nie zawsze wystarczające są propozycje określenia zakresu zadań własnych samorządu. Część projektów (projekty: Senatu, SLD) ogranicza się do sformułowania, iż ,,samorząd wykonuje istotną część zadań publicznych". 0 wiele pełniejsze wydaje się ujęcie w projekcje Unii Wolności, które przewiduje, iż ,,samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne, z wyłączeniem tylko tych, które ustawą przekazane są administracji rządowej”. Podobnie ujęte jest to w projekcie prezydenckim.

Analiza przepisów określających zadania samorządów wskazuje na ich nieokreślenie w części projektów bądź określenie nazbyt ogólne, nie przesądzające treści ustawowego uregulowania zadań samorządu - odpowiednio do jego roli ustrojowej. Przyszła konstytucja powinna zawierać przynajmniej zasadę kompetencji generalnej samorządu (dobrym przykładem jest projekt Unii Wolności i projekt prezydencki) w sprawach lokalnych (miejscowych). Wydaje się to ważne w świetle niekorzystnego zjawiska przechwytywania uprawnień samorządu terytorialnego przez organy administracji rządowej.
 
 

4. Wszystkie projekty stanowią, że jednostki samorządu mają osobowość prawną i działają w ramach swych właściwości na własną odpowiedzialność, co stanowi cechę konstytutywną samorządu. Zawarte postanowienia iż terytorialne związki samorządowe posiadają osobowość prawną stanowi podstawę uznania ich prawa własności i innych praw majątkowych, posiadania własnych finansów, a także daje tytuł do wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

5 . Wszystkie projekty wyposażają samorząd w mienie komunalne oraz dochody, przy czym najczęściej określa się głównie ich rodzaje (dochody własne oraz subwencje i dotacje z budżetu państwa) gwarantowane ustawowo. Najpełniej zdaje się prawo własności samorządu określać projekt Senatu: ,,Terytorialnym związkom samorządowym przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Prawa te stanowią mienie komunalne.

Dochody własne terytorialnych związków samorządowych pochodzą ze źródeł określonych przez ustawy i uzupełniane są subwencjami z budżetu państwa".

Powściągliwy zapis odnajdujemy w projekcie “Solidarności”: “Majątek terytorialny związków samorządowych stanowi mienie komunalne”. Wobec projektów używających zwrotu “przysługujące prawo własności” (projekty: SLD, Unii Wolności, Senatu, PSL-UP) warto zwrócić uwagę, iż jest to formuła identyfikująca bardziej użytkownika zależnego, posiadacza niż właściciela, dlatego może ona sprawiać kłopoty interpretacyjne.
 
 

6. Pięć projektów konstytucyjnych (Senatu, SLD, UW, prezydencki, ,,Solidarności”) przewiduje możliwość podejmowania rozstrzygnięć w drodze referendum lokalnego. Projekt Senatu stanowi, iż ,,Mieszkańcy mogą podejmować rozstrzygnięcie w drodze referendum”. Podobnie projekty SLD, UW, ,,Solidarności”, przy czym projektodawcy przewidują uregulowanie ,,trybu i warunków” przeprowadzenia referendum lokalnego w drodze ustawy. Najszerzej przedmiot referendum określa projekt Prezydenta: ,,Mieszkańcy mogą brać udział w tworzeniu prawa oraz rozstrzyganiu spraw lokalnych w drodze referendum lokalnego. Warunki i tryb przeprowadzenia referendum określa ustawa”. Warto na tym tle zasugerować rozważenie sprecyzowania, w drodze przepisu konstytucyjnego, warunków formalnych, niezbędnych dla uznania za rozstrzygające referendum w sprawie odwołania organu samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów powszechnych (obecnie rady gminy). Jest to kwestia ustrojowa, dotykająca istoty samorządu terytorialnego, dlatego nie wystarczające jest chyba uregulowanie jej w drodze ustawy. Pomijają instytucję referendum lokalnego dwa projekty: PSL-UP oraz KPN.

Bardziej wyraziste różnice występujmiędzy projektami konstytucyjnymi w sprawach organizacyjnych samorządu terytorialnego.

7. W istocie tylko trzy projekty (Senatu, SLD I UW) określają podstawowe zasady prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, przy czym występują między nimi różnice. 0 ile projekty Senatu oraz Unii Wolności przewidują oparcie wyborów na zasadach powszechności, równości, bezpośredniości i tajności (projekt Senatu dodaje wolności) o tyle projekt SLD pomija zasadę bezpośredniości, pozostawiając otwartą możliwość ewentualnego powoływania organów stanowiących samorządu wyższych szczebli w drodze wyborów pośrednich.

Projekt KPN przewiduje wybór bezpośredni części składu ,,sejmików ziemskich”, a projekt PSL-UP odsyła regulację zasad wyborczych do ustawy.

Projekty - prezydencki i ,,Solidarności” nie określają zasad prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, nie wspominają również, iż powinna uczynić to ustawa.

Zasady prawa wyborczego do organów samorządu wydają się należeć wyraźnie do materii konstytucyjnej. Pośrednia droga kształtowania organów samorządu (sejmiki wojewódzkie, Rada Warszawy) nie jest w świetle praktyki przekonująca, ale można jednak zgodzić się ze sformułowaniem (projekt SLD) pozostawiającym szersze możliwości kształtowania ustroju samorządu.

8. Wyraźna różnica między projektami konstytucyjnymi dotyczy ustalenia liczby szczebli samorządu. Tylko projekt PSL-UP wypowiada się jednoznacznie za jednoszczeblową organizacją samorządu - w gminach. Projekt Senatu określa gminę jako podstawowy związek samorządowy, nie wypowiadając się co do innych szczebli; regulacja ta co prawda nie wyklucza, ale też nie ułatwia organizacji samorządu na wyższych szczeblach. Projekt "Solidarności" stanowi, iż podstawowym terytorialnym związkiem jest gmina, zaś inne szczeble i kategorie związków samo samorządu - w gminach i województwach, przy czym województwo określa się jako “region możliwie wyraźnie wyodrębniony pod względem geograficznym, historycznym, kulturowym, gospodarczym i komunikacyjnym”. Projekt Unii Wolności przewiduje dwuszczeblową organizację samorządu - w gminach i powiatach, stwarzając jednak możliwość powołania innych jednostek samorządu w drodze ustawy. Możliwość taką przewiduje także projekt SLD. Projekt Prezydenta wyraźnie odsyła do ustawy, która “określa” tworzenie jednostek samorządu w powiecie i województwie. Zatem projekt prezydencki przewiduje w perspektywie trójszczeblową organizację samorządu.

Różnice dotyczące struktury samorządu terytorialnego, ujawniające się w projektach, wskazują na brak zgodności różnych sił społeczno -politycznych co do rozwiązania tego zagadnienia ustrojowego. Nasuwa się zatem wniosek, iż jeżeli konstytucja będzie uchwalana w czasie, kiedy problem kilkuszczeblowej organizacji będzie jeszcze przedmiotem sporów, to najbardziej “kompromisowe” będzie takie rozwiązanie konstytucyjne, które nie przesądza sprawy, ale stworzy możliwość tworzenia w drodze ustawowej wyższych od gminy szczebli samorządu.

9. Istotne różnice zaznaczają się w sprawie nadzoru nad samorządem. Tylko w projekcie “Solidarności” został on ujęty Stosunkowo pełnie co do zakresu i kryteriów. Odpowiedni artykuł projektu (art. 106) stanowi: ,,1) Kontroli celowości działania terytorialnych związków samorządowych w zakresie zadań własnych dokonują ich ustawowo określone organy. 2) Nadzór nad prawidłowością gospodarki finansowej terytorialnych związków samorządowych sprawują regionalne izby obrachunkowe. 3) Organa administracji rządowej sprawują nadzór nad działalnością terytorialnych związków samorządowych w zakresie jej zgodności z prawem, a w przypadku zadań zleconych przez administrację rządową także w zakresie celowości, gospodarności i rzetelności”.

W kilku projektach (SLD, UW, Prezydenta) nadzór został jedynie wspomniany i odesłany do regulacji ustawowej (w przypadku SLD do “ustawy organicznej”). Kwestię nadzoru pomijają projekty PSL-UP oraz KPN.

Instruktywne jest zatem rozwiązanie przyjęte w projekcie “Solidarności”, w każdym razie zasadę nadzoru nad jednostkami samorządu trzeba zdecydowanie uznać za materię konstytucyjną. Aby zapobiec niebezpieczeństwu naruszania w drodze nadzoru samodzielności samorządu, konstytucja powinna ustalać przynajmniej, iż nadzór nad działalnością samorządu w zakresie jego zadań własnych ogranicza się do kryterium legalności.

Sądową ochronę konstytucyjnej pozycji samorządu wyraźnie przewiduje tylko projekt PSL-UP stanowiąc, iż ,,Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między administracją rządową a organami samorządu terytorialnego”. Pozostałe projekty pomijają sądową ochronę samorządu. Ze względu na możliwość naruszenia konstytucyjnej pozycji samorządu przez ustawy zwykłe, konkretyzujące jego organizację i zadania, a także w trybie nadzoru - istotne znaczenie ma zapewnienie samorządowi terytorialnemu ochrony sądowej. Jest to gwarancja ważna i powinna być określona w konstytucji.

Niektóre inne różnice pomiędzy uregulowaniami instytucji samorządu terytorialnego w projektach konstytucyjnych, wydają się mieć mniejsze znaczenie, bądź wynikają z odmiennego stylistycznego ujęcia przepisów.