Model ustrojowy województwa (regionu) w unitarnym państwie demokratycznym. Raport końcowy

Część pierwsza
  Założenia i przesłanki nowego modelu ustrojowego województwa
    I. ZAŁOŻENIA USTROJOWE
      1. Wprowadzenie
      2. Status regionu w ujęciu porównawczym
      3. Podstawowe cele i zasady reformy ustroju województw
      4. Koncepcja i misja samorządu regionalnego
      5. Pojęcie władzy administracji ogólnej i zasada zespolenia administracji
      6. Koncepcja nowego podziału odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych
      7. Ustrój samorządu wojewódzkiego
      8. Koncepcja zarządu publicznym majątkiem gospodarczym
   II. PRZESŁANKI PRZESTRZENNE, HISTORYCZNO-KULTUROWE I EKONOMICZNE
      1. Wprowadzenie
      2. Tezy
      3. Konkluzja
Część druga
   DZIAŁ I -  PRZEPISY OGÓLNE
   DZIAŁ II -  SAMORZĄD WOJEWÓDZKI
        Rozdział 1 - Zadania województwa
        Rozdział 2 - Władze województwa
        Rozdział 3 - Mienie wojewódzkie
        Rozdział 4 - Finanse województwa
        Rozdział 5 - Międzynarodowe porozumienia i zrzeszenia regionalne
        Rozdział 6 - Nadzór nad działalnością samorządu wojewódzkiego
   DZIAŁ III -  ADMINISTRACJA RZĄDOWA W WOJEWÓDZTWIE
        Rozdział 1 - Wojewoda
        Rozdział 2 - Wojewódzka administracja zespolona
   DZIAŁ IV -  PRAWO WOJEWÓDZKIE
   DZIAŁ V -   PRZEPIS KOŃCOWY

Uzasadnienie projektu ustawy o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w województwie
  1.Przepisy ogólne
   1.1.Charakter i zakres unormowań ustawy
   1.2. Zasady ustroju i działania terenowej administracji publicznej
   1.3. Model ustrojowy władz samorządowych
   1.4.Model organizacyjny administracji rządowej
   1.5. Systematyka ustawy
  2.Samorząd wojewódzki
   2.1.Zakres działalności
   2.2.Władze województwa
   2.3.Mienie wojewódzkie
   2.4.Finanse województwa
   2.5. Międzynarodowe porozumienia i zrzeszenia regionalne
   2.6. Nadzór nad działalnością samorządu wojewódzkiego
 3. Administracja rządowa w województwie
  3.1. Wojewoda
  3.2. Wojewódzka administracja zespolona
4. Akty prawa wojewódzkiego
5. Przepis końcowy

Założenia wybranych ustaw szczególnych

1.Ustawy o sprawach obywatelskich
2. Ustawa o drogach publicznych
3. Ustawa o systemie oświaty
4. Ustawa o przeciwdziałaniu bezrobociu oraz rehabilitacji osób  niepełnosprawnych
5. Ustawy o instytucjach kultury
6. Ustawa o pomocy społecznej
7. Ustawy związane z ochroną zdrowia
8. Ustawy w sferze administrowania rolnictwem
9. Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

Bibliografia najważniejszych opracowań wykorzystanych przy realizacji projektu
 

Model ustrojowy województwa (regionu) w unitarnym państwie demokratycznym. Raport końcowy^*

Działanie na rzecz kontynuacji polskiej reformy decentralizacyjnej – to główne zadanie, jakie wyznaczył sobie powołany w 1994 roku Program Reformy Administracji Publicznej Instytutu Spraw Publicznych.

Przekonani, że żaden ze złożonych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego projektów konstytucji nie reguluje we właściwy sposób funkcjonowania samorządu, wypracowaliśmy wówczas własną propozycję odpowiednich przepisów konstytucyjnych.

Projekt “Nowe województwo – władze, obowiązki, pieniądze. Model ustrojowy województwa (regionu) w unitarnym państwie demokratycznym” jest największym z naszych dotychczasowych przedsięwzięć. Historyczna decyzja rozpoczęcia reformy polskiej administracji “od dołu” – od utworzenia w 1990 roku gminy samorządowej – wyznaczyła bieg dalszej debaty politycznej i intelektualnej. Dyskutowano przede wszystkim o drugim stopniu samorządu lokalnego – powiatach, zaś najmniej uwagi poświęcano samorządowi terytorialnemu na poziomie ponadlokalnym. Tymczasem wizja polskiego ładu terytorialnego bez jasnej koncepcji samorządu regionalnego musi pozostać niepełna.

Dlatego jesienią 1996 roku Program Reformy Administracji Publicznej podjął prace nad modelem ustrojowym województwa – regionu. Ich zasadniczym celem było przygotowanie wszechstronnie uzasadnionego projektu ustawy o samorządzie wojewódzkim i administracji rządowej w województwie. Za punkt wyjścia przyjęliśmy założenie, iż propozycja nowego ustroju musi realnie decentralizować państwo i prowadzić do znaczącego przesunięcia środków publicznych z centrum do budżetów komunalnych. Jednocześnie byliśmy od początku zgodni, że trzeba zapewnić silną obecność państwa w regionie. Polska, stając się państwem zdecentralizowanym, powinna pozostać krajem unitarnym, z pełną i wyłączną suwerennością państwa.

Projekt objął około trzydziestu szczegółowych opracowań, dotyczących kwestii ustrojowych, historycznych, przestrzennych, prawno-majątkowych i kompetencyjnych. Obok licznych roboczych posiedzeń zespołów eksperckich odbyło się dziewięć otwartych seminariów, które umożliwiły nam przedyskutowanie kolejnych faz naszej pracy. Wspólnie z miejscowymi partnerami zorganizowaliśmy konferencje regionalne w Białymstoku, Krakowie i Gdańsku, dzięki którym pozyskaliśmy opinie wielu osób i środowisk na temat naszych prac.

Raport, który państwu przedstawiamy, jest rezultatem tych prac i dyskusji. Oddajemy go do dyspozycji uczonym, parlamentarzystom, przedstawicielom administracji i całej opinii publicznej – wszystkim tym, którym bliskie są sprawy państwa i jego ustroju.

Część pierwsza

Założenia i przesłanki nowego modelu ustrojowego województwa

I. ZAŁOŻENIA USTROJOWE

1. Wprowadzenie

1.1. Stan aktualny – obecne województwo i jego wady

1.1.1.

Reforma administracji publicznej należy do podstawowych warunków dalszych korzystnych przemian społecznych i gospodarczych w Polsce. Jest także jednym z najpoważniejszych wyzwań dla naszego kraju pod koniec tego stulecia. Chociaż rozpoczęto ją już w roku 1989, reforma ta nie została dokończona, a w ostatnim czteroleciu doszło nawet do jej wyraźnego spowolnienia. Polski system administracyjny jest scentralizowany i opiera się na dominacji układu branżowego, resortowego nad układem terytorialnym. To właśnie według klucza resortowego podejmowane są strategiczne decyzje w państwie, następuje przepływ informacji i środków finansowych. Według tego samego klucza są konstruowane służby i administracje specjalne, których w ostatnich kilku latach przybyło kilkanaście. Innym znaczącym aspektem centralizacji administracji publicznej jest daleko idąca koncentracja władzy i kompetencji administracyjnych na szczeblu centralnym. Doszło też do przekazania wielu zadań i kompetencji ze szczebla wojewódzkiego ministrom i organom administracji specjalnych, co sprawia, iż centrum państwa jest nastawione bardziej na załatwianie spraw o wymiarze lokalnym niż na realizowanie ogólnej polityki państwa i wykonywanie jego zadań strategicznych w dziedzinie reform ustrojowych, polityki regionalnej itp.

Z tego punktu widzenia reforma centrum gospodarczego i administracyjnego z 1996 roku nie wniosła niczego istotnego, ani nie przybliżyła nas do celu, jakim jest decentralizacja państwa i finansów publicznych. Równocześnie realizacja znowelizowanej rok temu ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej wskazuje, że doraźna modyfikacja obecnego układu wojewódzkiego jest mało skuteczna, a dalsze, czysto mechaniczne zwiększanie kompetencji wojewody doprowadzi tylko do nieracjonalnego merytorycznie i finansowo rozproszenia środków. Tymczasem rzeczywista decentralizacja finansów publicznych nie będzie możliwa bez dokończenia reformy samorządowej (powiat samorządowy) i przeprowadzenia reformy terytorialnej kraju.

Obecny podział dwustopniowy (gmina, województwo) i system terytorialnych władz publicznych uniemożliwiają odejście od resortowego, centralistycznego modelu administrowania. Szczegółowa diagnoza obecnego systemu administracyjnego ujawnia następujące słabości:

• chaotyczność i konfliktowość podziału zadań i kompetencji między administrację rządową i samorząd terytorialny, a także między poszczególne “poziomy” władz (centrum – województwo, województwo – rejon – gmina); w konsekwencji następuje rozmycie odpowiedzialności, prowadzące do obniżenia (i tak niewielkiego) autorytetu władzy publicznej w Polsce;
• brak wpływu obywateli na politykę władz i brak obywatelskiej kontroli nad działaniami administracji publicznej w ogromnej przestrzeni rozciągającej się między gminą (czyli samorządem terytorialnym), której organy odpowiadają politycznie przed lokalną wspólnotą mieszkańców, a centrum państwa, gdzie rząd wykonuje postanowienia Sejmu, odpowiedzialnego przed całym narodem;
• wysoki poziom centralizacji systemu budżetowego, w którym udział publicznych wydatków lokalnych, realizowanych przez gminy, wynosi zaledwie 15% wydatków publicznych ogółem, co stanowi ok. 6% PKB; dla porównania, w państwach o rozwiniętym systemie samorządowym udział ten przekracza 30% (ponad 10% PKB);
• utrzymywanie ze środków budżetu państwa całej bardzo rozbudowanej struktury, tworzącej rdzeń sektora publicznego, zwanej potocznie “sferą budżetową”;
• rozbudowa “sieci” struktur administracji rządowej, tak w układzie pionowym (w istocie składa się ona z pięciu szczebli, obejmujących centrum, okręgi administracji specjalnych – najczęściej w układzie dawnych 17 województw, obecne województwa, rejony administracji ogólnej i specjalnych, odpowiadające w zasadzie dawnym powiatom oraz gminy w zakresie zadań zleconych), jak i poziomym (ponad 60 różnych podziałów terytorialnych stworzonych dla potrzeb administracji specjalnych). Równocześnie przestarzałe i nie skoordynowane systemy informacyjne i informatyczne powodują, że poszczególne organy administracji nie mają precyzyjnych informacji niezbędnych do zarządzania i realizowania celów regulacyjnych.

Obowiązujący w Polsce podział terytorialny, wprowadzony w 1975 roku wyłącznie z przyczyn politycznych w najgorszym znaczeniu tego słowa, jest całkowicie sztuczny. Podział ten arbitralnie zerwał z historycznie ukształtowanymi strukturami powiatów i województw. Ograniczył cywilizacyjną siłę oddziaływania dużych miast na otaczające je regiony, co najdrastyczniej ilustrują przykłady Warszawy, Łodzi i Krakowa. Doprowadził do utworzenia licznych, małych i słabych województw. Oznaczało to wzmocnienie centrali i rozbudowę administracji specjalnych zwiększających pionowy, resortowy układ zarządzania krajem przez centrum. Nowy podział osłabił tożsamość społeczności lokalnych i regionalnych, które straciły swój terytorialny układ odniesienia; nie został też nigdy w pełni zaakceptowany przez społeczeństwo.

Poprzedni podział, uwzględniający powiaty, istnieje nadal – tak w świadomości obywateli, jak i w układzie instytucjonalnym (urzędy rejonowe, sądy, prokuratury, organy administracji specjalnych), co z jednej strony dowodzi jego zakorzenienia, a z drugiej – niefunkcjonalności rozwiązań przyjętych w 1975 roku.

Najistotniejsze wady obecnego podziału terytorialnego kraju na 49 województw wynikają z faktu, iż:

• województwa nie stanowią jednostek terytorialnych, które można określić mianem regionu w znaczeniu geograficznym, przestrzennym, historycznym. Wynika to między innymi ze zbyt małych rozmiarów obecnych województw, zbyt małej liczby ich mieszkańców i całkowicie arbitralnego wytyczenia granic;
• województwa nie dysponują porównywalnymi potencjałami rozwojowymi; obok województw silnych ekonomicznie istnieją takie, które nie posiadają zasobów niezbędnych do samodzielnego rozwoju;
• województwa nie mają żadnych instrumentów realizacji polityki intraregionalnej (wewnątrzregionalnej), np. własnego budżetu;
• województwa nie posiadają ciał przedstawicielskich, dysponujących mandatem do prowadzenia własnej polityki regionalnej, a wojewoda jest jedynie reprezentantem rządu centralnego i nie może pełnić roli autentycznego gospodarza regionu;
• rząd centralny nie może prowadzić prawdziwej polityki międzyregionalnej, a to ze względu na brak podmiotu oddziaływania, czyli odrębnej osoby prawa publicznego konstytuującej region, a także z powodu braku mechanizmów prawnych, umożliwiających koordynację działań poszczególnych resortów wobec regionów. Utworzenie w 1997 roku Komitetu Regionalnego Rady Ministrów nie stanowi rozwiązania ustrojowego, wskazuje jedynie na konieczność prowadzenia przez rząd polityki interregionalnej.

1.2.1.

W pracach nad nowym modelem ustrojowym województwa trudno nie odwołać się do historycznych doświadczeń Polski z systemami administracji publicznej. W szczególności powinny zostać rozważone wnioski wynikające z przekształceń ustroju terytorialnego po odzyskaniu niepodległości z 1918 roku, a także z różnych propozycji przedstawianych i dyskutowanych zwłaszcza na przełomie lat 20. i 30.

W dawnej Polsce istniała mozaika jednostek podziału administracyjnego, jednak zawsze na najwyższym stopniu funkcjonowały historycznie ukształtowane ziemie lub województwa, które dzieliły się na powiaty. W odróżnieniu od historycznego charakteru podziału w Koronie, w Wielkim Księstwie Litewskim jednolity podział na województwa i powiaty wprowadzono w połowie XVI wieku.

W następstwie kolejnych rozbiorów, państwa zaborcze, w miejsce polskiego ustroju terytorialnego, wprowadziły na zajętych ziemiach polskich własne instytucje ustrojowe. W drugiej połowie XIX wieku nasilił się proces zmian w podziale terytorialnym ziem polskich. Spadkiem po rządach zaborczych był więc bardzo zróżnicowany kształt terytorialno-administracyjny ziem, z których większość weszła w skład odrodzonej Polski. Mimo różnorodności przyjętych rozwiązań, generalna zasada trzech szczebli była jednak zachowana. We wszystkich zaborach istniały jednostki terytorialne najwyższego stopnia, w których skład wchodziły powiaty:

• w Królestwie Polskim – gubernie, w liczbie dziesięciu w 1866 r. (i 85 powiatów),
• w Królestwie Pruskim – prowincje, w liczbie sześciu (dzielące się od 1872 r. na 41 powiatów),
• w Królestwie Galicji i Lodomerii – tak zwane kraje koronne (i od 1867 r. – powiaty, w liczbie 79).

Jednym z najpilniejszych zadań władz państwowych po odzyskaniu niepodległości było przeprowadzenie unifikacji administracji publicznej. Okazało się jednak, że zamierzenia tego, podobnie jak w pełni uzasadnionego postulatu zatarcia granic rozbiorowych, nie da się spełnić w krótkim czasie. Wobec napotkanych trudności zdecydowano się na stopniowe kształtowanie podziału terytorialnego m.in. poprzez tymczasowość nowych podziałów i struktur administracji państwowej (np. ministra ds. byłej dzielnicy pruskiej).

Od połowy 1919 roku w sposób ewolucyjny wprowadzono w Polsce trójstopniowy podział terytorialny na województwa, powiaty i gminy. Ta koncepcja podziału od samego początku potwierdzała wyraźną wolę ustawodawcy w odrodzonej Rzeczypospolitej. Prowadzone reformy i konstruowane przez cały okres międzywojenny projekty nie podważały tej fundamentalnej zasady. Była ona również podstawą kształtowania powojennego ustroju terytorialnego Polski aż do 1975 roku.

Podział ten został odrzucony w czasie wojennej – hitlerowskiej i stalinowskiej – okupacji terytorium Polski w latach 1939-1945. Odrzucono go również po roku 1975.

1.2.3.

Decydujące znaczenie dla organizacji administracji publicznej miały postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. Akt ten stanowił, iż “... dla celów administracyjnych Państwo Polskie podzielone będzie na drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy miejskie i wiejskie, które będą równocześnie jednostkami samorządu terytorialnego” (art. 65). Doniosłe znaczenie miała też deklaracja, że ustrój Rzeczypospolitej opiera się na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego (art. 3). Uznano zarazem, że “... w organizacji administracji przeprowadzona będzie zasada dekoncentracji. Organy administracji państwowej w poszczególnych jednostkach terytorialnych mają być przy tym zespolone w jednym urzędzie, pod jednym zwierzchnikiem” (art. 66). W ten sposób administracja terytorialna w Polsce została zorganizowana na zasadzie dualizmu administracyjnego. Równocześnie wprowadzono hierarchiczną strukturę organów administracji rządowej. Konstytucja marcowa umożliwiła przyspieszenie unifikacji ustroju administracyjnego i wzmocnienie pozycji wojewody jako organu administracji ogólnej.

Przejawem unifikowania ustroju administracyjnego państwa w drugiej połowie lat 20. było wejście w życie kilku aktów prawnych, z których szczególne znaczenie miało rozporządzenie Prezydenta RP o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej z 19 stycznia 1928 r. Akt ten, utrzymując w pełni dotychczasowy trójstopniowy podział terytorialny kraju, określał jednoznacznie pozycję prawną władz administracji terytorialnej.

Na jego podstawie wojewodę, jako organ administracji ogólnej, mianował Prezydent RP, na wniosek ministra spraw wewnętrznych, zaaprobowany przez Radę Ministrów. Wojewoda będąc przedstawicielem rządu w województwie został zarówno szefem administracji ogólnej, jak i działów administracji specjalnych zespolonych z administracją ogólną. Przyznano mu też uprawnienia nadzorcze wobec władz administracji specjalnych niezespolonych, których liczbę zdołano ograniczyć do kilkunastu. W sytuacjach nadzwyczajnych wojewoda przejmował kierownictwo nad całą administracją rządową w województwie. Rozporządzenie to niewątpliwie podniosło i tak już wysoki prestiż wojewody i określiło jego wyraźnie polityczny charakter.

Wzmocnienia prawnego i faktycznego stanowiska wojewody dokonała ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego z marca 1933 r., która równocześnie ustabilizowała struktury administracyjne państwa. Według stanu z 1 kwietnia 1939 roku, terytorium Polski składało się z 16 województw, m.st. Warszawy, 264 powiatów, 611 gmin miejskich i 3195 gmin wiejskich.

1.2.4.

Mimo dokonanych zmian ustawodawczych, pod koniec lat 20. trwała ożywiona dyskusja w środowisku naukowców dotycząca określenia optymalnego ustroju terytorialnego Polski. Na szczególną uwagę zasługują prace rządowej Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej oraz tzw. Komisji Trzech. Wynikiem działalności tej ostatniej było m.in. opracowanie nowego podziału Polski na województwa (przewidującego zmniejszenie ich liczby), który nigdy jednak nie wszedł w życie.

Ciekawą formą poznania stanowisk większego grona ekspertów stanowiła opracowana przez wspomnianą komisję rządową ankieta, której wyniki opublikowano w 1929 roku. Odpowiedzieli na nią w zasadzie wszyscy liczący się specjaliści w tym zakresie. O ile odpowiedzi zawierają zróżnicowane poglądy dotyczące ustrojowego miejsca województwa w administracji publicznej, w tym roli samorządu wojewódzkiego, o tyle w propozycjach odnoszących się do podziału terytorialnego uderza daleko idąca zbieżność. Zupełnie śladowym poparciem cieszyła się koncepcja dwustopniowej struktury władz i takiegoż podziału terytorialnego, jako prowadząca do centralizacji administracji. Zdecydowana większość respondentów opowiadała się za trójszczeblowym podziałem terytorialnym, przy czym najwyższa jednostka, czyli województwo, powinna była mieć – ich zdaniem – stosunkowo duży obszar, znaczną liczbę ludności, a także odpowiedni potencjał gospodarczy. Postulowano więc zmniejszenie liczby istniejących wówczas województw, najczęściej do 7-11. Część autorów stwierdzała nawet, że właściwy dla Polski będzie dopiero model czterostopniowy, a model trójszczeblowy należy traktować jako przejściowy.

Wynikiem prac projektodawczych była koncepcja dużego województwa, będącego najwyższą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego kraju i zarazem jednostką samorządu terytorialnego. Określając pozycję prawną i kształt geograficzny województwa, kierowano się, w odpowiedniej propozycji, przesłankami, z których za najistotniejsze uważano: stosunki gospodarcze, finansowe, narodowościowe, warunki geograficzne, komunikacyjne i kulturowe. Uznawano potrzebę odwoływania się do tradycji historycznej, łącznie z nazewnictwem.

1.2.5.

Podział terytorialny kraju z pierwszych lat po odzyskaniu niepodległości w 1918 oku przetrwał w istocie (poza okresem okupacji) do roku 1975, kiedy to zastąpił go aktualny podział dwustopniowy. Rzecz interesująca – w ciągu minionych kilkudziesięciu lat, w toku kolejnych reform (od 1944 r.) tworzono coraz mniejsze, pod względem obszaru, jak i potencjału gospodarczego, województwa. Najpierw w układzie trójszczeblowym (zwiększenie w latach 50. liczby województw do 17 i 5 tzw. miejskich), a następnie – w modelu dwustopniowym – do obecnych 49. Taki proces, nie poparty jakimikolwiek badaniami naukowymi, był oczywiście sprzeczny z koncepcją dużego województwa z czasów Drugiej Rzeczypospolitej.

2. Status regionu w ujęciu porównawczym

2.1. Status regionu w niektórych państwach Unii Europejskiej – wnioski dla Polski

2.1.1.

Regionalizacja jest zjawiskiem trwale zakorzenionym we współczesnych państwach Europy Zachodniej. Różne były przyczyny, które spowodowały uznanie tego zjawiska za istotną drogę ewolucji ustrojów tych krajów: pobudzenie odrębności etniczno-kulturowych, wzrost dążeń separatystycznych, niewydolność dotychczasowego systemu, wyzwania cywilizacyjne drugiej połowy XX wieku. Niekiedy zjawiska te przeplatały się, jednak zwykle jedno z nich dominowało: we Francji świadomy proces decntralizacji, we Włoszech i Hiszpanii decentralizacji, we Włoszech i Hiszpanii – dążenia autonomiczne. We wszystkich tych państwach regiony powstawały jako trzeci stopień podziału terytorialnego kraju, chociaż nie odbywało się to bez porażek i rozwiązań połowicznych, czego najdobitniejszym przykładem było referendum francuskie w 1968 roku. Jego negatywny rezultat w sprawie wprowadzenia regionów przesądził o dobrowolnej dymisji prezydenta de Gaulle’a. Jednak takie samo referendum przeprowadzone kilkanaście lat później przez prezydenta Mitteranda dało wynik pozytywny i Francja bardzo szybko przebudowała swój ustrój terytorialny.

Rzecz jasna, upowszechnienie się takiego modelu podziału terytorialnego stworzyło wiele problemów, często istotnych, dotyczących systemu finansowego regionu, układu kompetencyjnego, relacji między administracją rządową i samorządem regionalnym. Jednak późniejsza praktyka funkcjonowania tych struktur, a także ewolucja struktur EWG (obecnie Unii Europejskiej), potwierdziła jednoznacznie słuszność regionalizacji. Można powiedzieć, że generalnie regiony przyjęto z nadzieją na rozwikłanie wielu istotnych kwestii, których dotąd nie udawało się rozwiązać. W większości przypadków nadzieje te zostały albo są spełniane.

Doceniając znaczenie procesu regionalizacji i kierując się chęcią ujednolicenia niektórych pojęć, Parlament Europejski uchwalił w 1988 roku “Wspólnotową Kartę Regionalizacji”, definiując w niej region jako obszar stanowiący wyraźną jednostkę geograficzną, występującą na najwyższym poziomie podziału terytorialnego kraju, której ludność wyróżnia się określonymi elementami, takimi jak: język, kultura, tradycje. Organami regionalnymi powinny być: zgromadzenie regionalne – organ stanowiący i kontrolny oraz prezydialny organ regionalny o kompetencjach wykonawczych i administracyjnych. Zasadniczymi cechami regionu powinny też być: samodzielność finansowa (własny majątek, budżet) oraz prawo współdziałania w rozstrzygnięciach podejmowanych przez państwo i Wspólnoty Europejskie. Karta Regionalizacji nie ma charakteru wiążącego, jest aktem zalecającym. Będąc załącznikiem do uchwalonej przez Parlament Europejski “Rezolucji o polityce regionalnej Wspólnoty i o roli regionów”, wyznacza pewien wzorzec przeprowadzania podziału zadań w strukturze państwa pomiędzy władze centralne i samorząd regionalny.

Odrębnym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie, jaki ustrojowy model regionu zaleca treść Karty - czy samorządowy (jak we Francji), czy wyrażający wolę politycznej autonomii (jak we Włoszech, czy zwłaszcza w Hiszpanii). Postanowienia tego dokumentu są na tyle ogólne, że z ich treści nie sposób wysnuć konkretnej odpowiedzi. Tak być musiało, jeżeli się zważy, jak różne państwa miały ją przyjąć. Na istotę regionu należy raczej patrzeć przez pryzmat celów, jakie stawia sobie w tej sferze Unia Europejska (umacnianie jedności kulturowej regionów, poszanowanie regionalnych odrębności, uszanowanie regionalnych dążeń, poszerzenie sfery obywatelskiej odpowiedzialności). Najwłaściwszym modelem regionu w danym kraju jest ten, który najpełniej realizuje wyżej wskazane cele.

W poniższym przeglądzie podstawowych zagadnień ustrojowych zostaną przedstawione niektóre – istotne z punktu widzenia tego projektu – rozwiązania przyjęte w trzech państwach Europy Zachodniej, których obszar, liczba ludności, potencjał ekonomiczny i kulturowy są porównywalne z Polską, a zatem w krajach, których organizację terytorialną i instytucje ustrojowe o charakterze terytorialnym można analizować mając na względzie ich przydatność przy formułowaniu polskiego modelu ustroju terytorialnego. Kraje te – Francja, Włochy i Hiszpania – łączą nie tylko parametry wielkościowe, lecz także generalne założenie ustrojowe: budowy państwa zdecentralizowanego (nawet w postaci tzw. decentralizacji politycznej – przykład Hiszpanii), silnego mocą swych jednostek samorządu terytorialnego, ale nie państwa federalnego, którego zasadnicza idea zakłada istnienie suwerenności i jego części składowych (landów, kantonów, stanów), z możliwością scedowania pewnych jej elementów na struktury ogólnopaństwowe.

Ponieważ w tym projekcie zostało przyjęte fundamentalne założenie o konstruowaniu ustroju Polski jako zdecentralizowanego państwa unitarnego (co zbliża nas do wspomnianych trzech krajów), bardzo odległego od modelu państwa federalnego, pominięta została analiza zagadnień ustroju terytorialnego Niemiec, jego całkowicie nieprzystających do dominujących dziś w naszym kraju poglądów i przygotowywanych projektów reform. Nie oznacza to wszakże, iż należy zrezygnować w ogóle z analizy pewnych konkretnych instytucji prawa niemieckiego, jeżeli stanowią one ciekawy sposób rozwiązania pewnych problemów ustrojowych. To samo dotyczy także innych krajów europejskich, trudnych do porównania z Polską pod względem wielkości, liczby ludności oraz generalnych założeń ustrojowych dotyczących organizacji terytorialnej kraju.

2.1.2. System francuski

Społeczności terytorialne we Francji mają zagwarantowaną pozycję prawną poprzez podstawową regulację zawartą w konstytucji i ustawach wydanych na jej podstawie. Stosownie do delegacji konstytucyjnej, obecny kształt ustrojowy regionu został uregulowany w ustawie z 1982 r. o prawach, wolnościach gmin, departamentów i regionów, a także w wielu ustawach i aktach podustawowych z lat następnych. Zgodnie z tymi przepisami, regiony, których utworzono 23, stały się najwyższą jednostką samorządu terytorialnego. Należy zaznaczyć, że przed 1982 roku istniały już regiony jako jednostki podziału terytorialnego administracji rządowej (tzw. funkcjonalna jednostka administracyjna, tworzona w ramach rozwijającego się procesu decentralizacyjnego). Miały one swoje organy, ale o składzie nie pochodzącym z wyborów powszechnych. Posiadały też ograniczone kompetencje, głównie konsultacyjne. Organem wykonawczym był przedstawiciel rządu, będący zarazem prefektem departamentu.

Reforma z lat 1982-1983 jest przykładem decentralizacji terytorialnej. Struktura regionalna nie powstała w wyniku działania regionalnych sił politycznych, jak we Włoszech czy Hiszpanii, lecz była celowym działaniem administracji centralnej. Reforma ta opierała się na kilku fundamentalnych zasadach:

• każdy z regionów posiada status podmiotu (jednostki) samorządu terytorialnego,
• zadania i kompetencje regionu zostaną poszerzone kosztem zadań i kompetencji administracji rządowej,
• nadzór administracji rządowej zostaje zastąpiony przez nadzór sądowy,
• przekształceniu ulega system finansów regionalnych.

Przy wyposażeniu regionów w kompetencje nie przyjęto klauzuli generalnej właściwości spraw, lecz określono w aktach prawnych zamknięty katalog zadań i kompetencji, przy czym ustawodawca francuski kierował się dwiema metodami techniki legislacyjnej:

• enumeratywnego wyliczenia kompetencji szczególnych regionu,
• stworzenia bloku kompetencji.

Do podstawowych kompetencji regionów należy:

• pobudzanie rozwoju ekonomicznego, także we współpracy z administracją centralną i innymi związkami terytorialnymi, między innymi poprzez:

• przyznawanie podmiotom gospodarczym pomocy bezpośredniej w formie dotacji i pożyczek oraz pośredniej przez tworzenie preferencji kredytowych,
• odsprzedaż mienia regionalnego,
• pomoc informacyjno-szkoleniową,
• powoływanie specjalistycznych służb,

• dbanie o nienaruszalność własnej samodzielności, dziedzictwa i środowiska przyrodniczego oraz poszanowanie tożsamości niższych szczebli samorządu,
• stymulacja rozwoju szkolnictwa średniego i wyższego, m.in. poprzez zarządzanie niektórymi kategoriami szkolnictwa średniego (licea, szkoły zawodowe), dokształcaniem zawodowym, a także wykonywaniem uprawnień konsultacyjnych w dziedzinie szkolnictwa wyższego,
• zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców regionu, m.in. w sferze gospodarki komunalnej, ochrony zdrowia, transportu,
• opiniowanie i akceptowanie – w dziedzinie planowania przestrzennego – planu regionalnego i uczestniczenie w tworzeniu planu narodowego; plan regionalny powinien być zgodny z narodowym, a ich spójność zapewniają tzw. kontrakty planowe, czyli umowy administracyjne między państwem a regionem, na mocy których realizuje on niektóre zadania wspólnie z administracją centralną, przy zapewnieniu z jej strony środków finansowych na ten cel.

W dziedzinie współpracy z zagranicą region ma prawo organizowania kontaktów ze zdecentralizowanymi jednostkami zagranicznymi “w granicach swych kompetencji i respektując zobowiązania międzynarodowe Francji”. Warunkiem jest poinformowanie o ich treści reprezentanta rządu.

Organami samorządu regionalnego, zgodnie z ustawą z 1982 roku, są:

• rada regionalna,
• rada ekonomiczna i społeczna,
• przewodniczący rady.

Specyficzną rolę odgrywa rada ekonomiczna i społeczna, będąca organem konsultacyjnym regionu. W jej skład wchodzą przedstawiciele przedsiębiorstw, rolnictwa, handlu, wolnych zawodów, związków zawodowych, szkolnictwa oraz organizacji społecznych, a także osoby o szczególnych zasługach osobistych. Do zadań rady należy – obligatoryjnie – opiniowanie projektów aktów prawnych rady regionalnej, lub – na życzenie przewodniczącego – wybranych przez niego zagadnień, takich jak np.: plan regionalny i bilans jego wykonania, ocena dokumentacji związanych z udziałem regionu w tworzeniu planu narodowego, ogólne założenia budżetu. Wprawdzie opinie rady nie są prawnie wiążące dla innych organów regionu, niemniej jednak odgrywają istotną rolę ze względu na reprezentatywny skład osób ją tworzących.

Przewodniczący regionu pełni funkcję organu wykonawczego w regionie. Jego aparatem pomocniczym jest tzw. biuro, silnie mu podporządkowane. Przewodniczący może delegować na jego rzecz część swoich uprawnień. Skład biura z reguły odzwierciedla układ sił politycznych w regionie. Do zadań przewodniczącego, obok typowych kompetencji szefa organu stanowiącego, należy utrzymywanie kontaktów z prefektem, sprawowanie nadzoru nad służbami podporządkowanymi regionowi, a także dysponowanie zdekoncentrowanymi służbami administracji centralnej w celu realizacji zadań regionu, choć bezpośrednie kierownictwo nad nimi sprawuje prefekt. Odbywa się to poprzez zlecanie realizacji zadań, a także przez możliwość sprawdzenia ich wykonania.

Analizując stosunki między radą a jej przewodniczącym, można określić je jako względną równowagę, z niewielką przewagą rady. Przewodniczący jest co prawda powoływany przez radę, niemniej nie przewiduje się jego odwołania w przypadku negatywnej oceny jego działalności. W tej sytuacji, dla zabezpieczenia przed dezorganizacją sprawowania władzy w regionie w wyniku tarć między radą a przewodniczącym, przewidziano uprawnienie rządu do rozwiązania rady. Rozwiązanie to często określa się mianem “lokalnej wersji systemu prezydenckiego”.

Odrębną pozycję ustrojową zajmuje prefekt, do niedawna komisarz Republiki, który jest przedstawicielem rządu w regionie. Prefekt jest mianowany, dekretem rządowym, przez premiera. Funkcje prefekta regionu pełni z reguły prefekt departamentu, w którym znajduje się stolica regionu. Kompetencje prefekta regionu obejmują dwie podstawowe dziedziny:

• reprezentowanie rządu i sprawowanie władzy zwierzchniej wobec organów administracji rządowej,
• sprawowanie kontroli nad samorządem terytorialnym.

Reforma z 1982 roku zmieniła relacje między prefektem a samorządem terytorialnym. Prefekt przestał być organem nadzoru administracyjnego z uprawnieniem do uchylania aktów prawnych i stał się organem kontroli sprawowanej według kryterium legalności. Prefekt bada wszystkie akty prawne władz regionu, czuwa nad prawidłowością i legalnością korzystania przez organy regionu ze swoich kompetencji i w przypadku uznania, że akty prawne tych organów są niezgodne z prawem, zaskarża je do niezawisłego sądu, tj. Trybunału Administracyjnego. Ponadto przysługuje mu prawo wstrzymania realizacji zaskarżonego aktu prawnego.

Ustawa z 1982 roku gwarantuje regionom prawo uzyskania środków finansowych niezbędnych do prawidłowej realizacji przyznanych im kompetencji. Wyposaża je w różnorodne, stabilne źródła dochodów. Na ich strukturę składają się:

• podatki ogólnopaństwowe, w których regiony mają swój udział,
• podatki lokalne ustanawiane przez władze regionu na podstawie upoważnienia ustawowego,
• dotacje na kształcenie zawodowe i inwestycje szkolne, czyli na cele należące do zadań regionu.

Doświadczenia francuskie są niezwykle dla nas pouczające i na kilka elementów warto zwrócić uwagę.

Po pierwsze – dowodzą konieczności utworzenia dużych i silnych jednostek terytorialnych, o pełnej podmiotowości prawnej, zdolnych do udźwignięcia ogromnych zadań stojących przed strukturami administracji publicznej w epoce przełomu wieków, których przykładami mogą być: wielkie inwestycje infrastrukturalne – mosty, lotniska, tunele (np. tunel pod kanałem La Manche, który – tak na etapie budowy, jak i eksploatacji – wymagał istnienia regionu jako podmiotu strategicznego), restrukturyzacja regionów o przestarzałym przemyśle lub rolnictwie, ochrona środowiska.

Po drugie – wskazują, że w państwie o charakterze unitarnym niezbędne jest występowanie na poziomie regionalnym dwóch władz publicznych – samorządu regionalnego, o znacznych kompetencjach, związanych przede wszystkim z kreowaniem gospodarczego rozwoju regionu i świadczeniem usług publicznych, oraz przedstawiciela rządu, sprawującego kontrolę nad samorządem i kierującego administracją rządową w regionie. Ostatnie lata pokazują wyraźnie, że jest to rozwiązanie nie tylko konieczne – z ustrojowego punktu widzenia – ale i korzystne, wręcz twórcze w wymiarze praktycznym. Wyraźny podział kompetencji umożliwia jednoznaczne ustalenie odpowiedzialności za funkcjonowanie i rozwój określonych dziedzin życia publicznego. Pozwala też sformułować precyzyjnie interes całego państwa, artykułowany przez prefekta, oraz interes regionalny, reprezentowany przez samorząd, i ukształtować instrumenty prawne wyrażające, w pewnych sprawach, konieczność wspólnego podejmowania działań czy przedsięwzięć (kontakty publicznoprawne).

Po trzecie – pokazują, że trafnym rozstrzygnięciem, wzmacniającym samodzielność struktur samorządu terytorialnego i pozwalającym uniknąć negatywnych konsekwencji, było pozbawienie prefekta uprawnień nadzorczych i przekazanie orzekania o zgodności działania samorządu z prawem niezawisłemu sądownictwu administracyjnemu.

Po czwarte – potwierdzają słuszność rozwiązania ustrojowego, znanego we francuskim samorządzie gminnym, polegającego na połączeniu w jednej osobie organu wykonawczego samorządu i przewodniczącego organu stanowiącego.

Po piąte – pozytywnie weryfikują formułę uznania prefekta za organ terytorialnej władzy państwowej, któremu podlegają prawie wszyscy terytorialni reprezentanci administracji specjalnych, i w stosunku do których prefekt posiada bardzo istotne kompetencje.

Równocześnie jednak model ustrojowy realizowany we Francji rodzi wiele wątpliwości i wypowiedzi krytycznych, dotyczących tak rozwiązań koncepcyjnych, jak i praktycznych następstw, akcentowanych zresztą przez samych Francuzów.

Po pierwsze – niejasno zostało sformułowane kryterium podziału zadań i kompetencji między administrację rządową i samorząd regionalny, a także pomiędzy poszczególne poziomy samorządowe (np. kwestia zakresu zadań w sferze oświaty).

Po drugie – administracja rządowa w dalszym ciągu posiada znaczące zadania i kompetencje w sferach, które powinny być domeną samorządu regionalnego; w tym zakresie również dochodzi do częściowego nakładania się zakresów zadań.

Po trzecie – istotne trudności sprawia pogodzenie uprawnień samorządu regionalnego, a zwłaszcza przewodniczącego rady, wobec aparatu administracyjnego, wykonującego ustalenia tego samorządu, który należy wszakże do administracji rządowej i jest kierowany przez przedstawiciela rządu, czyli prefekta.

2.1.3. System włoski

Struktura regionalna Włoch wywodzi swoje prawne umocowanie z konstytucji z roku 1947, której fundament stanowi klauzula generalna, zobowiązująca państwo do wspierania, poprzez odpowiednie ustawodawstwo, rozwoju szeroko rozumianych form samorządowych. Istnienie podziału kraju na regiony wynika natomiast wprost z jej tytułu V “Regiony, prowincje, gminy”.

W układzie regionalnym państwa włoskiego występują dwa rodzaje struktur. Wśród istniejących obecnie 20 regionów, 15 posiada status zwyczajny, a pięć status autonomiczny. Różnice między nimi sprowadzają się do genezy ich powstania, prawnej podstawy istnienia i zakresu uprawnień. Regiony autonomiczne powstały poprzez nadanie im statutów w formie ustaw konstytucyjnych z 1948 roku, natomiast podział państwa na regiony zwyczajne nastąpił w roku 1970. Wówczas to odbyły się wybory do rad regionów, będących organami prawodawczymi. Ich głównym zadaniem było opracowanie statutów, które po uchwaleniu przez rady i po zatwierdzeniu przez parlament, w formie ustawy zwykłej, stały się postawą funkcjonowania regionów.

Włochy są przykładem państwa regionalnego, czyli podzielonego na autonomiczne regiony. Podział Włoch na obszary autonomiczne odzwierciedla nie tylko zróżnicowanie gospodarcze, historyczne i kulturowe. Także w wymiarze politycznym i administracyjnym region włoski posiada wysoki stopień samodzielności, szczególnie widoczny w dziedzinie ustawodawstwa. Jest to odpowiedź na dążenia grup mniejszościowych i społeczności regionalnych, chcących zachowania swojej odrębności i możliwości decydowania o sobie.

Włoski system regionalny nie kwestionuje zapewnionej w konstytucji nadrzędnej roli państwa i jego organów. Państwo ma możliwość władczej ingerencji w treść statutu, będącego przecież fundamentem prawnych stosunków łączących państwo z regionem. Realizacją tego prawa jest przede wszystkim uprawnienie do zatwierdzania nowych, jak i zmiany już istniejących, statutów. Kryterium ingerencji władzy państwowej stanowi legalność statutu, tj. jego zgodności z konstytucją i ustawami.

Regiony włoskie mają niewielkie kompetencje w zakresie własnego, zastrzeżonego tylko dla siebie, ustawodawstwa. Do ich kompetencji należą zagadnienia z dziedziny organizacji administracji regionalnej, służby zdrowia, straży pożarnej. W praktyce zwraca się jednak uwagę na możliwość umocnienia pozycji regionów (obu typów) poprzez pełniejsze wykorzystanie prawa regionu do stanowienia norm mających charakter wykonawczy do aktów przyjmowanych przez parlament. Stosownie bowiem do przepisów konstytucji, państwo może przekazywać regionom uprawnienia do normowania zagadnień, uregulowanych już w sposób generalny, w formie tzw. ustaw ramowych. Kompetencja ta oraz prawo do wydawania klasycznych aktów wykonawczych stwarzają obecnie regionom szersze możliwości tworzenia prawa, co przy skromnym zakresie władzy ustawodawczej staje się fundamentem stosunkowo silnej ich pozycji. Kompetencje regionów do stanowienia norm prawnych o charakterze uzupełniającym i konkretyzującym obejmują m.in.: transport i komunikację regionalną, budownictwo komunalne i mieszkaniowe, regionalny rozwój gospodarczy, rolnictwo i rybołówstwo, ochronę środowiska, energetykę, turystykę i rzemiosło, zagospodarowanie przestrzenne, opiekę społeczną. Region nie ma prawa zawierania umów międzynarodowych i wpływania na politykę międzynarodową. Jego działania na tym polu ograniczają się do ogólnej współpracy z instytucjami międzynarodowymi.

Organami regionu są: rada regionalna oraz zarząd i jego przewodniczący. Nie jest to katalog zamknięty, bowiem w razie konieczności, poprzez zmianę statutu lub ustawy zwykłej, mogą być powołane inne organy samorządu. Kompetencje władz regionalnych i ich wzajemny stosunek regulują: konstytucja i odpowiednie postanowienia statutów, z tym że kompetencje rady regionalnej i zarządu są nienaruszalne i nie podlegają scedowaniu.

Rada regionalna jest władzą ustawodawczą w regionie, wybieraną w wyborach powszechnych, bezpośrednich i proporcjonalnych. Do najważniejszych kompetencji rady należy:

• stanowienie prawa regionalnego, a także przepisów wykonawczych do ustaw regionalnych i państwowych,
• wyłanianie ze swojego grona zarządu i jego przewodniczącego,
• wykonywanie funkcji administracyjnych, jeżeli statuty bądź przepisy ustaw regionalnych lub państwowych to umożliwiają, co niejednokrotnie prowadzi do zatarcia różnicy między funkcją władzy ustawodawczej a wykonawczej.

W regionie funkcjonuje komisarz regionu, będący przedstawicielem rządu na jego terytorium. Powoływany przez premiera rządu, jest zwierzchnikiem administracji rządowej w regionie, powołuje ją i koordynuje jej pracę, czuwa nad autonomią regionu. Jego organem pomocniczym jest regionalna komisja kontroli, w skład której wchodzą przedstawiciel administracji centralnej w regionie, przedstawiciele rady regionalnej i czynnik fachowy w osobie sędziego trybunału administracyjnego. Równocześnie rada ta sprawuje kontrolę nad gospodarką finansową regionu.

Wnioski wypływające z doświadczeń włoskich można sformułować następująco. Po pierwsze, bardzo skomplikowany, i tym samym nie stanowiący dobrego wzoru, jest model rozdziału kompetencji na linii państwo – region, którego pełny obraz można uzyskać przez analizę statutów oraz ustaw ramowych, cedujących część władztwa w zakresie tworzenia prawa na regiony. Po drugie, występuje tu niejasny i prowadzący niejednokrotnie do zatarcia różnicy podział kompetencji między regionalnym organem ustawodawczym a wykonawczym, co wynika z możliwości wykonywania przez radę pewnych funkcji administracyjnych. Po trzecie – co wiąże się z funkcją poprzednią – stosunkowo słaba jest pozycja organu wykonawczego wobec rady, która może odwołać zarząd właściwie w każdej chwili. Po czwarte, sam model zarządu – kolektywu osób równocześnie kierujących bezpośrednio poszczególnymi działami administracji – zbliża go do formuły zespołu administratorów, a nie “rządu regionalnego”.

Model włoski posiada jednak również istotne cechy, które należy ocenić pozytywnie. Po pierwsze, cechuje go elastyczność rozwiązań, pozwalająca w odniesieniu do konkretnych regionów odmiennie regulować zakres kompetencji (nawet jeżeli niekiedy ta elastyczność prowadzi do zamazania linii rozdziału, o czym wyżej) oraz swoboda w kreowaniu, poza normatywnym minimum, innych organów regionu. Po drugie, na uwagę zasługuje kolegialna forma organu wykonawczego. Po trzecie, właściwa jest instytucja komisarza regionu, będącego przedstawiciel rządu i szefem administracji rządowej, czuwającego nad autonomią regionu.

2.1.4. Hiszpania

Proces regionalizacji w Hiszpanii (określany mianem decentralizacji politycznej), którego skutkiem jest obecna pozycja ustrojowa regionu, nabrał tempa z chwilą uchwalenia w 1978 roku konstytucji. Stała się ona prawną podstawą funkcjonowania wspólnot autonomicznych w tym kraju. Konstytucja przewiduje złożoną procedurę tworzenia regionu, uwzględniającą hiszpańskie uwarunkowania, zwłaszcza historyczno-narodowościowe, i w związku z tym nie mogącą raczej mieć zastosowania gdzie indziej. Finałem tej procedury jest uchwalenie przez Kortezy Generalne ustawy organicznej, zatwierdzającej projekt statutu regionu. W przeciwieństwie do rozwiązania włoskiego, w którym konstytucja dokonała podziału kraju na regiony, system hiszpański pozostawił tę kwestię do ukształtowania w wyniku świadomego działania zainteresowanych korporacji terytorialnych. O liczbie regionów i ich nazwach zdecydowała więc praktyka, inspirowana przede wszystkim historycznymi zaszłościami. Konstytucja i statut, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowią tzw. blok konstytucyjny, będący punktem odniesienia dla wszystkich norm prawnych stanowionych przez państwo bądź region.

Pozycja prawna regionu wywodzi się z konstytucyjnej regulacji, która obok generalnej zasady niepodzielności narodu hiszpańskiego przewiduje zarazem prawo narodowości i regionów do autonomii. Autonomia ta nie może być utożsamiana z konstrukcją państwa federalnego. Jest ona synonimem przysługującej regionom najdalej idącej samodzielności, ale nie suwerenności, utożsamianej z własną państwowością.

Regiony mają podmiotowość prawną, działają na podstawie statutów, które umożliwiają im autonomiczne sprawowanie władzy w wybranych sferach. Państwo nie jest władne ingerować w treść statutów, a zmiany w nich wymagają inicjatywy władz regionu i zgody Kortezów.

Podstawową kompetencją regionu są uprawnienia ustawodawcze. W granicach przewidzianych konstytucją i statutami organy ustawodawcze regionów mogą stanowić normy prawne. Katalog zagadnień podlegających ustawodawstwu regionalnemu można podzielić na trzy grupy, przyjmując jako kryterium podziału wzajemne stosunki między kompetencjami państwa i regionu. Pierwsza obejmuje zagadnienia, które mogą być regulowane zarówno przez państwo, jak i region (ustawodawstwo konkurencyjne). Obejmuje ono między innymi kulturę i badania naukowe, przy czym państwo w tej ostatniej kwestii jest zobowiązane do sprawowania funkcji koordynującej i wspierającej. Drugą kategorię tworzą zagadnienia regulowane przez państwo w podstawowym zakresie, przy pozostawieniu regionom ustawodawstwa konkretyzującego (ustawodawstwo podzielne). Należą do nich sprawy m.in. z zakresu prawa cywilnego, prawa pracy, bezpieczeństwa (możliwość tworzenia policji regionalnej), zdrowia, rybołówstwa morskiego, ochrony środowiska, ustawodawstwa socjalnego, środków masowej komunikacji. Do trzeciej grupy należą zagadnienia podlegające wyłącznej regulacji władz autonomicznych, wśród nich kwestie zagospodarowania przestrzennego, budownictwa komunalnego i mieszkaniowego, transport i komunikacja, rolnictwo i leśnictwo, turystyka, infrastruktura techniczna, w tym kanały nawadniające. W sprawach zastrzeżonych dla siebie regiony mogą samodzielnie występować w stosunkach międzynarodowych.

Region posiada pewną możliwość oddziaływania na władzę centralną. Odbywa się to poprzez prawo mianowania własnych senatorów, prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo udziału w tworzeniu planów centralnych, prawo inicjowania rewizji konstytucji. W strukturze regionu działa też sąd najwyższy. Jest to odstępstwo od zasady obowiązującej w innych państwach o ustroju zdecentralizowanym, zgodnie z którą władza sądownicza w całości leży w gestii władz państwa i nie podlega procesowi decentralizacji. Sąd najwyższy orzeka prawie we wszystkich sprawach, a od jego orzeczeń przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego Hiszpanii.

Schemat strukturalny organów sprawujących władzę w regionie regulują statuty regionalne, przewidujące istnienie organów stanowiących i wykonawczych. Przykładowo, w Katalonii tym pierwszym jest Zgromadzenie Ustawodawcze, wybierana na pięcioletnią kadencję w wyborach powszechnych. Poza uprawnieniem do stanowienia prawa regionalnego posiada ono wiele innych uprawnień, z których najważniejsze to:

• powoływanie przewodniczącego,
• inicjatywa ustawodawcza do Kortezów,
• mianowanie własnych senatorów,
• udział w tworzeniu planów centralnych.

W hiszpańskim regionie, podobnie jak we Francji i Włoszech, działa przedstawiciel rządu, określany mianem delegata rządu, który kieruje administracją państwową w regionie i czuwa nad sprawnym jej współdziałaniem z administracją autonomii.

Kontrolę nad działalnością organów regionalnych sprawują:

• Trybunał Konstytucyjny, badający zgodność ustaw regionalnych z konstytucją,
• rząd, po przedstawieniu stanowiska Rady Stanu, badający lokalne akty prawne wydane w zakresie przekazanym przez państwo i, w przypadku naruszenia konstytucji lub ustaw państwowych, mogący podjąć określone działania mające na celu usunięcie nieprawidłowości (np. wytyczne dla władz regionalnych),
• izba obrachunkowa w zakresie gospodarki finansowej i spraw budżetowych,
• sąd administracyjny w zakresie nadzoru nad działalnością autonomiczną.

Równie trudne do zaakceptowania dla państwa jednolitego jest zróżnicowanie ustawodawstwa na trzy kategorie, w tym taką, która charakteryzuje się konkurencyjnością państwa i regionu. Nie dziwią zatem informacje o ogromnej liczbie spraw rozstrzyganych przez hiszpański Trybunał Konstytucyjny, będący ostateczną wyrocznią w tego typu sporach. Także wprowadzenie systemu sądownictwa powszechnego z regionalnym sądem najwyższym przybliża model ustroju terytorialnego Hiszpanii do państwa federalnego.

Na koniec tej części rozważań warto odnotować, że w państwie o tak daleko posuniętej decentralizacji politycznej, istotną rolę ustrojową spełnia delegat rządu, kierujący administracją państwową w regionie.

2.1.5. Konkluzja

W podsumowaniu tej krótkiej analizy porównawczej ustrojów terytorialnych trzech państw europejskich można skonstatować – z jednej strony – występowanie istotnych wspólnych założeń i instytucji ustrojowych, z drugiej zaś – daleko idącą specyfikę konkretnych rozwiązań, uzależnionych od warunków poszczególnych państw. Generalnie rzecz ujmując, tym, co łączy reformy regionalne w tych krajach, jest wyjście naprzeciw potrzebie skutecznego systemu zarządzania sprawami lokalnymi i regionalnymi. Powołanie regionów leży w interesie zarówno władz rządowych, jak i dotąd istniejących związków samorządowych. Odciążają one jedne i drugie, stwarzając im możliwość skoncentrowania uwagi na zadaniach dla nich najważniejszych. Nasuwa się zatem wniosek, iż rozwiązania ustrojowe o walorze uniwersalnym to te, które występują we wszystkich tych państwach, i one powinny zostać poddane ocenie pod kątem ewentualnej przydatności w polskiej reformie ustrojowej. Natomiast instytucje prawne występujące tylko w jednym z krajów w dużo większym stopniu świadczą o niemożności ich przenoszenia na grunt obcy. Stawiając zatem kropkę nad “i”, należy stwierdzić, że do najważniejszych zagadnień, które stanowią fundament terytorialnej organizacji państwa unitarnego, a są ukształtowane we Francji, Włoszech i Hiszpanii w sposób zbliżony, należą:

• trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny kraju,
• występowanie samorządu terytorialnego na wszystkich jego szczeblach, w tym w szczególności (z punktu widzenia tego projektu) na szczeblu regionalnym,
• przyznanie samorządowi regionalnemu znacznych – choć zróżnicowanych – kompetencji,
• występowanie przedstawiciela rządu, jako podmiotu władzy administracyjnej, całkowicie niezależnego w swoim działaniu od samorządu regionalnego,
• rozdzielnie (poza Francją, gdzie zresztą brak takiego rozdziału jest coraz częściej krytykowany) aparatu administracyjnego “obsługującego” samorząd regiony i przedstawiciela rządu.

2.2.1.

Jedno z najbardziej charakterystycznych zjawisk związanych ze zmianami zachodzącymi w sposobie funkcjonowania Unii Europejskiej polega na przeniesieniu właściwych procesów integracyjnych z poziomu państw na poziom regionów. Zobowiązania przyjęte dla realizacji wspólnego rynku, a następnie unii ekonomicznej i walutowej, będą realizowane na różnych poziomach struktur administracyjnych i będą w równym stopniu wiążące dla władz centralnych oraz regionalnych i lokalnych. Uznanie zasady subsydiarności za podstawę ustroju Unii, poprzez włączenie odpowiedniego przepisu do części I Traktatu o Unii Europejskiej, stanowi odzwierciedlenie coraz większej zależności procesów integracyjnych od decyzji podejmowanych nie na szczeblu centralnym, lecz na poziomie wewnętrznych, zwłaszcza regionalnych, struktur administracyjnych krajów członkowskich.

Unia Europejska nie określa wprost kształtu ustroju terytorialnego, w tym podziału terytorialnego, państw członkowskich. Niemniej poprzez realizację polityki, zgodnie z przyznanymi Radzie i Komisji uprawnieniami, Unia jest odpowiedzialna za zapewnienie spójności działań w ramach polityki gospodarczej i rozwoju (art. C Traktatu z Maastricht). Znaczenie wewnętrznych struktur regionalnych poszczególnych krajów doprowadziła do powołania Komitetu Regionów, jako organu o charakterze doradczym w ramach Unii, składającego się z 222 niezależnych przedstawicieli organów regionalnych i lokalnych państw członkowskich. Komitet został powołany w celu zapewnienia udziału władz publicznych najbliższych obywatelowi w konsultacjach przed podejmowaniem przedsięwzięć, za których realizację władze regionalne też będą odpowiedzialne po ich przyjęciu. Z drugiej jednak strony, Komitet Regionów stoi na straży realizacji zasady subsydiarności. Ta bowiem w ramach państw członkowskich sprowadza się do przyznania kompetencji władzom tego szczebla, który zrealizuje cel najskuteczniej. Członkowie Komitetu Regionów są zobowiązani do przedstawiania pozostałym instytucjom europejskim stanowiska społeczności lokalnych i regionalnych na temat propozycji działań przygotowanych przez Unię oraz, zwrotnie, do informowania tych społeczności o prowadzonych procesach integracyjnych.

Doradczy charakter Komitetu nie świadczy o jego słabości. Zgodnie z treścią Traktatu, Rada i Komisja muszą konsultować z nim te działania, których realizacja należy bezpośrednio do władz regionalnych. Należą one do pięciu grup: polityka gospodarcza i socjalna spójność, sieci transeuropejskie (transport, telekomunikacja i sieć energetyczna), zdrowie publiczne, edukacja, kultura. Rada i Komisja mogą prowadzić konsultacje z Komitetem Regionów w innych dziedzinach, będących przedmiotem zainteresowania społeczności regionalnych lub lokalnych. Dotyczy to w szczególności rolnictwa i polityki agrarnej oraz ochrony środowiska. Komitet Regionów może przygotowywać opinie z własnej inicjatywy, które następnie przekazywane są do Rady, Komisji i Parlamentu Europejskiego. Jak podaje Eurobarometr, 3/4 obywateli Unii opowiada się za udziałem regionów w podejmowaniu decyzji w ramach Wspólnoty, a zgłaszane postulaty obejmują nawet przyznanie regionom prawa skargi do Trybunału Wspólnot na równi z państwami członkowskimi oraz prawa zasiadania w Radzie Ministrów.

2.2.2.

Wprawdzie członkowie Unii Europejskiej nie są przez nią zobowiązani do ujednolicania struktur administracyjnych, jednak odpowiednie ukształtowanie układu regionalnego wynika z przesłanek przestrzenno-ekonomicznych. Skłaniają one skutecznie państwa do takiego ukształtowania struktury wewnętrznej, by poszczególne regiony mogły prowadzić samodzielną politykę gospodarczą, umożliwiającą skuteczne konkurowanie o dostępne fundusze strukturalne. Rywalizacja regionów ma dwojaki charakter: pośredni i bezpośredni. Konkurowanie pośrednie polega na tworzeniu dla podmiotów gospodarczych warunków sprzyjających prowadzeniu działalności właśnie na tym, a nie innym rynku regionalnym. Konkurowanie bezpośrednie sprowadza się do rywalizacji upodmiotowionych jednostek terytorialnych (samorządów regionalnych), mającej na celu zdobycie środków finansowych z zewnątrz, przyciągnięcie inwestorów czy uzyskanie statusu centrum gospodarczego, czy politycznego.

Doświadczenie dowodzi jednak, że działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji, przy istniejącej swobodzie przepływu towarów, usług, ludzi i kapitału, nie są w stanie zapewnić zrównoważonego rozwoju regionów w państwach członkowskich. Niejednokrotnie właśnie na skutek działania mechanizmów wolnorynkowych sytuacja ekonomiczna niektórych regionów uległa pogorszeniu, a w najuboższych regionach można było zaobserwować odpływ siły roboczej i kapitału. Pierwszym zastosowanym remedium miało być włączenie do Traktatu Rzymskiego założeń polityki regionalnej. Jednak dopiero kolejna nowelizacja wprowadziła zinstytucjonalizowane formy współdziałania w zakresie polityki regionalnej. Choć fundamentalnym założeniem Unii nie jest pomoc regionom najuboższym, lecz harmonijny rozwój całej Wspólnoty, to jednak środki, które do tego celu prowadzą, muszą uwzględniać istnienie tego zróżnicowania i powinny prowadzić do jego stopniowego niwelowania. Aby zatem doprowadzić do zróżnicowanego rozwoju cywilizacyjnego państw Unii, w szczególności poprzez wzmacnianie spójności ekonomicznej i społecznej, niezbędne jest uruchomienie, obok funduszy prywatnych, środków publicznych. Ponieważ działania państw były ukierunkowane na utworzenie wspólnego rynku, bez granic wewnętrznych, oczywista stała się konieczność wsparcia wysiłków poszczególnych krajów działaniami wspólnotowymi. Wyrazem takiego myślenia była reforma tzw. funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, powstałego w 1975 roku (przeznaczonego dla najsłabiej rozwiniętych regionów na inwestycje, infrastrukturę i rozwój małych przedsiębiorstw), Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz Funduszu Rolnego. Traktat z Maastricht powołał do życia jeszcze jeden fundusz – Fundusz Spójności, którego celem jest wspomaganie przygotowań do unii gospodarczej i walutowej tych państw, w których PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 90% średniej wspólnotowej z 1992 roku.

2.2.3.

Działanie funduszy jest oparte na czterech fundamentalnych zasadach, które wyznaczają sposób udzielania pomocy finansowej. Pierwsza, to zasada koncentracji, przejawiająca się w ustanowieniu sześciu priorytetów (celów rozwojowych), na które mogą być przeznaczone środki pomocowe. Cztery z nich mają charakter stricte regionalny, bowiem odnoszą się do:

• regionów, w których PKB na jednego mieszkańca wynosi poniżej 75% średniej wspólnotowej,
• regionów, w których bezrobocie przewyższa średnią wspólnotową, lub w których zatrudnienie jest zależne od przemysłu będącego w regresie,
• regionów rolniczych o niskim poziomie rozwoju ekonomiczno-socjalnego, które dodatkowo spełniają dwa z trzech następujących kryteriów: wysoki procent osób zatrudnionych w rolnictwie, niski poziom dochodów z produkcji rolniczej oraz wysoki stopień migracji z regionu,
• regionów o wyjątkowo małej gęstości zaludnienia.

Druga zasada – planowości – stwierdza, że istota wspomagania polega na finansowaniu wieloletnich, konkretnych programów rozwojowych, a nie indywidualnych, krótkoterminowych projektów. Programy te mogą mieć dwojakie pochodzenie: krajowe lub komisyjne. Te pierwsze są budowane na podstawie regionalnych planów rozwoju, zaakceptowanych przez władze krajowe. Te drugie konstruuje się na podstawie kierunków rozwojowych przyjętych przez Komisję. Zazwyczaj są one odpowiedzią na problemy, które mają istotne znaczenie dla całej Wspólnoty. Programy zaakceptowane przez Komisję do współfinansowania przez fundusze strukturalne są następnie realizowane przez odpowiednie władze krajowe.

Kolejna zasada – dodatkowości – oznacza, że pomoc wspólnotowa uzupełnia wkład państwa w rozwój regionalny, a nie redukuje jego kosztów. Fundusze strukturalne są przeznaczone do współfinansowania programów, posiadających wyodrębnione budżety, a tym samym nie są samodzielnymi źródłami finansowania.

Ostatnią zasadą, bardzo mocno akcentowaną przez władze Unii, jest zasada współpracy, zakładająca ścisłą kooperację Komisji oraz odpowiednich władz krajowych i regionalnych przy realizacji programów pomocowych. Zatem warunkiem korzystania z funduszy strukturalnych (i nie tylko, bo reguła ta jest w Unii stosowana powszechnie) jest właściwe przygotowanie polskiej infrastruktury instytucjonalnej do przyjęcia i wykorzystania pomocy wspólnotowej. Ponieważ obecnie Polska takiej infrastruktury nie posiada (istniejące struktury stanowią co najwyżej tymczasowe protezy właściwych instytucji), podstawowe zadanie polega na jej skonstruowaniu i wprowadzeniu w życie za pomocą aktów normatywnych. W szczególności za niezbędne należy uznać stworzenie samodzielnych podmiotów regionalnej władzy publicznej, które będą mogły – zarówno prawnie, jak i faktycznie - opracowywać, a po zaakceptowaniu, wykonywać programy rozwojowe oraz uczestniczyć we wspomnianych procedurach kreowania i nadzorowania ustalonych programów. Niezbędne jest też stworzenie w każdej jednostce regionalnej wielu instytucji (planistycznych, finansowych, konsultingowych, marketingowych), posiadających poważne zaplecze naukowe, eksperckie, organizacyjne i kapitałowe, które będą uczestniczyły w procesie formułowania wniosku, a następnie w przyjęciu i wykorzystywaniu środków pomocowych. Obok przygotowania instytucjonalnego muszą się zmienić zasady prawa finansowego, a zwłaszcza budżetowego, które pozwolą na konstruowanie, już w procedurze budżetowej, długookresowych planów finansowych.

Wprowadzanie programów jest nadzorowane przez specjalny Komitet Monitoringowy, w którym zasiadają przedstawiciele regionalni, krajowi oraz przedstawiciele Komisji. Warto wspomnieć, że na lata 1994-1999 Komisja przyjęła do realizacji – na wniosek poszczególnych regionów – ponad 100 programów dotyczących realizacji pierwszego etapu rozwojowego, a ponad 70 (tylko w latach 1994-1996) dotyczących celu drugiego (pomoc obszarom przemysłowo zacofanym). Obecnie działa 13 programów strukturalnych o charakterze regionalnym, w tym m.in. INTERREG II (współpraca transgraniczna, gospodarka zasobami wodnymi, rozwój sieci energetycznej), LEADER II (rozwój obszarów rolniczych), RECHAR II (przeznaczony dla obszarów górniczych), RESIDER II (przeznaczony dla regionów produkcji stali), KONVER (przeznaczony dla regionów zależnych od przemysłu zbrojeniowego). Nawet ta skrótowa lista wskazuje, jak newralgicznych punktów polskiej transformacji gospodarczej dotyczą te programy i jak przydatne byłoby skorzystanie ze środków którymi one dysponują.

2.3. Koncepcja regionu w Europejskiej Karcie Samorządu Regionalnego

Europejska Karta Samorządu Lokalnego, nazwana w polskim tłumaczeniu nieszczęśliwie Kartą Samorządu Terytorialnego, ratyfikowana przez Polskę parę lat temu, wyznaczyła europejski standard rozwiązań ustrojowych dotyczących samorządu na poziomie lokalnym. Odegrała ona znaczącą rolą w Polsce – wystarczy wspomnieć wpływ, jaki miała na wprowadzenie do naszego ustawodawstwa i konstytucji zasady adekwatności zadań i finansów samorządowych. Ale standard ustrojowy, jaki kształtuje się obecnie na naszym kontynencie, wykracza poza lokalny poziom samorządności. Okazuje się bowiem, że polityka zrównoważonego rozwoju gospodarczego, będąca odpowiedzią na wyzwanie, jakim jest destrukcja centralizowanego państwa socjalnego, nie może być dziś skutecznie prowadzona ani na poziomie umów europejskich, ani państwowych. To samorząd regionalny staje się kluczem do rozwiązywania dylematów polityki socjalnej i gospodarczej. Przedstawione wyżej uwagi o kształcie samorządu regionalnego w kilku państwach europejskich wskazują, jak proces ten następował i następuje przez dalsze rozszerzanie kompetencji tego samorządu (można wspomnieć choćby reformy francuskie sprzed kilku lat).

Nie dziwi zatem fakt, że kończą się już prace Rady Europy nad projektem Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego. Jest ona dla nas tym bardziej istotna, że przewidziano możliwość jej przyjęcia przez kraje, takie jak Polska, w których – jak napisano – “proces regionalizacji jest dopiero w toku”. Akceptacja Karty ma zmobilizować te państwa do przeprowadzenia reform zgodnych z nią w ciągu 10 lat.

Karta ma być swoistą “konstytucją” kształtującą w Europie status regionów, czyli wspólnot samorządowych usytuowanych na poziomie bezpośrednio poniżej władzy centralnej. Daje mieszkańcom, identyfikującym się z regionem prawo i możliwość decydowania o jego sprawach. Społeczność regionu stanowi odrębny przedmiot prawa publicznego i prywatnego, posiadający zakres własnych zadań i kompetencji, ukształtowanych zgodnie z zasadą subsydiarności. Co nie jest wykonywane przez jednostki samorządu lokalnego oraz czego nie musi wykonywać władza centralna, powinno zostać przekazane do regionu. Władze publiczne regionu składają się z organu uchwałodawczego, pochodzącego z wyborów bezpośrednich, oraz organu wykonawczego, wybieranego i odpowiedzialnego przed ciałem stanowiącym. Karta w sposób jednoznaczny wypowiada się na temat administracji regionalnej, stwierdzając, że jest ona kształtowana swobodnie przez region, zgodnie z jego potrzebami, i że jest odpowiedzialna tylko przed organami regionalnymi. Regionalne akty prawne mogą też przewidywać, w ramach prawa ogólnie obowiązującego, dodatkowe wymagania stawiane personelowi zatrudnionemu w urzędach regionalnych.

Gwarancjami samodzielności i niezależności regionu są:

• źródła prawa kształtujące ustrój regionu (wyłącznie konstytucja, ustawy oraz statut regionu),
• sądowa ochrona swobodnego wykonywania zadań regionu,
• sądowy tryb rozwiązywania sporów kompetencyjnych,
• nadzór wykonywany tylko na podstawie kryterium legalności przez organy do tego ustawowo umocowane.

Przyjmując zasadę decentralizacji, Karta uznaje region za właściwy szczebel władzy do efektywnego wprowadzenia zasady subsydiarności, uważanej za jedną z podstaw integracji europejskiej i wewnętrznej organizacji państw zaangażowanych w ten proces. Podmiotem władzy na tym szczeblu jest samorząd regionalny, uprawniony do zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych, na własną odpowiedzialność i dla dobra mieszkańców, oraz do przyjmowania i prowadzenia specyficznej dla każdego regionu polityki regionalnej. Karta w sposób jednoznaczny przesądza też relacje między regionem a niższymi stopniami samorządu terytorialnego. Opierają się one na zasadzie niezależności, choć Karta przewiduje możliwość przekazywania kompetencji między nimi na podstawie porozumienia. Bardzo jasno sformułowano też gwarancje finansowe samodzielności regionu, stwierdzając konieczność ustawowego zagwarantowania własnych źródeł dochodów regionu i prawo swobodnego nimi dysponowania. Karta w sposób bardzo wyraźny umocowuje region do nawiązywania, w ramach obowiązującego prawa wewnętrznego, kontaktów międzynarodowych, jak również do udziału w europejskich organizacjach. Regiony powinny uczestniczyć w europejskich procesach podejmowania decyzji, ponieważ “... region, jako zasadniczy element państwa, obrazuje zróżnicowanie Europy i przyczynia się do wzbogacenia jej kultury i ekonomicznej pomyślności w nawiązywaniu do miejscowych tradycji i zakorzenienia w historii”. Karta nakłada również na władze centralne obowiązek dopuszczania przedstawicieli regionu do udziału w rozmowach i delegacjach zagranicznych, jeżeli ich tematyka dotyczy kwestii danego regionu.

W sposób szczególny akcentuje się w Karcie kompetencje regionów do podejmowania współpracy transgranicznej i międzyregionalnej. W Polsce współpraca ta niewątpliwie zyska na znaczeniu wraz z utworzeniem dużych regionów (województw), stając się ważnym i integralnym elementem ich strategii i polityki rozwoju. Przy liczbie 12 województw, tylko dwa nie mają bezpośredniego kontaktu z granicami państwowymi.

Choć Karta nie wprowadza żadnych parametrów określających wielkość regionu, to jednak ze wszystkich jej przepisów wynika jednoznacznie, że chodzi o regiony duże, samodzielne w wykonywaniu swoich funkcji, ekonomicznie silne, mogące nawiązywać partnerskie kontakty międzynarodowe. Takie określenie wzorcowego modelu regionu wskazuje, że proponowany w tym projekcie model ustrojowy i podział kraju na 12 do 14 województw w całej rozciągłości odpowiada wymaganiom zawartym w Karcie Samorządu Regionalnego.

3. Podstawowe cele i zasady reformy ustroju województw

3.1. Cele reformy

Z dokonanej w punkcie 1.1. diagnozy aktualnego terytorialnego systemu administracyjnego wynikają główne cele jego reformy, w tym w szczególności segmentu wojewódzkiego. Należą do nich:

• zwiększenie sterowalności państwa poprzez przeniesienie wielu zadań i kompetencji z centrum do województw i tym samym skupienie aktywności władz centralnych na kwestiach strategicznych,
• uporządkowanie systemu terytorialnego poprzez stworzenie jednostek samorządu terytorialnego (dużych województw) – podmiotów prawa publicznego, zdolnych do prowadzenia polityki regionalnej i wykonywania tych zadań ponadlokalnych, które równocześnie nie mają charakteru ogólnopaństwowego i nie obejmują całego kraju; ich znaczenie wzrasta i podołanie im będzie stanowiło jedno z głównych wyzwań początku przyszłego stulecia,
• zmiana systemu finansów publicznych, w szczególności poprzez zmianę relacji między sumą budżetów samorządu terytorialnego a PKB,
• budowa demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich stopniach zasadniczego podziału terytorialnego kraju: w gminie, powiecie i województwie; oznacza to wprowadzenie w nowym województwie reprezentacji społeczności regionalnej, wybieranej w wyborach bezpośrednich,
• przystosowanie organizacji terytorialnej kraju i struktur samorządu terytorialnego do standardów Unii Europejskiej, co umożliwi wykorzystanie instrumentów prawnych i ekonomicznych wypracowanych przez Unię, a służących rozwojowi regionalnemu i współpracy międzyregionalnej.

3.2. Zasady reformy

Reformowanie wszelkiej władzy publicznej powinno być podporządkowane zasadniczym regułom określającym ustrój państwa. Wyznacza je zarówno praktyka ustrojowa ostatnich lat, jak i nowa konstytucja. Dwie spośród tych reguł szczególnie silnie wpływają na przeobrażenia władzy wykonawczej (administracji publicznej):

• reguła pomocniczości w odniesieniu do ustroju politycznego państwa,
• reguła wolności ekonomicznej – doniosła dla jego ustroju gospodarczego.

3.2.1. Reguła pomocniczości

Reguła pomocniczości (subsydiarności) oznacza takie rozłożenie zadań, zgodnie z którym państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być zrealizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy organizacje. Podstawową wartością jest człowiek – obywatel, który we współdziałaniu z innymi powinien się rządzić na różnych poziomach sprawowania władzy publicznej (z jednej strony w układzie terytorialnym – w gminie, osiedlu, dzielnicy, powiecie, z drugiej – w strukturach tworzonych dla wyrażania wspólnych potrzeb, interesów, zainteresowań – w związkach, stowarzyszeniach, fundacjach itp.), natomiast państwo bierze na siebie to, czego żadna struktura obywatelska wykonać nie potrafi i nie może.

Powstaje jednak pytanie, jak zharmonizować potrzebę i wymóg samodzielności oraz odpowiedzialności jednostki, rodziny, grup obywateli, społeczności lokalnej w podejmowaniu ich własnych zadań z wymogiem pomnażania dobra wspólnego, dla którego istnieje wszelka władza publiczna, państwo i jego administracja? Całkowita swoboda działania ludzkiego rodzi bowiem nierówność i zagrożenia, które w imię solidarności powinny być niwelowane. Tym samym pomocniczość, rozumiana jako zasada organizacji państwa, posiada dwa aspekty: negatywny, zgodnie z którym wszelka władza, w tym administracja nie powinna przeszkadzać w indywidualnej i lokalnej aktywności publicznej i pozytywny, oznaczający misję administracji do pobudzania, podtrzymywania i uzupełniania wysiłków tych podmiotów, które nie są samowystarczalne.

W praktyce ustrojowej zasada pomocniczości wyznacza dwa ważne postulaty organizacyjne dla administracji:

• postulat decentralizacji, czyli takiego rozłożenia zadań między szczebel centralny i niższe, w którym nie występuje hierarchiczne podporządkowanie organów ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym, zaś organy szczebli niższych korzystają z prawem ustanowionej samodzielności i niezależności, podlegając jedynie nadzorowi sprawowanemu według kryterium legalności. Samorząd terytorialny, jako podstawowa i najpełniejsza forma decentralizacji administracji, powoływany jest do wykonywania zadań publicznych w sposób odmienny od administracji rządowej, tj. w sposób samodzielny. Postulat ten nakazuje zatem wydzielić z całej administracji rozległą, niezależną od rządu sferę lokalną i regionalną, podporządkować ją samorządowi terytorialnemu i przyznać jej prymat kompetencyjny;
• postulat dekoncentracji, który w obrębie ograniczonej sfery podlegającej administracji rządowej nakazuje wyposażyć lokalne i regionalne agendy rządowe w możliwie szerokie uprawnienia.

Drugą fundamentalną zasadą, leżącą u podstaw tego projektu, jest zasada unitarnego charakteru państwa. Polska pozostanie krajem, w którym pełną i wyłączną suwerenność posiada państwo jako całość, zaś jego jednostki terytorialne, nawet te ukształtowane na najwyższym stopniu podziału terytorialnego (województwa), nie mają żadnych atrybutów charakterystycznych dla państwa federalnego lub państwa, w którym występują regiony autonomiczne, np. własnej konstytucji, ustawodawstwa, parlamentu, systemu sądowniczego etc. Polska jest krajem jednolitym, w którym ani względy historyczne, ani etniczne, ani kulturowe, ani geograficzne nie uzasadniają wprowadzenia ustroju, którego fundamentem jest głębokie zróżnicowanie, z punktu widzenia wyżej wskazanych kryteriów, poszczególnych części terytorium państwa. Istniejące różnice regionalne są mało obecne w naszej świadomości, a oczekiwania na wprowadzenie takiego modelu – na tyle obce ogromnej większości społeczeństwa polskiego, że wprowadzenie ustroju opartego na federalnych czy autonomicznych regionach zostałoby potraktowane (może poza kilkoma miejscami w Polsce) jako niezrozumiały gest.

Przedstawiany projekt w całej rozciągłości realizuje tę dyrektywę, przewidując wiele gwarancji utrzymania unitarnego charakteru państwa. Za najistotniejsze instrumenty przesądzające o takim kształcie państwa należy uznać:

• jeden i jednolity system prawny tworzony przez Sejm i Senat jako jedyne organy ustawodawcze; nie przewiduje on tzw. ustawodawstwa delegowanego, czyli tworzenia prawa rangi ustawowej przez przedstawicielskie ciała regionalne, co w konsekwencji prowadziłoby do występowania kilku porządków prawnych na terenie jednego państwa;
• jednolite obywatelstwo związane z państwem, a nie z jego poszczególnymi jednostkami terytorialnymi;
• jednolite zasady organizacji aparatu administracji publicznej, przewidujące, w szczególności, wprowadzenie pojęcia władzy administracji ogólnej, czyli takiej, która jest odpowiedzialna na każdym poziomie podziału terytorialnego za realizację interesu ogólnopaństwowego, czyli za sam skutek działania administracji; dotyczy to zwłaszcza odpowiedzialności za bezpieczeństwo i porządek; na poziomie wojewódzkim podmiotem tym będzie wojewoda - przedstawiciel rządu i organ administracji rządowej;
• ustawowe określenie zasad ustrojowych samorządu wojewódzkiego (regionalnego), dotyczące, w szczególności, systemu organów, ich wzajemnych relacji, składu, trybu powoływania i nadzoru;
• identyczny status prawny wszystkich województw, oznaczający wykluczenie tworzenia województw (regionów) jako procesu, w którym przyznawanie ego statusu następowałoby po spełnieniu określonych wymogów, a same województwa mogłyby mieć zróżnicowane uprawnienia ze względu na stopień “dojrzałości” regionalnej (jak w Hiszpanii);
• ustawowe i jednolite określenie systemu finansowego, w tym zwłaszcza podatkowego, zakładającego przyznanie organom samorządu wojewódzkiego nie władztwa podatkowego, ale jedynie prawa (tak jak w przypadku innych postaci samorządu terytorialnego) do określania wysokości stawek podatkowych, kategorii ulg, stosowanie zwolnień itp.;
• ukształtowanie silnego ustrojowo i kompetencyjnie przedstawiciela rządu w województwie (czego przejawem jest powierzenie mu władzy administracji ogólnej), posiadającego istotne uprawnienia nadzorcze wobec samorządu terytorialnego;
• wzmocnienie pozycji sądu administracyjnego w systemie nadzoru nad samorządem wojewódzkim;
• odrzucenie koncepcji powołania izby wyższej parlamentu, ukształtowanej jako reprezentacja samorządu terytorialnego i wyrażającej jego interesy.

Trzecim zasadniczym założeniem tego projektu jest przywrócenie trójstopniowego podziału terytorialnego, obejmującego gminy, powiaty i województwa, jako najwłaściwszego dla Polski. Argumenty za takim rozwiązaniem wynikają nie tylko z zaprezentowanej wyżej krytyki obecnego podziału, ale również są związane z charakterem i zakresem zadań i kompetencji, które powinno wykonywać duże województwo, a także z koniecznością zbudowania struktur administracji publicznej porównywalnych ze strukturami występującymi w państwach Unii o zbliżonych do Polski parametrach – powierzchni i liczby ludności.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy porównawczej, we wszystkich tych państwach: Francji, Włoszech i Hiszpanii, występuje trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny kraju. Jest to rezultat długiej ewolucji, zakończonej dopiero przed niewielu laty, wtedy, gdy rozwój cywilizacyjny tych państw wraz z procesem integracji europejskiej unaocznił konieczność utworzenia nowych, dużych, ponadlokalnych struktur władzy publicznej. Nikt dziś w tych krajach nie neguje potrzeby funkcjonowania tego poziomu władzy; przeciwnie - coraz częściej stanowi on punkt odniesienia dla działań państwa, zwłaszcza w sferze gospodarczej oraz jest podmiotem współpracy międzynarodowej i adresatem znaczącej pomocy ze strony struktur Unii.

4. Koncepcja i misja samorządu regionalnego

4.1.

Punktem wyjścia rozważań na temat misji samorządu regionalnego jest sformułowanie i opis zasadniczych funkcji spełnianych przez władze publiczne funkcjonujące na poszczególnych stopniach podziału terytorialnego.

Zróżnicowanie zadań i kompetencji władz publicznych w nowoczesnym państwie pozwala wyodrębnić trojaki ich charakter. Po pierwsze, istnieją zadania o wymiarze lokalnym, tj. takie, których bezpośrednim adresatem (najczęściej konsumentem) jest obywatel – mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Polegają one w szczególności na świadczeniu usług o charakterze powszechnym, tj. takich, jakich oczekuje, mając do tego prawo, każdy mieszkaniec. W naszym ustawodawstwie są one wskazane w ustawie o samorządzie terytorialnym i mają charakter albo materialny (tzw. administracja świadcząca), albo czysto decyzyjny (tzw. administracja orzecznicza). Bliższa analiza wskazuje na dwa poziomy ich wykonywania w państwie wielkości Polski: gminny i powiatowy, formalnie nie istniejący, ale w rzeczywistości powszechnie występujący w postaci tzw. rejonu administracji rządowej ogólnej i specjalnej. Drugi pułap realizacji zadań publicznych to poziom regionu, czyli dużego województwa. Zasadniczym polem działania dla władzy regionalnej jest gospodarka, rozwój ekonomiczny i cywilizacyjny, także przez międzynarodową współpracę gospodarczą, promocję regionu, planowanie przestrzenne.

O ile zatem dla systemu lokalnego głównym pojęciem, osią działania jest jednostka (obywatel), o tyle w układzie regionalnym centralną funkcję spełnia pojęcie przedsiębiorstwa (gospodarki), bo właśnie na podmioty gospodarcze nastawiona jest w szczególności aktywność wojewódzkich władz publicznych, prowadzących aktywną politykę regionalną. Powyższe ujęcie istoty i celu działania władz wojewódzkich pozwala sformułować cele i zadania trzeciego segmentu władz publicznych, funkcjonującego na poziomie centralnym. Podstawowym pojęciem, punktem odniesienia dla centrum staje się państwo, którego interes – w tym najbardziej klasycznym rozumieniu – powinien być formułowany, realizowany i chroniony. Administracja centralna powinna się zatem zajmować takimi zagadnieniami, jak: zapewnianie suwerenności państwowej, właściwego miejsca w społeczności międzynarodowej, jedności i jednolitości państwa; kształtowanie powszechnie obowiązujących standardów; formułowanie strategii i polityki gospodarczej, wyznaczanej podstawowymi interesami gospodarczymi państwa.

4.2.

Określenie funkcji dominującej na najwyższym (regionalnym) stopniu podziału terytorialnego wskazuje na rolę, jaką powinien odgrywać na nim samorząd wojewódzki (że ma to być samorząd, a nie administracja rządowa wydaje się już dziś rzeczą przesądzoną i niekwestionowaną). Pozostaje natomiast udzielenie odpowiedzi na bardzo ważne pytanie: czy samorząd wojewódzki powinien realizować wyłącznie zadania opisane wyżej jako charakterystyczne dla szczebla regionalnego (sfera szeroko rozumianego rozwoju regionu), przy pozostawieniu odrębnej administracji rządowej, realizującej klasyczne funkcje państwa, czy też władza samorządowa ma przejąć także dotychczasowe zadania administracji rządowej, łącznie z rozbudowaną funkcją policyjną, czyli nadzorem nad przestrzeganiem prawa i wszystkimi administracjami, w tym policjami (inspekcjami) administracyjnymi, których celem jest wymuszenie przestrzegania prawa przez obywateli i instytucje?
 
 
 
 

4.3.

Odpowiedź na to pytanie przesądza kilka zasadniczych kwestii związanych z ustrojem województwa.

 Po pierwsze, przesądza o potrzebie istnienia na poziomie regionalnym odrębnej administracji rządowej. Przy akceptacji pierwszej ewentualności, potrzeba ta jest oczywista. Drugi wariant tego nie wymaga, gdyż całość tych funkcji zostaje przejęta przez władzę samorządową, posiadającą swój własny aparat administracyjny. W tym też kierunku szły dotychczasowe projekty ustaw, m.in. projekt Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego sprzed kilku lat.

Po drugie, przesądza podmiot, któremu zostanie przypisana władza administracji ogólnej – władza odpowiadająca za rezultat działania rozmaitych służb państwowych, w tym policyjnych, czyli za realizację klasycznie rozumianego interesu ogólnopaństwowego. W pierwszym wariancie władzę taką sprawuje przedstawiciel rządu. Jest to jego główna funkcja . W drugim – nie ma innego podmiotu, poza samorządem, który mógłby ją wykonywać.

Po trzecie, przesądza o możliwości zespolenia administracji, zwłaszcza tych realizujących klasyczne funkcje państwa. Gdyby przyjąć pierwszą opcję, w której administracje pozostają w strukturze administracji rządowej, takie zespolenie jest nie tylko możliwe, ale wręcz niezbędne, by przedstawiciel rządu prawidłowo wykonywał swoje zadania. Może ono też, w konsekwencji, prowadzić do stworzenia jednolitego systemu służby cywilnej wokół tego urzędu. Drugi wariant wyklucza możliwość zespolenia, a to ze względu na naturę i charakter administracji specjalnych (policji administracyjnych), które w swojej istocie muszą funkcjonować w warunkach hierarchicznego podporządkowania, nieznanego samorządowi terytorialnemu. Żadna władza centralna w państwie unitarnym nie zdecentralizuje, na szczeblu regionalnym, tego typu zadań publicznych.

Po czwarte, przesądza o mechanizmie finansowania zadań województwa. Wybór drugiego wariantu oznacza w szczególności akceptację subwencyjnego i dotacyjnego systemu finansowania samorządu z budżetu centralnego, jako że rząd centralny ponosi odpowiedzialność za jednolity i na możliwie zbliżonym poziomie sposób funkcjonowania administracji specjalnych. Tego wymaga również równe traktowanie wszystkich obywateli w państwie.

Wreszcie po piąte, przesądzi o możliwości przekazania samorządowi wojewódzkiemu gospodarczego majątku publicznego, niezbędnego przecież do realizowania funkcji kreatora polityki regionalnej. Odsunięcie samorządu od wykonywania funkcji policyjnych (wariant pierwszy) umożliwia, a nawet wymusza konieczność dokonywania takich przesunięć majątkowych, w tym przekazywania podmiotów gospodarczych. W modelu drugim powstaje trudność, znana w pewnym zakresie dzisiejszemu wojewodzie i samorządowi gminnemu, połączenia w ręku jednej władzy (tu: samorządu wojewódzkiego) zarządzania gospodarczym majątkiem publicznym i nadzoru administracyjno-policyjnego nad sprawowaniem tego zarządu. Sytuacja, w której kontrolujący jest zarazem kontrolowanym zawsze rodzi niezręczność. Byłyby on większe, gdyby problem ten pojawił się w skali wojewódzkiej.

Przyjęcie drugiego wariantu prowadzi w konsekwencji do silnego (opartego na kilku kryteriach) nadzoru państwowego nad sposobem wykonywania zadań przez samorząd. Państwo, jako całość, musi bowiem zapewnić jednolitość wykonywania swoich klasycznych funkcji, w tym przede wszystkim policyjnych, na terenie całego kraju i nie może sobie pozwolić na ich wykonywanie w sposób zróżnicowany. Tym samym postulat dekoncentracji staje się bezprzedmiotowy, bowiem w województwie nie istnieją, w zasadzie, struktury administracji rządowej, którym mogłyby być przekazane z centrum określone kompetencje. Równocześnie organ wykonawczy samorządu musi zostać poddany zwierzchnictwu organów centralnych, co przewidywały wszystkie dotychczasowe projekty ustaw o samorządzie wojewódzkim (chodzi w szczególności o tryb powoływania i odwoływania tego organu). Takie rozwiązanie przypomina system jednolitej władzy państwowej w terenie, czyli PRL-owski system rad narodowych, z wojewodą podporządkowanym i radzie narodowej, i Prezesowi Rady Ministrów (doktrynalna zasada podwójnego podporządkowania).

Natomiast pierwszy model pozwala ograniczyć nadzór władzy rządowej tylko do kryterium legalności, czyli gwarantowania zgodnego z prawem działania samorządu, a organ wykonawczy samorządu uczynić odpowiedzialnym jedynie przed wojewódzkim organem stanowiącym i kontrolowanym – sejmikiem. Nie wyklucza to wykonywania przez samorząd wojewódzki zadań przekazanych w drodze porozumienia przez administrację rządową.
 
 

4.4.

Przedstawiona wyżej argumentacja pozwala jednoznacznie stwierdzić, że wyrazem akceptacji zasady pomocniczości i realizacji obu postulatów (decentralizacji i dekoncentracji), a także wyrazem uwzględniania polskiej tradycji i doświadczeń ostatniego pięćdziesięciolecia, jest przyjęcie wariantu pierwszego, zakładającego:

• powstanie “pełnego” samorządu wojewódzkiego, z jego wszystkimi atrybutami, tj. niezależnością i samodzielnością prawną, organizacyjną, kompetencyjną, majątkową i finansową, a także ochroną sądową,
• występowanie obok niego umocowanego przedstawiciela rządu, wyposażonego w istotne kompetencje z zakresu klasycznej administracji i posługującego się tradycyjnie skonstruowanym aparatem administracyjnym.

4.5.

Ukształtowanie samorządu wojewódzkiego jako pełnej samorządowej wspólnoty terytorialnej, nie obarczonej wykonywaniem zadań klasycznie administracyjnych (orzeczniczych i inspekcyjno-nadzorczych) pozwala zrealizować kilka bardzo istotnych celów, których osiągnięcie w innym modelu byłoby niemożliwe.

Po pierwsze, można bardziej realnie widzieć akt “odchudzenia” rządu centralnego w zakresie zarządzania procesami gospodarczymi, w szczególności dzięki przekazaniu istotnej części produkcyjnego majątku państwowego województwu, jako podmiotowi odpowiedzialnemu za rozwój regionu, a tym samym za stan jego gospodarki. Jest to bardzo ważny instrument prowadzenia polityki regionalnej, w tym polityki restrukturyzacyjnej. Oznacza też przekazanie województwu kompetencji do wydawania aktów prawnych o charakterze generalnym i indywidualnym, należących do prawa gospodarczego publicznego i kształtujących m.in. reguły funkcjonowania regionalnych rynków: towarowego i kapitałowego, rynku pracy, instytucji regionalnych itp. Bliższe wyjaśnienia kwestii majątkowych przedstawiono w punkcie 8. Równocześnie w rękach administracji rządowej pozostaną i będą mogły być skutecznie wykonywane zadania inspekcyjno-nadzorcze w stosunku do:

• aktów normatywnych tworzonych przez samorząd wojewódzki,
• działalności, przede wszystkim gospodarczej, prowadzonej przez instytucje i podmioty związane z samorządem wojewódzkim.

• niwelującego, do pewnego stopnia, dysproporcje w poziomie dochodów między poszczególnymi województwami,
• finansującego niektóre instytucje i zadania regionalne, których prowadzenie lub realizowanie przekracza możliwości danego województwa.

Po trzecie, ograniczenie wykonywania przez samorząd wojewódzki administracji klasycznej, w tym orzeczniczej, przy równoczesnym przypisaniu przedstawicielowi rządu roli władzy administracji ogólnej, umożliwia nowe podejście do kwestii kształtu aparatu administracyjnego. Administracja samorządowa może być zaczynem nowej, nie wchodzącej w rutynę dotychczasowej administracji publicznej, kategorii administracji, opartej na nieklasycznych zasadach, odbiurokratyzowanej “lekkiej”, bez rozbudowanych służb charakterystycznych dla hierarchicznego modelu administracji, traktowanej jako menedżerskie, intelektualnie sprawniejsze narzędzie wykonywania zadań administracji publicznej.

4.6. Konkluzja

Za sedno misji samorządu wojewódzkiego wypada uznać bezpośredni wpływ na rozwój cywilizacyjny regionu, co przejawia się w obowiązku:

• formułowania dla danego województwa strategii wszechstronnego i zrównoważonego rozwoju (Europejska Karta Samorządu Regionalnego) oraz
• prowadzenia polityki regionalnej umożliwiającej jego osiągnięcie.

• po pierwsze, w sferze rozwoju ekonomicznego, obejmującego też międzynarodową współpracę gospodarczą i promocję regionu,
• po drugie, w sferze usług publicznych “wyższego” rzędu (m.in. szkolnictwo wyższe, specjalistyczna służba zdrowia, działalność kulturalna o charakterze ponadlokalnym),
• po trzecie, w sferze kształtowania przyjaznego człowiekowi środowiska naturalnego.

5. Pojęcie władzy administracji ogólnej i zasada zespolenia administracji

5.1.

Pewne aspekty reformy ustroju terytorialnego wymagają teoretycznego opracowania, jako niezbędnego warunku przeprowadzenia uporządkowanych i skutecznych zmian. Jednym z obszarów wywołujących najwięcej wątpliwości i charakteryzujących się znacznym pomieszaniem pojęć (co wyraźnie ma wpływ na jakość tworzonego w ostatnich latach ustawodawstwa) jest ustrojowe prawo administracji, czyli prawo o kategoriach i kształcie strukturalno-kompetencyjnym polskiej administracji publicznej i organach w jej imieniu działających. Problematyki te do roku 1990 albo w ogóle nie zauważono, albo – jeżeli takie rozważania prowadzono – mieściły się one w ramach socjalistycznej doktryny prawa administracyjnego, dziś całkowicie nieprzydatnej.

Reforma samorządowa z 1990 roku rozpoczęła zasadnicze zmiany w kształcie ustroju administracji, likwidując m.in. pojęcia rad narodowych oraz terenowych jednolitych organów władzy i administracji państwowej, a wprowadzając instytucje samorządu terytorialnego i administracji samorządowej oraz administracji rządowej, działającej z mandatu rządu. To rozróżnienie pojęciowe jest jedynym, które zostało w miarą precyzyjnie i jasno określone. Pozostałe konstrukcje i pojęcia – zwłaszcza w odniesieniu do administracji rządowej – są uważane w różnych znaczeniach i kontekstach, budząc kontrowersje interpretacyjne. Administracja ogólna i specjalna, administracja zespolona i niezespolona – to tylko dwie najważniejsze pary określeń wymagające opisu i wyjaśnienia.

5.2.

W tym projekcie, jako punkt wyjścia rozważań nad typami administracji publicznej, została przyjęta koncepcja władzy administracji ogólnej, oddająca sens funkcjonowania całej administracji publicznej. Istota tej władzy polega na ponoszeniu przez podmiot ją dzierżący (organ administracji ogólnej) odpowiedzialności za rezultat, którym jest sprawne funkcjonowanie państwa, przede wszystkim w tym jego aspekcie, który sprowadza się do utrzymania bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, a mówiąc szerzej, do przestrzegania prawa tak przez organy administracji publicznej, podmioty gospodarcze, jak i obywateli. Władza administracji ogólnej oznacza równocześnie konieczność działania w imię interesów i wartości o znaczeniu fundamentalnym dla państwa jako całości. Władza ta musi zatem występować na każdym poziomie: od centralnego, przez wojewódzki i powiatowy aż po gminny, gdyż na każdym z nich istnieje określony zakres odpowiedzialności za funkcjonowanie organizmu państwowego – odpowiedzialności, której niesprostanie oznacza poniesienie konsekwencji – do odwołania lub zarządu komisarycznego włącznie.

W ustroju zdecentralizowanym, opartym na prymacie samorządu terytorialnego, przyjęcie powyższej koncepcji jest równoznaczne z akceptacją tezy, iż władzą administracji ogólnej mogą być zarówno organy samorządu terytorialnego, jak i administracji rządowej. Istotne jest to, że na jednym poziomie podziału terytorialnego tylko jeden organ tę władzę dzierży i nie może ona zostać na tym samym poziomie podzielona pomiędzy samorząd i administrację rządową. Tam, gdzie występuje tylko struktura samorządowa (w gminie i powiecie) władzę tą sprawuje organ wykonawczy samorządu, tam zaś, gdzie samorząd nie występuje – organ administracji rządowej, czego przykładem jest poziom centralny, z premierem jako władzą administracji ogólnej. Natomiast na poziomie regionalnym (dużych województw), w ujęciu prezentowanym w tym projekcie, występują dwie “pełne” struktury administracji publicznej i dwa jej organy (zarząd województwa, z marszałkiem jako przewodniczącym, i wojewoda).

Taki dualizm wynika z założenia, że mocny strukturalnie i kompetencyjnie samorząd wojewódzki stwarza podstawę i uzasadnia konieczność istnienia drugiej struktury władzy publicznej w województwie, będącej wyrazem akceptacji unitarnego charakteru państwa. Jest nią – właśnie jako organ sprawujący władzę administracji ogólnej – przedstawiciel rządu w województwie, czyli wojewoda. On, poprzez swoje umocowanie (także jako reprezentant Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów i w określonych sytuacjach każdego z ministrów) oraz zakres i kierunek podporządkowania (wyłącznie w układzie pionowym) stanowi przeciwwagę dla wojewódzkiego (regionalnego) układu samorządowego, zapewniając spójność działania jednostek samorządu terytorialnego z generalnym kierunkiem polityki państwa. Równocześnie ponosi odpowiedzialność przed swoim zwierzchnikiem za wynik działań wszystkich służb jemu podlegających, w tym w szczególności służb o charakterze policyjnym. To oznacza, że prawidłowe ukształtowanie pozycji organu sprawującego władzę administracji ogólnej wymaga podporządkowania wojewodzie wszystkich służb i inspekcji realizujących te funkcje, w tym policji i straży pożarnej, co wcale jednak nie musi przesądzać włączenia organizacyjnego tych struktur do jednego urzędu administracji rządowej. Wszystkie jednostki organizacyjne, z których składają się służby i inspekcje, wraz z aparatem pomocniczym wojewody – urzędem wojewódzkim – tworzą rządową administrację zespoloną.

5.3.

Przeciwieństwem władzy administracji ogólnej jest władza administracji specjalnej (określana w tym projekcie mianem niezespolonej), czyli władza, której odpowiedzialność obejmuje tylko prawidłowe wykonywanie konkretnych kompetencji, zawartych w prawie materialnym kreującym tę administrację. Takie ujęcie oznacza podział władzy tej administracji między wiele niezależnych od siebie struktur administracji niezespolonej (specjalnej). Obecnie występuje znaczna liczba ustawowo ukształtowanych rodzajów tej administracji, których organy działając w imieniu państwa nie podlegają terytorialnej władzy administracji ogólnej, lecz bezpośrednio wyższej jednostce organizacyjnej. Tym samym organ sprawujący władzę administracji ogólnej nie ponosi odpowiedzialności za ich działalność na danym terenie. Administracja niezespolona (specjalna) funkcjonuje zawsze w ramach administracji rządowej, jako że na czele poszczególnych jej rodzajów – a jest to układ hierarchicznej nadrzędności – stoją organy o statusie ministrów lub organów centralnych. Można zatem wyróżnić następujące podstawowe kryteria rozróżnienia obu postaci władz administracji:

Po pierwsze – charakter i zakres odpowiedzialności: w przypadku władzy administracji ogólnej oznacza ona odpowiedzialność za osiągnięcie określonego skutku i tym samym przesuwa się w przestrzeń odpowiedzialności politycznej; w odniesieniu do władzy administracji niezespolonej (specjalnej) chodzi o odpowiedzialność wyłącznie za profesjonalne wykonanie nałożonych zadań i kompetencji;

Po drugie – o ile władzę administracji ogólnej może sprawować administracja samorządowa i rządowa, to administracja niezespolona (specjalna) występuje tylko w strukturze administracji rządowej.

5.4.

Druga przyjęta w tym projekcie zasada o charakterze kierunkowym kształtuje podstawową relację pomiędzy różnymi strukturami terenowej administracji rządowej w województwie (jej zasięg rozciąga się też na administrację samorządową). Określana mianem zespolenia, budzi wiele wątpliwości co do znaczenia. W tej propozycji nowego ustroju województwa zasada ta oznacza pełne zespolenie administracji samorządowej w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem (wójtem, burmistrzem, prezydentem). Natomiast w odniesieniu do administracji rządowej oznacza poddanie wszystkich służb, inspekcji i straży, których charakter działalności i obszar terytorialnej właściwości to uzasadnia, organowi sprawującemu władzę administracji ogólnej, tj. wojewodzie. Ponieważ istotą odpowiedzialności wojewody jest osiągnięcie rezultatu, nie musi ona zawierać elementu wskazującego na przejęcie przez niego odpowiedzialności za prawidłowe, profesjonalne wykonywanie określonych kompetencji. Tę nadal ponoszą – względem wojewody – organy tych służb, inspekcji i straży. Poddanie ich władzy ogólnej wojewody powinno oznaczać w zasadzie włączenie aparatu danej służby (inspekcji, straży) w strukturę urzędu wojewódzkiego – pomocniczego aparatu wojewody. Nie jest to jednak wymóg bezwzględny, gdyż charakter zadań może wskazywać, albo przepis szczególny może przewidywać, pozostawienie organizacyjnej odrębności.

Innymi słowy, zespolenie, wbrew niektórym ujęciom, nie polega na przekształceniu organizacyjno-finansowym, lecz na stworzeniu specyficznej relacji między wojewodą, jako organem sprawującym władzę administracji ogólnej, a kierownikiem jednostki organizacyjnej danej służby, inspekcji i straży, stosunku oddającego istotę posiadania przez wojewodą statusu reprezentanta rządu w województwie. Normatywnym sposobem opisania tej zależności jest przyznanie wojewodzie statusu organu właściwego w danej dziedzinie, z równoczesnym ustawowym umocowaniem – jako organu administracji zespolonej o właściwości szczególnej – wspomnianego kierownika danej służby, do wykonywania kompetencji w imieniu wojewody. Zespoleniu w powyższym rozumieniu powinny zostać poddane w szczególności wszystkie te służby, inspekcje i straże, których zadaniem jest kontrola przestrzegania prawa, w tym zwłaszcza nakazów i zakazów administracyjnych. Wiąże się to z jednym z podstawowych celów tej reformy, którym jest znacząca redukcja administracji niezespolonej (specjalnej). Należy przyjąć, iż administracją specjalną, jako niezespoloną, powinny pozostać tylko te służby i inspekcje, które będą działały na obszarze innym niż terytorium jednego województwa (np. urzędy morskie, inspektoraty żeglugi śródlądowej, okręgi wojskowe, administracja dorzeczy) albo administracje, których charakter tego wymaga (np. UOP), bądź też takie, których nadzorowi i kontroli, w istotnym zakresie, podlega aparat administracyjny samego wojewody.

5.5.

Zaproponowane ujęcie kształtu administracji rządowej w województwie w istotny sposób wpływa na rozumienie pojęcia wojewódzkiego organu administracji rządowej. Organami tej administracji są: wojewoda, jako organ administracji zespolonej, i organy administracji niezespolonej (specjalnej). O ile kategoria druga nie budzi większych kontrowersji, o tyle w zakresie administracji zespolonej za zasadne należy uznać pytanie, czy obok wojewody również inne osoby lub kolegialne struktury organizacyjne, należące do tej administracji i wyposażone w określone kompetencje, posiadają status odrębnego organu administracyjnego?

Punktem wyjścia dla odpowiedzi na nie, bez wątpienia pozytywnej, jest rozróżnienie konstrukcji organu o właściwości ogólnej i organu o właściwości szczególnej. Określenia te występują przy podziale organów administracyjnych ze względu na kryterium charakteru i zakresu zadań, w połączeniu ze sposobem zakotwiczenia w przepisach administracyjnego prawa materialnego organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli do wykonywania ustawowych kompetencji właściwy jest organ posiadający umocowanie w wielu różnych dziedzinach administracyjnego prawa materialnego, będący równocześnie szefem struktury organizacyjnej, która obejmuje wiele różnych jednostek organizacyjnych i – najczęściej – podporządkowany hierarchicznie wyższemu organowi o takim samym charakterze, określa się go mianem organu o właściwości ogólnej. Obecnie przykładami takiego organu są wojewoda (podlegający premierowi), a także kierownik urzędu rejonowego (podlegający wojewodzie). Natomiast bardziej złożone jest określenie organu o właściwości szczególnej. W systemie rad narodowych, do reformy z 1990 roku, tym terminem posługiwano się w stosunku do dyrektorów wydziałów urzędu wojewódzkiego, którzy z mocy prawa zostali upoważnieni do wydawania w swoim imieniu decyzji w zakresie właściwości wydziału. Kategoria ta nie występuje w obecnym stanie prawnym; takie rozumienie organu o właściwości szczególnej nie mieści się w przedstawianej tu koncepcji władzy administracji ogólnej sprawowanej przez wojewodę. Okazuje się wszakże, że pojęcie to staje się bardzo przydatne dla opisania sytuacji prawnej przewidującej przypisanie określonej kompetencji organowi, który:

• jest powołany, z mocy ustawy, do załatwiania tylko określonego typu spraw,
• działa w imieniu i podlega służbowo, lecz nie w zakresie meritum podejmowanych decyzji, organowi sprawującemu władzę administracji ogólnej.

Takie rozumienie pojęcia organu o właściwości szczególnej możliwe jest przy przyjęciu znanego i akceptowanego w literaturze założenia, że działanie we własnym imieniu nie jest niezbędnym warunkiem traktowania określonej osoby lub kolektywu osób jako organu. Poza koniecznością spełnienia powszechnie przyjętych warunków uznania określonego podmiotu za organ administracyjny (umocowanie w prawie administracyjnym, powołanie określonych osób, faktyczne funkcjonowanie), wystarcza formuła działania w imieniu innego organu, w tym projekcie – wojewody, tyle tylko, że upoważnienie to ma charakter normatywny, czyli jest zawarte w jednoznacznie brzmiących przepisach prawa, a nie wynika z indywidualnego, odwoływalnego aktu, mocującego określony podmiot do występowania w imieniu swego mocodawcy. W tych sytuacjach można mówić o “niesamoistnym” organie administracyjnym, zależnym prawnie od organu “głównego”. Obecnie ta kategoria organu występuje w naszym systemie prawnym w odniesieniu do kierowników służb i inspekcji wchodzących w skład wojewódzkiej, rządowej administracji zespolonej (np. kurator, konserwator zabytków). W przedstawianym projekcie akcentujemy wyraźnie znaczenie tej kategorii organu, jako oddającej istotą samodzielnego, profesjonalnego, opartego na merytorycznych przesłankach działania organu, przy zachowaniu zespolenia, czyli ponoszenia przez wojewodę – podmiot sprawujący władzę administracji ogólnej – odpowiedzialności za prawidłowe funkcjonowanie całej zespolonej administracji.
 
 
 
 

6. Koncepcja nowego podziału odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych

6.1.

W pojęciu interesu publicznego można wyróżnić dwa zasadnicze obszary:

• obszar rządzenia (projektowanie oraz zarządzanie strategią zmian),
• obszar usług publicznych, rozumianych jako zadania administracyjne o charakterze wykonawczym.

Natomiast usługi publiczne to prowadzenie bezpośredniej działalności organizatorskiej i administracyjnej w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych i regionalnych. Podejmowane w jej ramach rozstrzygnięcia w niewielkim stopniu mają charakter polityczny. Usługi publiczne są świadczone na wszystkich stopniach podziału terytorialnego, a władze szczebla centralnego są zobowiązane do ustanawiania standardów interesu publicznego oraz nadzoru nad ich wykonywaniem.

6.2.

W prezentowanym tu projekcie przyjęto, że niezbędne jest istnienie trzech segmentów władzy publicznej:

• segmentu centralnego, z jego podstawowymi kompetencjami, których celem jest realizacja interesu ogólnego: dbanie o integralność i suwerenność państwa, o bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, o powszechnie obowiązujące standardy interesu publicznego – oraz posiadającego polityczny mandat od społeczeństwa do prowadzenia własnej polityki międzynarodowej, gospodarczej i społecznej;
• segmentu regionalnego, z samorządem wojewódzkim, posiadającym tak władzę stanowiącą, jak i wykonawczą (zarząd) oraz z silnym rządowym przedstawicielem segmentu centralnego. Podstawowe kompetencje władzy samorządowej to polityka regionalna, zwłaszcza nastawiona na rozwój gospodarczy (w tym gospodarczą współpracę międzynarodową) oraz usługi publiczne szczebla regionalnego;
• segmentu lokalnego o charakterze samorządowym, czyli gminy i powiatu, wykonujących przede wszystkim zadania z dziedziny lokalnych usług publicznych.

• prowadzenie na podstawie mandatu uzyskanego od społeczeństwa ogólnopaństwowej polityki społecznej i gospodarczej, jak również polityki zagranicznej oraz dbanie o integralność i suwerenność państwa oraz bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne;
• prowadzenie własnej polityki wobec regionów (polityka interregionalna) w korelacji (sfera negocjacji i kontraktów) z polityką rozwoju poszczególnych regionów (polityka intraregionalna).

• wykonywanie zadań wynikających z faktu reprezentowania rządu w województwie (zadania ogólnopaństwowe), w tym koordynowanie polityki prowadzonej przez wojewódzkie struktury administracji niezespolonej;
• kontrola polityka intraregionalnej prowadzonej przez samorząd, zwłaszcza wówczas, gdy ta będzie w znacznym stopniu oparta na międzynarodowej współpracy gospodarczej regionów, oraz prowadzenie negocjacji (zawieranie kontraktów) w sferze wspólnych przedsięwzięć związanych z polityką inter- i intraregionalną (państwowa polityka wspierania konkurencyjności regionów).

6.3.

Drugim obszarem interesu publicznego są usługi publiczne. W ich zakresie do segmentu centralnego powinno należeć:

• prowadzenie analiz i stawianie diagnoz w skali kraju (prace diagnostyczno-prognostyczne),
• przygotowanie rozwiązań organizacyjnych i prawnych, w tym ustalanie standardów,
• współpraca z zagranicą,
• współpraca z krajowymi podmiotami pozapublicznymi (organizacje pozarządowe),
• prowadzenie nadzoru centralnego (inspekcji centralnych) i/lub administracji specjalnej,
• prowadzenie zadań z zakresu obronności.

Dwa rodzaje usług mają tu znaczenie fundamentalne. Do pierwszego należą specjalistyczne usługi świadczone przez instytucje edukacyjne, takie jak: wyższe uczelnie o zasięgu stricte regionalnym (np. pedagogiczne, rolnicze, medyczne) oraz wyższe szkoły zawodowe, szkoły policealne, ośrodki doskonalenia nauczycieli, biblioteki wojewódzkie. Skupienie w ręku samorządu wszystkich regionalnych szkół wyższych oraz całego szkolnictwa policealnego, podporządkowanych obecnie różnym ministrom, pozwoli na prowadzeni długofalowej polityki wobec infrastruktury intelektualnej regionu. Da możliwość wzmocnienia tak edukacyjnej roli nauki, jak i jej roli innowacyjnej w tych obszarach gospodarki, które są konkurencyjne w danym województwie. Pozwoli również przygotować strategiczne rozwiązania dotyczące regionalnego rynku pracy.

6.4.

Przykładem drugiego zakresu usług publicznych, nierozerwalnie związanego z polityką regionalną, jest budowa sprawnych i efektywnych systemów zabezpieczenia społecznego. Podstawowym jego elementem jest poprawia indywidualnego poczucia bezpieczeństwa zdrowotnego u mieszkańców województwa. Samorząd wojewódzki powinien odpowiadać za publiczną ochronę zdrowia. Generalnie istnieją trzy płaszczyzny kształtujące model systemu zdrowotnego:

• zarządzanie poszczególnymi elementami systemu, czyli świadczenie usług,
• finansowanie, czyli płacenie za zakupione usługi,
• nadzór medyczny oraz monitoring, będące formą wykonywania zadań rzecznika interesów pacjenta.

Stronami zawieranego kontraktu powinny zostać z jednej strony instytucje ubezpieczenia zdrowotnego, a z drugiej podmioty świadczące usługi i ich właściciele. Samorządy terytorialne wszystkich szczebli, jako właściciele swoich zakładów opieki zdrowotnej, powinny być włączone w proces kontraktowania i dzięki temu powinny współdecydować o głównych sprawach dotyczących świadczenia usług zdrowotnych. Dlatego samorząd terytorialny stopnia wojewódzkiego powinien zostać wyposażony w specjalistyczne placówki o charakterze regionalnym (w tym również kliniki), powinien być organem założycielskim dla wyższych i średnich szkół medycznych oraz powinien prowadzić przedsiębiorstwa uzdrowiskowe na swoim terenie. Wszystkie te narzędzia pozwolą samorządowi wojewódzkiemu kształtować własną politykę zdrowotną, zależną przecież bardzo ściśle od uwarunkowań przestrzennych danego regionu oraz od typu jego gospodarki.

Dwa przedstawione wyżej przykłady powinny unaocznić swoistą symbiozę między prowadzeniem usług publicznych na terenie województwa przez samorząd wojewódzki, a ustalaniem i realizowaniem strategii i polityki rozwoju województwa.

W konkluzji należy stwierdzić, iż w obszarze usług publicznych misją władzy centralnej jest prowadzenie prac diagnostyczno-prognostycznych w skali kraju, ustalanie jednolitych dla całego kraju norm prawnych i standardów oraz kontrola ich przestrzegania, zaś samorząd regionalny powinien wykonywać usługi publiczne o znaczeniu regionalnym.

7. Ustrój samorządu wojewódzkiego

7.1. Sfera zadań i kompetencji

7.1.1.

Zgodnie z postulatem decentralizacji, sfera administracji publicznej powinna zostać podzielona na dwa zasadnicze segmenty: pierwszy – przyporządkowany samorządowi terytorialnemu, obejmujący sferę lokalną i regionalną, i drugi - pozostający w gestii administracji rządowej. Temu pierwszemu należy przyznać domniemanie kompetencyjne. Kompetencje przekazane samorządowi terytorialnemu powinny być rozdzielone między trzy szczeble samorządu: gminę, powiat i województwo, zgodnie z zasadą pomocniczości, co oznacza przekazanie kompetencji i zadań tej społeczności lokalnej lub regionalnej, która jest w stanie udźwignąć rozwiązanie problemu.

W myśl tej reguły, sfera lokalna (gmina, duże miasto, powiat) powinna ponosić odpowiedzialność za realizację – w zasadzie wszelkich kompetencji z zakresu administracji ogólnej (orzeczniczej w pierwszej instancji), z wyłączeniem administracji policyjno-inspekcyjnej, a także za wykonywanie zadań związanych z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli mających charakter usług publicznych świadczonych na rzecz społeczności lokalnej (administracja świadcząca). Misją lokalnego segmentu władzy jest kreowanie lokalnej tożsamości społecznej i kulturowej poprzez wykonywanie wszystkich zadań służących bezpośrednio jednostce i zbiorowości lokalnej.

7.1.2.

Zgodnie z nakreśloną wyżej misją samorządu wojewódzkiego, jego zasadniczym zadaniem powinno być określanie strategii rozwoju województwa i prowadzenie polityki na rzecz rozwoju regionalnego. Tworząc strategię, samorząd powinien mieć na uwadze zwłaszcza następujące cele:

• pobudzanie aktywności gospodarczej,
• podniesienie konkurencyjności i innowacyjności województwa,
• zachowanie i racjonalne wykorzystanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego,
• tworzenie i utrzymanie ładu przestrzennego,
• stwarzanie warunków do podnoszenia standardu życia mieszkańców.

7.1.3.

Drugim zasadniczym obszarem zadań samorządu wojewódzkiego jest świadczenie usług publicznych, chociaż ich zakres powinien być ograniczony tylko do tych usług, które mają charakter wyraźnie regionalny i w żadnym wypadku nie mogą być wykonywane na szczeblu lokalnym (gmina, powiat). Do najistotniejszych zadań samorządu wojewódzkiego w zakresie usług publicznych należy zaliczyć:

• edukację publiczną: prowadzenie szkolnictwa policealnego, niektórych szkół średnich i zawodowych, ośrodków doskonalenia nauczycieli, bibliotek wojewódzkich,
• szkolnictwo wyższe: zakładanie i prowadzenie szkół wyższych (w tym zawodowych) o zasięgu regionalnym,
• ochronę zdrowia: prowadzenie specjalistycznych placówek o zasięgu regionalnym, pogotowia ratunkowego i transportu sanitarnego, prowadzenie przedsiębiorstw uzdrowiskowych,
• kulturę: prowadzenie instytucji kultury o zasięgu regionalnym, sprawowanie ochrony dóbr kultury,
• pomoc społeczną: prowadzenie instytucji o zasięgu regionalnym (w tym domów pomocy społecznej),
• modernizację terenów wiejskich,
• zagospodarowanie przestrzenne,
• ochronę środowiska przyrodniczego,
• gospodarkę wodną, meliorację i utrzymanie urządzeń wodnych,
• drogi i transport, w szczególności w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich.

7.2. Władze publiczne

7.2.1.

Przedstawiony wyżej szeroki zakres zadań i kompetencji samorządu wojewódzkiego jest możliwy do wykonania przy założeniu istotnego wzmocnienia (w porównaniu z obecnym modelem samorządu gminnego) jego samodzielności i niezależności. Samodzielność ta przejawia się w wielu płaszczyznach i przy zastosowaniu zróżnicowanego instrumentarium. Samodzielność w sferze finansów publicznych i gospodarowania majątkiem przedstawiona jest w następnych punktach. W tym miejscu zostanie zaakceptowana samodzielność w odniesieniu do systemu samorządowych władz publicznych.

Założenie pełnej rozdzielności władz samorządowych i rządowych w województwie powoduje, iż te pierwsze, tak o charakterze stanowiącym, jak i wykonawczym, nie mogą wywodzić legitymacji do działania z hierarchicznej zależności od władzy państwowej. Legitymacja władz samorządowych może wynikać tylko z wyboru, co określa zarazem ich konstrukcję. Organem stanowiącym i kontrolującym jest pochodzący z wyborów kolegialny organ przedstawicielski, nazwany sejmikiem wojewódzkim. Taka jest polska tradycja określania tej kategorii organów w największych jednostkach podziału terytorialnego i uważamy ją za godną utrwalenia i przeniesienia w XXI wiek (podobnie jak terminów: województwo, wojewoda, marszałek).

7.2.2.

Sposób wyboru radnych wojewódzkich został określony wariantowo. Wariant pierwszy polega na bezpośrednim wyborze całego składu sejmiku, zgodnie z zasadami określonymi w obecnej ordynacji wyborczej, i jest rozwiązaniem – rzecz można - klasycznym.

Drugi wariant przewiduje natomiast istnienie dwóch kategorii radnych – pierwszej pochodzącej z wyborów bezpośrednich, w liczbie minimum 2/3 całego składu, oraz drugiej, w której znajdują się szefowie władz wykonawczych samorządu powiatowego – starostowie i prezydenci dużych miast, w liczbie nie przekraczającej 1/3 składu sejmiku. Można też sobie wyobrazić inny sposób doboru reprezentacji samorządu lokalnego. Wydaje się jednak, że połączenie w jednym organie radnych posiadających mandat bezpośredni z radnymi – przedstawicielami lokalnych struktur samorządu terytorialnego stworzyłoby platformę:

• budowania “pełnej” wspólnoty regionalnej, łączącej w sobie lokalne wspólnoty samorządowe,
• tworzenie planów i projektów rozwoju regionu zgodnych z oczekiwaniami lokalnych jednostek samorządu terytorialnego i uwzględniających ich interesy,
• rozwiązywania nieuchronnych konfliktów na linii samorząd lokalny – samorząd regionalny.

7.2.3.

Na czele sejmiku stoi marszałek, który jest równocześnie przewodniczącym organu wykonawczego – zarządu województwa. Połączenie obu ról w jednym ręku jest podyktowane dwoma zasadniczymi względami:

Po pierwsze – zamiarem stworzenia właściwych, tzn. równorzędnych, relacji między szefami dwóch administracji publicznych w województwie, tj. wojewodą i marszałkiem województwa;

Po drugie- chęcią uniknięcia często spotykanych w praktyce gmin sporów o dominującą pozycję w gminie przewodniczącego rady albo wójta czy burmistrza.

Powyższa propozycja nie stanowi novum w historii polskiej administracji i nawiązuje do przypadków, gdy obie te funkcje były spełniane przez jedną osobę, nazywaną właśnie marszałkiem (marszałek krajowy w czasach autonomii galicyjskiej). Mocną pozycję marszałka podbudowuje zarezerwowanie tego tytułu tylko dla niego. Jego zastępcą są wiceprzewodniczącymi sejmiku lub zarządu i są to funkcje niepołączalne.

Projekt wzmacnia pozycję organu wykonawczego województwa – zarządu – poprzez:

• przyznanie istotnych, wyłącznych kompetencji w kwestiach finansowych i majątkowych,
• wprowadzenie domniemania kompetencyjnego, co stanowi istotną zmianę w porównaniu z modelem obecnie obowiązującym, ustanawiającym domniemanie na rzecz rady gminy.

Jedną z najistotniejszych gwarancji samodzielności i niezależności jednostek samorządu terytorialnego jest odpowiednia konstrukcja instytucji nadzoru. Nadzór ma umocowanie konstytucyjne i polega na wyposażeniu określonych ustawowo organów, którymi są wobec samorządu wojewódzkiego: Prezes Rady Ministrów, wojewoda i regionalna izba obrachunkowa, w instrumenty prawne pozwalające na ingerencję w przypadkach niezgodnych z prawem działań województwa.

W odniesieniu do samorządu województwa został zaproponowany odmienny od obowiązującego samorząd gminny kształt tej instytucji prawnej. O ile za uzasadnione należy uznać wydawanie przez wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do gmin i powiatów, o tyle w przypadku województwa, kompetencja do stwierdzania nieważności jego aktów prawnych powinna być powierzona bezpośrednio sądowi administracyjnemu, działającemu na podstawie skargi wojewody, przy zachowaniu kontradyktoryjności postępowania. Wojewodzie przysługiwałoby też prawo wstrzymania wykonalności zaskarżonych uchwał. Takie rozwiązanie służy podkreśleniu wzajemnych relacji, opartych na zasadzie niezależności, a równocześnie zapobiega możliwemu “upolitycznieniu” wykonywania czynności nadzoru.

7.3. Koncepcja systemu finansowego województwa i transferu środków publicznych do województwa

7.3.1.

Przyjęcie szerokiego zakresu zadań i kompetencji województwa, w tym uwzględnienie stosunkowo obszernej definicji polityki rozwoju regionalnego (w obydwu aspektach – interregionalnym i intraregionalnym) nie może pozostawiać wątpliwości we wskazaniu głównych źródeł ich finansowania. Najważniejszym zasobem muszą być publiczne środki finansowe, które obecnie są koncentrowane bezpośrednio w budżecie państwa lub w instytucjach gospodarki pozabudżetowej – zwłaszcza w państwowych funduszach celowych (ostatnio także w rozmait6ych agencjach rządowych). Nie należy w ogóle liczyć na pojawienie się innego, równie znaczącego źródła finansowania. To zaś wskazuje na skalę przemian, jakim powinien być poddany polski system budżetowy, by mógł sprostać potrzebie prowadzenia racjonalnej polityki rozwoju regionalnego. Wszelkie dywagacje na temat ewentualnego “wspierania przez państwo” rozwoju regionalnego mają sens tylko wówczas, gdy oznaczają de facto potrzebę prowadzenia aktywnej polityki interregionalnej. Ta zaś wymaga jednoznacznie identyfikowalnych obiektów ewentualnych interwencji oraz współpracy. Będą to regiony, czyli województwa samorządowe (zasady poboru i gromadzenia danin publicznych nie dopuszczają w zasadzie wyposażenia w publiczne zasoby finansowe jakichkolwiek instytucji o znaczeniu pozaustrojowym).

Istnieje też szansa dofinansowywania polityki rozwoju regionalnego, która może przynieść znaczące (lecz nieporównywalnie mniejsze od państwowych zasobów finansowych) wsparcie finansowe. Są to środki dostępne z funduszy pomocowych i regionalnych Unii Europejskiej. Ich zdobycie będzie jednak wymagało utworzenia regionów, jako ustrojowych jednostek terytorialnej organizacji kraju.

7.3.2.

Pomiędzy obecnie istniejącym budżetem wojewody a projektowanym budżetem województwa muszą istnieć zasadnicze odmienności metodologiczne i konstrukcyjne.

Budżet wojewody nie jest, wbrew nazwie, budżetem publicznym w znaczeniu występującym w prawie budżetowym, tzn. nie jest stanowiony przez organ przedstawicielski mieszkańców województwa wyłoniony w bezpośrednich demokratycznych wyborach. Nie jest też podstawą gospodarki finansowej województwa. Województwo nie istnieje obecnie jako podmiot ustrojowoprawny, a wojewoda dysponuje kompetencjami w niewielkim stopniu skorelowanymi z gospodarczymi problemami zachodzącymi w obrębie województwa. Nie jest to także budżet w normatywnym ujęciu tego terminu, tj. obejmujący jednocześnie dochody należne podmiotowi publicznemu i wydatki ponoszone przez ten podmiot. Budżet wojewody nie jest poddany kontroli politycznej mieszkańców województwa. Zawiera jedynie fragment środków finansowych alokowanych terytorialnie z budżetu państwa. Pozostałe środki są przekazywane przez resortowych dysponentów poszczególnych części budżetu państwa, według zasad, kryteriów i trybu określanych czasami jako “regionalne polityki sektorowe”.

Utworzenie budżetu województwa musi zatem prowadzić do rozbicia podziałów branżowych w administracji i systemie budżetowym. To właśnie z usunięcia podziałów branżowych będą wynikały uprawnienia decyzyjne i finansowe niezbędne do prowadzenia przez władze wojewódzkie własnej, aktywnej polityki regionalnej. Jest oczywiste, że skala oraz wewnętrzna struktura wynikających stąd zmian, które przesądzą o ekonomicznej racjonalności i całej reformy wojewódzkiej, wymagają negocjacji i uzgodnień politycznych.

7.3.3.

Samorządowy ustrój województwa stanowi konsekwencję roli, jaką województwo powinno pełnić w nowej organizacji terytorialnej kraju. Budżet województwa musi być dostosowany do tej roli. Konstrukcja tej instytucji różni się więc od budżetu wojewody we wszystkich zasadniczych aspektach: będzie to klasyczny budżet publiczny, uchwalany i wykonywany przez reprezentację mieszkańców województwa, na podstawie szerokich uprawnień nadanych przez konstytucję i ustawy. Budżet ten będzie korzystał przede wszystkim z dochodów własnych województwa samorządowego. Jednym z zasadniczych celów gospodarki finansowej województwa będzie – obok wykonywania przypadających województwu usług publicznych – rozwój regionalny. Będzie to więc finansowanie przedsięwzięć prowadzonych dzisiaj odrębnie przez administracje resortowe w ramach ich “regionalnych polityk sektorowych” bądź finansowanie działań obecnie w ogóle nie wykonywanych przez podmioty władzy publicznej (np. modernizacja obszarów wiejskich).

7.3.4.

Obecnie system budżetowy kumuluje większość środków publicznych w jednej instytucji – budżecie państwa. Źródłem trudności w sprawowaniu efektywnej kontroli nad dokonywanymi wydatkami jest nadmiar informacji i celów, przy wielości dysponentów środków budżetowych, niejasno określonych kryteriach wykonawczych (np. słabość procedur egzekwowania dyscypliny budżetowej) oraz nieco “skrótowo” zdefiniowanej odpowiedzialności politycznej (np. praktyczne znaczenie i tryb udzielania rządowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu).

Również istotne jest postrzeganie decentralizacji systemu budżetowego w kontekście klarownego podziału odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych. Wprowadzenie nowych instytucji budżetowych (budżety kolejnych jednostek samorządu terytorialnego) i utworzenie nowych mechanizmów kontroli nad tymi instytucjami, będą w naturalny sposób sprzyjały utrzymywaniu równowagi całego systemu finansów publicznych, ponieważ istnienie kontroli regionalnej niewątpliwie wzmocni skuteczność kontroli parlamentarnej.

7.3.5.

Niezbyt dokładnie wiadomo, jaka jest terytorialna struktura dochodów i wydatków sektora rządowego (obejmującego budżet państwa, państwowe fundusze celowe i jednostki gospodarki pozabudżetowej) w obecnym podziale administracyjnym kraju. Można wprawdzie podejmować próby oszacowania powyższych struktur, ale dotychczasowe wyniki okazują się niespójne. Dzieje się tak głównie dlatego, że w odniesieniu do części dochodów, a także w odniesieniu do zasadniczej części wydatków sektora rządowego, konieczne staje się wprowadzenie uproszczonych demograficznych kryteriów, pozwalających rozdzielić niektóre wykazywane na szczeblu centralnym wydatki na poszczególne jednostki podziału administracyjnego. Branżowe struktury polskiego systemu budżetowego w zasadniczy sposób utrudniają, a niekiedy wręcz uniemożliwiają, uzyskiwanie informacji o terytorialnych strukturach wydatków sektora rządowego. Fakt ten niezbyt pomyślnie rokuje badaniom nad systemem dochodów projektowanych powiatów i nad systemem dochodów nowych, dużych województw samorządowych. Jeżeli nie można precyzyjnie ustalić obecnego rozkładu dochodów i obecnego rozkładu wydatków według istniejących województw, to niezbędne symulacje w zakresie budżetów powiatów i budżetów województw samorządowych mogą być obciążone bardzo wysokimi błędami szacunku.

7.3.6.

Na razie zagadnienie podziału dochodów pomiędzy sektor samorządowy (obejmujący obecnie wyłącznie podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy) a sektor państwowy nie tylko nie zostało rozwiązane, lecz nawet nie jest w obowiązującym ustawodawstwie otwarcie sformułowane jako zasadniczy problem podziału sfery dominium między samorząd terytorialny a pozostałą część sektora publicznego. W istniejących regulacjach prawnych można wyłącznie poszukiwać – nie zawsze wprost określonych – związków pomiędzy zakresem obowiązków gmin a zasobami finansowymi przekazanymi samorządowi terytorialnemu na wykonywanie tych obowiązków.

Ten stan rzeczy musi się zmienić. Konstrukcja systemów finansowych następnych szczebli samorządu terytorialnego, w tym województw samorządowych (regionów), wymaga następujących unormowań:

• określenia zasad podziału dochodów publicznych między sektor rządowy i sektor samorządowy,
• określenia instrumentów wykonywania tego podziału,
• ustanowienia gwarancji dla uprawnień finansowych jednostek samorządu terytorialnego,
• formalnoprawnego podziału źródeł dochodów publicznych.

7.3.7.

Powołanie instytucji budżetu regionu (budżetu województwa) przemieści z centrum do regionów środki finansowe, koncentrowane dotychczas przez budżet państwa. Skala owego przemieszczenia jest oczywiści pochodną wielkości oraz kompetencyjnego wyposażenia regionów. Istotne jest przy tym wypełnienie szczebla ponadlokalnego pomiędzy gminami a regionem. Głównym zadaniem regionu musi być prowadzenie polityki rozwoju regionalnego, a nie np. organizacja podstawowych usług publicznych. Organizacja lokalnych rynków tych usług powinna być domeną powiatów samorządowych, których projektowany zasięg jest zresztą dostosowany do takiej właśnie roli. Nawiasem mówiąc, ważne jest przy tym unikanie możliwości uruchomienia konfliktów na tle alokacji zasobów kierowanych na wykonywanie tego typu podstawowych usług, które muszą być powszechnie dostępne według zbliżonych standardów cywilizacyjnych na obszarze całego kraju. Warunek ten nie byłby spełniony, gdyby powiaty nie zostały utworzone, ponieważ region (województwo) jest obszarem zbyt dużym, aby można było wykluczyć zasadnicze spory o wewnętrzny podział pieniędzy na finansowanie świadczeń należnych obywatelowi na mocy konstytucji lub ustaw. Z kolei utworzenie małych województw samorządowych (inaczej – pozostawienie ich w obecnym kształcie przestrzennym) nie eliminuje powyższego niebezpieczeństwa (nawet dzisiejsze województwa są jednak kilkakrotnie większe od planowanych powiatów), równocześnie odbierając reformie jej fundamentalny cel – powołanie podmiotów polityki intraregionalnej.

7.3.8.

Utworzenie budżetu regionalnego wymaga przekazania regionalnemu samorządowi terytorialnemu trwałych, określonych ustawowo źródeł dochodów publicznych. Zwłaszcza podatek od towarów i usług wydaje się wyjątkowo dobrze predysponowany do pełnienia funkcji jednego z głównych źródeł dochodów regionu. Teoretycznie możliwe są trzy sposoby przekazywania regionom wpływów z podatku od towarów i usług. Pierwszy polega na przekazywaniu wpływów z niektórych transakcji, np. ze sprzedaży detalicznej towarów konsumpcyjnych lub wybranych usług (np. hotelarskich). Drugi sposób polega na ustanowieniu określonego odsetka wpływów netto z danego obszaru. Obszar ten musi być stosunkowo rozległy, z uwagi na pracochłonność dokonywania odliczeń oraz z powodu konstrukcji tego podatku (na stosunkowo niedużym obszarze nie można wykluczyć okresowego występowania “ujemnych wpływów” netto, w rezultacie konieczności dokonywania zwrotów podatnikowi finalnemu). Możliwy jest też sposób trzeci, bardziej radykalny, ale funkcjonalnie łatwiejszy – zmniejszenie stawek ogólnopolskich i wprowadzenie w to miejsce samorządowych (komunalnych i regionalnych) dodatków do podatku państwowego.

W pierwszym okresie funkcjonowania województw samorządowych najbardziej bezpieczny wydaje się drugi sposób, polegający na ustanowieniu prawa regionu do otrzymywania określonej ustawowo części wpływów netto z VAT-u jako podatku państwowego. Nie wydaje się bowiem realne równoczesne wprowadzenie reformy systemu budżetowego (utworzenie budżetu wojewódzkiego wymaga przebudowy tego systemu) i równoległa przebudowa systemu podatkowego. Wprawdzie ustanowienie samorządowych dodatków do podatków państwowych jest stosunkowo naturalną konsekwencją rozwoju instytucji samorządu terytorialnego, lecz z realizacją tego scenariusza trzeba poczekać do czasu wprowadzenia wszystkich organizacyjnych elementów reformy ustrojowo-terytorialnej. Dotyczy to nie tylko ustanowienia samorządowego podatku do podatku od towarów i usług (VAT), lecz również do podatku od osób fizycznych (PIT). Ten drugi podatek powinien być znaczącym źródłem dochodów regionów (przy zachowaniu dotychczasowych uprawnień gmin oraz ustanowieniu prawa do części wpływów dla powiatów samorządowych).

7.3.9.

Odrębnym źródłem dochodów regionów powinny być bezpośrednie transfery z budżetu państwa. Nie wydaje się przy tym zasadne rozważenie kategorii dotacji celowych dla celów innych niż finansowanie przez rząd polityki wobec regionów (intraregionalnej) oraz na finansowanie zadań zleconych przez administrację rządową.

Przy założeniu, iż głównym źródłem dochodów regionów będą ich dochody własne (przede wszystkim udziały we wpływach z podatków państwowych, a w perspektywie – regionalne dodatki do podatków państwowych), transfery z budżetu państwa będą, zgodnie z wariantem drugim, wskazanym w schemacie zamieszczonym w punkcie 7.4., pełniły funkcje wyrównawczo-wspomagające.

Dotacje celowe z budżetu państwa powinny być przekazywane wyłącznie na:

• wspomaganie konkretnych przedsięwzięć rozwojowych regionów, jeżeli przedsięwzięcia te są częścią ogólnopolskich programów modernizacyjnych (w takim ujęciu dotacje celowe byłyby instrumentem wykonywania przez państwo polityki interregionalnej);
• finansowanie zadań przekazywanych regionom (niekoniecznie wszystkim, na pewno w różnym zakresie przedmiotowym) do wykonywania przez administrację rządową w drodze dobrowolnych porozumień pomiędzy organami administracji rządowej i władzami regionów.

7.3.10.

Najtrudniejszym koncepcyjnie źródłem finansowania województw samorządowych (regionów), są subwencje ogólne z budżetu państwa. Ten typ transferu wymaga bowiem określenia najpierw celu subwencjonowania, a następnie wskazania zasad ustalania subwencji dla poszczególnych regionów. Tutaj ponownie trzeba przywołać dylemat wskazany w schemacie zawartym w punkcie 7.4. niniejszego opracowania. Jeżeli wybiera się dominującą pozycję dochodów własnych regionów (wariant drugi), to obydwa typy bezpośrednich transferów z budżetu państwa muszą mieć charakter uzupełniający źródeł zasilania finansowego. Jeżeli z kolei, jak wskazano w punkcie 7.3.9., dotacje celowe są powiązane z konkretnymi zadaniami polityki interregionalnej państwa, to subwencje ogólne muszą być korelowane przede wszystkim ze zdolnością regionów do finansowania ich stabilnie ukonstytuowanych zadań i kompetencji (zarówno własnych, jak i zleconych przez ustawy). Muszą to więc być subwencje wyrównawcze.

Pojawia się w ten sposób czwarty element swoistej łamigłówki, jaką jest system finansowy regionu. Dwoma pierwszymi elementami są udziały we wpływach z podatków państwowych (VAT i PIT). Globalna kwota subwencji przeznaczonych na wyrównywanie dysproporcji w dostępie regionów do podatkowych źródeł dochodów musi być jednak traktowana jako czwarty dopiero element, ponieważ nie można wykluczyć możliwości ustanowienia odrębnej kategorii podatków i opłat regionalnych (trzecia niewiadoma systemu finansowego). Jeżeli jednak przyjąć, uproszczone wprawdzie, lecz wygodne i raczej realne założenia, iż dochody z tytułu (nieistniejących obecnie) podatków i opłat regionalnych nie zmienią zasadniczo proporcji w obecnych potencjałach finansowych regionów, to całą łamigłówkę daje się zredukować do trzech niewiadomych:

• wysokość udziału we wpływach z podatku od towarów i usług (VAT);
• wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT);
• reguła ustalania globalnej kwoty subwencji wyrównujących rozpiętości w potencjałach podatkowych regionów z tytułu obydwu powyżej wskazanych podatków państwowych. Regułą taką może być ustawowe odniesienie tej kwoty do całości lub części planowanych dochodów budżetu państwa.

Nadanie trzem wskazanym wyżej niewiadomych określonych wartości liczbowych (tj. odsetka udziału we wpływach z VAT, odsetka udziału we wpływach z PIT oraz odsetka udziału globalnej kwoty subwencji wyrównawczych w planowanych dochodach budżetu państwa) powinno sprowadzić się do iteracyjnego poszukiwania takich ich wartości (niewiadome, o których mowa są w istocie zmiennymi o stosunkowo szeroko określonych przedziałach zmienności), które będą rachunkowo racjonalne (w zasadzie powinny to być liczby całkowite) oraz statystycznie udokumentowane. To zaś oznacza konieczność dysponowania następującymi zbiorami danych statystycznych:

• globalną kwotą niezbędnych wydatków na finansowanie “stabilnych” zbiorów zadań i kompetencji regionów;
• kwotami niezbędnych wydatków według poszczególnych projektowanych regionów;
• potencjałami podatkowymi w zakresie VAT i PIT według poszczególnych projektowanych regionów.

Nie oznacza to jednak, iż rzeczywisty podział dochodów publicznych pomiędzy budżet państwa i budżety wojewódzkie musi (lub powinien) przebiegać idealnie według powyższej orientacyjnej skali. W warunkach 1997 roku jeden punkt procentowy PKB oznacza kwotę ok. 4,33 mld nowych złotych (czyli ponad 40 bln starych złotych), a więc wszelkie niedokładności i rachunkowe uproszczenia mogą prowadzić do istotnie różniących się wyników dla wartości głównych (dzisiaj nieznanych) parametrów systemu finansowego województwa samorządowego. Konieczne jest więc zbudowanie niezbędnych zbiorów informacji. Słuszne wydaje się także rozważenie możliwości wprowadzenia ewentualnych zmian w potencjale podatkowym projektowanych regionów (poprzez zmiany stawek i zmniejszenie zakresu wyłączeń podatkowych) z punktu widzenia podatku dochodowego od osób fizycznych.

7.4. Instrumenty polityki inter- i intraregionalnej

7.4.1.

Nowa organizacja terytorialna musi tworzyć regiony jako podmioty polityki regionalnej. Ich powstanie powinno ułatwiać zmniejszenie dysproporcji w poziomach integracji społecznej, które powstały w rezultacie złożonych procesów historyczno-demograficznych, aczkolwiek należy przestrzec przed nadmiernymi oczekiwaniami w tej mierze. Celem nowej organizacji terytorialnej kraju będzie dostosowanie struktur ustrojowo-przestrzennych do potrzeb państwa nowoczesnego, sprawnego w działaniu i zdolnego do długookresowego rozwoju. Natomiast pośrednim efektem nowej organizacji terytorialnej będzie możliwość prowadzenia aktywnej polityki regionalnej. Jej skuteczność ujawni się dopiero w dłuższej perspektywie i będzie ściśle zależna od racjonalizacji procesów świadczenia usług publicznych oraz od umiejętności tworzenia lokalnych i regionalnych rynków tych usług. Przekazanie społecznościom terytorialnym możliwości samodzielnego gospodarowania nie oznacza pewności osiągania przez nie sukcesów, natomiast może kreować roszczeniowe oczekiwania na środki finansowe z rozmaitych kanałów redystrybucyjnych. Prawdopodobieństwo wystąpienia takich zjawisk jest stosunkowo wysokie i dlatego nie powinno być podwyższane tworzeniem regionów małych i słabych ekonomicznie, które naturalną koleją rzeczy będą przymuszone do wysuwania żądań finansowych, jako najłatwiejszego sposobu poprawy swojej kondycji gospodarczej.

7.4.2.

Polityka regionalna powinna być formułowana i wykonywana na poziomie regionu. Nie oznacza to oczywiście eliminacji wszelkich narzędzi oddziaływania państwa na rozwój regionalny, nazwanego w niniejszym opracowaniu polityką interregionalną, lecz przekazanie regionowi zasadniczej puli uprawnień i środków niezbędnych do formułowania przezeń polityki wewnątrzregionalnej (intraregionalnej). Trzeba wszak pamiętać, iż w Polsce wysuwane są obawy co do sensu przekazywania regionom (a także co do sensu tworzenia regionów jako podmiotów polityki regionalnej) szerokich uprawnień w sytuacji poważnych zróżnicowań w tempie i poziomie rozwoju gospodarczego. Są one niekiedy postrzegane jako tak istotne, że aż grożące spoistości państwa, jeżeli nie będzie się im wystarczająco energicznie i konsekwentnie zapobiegać. Wątpliwości takich nie można usuwać na gruncie stricte teoretycznym. Istotnie, obecna centralizacja polityki regionalnej państwa wiąże się z oczekiwaniami części wspólnot regionalnych na redystrybucję dochodów publicznych i rodzi nadzieję na “sprawiedliwszy” (w znaczeniu “równomierny”) podział tych dochodów. Oczekiwania te wynikają ze specyficznych przesłanek doktrynalnych oraz – co równie ważne – są formułowane przez środowiska terytorialne oczekujące pomocy, orientujące się we własnych słabościach ekonomicznych.

Przywiązanie do idei centralizacji polityki regionalnej pełni funkcję zasłony dymnej i jest w istocie skrywaniem obaw o perspektywy rozwoju niektórych województw. Fakt ten stanowi istotną przyczynę wspierania dwustopniowego wariantu reformy ustrojowo-terytorialnej przez administrację większości dzisiejszych województw. Powodem takiego podejścia wydają się szczere niepokoje o szanse rozwoju obszarów tworzących małe województwo. Obawy te nie wykraczają jednak poza dzisiejsze granice administracyjne. Dowodzą one niechęci do współdziałania z sąsiednimi województwami, współdziałania, które po utworzeniu regionów samorządowych stałoby się obowiązkiem. Dowodzą też wiary, że centralna alokacja zasobów może być dla wielu dzisiejszych małych województw korzystniejsza od alokacji wewnątrzregioalnej będącej wynikiem systematycznej polityki intraregionalnej.

7.4.3.

Utworzenie województw samorządowych (regionów – w znaczeniu występującym w niniejszym opracowaniu) nie gwarantuje realizacji strategicznych celów rozwoju regionalnego. Region daje jedynie płynną możliwość decentralizacji polityki rozwojowej państwa. Istota tej polityki, jej główne cele i narzędzia muszą być zdefiniowane oddzielnie. Regiony mogą być zarówno obiektem redystrybucyjnych dążeń szczebla centralnego, jak też samodzielnym podmiotem polityki regionalnej. Istota metodologicznego dylematu tkwi w systemie dochodów regionów, który musi być konstruowany “pod” przyjętą a priori relację między polityką intraregionalną i polityką interregionalną. Propozycje między źródłami finansowania obydwu rodzajów polityki regionalnej będą w istocie determinowały model polityki regionalnej i wyznaczały strategie rozwoju regionalnego.

7.4.4.

Związki między systemem dochodów regionów a modelem polityki regionalnej i typem strategii rozwoju regionalnego przedstawione są na dołączonym schemacie. Nie ulega kwestii, iż te same kwoty dochodów regionów mogą uczynić zeń podmiot potencjalnie bardziej lub mniej aktywny. Aktywność regionu maleje wraz ze wzrostem transferów z budżetu państwa (tj. wraz ze wzrostem poziomu centralnej redystrybucji środków przeznaczonych dla regionów) i wzrasta ze spadkiem poziomu centralnej redystrybucji środków finansowych. Istnieje zbieżność pomiędzy spadkiem poziomu koncentracji dochodów publicznych w centralnej instytucji budżetowej państwa a zdolnością regionów do formułowania własnych strategii rozwoju regionalnego.

Dopiero znacząca decentralizacja (a nie tylko dekoncentracja) dochodów publicznych skłania (a nawet przymusza) regiony do wyboru strategii konkurencyjności zachowań, do mobilizacji aktywności wspólnoty regionalnej, do kreowania systemów innowacyjnego otoczenia i atrakcyjnego środowiska dla kapitału. Nie wystarczy więc utworzenie podmiotu nazwanego regionem. Nie wystarczy także zbudowanie dużych województw samorządowych i przekazanie im niezbędnej części dochodów publicznych. Jedynie takie duże województwa samorządowe (regiony), które zostaną wyposażone w odpowiednio wysokie dochody własne, będą w stanie podjąć wyzwania rozwojowe. Będą też zdolne do efektywnej współpracy ze szczeblem centralnym, którego transfery (subwencje, dotacje) umożliwią państwu stymulowanie pożądanych kierunków rozwoju regionalnego. Wówczas polityka intraregionalna będzie mogła być wspierana konkretnymi działaniami państwa, lecz te działania pozostaną oddzielone od polityki intraregionalnej, podczas gdy modny tu i ówdzie postulat wyrównywania dysproporcji rozwojowych prowadzi w rzeczywistości do zaniku odrębności tych polityk. Jest to uwidocznione w schemacie pokryciem się źródeł finansowania polityki intraregionalnej i interregionalnej (rys. na s. 44).

7.4.5.

Pierwotne znaczenie ma stopień samodzielności regionu w prowadzeniu własnej, czyli intraregionalnej polityki rozwojowej. Jeżeli region będzie strukturą silną ekonomicznie (oraz obszarowo, demograficznie i kulturowo), to przeważająca większość potencjalnych decyzji powinna być podejmowana przez jego władze. Wówczas polityka interregionalna będzie przyjmowała postać działań korygujących, interwencyjnych i uzupełniających.

Jeżeli natomiast region okaże się strukturą słabą, prowadzona przezeń polityka intraregionalna będzie z koniecznością nakierowana na przetrwanie. Silne impulsy rozwojowe miałyby charakter działań zewnętrznych wobec władz regionalnych, byłyby więc składnikami polityki międzyregionalnej państwa.

Nie jest to kwestia proporcji ilościowych, lecz wybór obszaru pozwalającego na poszukiwanie swoistej równowagi, ponieważ nie każda kombinacja obydwu typów polityki regionalnej może sprawnie funkcjonować.

7.4.6.

Optymalna relacja polityki interregionalnej i intraregionalnej powinna pozostawiać administracji rządowej tyle środków finansowych, by mogła podejmować skuteczne interwencje regionalne, lecz jednocześnie tylko tyle środków, by ich wydawanie musiało odbywać się w ramach uprzednio uzgodnionych trybów i procesów zawartych w przyjętym modelu polityki interregionalnej. Negocjacje towarzyszące wyborowi takiego modelu muszą być pracochłonne i wszechstronne, ponieważ ich celem nie jest bynajmniej ustalenie skali interwencji administracji rządowej (którą silnie determinuje system dochodów regionu, przesądzający o zakresie polityki intraregionalnej), lecz wybór założeń, zasad i kierunków alokacji środków publicznych transferowanych przez administrację centralną w ramach polityki interregionalnej na wykonywanie przedsięwzięć zgodnych z polityką rozwoju przestrzennego państwa.

Z powyższego wynika skomplikowany problem równowagi pomiędzy wewnętrznymi czynnikami rozwoju regionalnego (wywoływanymi polityką intraregionalną) a zewnętrznymi stymulatorami rozwoju regionalnego (dostarczanymi przez politykę interregionalną). Proporcje w obrębie obydwu bezpośrednich źródeł rozwoju regionalneto, tj. pomiędzy instrumentarium polityki interregionalnej i intraregionalnej są pochodną terytorialnej organizacji państwa i ustrojowej pozycji regionów w państwie.
 
 

7.4.7.

Podejmowanie skomplikowanych negocjacji towarzyszących wyborowi modelu polityki interregionalnej ma sens tylko wówczas, gdy administracja centralna dysponuje zasobami finansowymi pozwalającymi inicjować samodzielne (lub finansowane wspólnie z władzami regionalnymi) przedsięwzięcia, zmieniające terytorialne rozkłady infrastrukturalne (np. program budowy autostrad) lub terytorialne struktury urbanizacyjne (np. program rozwoju miast po prawej stronie Wisły).

Z drugiej zaś strony administracja centralna nie może stanąć przed pokusą doraźnych, niesystematycznych i uznaniowych redystrybucji międzyregionalnych. Środki finansowe transferowane do regionów bezpośrednio z budżetu państwa muszą mieścić się w jednej z dwóch kategorii – subwencji i dotacji celowych. Jest oczywiste, że system subwencjonowania musi zależeć od wielkości regionów oraz ich funkcji w strukturach kompetencyjnych państwa. Jeżeli regiony miałyby pełnić głównie rolę podmiotów wyrównujących naturalne dysproporcje w dostępie do podatkowych źródeł dochodów (co wydaje się nieuchronne przy utworzeniu regionów stosunkowo niedużych), to subwencje ogólne musiałyby stać się ważnym (może nawet najważniejszym) źródłem ich dochodów. Natomiast w przypadku regionów stosunkowo dużych, subwencje ogólnie nie powinny mieć istotnego znaczenia w rejestrze stabilnych źródeł dochodów. W każdym przypadku ważny jest dwoisty charakter środków kierowanych do regionów dla realizacji polityki interregionalnej. Ta ich część, która będzie przeznaczana na wykonywanie konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych, inicjowanych przez centrum państwa w ramach strategicznych programów gospodarczych, powinna przyjąć formę dotacji celowych. Nie można jednak całkowicie wykluczyć możliwości przekazywania na cele określone przez politykę interregionalną także subwencji ogólnych.

7.4.8.

Najgorszą możliwością byłoby równoczesne potrójne finansowanie regionów via budżet państwa:

• subwencjami ogólnymi jako stabilnymi źródłami dochodów regionów (finansującymi politykę intraregionalną),
• subwencjami ogólnymi jako niestabilnymi źródłami finansowania niektórych wydatków (finansującymi politykę interregionalną),
• dotacjami celowymi jako źródłami finansowania ściśle określonych programów modernizacyjnych, infrastrukturalnych (również polityka interreginalna).

8. Koncepcja zarządu publicznym majątkiem gospodarczym

8.1.

Wprowadzenie nowego ustroju województwa (regionu) będzie implikowało także przekształcenia w sferze zarządu publicznym majątkiem gospodarczym, polegające generalnie na:

• wyposażeniu samorządu wojewódzkiego w majątek zapewniający realizację jego zadań, co prowadzi do ukształtowania nowej kategorii mienia publicznego – mienia wojewódzkiego;
• zmianie modelu zarządzania majątkiem państwowym przez terenową administrację rządową.

Potrzeba ukształtowania nowej kategorii mienia publicznego w postaci mienia wojewódzkiego wynika z założenia, iż realizacja określonego interesu publicznego powinna być zabezpieczona odrębnie ukształtowanym majątkiem publicznym. Majątek publiczny powinien służyć nie tyle celom komercyjnym, co przede wszystkim realizacji interesu publicznego. Własność publiczna służy celowi publicznemu. Tam, gdzie nie ma interesu publicznego, nie ma podstaw do funkcjonowania własności publicznej i wtedy podmiot publiczny ma obowiązek dokonać prywatyzacji majątku. W zależności od rangi interesu publicznego (interes ogólnopaństwowy, regionalny lub lokalny) zarządzanie majątkiem publicznym powinno należeć do państwa, regionu lub podmiotu lokalnego. Jeżeli decentralizacja państwa doprowadzi do wykształcenia reprezentanta interesu publicznego w skali regionu (samorządu regionalnego), to w konsekwencji powinna pojawić się własność publiczna służąca realizacji interesu regionalnego.

Wyodrębnienie mienia publicznego przeznaczonego dla samorządu wojewódzkiego (mienie wojewódzkie) powinno nastąpić w drodze przekazania mienia państwowego.

8.3.

Przekazywanie mienia pomiędzy podmiotami władzy publicznej (państwem a samorządem terytorialnym, w tym regionalnym), jeżeli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinno odbywać się nieodpłatnie i w trybie bezprzetargowym.

Jeżeli majątek publiczny ma służyć realizacji interesu publicznego, to w sytuacji funkcjonowania reprezentantów tego interesu na różnych szczeblach organizacji państwa, gospodarowanie określonym majątkiem publicznym powinno się znajdować w gestii jednego podmiotu. Jeden majątek nie może służyć realizacji interesów publicznych podmiotów różnego szczebla (centrum lub regionu). Jeżeli centrum miałoby być reprezentantem interesu publicznego w regionie, regionalizacja jest niepotrzebna. Dlatego też, przekazując mienie samorządowi regionalnemu, państwo powinno przekazać całość uprawnień, jakie posiada w stosunku do przekazywanego majątku. Należy wyeliminować powstawanie wspólności majątkowej państwa i regionu.

8.4.

Wyposażenie samorządu regionalnego w mienie ma umożliwić realizację jego zadań. W związku ze specyficzną funkcją samorządu, jaką jest określenie strategii rozwoju regionu i prowadzenie polityki regionalnej, wyposażenie samorządu regionalnego w mienie powinno mieć szerszy zakres niż w przypadku samorządu lokalnego (gminy czy powiatu).

Samorząd regionalny należy wyposażyć w dobra majątkowe:

• służące bezpośrednio celom administracji (tzw. majątek administracyjny),
• służące realizacji zadań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych,
• służące realizacji strategii rozwoju regionu (majątek gospodarczy9.

Mienie państwowe przekazywane samorządowi regionalnemu ma służyć realizacji celów publicznych; w szczególności przekazywany mu majątek produkcyjny ma służyć realizacji strategii rozwoju regionalnego. Nie może to być zatem majątek państwowy przekazywany wyłącznie w celu prywatyzacji. Samorząd wojewódzki nie powinien zajmować się prywatyzacją mienia państwowego, natomiast może partycypować w korzyściach majątkowych uzyskiwanych z tej prywatyzacji (np. określony procentowo udział w dochodach z prywatyzacji jako dochód budżetu wojewódzkiego).

8.6.

Gdy chodzi o prowadzenie działalności gospodarczej przez województwa i inne wojewódzkie osoby prawne, należy się opowiedzieć za ograniczeniem działalności prowadzonej bezpośrednio przez wojewódzkie osoby prawne do działalności mieszczącej się w zakresie użyteczności publicznej, tzn. polegającej na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (podobnie jak w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej).

Natomiast w celu realizacji zadań z zakresu strategii i polityki regionalnej, samorząd wojewódzki powinien powoływać podmioty gospodarcze – spółki prawa handlowego – i za ich pośrednictwem prowadzić działalność gospodarczą, ograniczoną wszakże do pewnych dziedzin, ważnych dla wykonywania tych zadań (działalność bankowa, ubezpieczeniowa, promocyjna). Spółkom tym nie przysługiwałby przymiot wojewódzkiej osoby prawnej, bez względu na skład kapitału założycielskiego, a mienie spółek nie należałoby do kategorii mienia wojewódzkiego. Spółki te powinny funkcjonować w obrocie gospodarczym na zasadach powszechnie obowiązujących.

8.7.

Pierwsze wyposażenie samorządu regionalnego w mienie, poprzez wyodrębnienie z funduszu mienia państwowego, będzie związane z przejęciem przez samorząd zadań określonych ustawowo. Przekazanie i przejęcie mienia służącego realizacji zadań administracyjnych i zadań użyteczności publicznej powinno być obligatoryjne; podstawą nabycia mienia przez samorząd będą konstytutywne decyzje administracyjne, wydawane z urzędu przez organy administracji rządowej (wojewodów lub pełnomocników powołanych do organizacji nowych województw).

Przekazywanie mienia służącego realizacji strategii rozwoju regionalnego (tzw. majątek gospodarczy) powinno się odbywać również w drodze decyzji administracyjnych Ministra Skarbu Państwa lub jego organów terenowych, wydawanych wszakże na wniosek samorządu regionalnego.

8.8.

Gdy chodzi o wykonywanie uprawnień majątkowych przez samorząd wojewódzki, uzasadnione jest założenie, że ze względu na zasadę bezpieczeństwa obrotu należy dążyć do zbliżenia zasad i mechanizmów prawnych regulujących wykonywanie uprawnień właścicielskich przez podmioty własności samorządowej (komunalnej, powiatowej, wojewódzkiej).

O ile zasady wykonywania uprawnień w stosunku do mienia służącego realizacji zadań administracyjnych i zadań użyteczności publicznej można uregulować analogicznie do zasad dotyczących innych rodzajów własności samorządowej, o tyle gospodarowanie mieniem będącym instrumentem kreowania strategii rozwoju regionalnego wymaga specyficznych rozwiązań.

Zarząd publicznym majątkiem gospodarczym przejętym przez województwo od państwa będą wykonywały organy samorządu wojewódzkiego, głównie za pośrednictwem zależnych osób prawnych - spółek handlowych, przy wykorzystaniu mechanizmów przewidzianych w kodeksie handlowym (tzn. poprzez wykonywanie praw z akcji i udziałów, jakie województwo będzie posiadało w tych spółkach). Dla realizacji tej koncepcji należy samorządowi wojewódzkiemu przyznać prawo tworzenia jednoosobowych spółek kapitałowych. Wykonywanie uprawnień z akcji i udziałów należy powierzyć kolegialnemu organowi wykonawczemu – zarządowi województwa.

8.9.

Zakres oraz przedmiot działalności gospodarczej samorządu regionalnego, podejmowanej przez powołane w tym celu spółki kapitałowe, powinna wyznaczać opracowana strategia rozwoju danego regionu, a także zadania określone przez programy polityki regionalnej. Oznacza to, że samorząd regionalny nie powinien podejmować jakiejkolwiek działalności gospodarczej kierując się wyłącznie względami komercyjnymi, lecz jedynie taką, która służy tworzeniu warunków rozwoju gospodarczego (np. rozbudowa infrastruktury technicznej o znaczeniu regionalnym), organizowaną wszakże na zasadach komercyjnych. Strategia rozwoju regionu będzie również stanowiła podstawę do ubiegania się o przekazanie samorządowi wojewódzkiemu państwowego majątku gospodarczego.

8.10.

Koncepcja regionalizacji z całą ostrością stawia problem, czy państwo powinno pozostać, w tak szerokim zakresie jak dotychczas, właścicielem gruntów rolnych i lasów, zwłaszcza w sytuacji, gdy restrukturyzacja rolnictwa powinna być elementem regionalnej polityki samorządu. Radykalnym rozwiązaniem byłoby przekazanie samorządowi regionalnemu, z mocy samego prawa, własności państwowych gruntów rolnych i lasów. Powstają wszakże wątpliwości, czy samorząd regionalny będzie w stanie udźwignąć problemy restrukturyzacji rolnictwa państwowego (szczególnie w pasie województw północnych) lub prowadzenia gospodarki leśnej. Z tego względu należy się opowiedzieć za przekazywaniem gruntów rolnych i lasów w trybie określonym dla majątku gospodarczego, tzn. na wniosek zainteresowanego samorządu wojewódzkiego, uzasadniany potrzebami realizacji strategii rozwoju regionu.

Utworzenie województw o charakterze regionów będzie wszakże wymagało reorganizacji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz Państwowego Gospodarstwa Leśnego “Lasy Państwowe” w taki sposób, aby dostosować struktur tych organizacji do struktury nowych województw. W miejsce organizacji o ogólnokrajowym zasięgu proponujemy utworzenie regionalnych agencji własności rolnej Skarbu Państwa, wyposażonych w osobowość prawną, oraz regionalnych dyrekcji lasów państwowych działających w skali województwa.

8.11.

Przedstawiona koncepcja wyposażenia samorządu w majątek gospodarczy zakłada, iż w niewielkim zakresie państwowy majątek gospodarczy zostanie przekazany województwom. Sektor państwowej własności gospodarczej w dalszym ciągu będzie odgrywał znaczną rolę. Rodzi to problem, czy i w jakim zakresie władze administracyjne nowego województwa powinny być angażowane w wykonywanie własności państwowej, funkcjonującej w różnorodnych formach organizacyjnych na terenie województwa. Chodzi tu zarówno o sprawowanie funkcji organu założycielskiego dla przedsiębiorstw państwowych, jak i prowadzenie prywatyzacji oraz komercjalizacji przedsiębiorstw, a także zarządzanie majątkiem Skarbu Państwa.

Obowiązujący model normatywny w sferze przekształceń własnościowych, regulowany ustawą z 30 września 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a także tzw. reforma centrum administracyjno-gospodarczego rządu – utworzenie urzędu Ministra Skarbu Państwa i Agencji Prywatyzacji, tworzą model organizacyjny przekształceń własnościowych wysoce scentralizowany, oparty wszakże na powierzeniu wojewodom bezpośrednich funkcji w sferze gospodarki państwowej. Zakres państwowych przedsiębiorstw, dla których wojewodowie są organami założycielskimi, uległ rozszerzeniu przedmiotowemu, a w konsekwencji i liczbowemu; powierza się im także dalsze zadania w sferze bezpośredniej prywatyzacji przedsiębiorstw.

Obowiązujący model organizacyjno-prawny przekształceń własnościowych wymaga istotnych korekt z punktu widzenia postulatów leżących u podstaw reformy ustroju województwa:

• postulat rozdziału władzy i własności wymaga konsekwentnego wyodrębnienia zarządu własnością państwową i oddzielenia go od politycznych i regulacyjnych funkcji administracji rządowej,
• postulat dekoncentracji w obrębie sfery rządowej nakazuje wyposażyć regionalne agendy rządowe w możliwie szerokie uprawnienia.

W konstruowaniu modelu ustrojowego nowego województwa należy zdecydowanie i konsekwentnie stawiać na rozdział władzy i własności. Wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej, pełniący funkcję przedstawiciela rządu i szefa zespolonej administracji rządowej regionie, nie może być jednoczenie uwikłany w realizację funkcji gospodarczych; nie może być organem państwowej administracji gospodarczej. Oznacza to, że realizacja postulatu dekoncentracji w tej sferze administracji państwowej nie może polegać na prostym przekazaniu funkcji ministrów (Gospodarki czy też Skarbu Państwa) wojewodom. Co więcej, wszelkie zadania gospodarcze obciążające wojewodę powinny być, w momencie wejścia w życie nowego ustroju województwa, przekazane innym organom bądź podmiotom. Dopuszczalne jest jedynie, czasowo zakreślone przepisami wprowadzającymi ustrój nowego województwa, pełnienie przez organ administracji rządowej funkcji organu założycielskiego przedsiębiorstwa państwowych do czasu ukonstytuowania zdecentralizowanego systemu zarządzania gospodarką państwową. System ten może zbudować, tworząc terenowe (regionalne) delegatury Ministerstwa Skarbu Państwa, do czego istnieje podstawa prawna w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy o urzędzie Ministra Skarbu Państwa, oraz przekształcając monopolistyczną Agencję Prywatyzacji w system prywatyzacyjnych agencji regionalnych, konkurujących ze sobą w poszukiwaniu prywatnego nabywcy majątku państwowego.
 
 

II. PRZESŁANKI PRZESTRZENNE, HISTORYCZNO-KULTUROWE I EKONOMICZNE

1. Wprowadzenie

Polska znajduje się w momencie dziejowym, w którym reforma administracji publicznej i podziału terytorialnego mają kluczowe znaczenie dla dalszego rozwoju kraju. Przemawiają za tym przesłanki przestrzenne, historyczne, kulturowe i gospodarcze.

Analiza tysiącletnich przeobrażeń historycznych kształtu państwa polskiego i jego struktury wewnętrznej wskazuje na ścisły związek między układami terytorialnymi a funkcjonowaniem państwa i sposobem sprawowania władzy. Zależność tę można prześledzić, porównując kolejno: pierwsze wielkie kształtowania państwowości, losy Polski dzielnicowej i kraju obojga narodów, okres rozbiorów i kolejne etapy walki o niepodległość. Polska, z kraju o charakterze federalnym i wielonarodowym, przekształciła się na naszych oczach w państwo homogeniczne narodowo i w nowych granicach państwowych.

Mimo dramatycznych zmian w przechodzeniu do kolejnych etapów historycznych, została zachowana istota podziału terytorialnego kraju na giny, powiaty i duże województwa. Ta logika podziału terytorialnego, tak bardzo przystająca do specyficznych cech polskiej przestrzeni, została złamana arbitralną zmianą podziału terytorialnego wprowadzoną w 1975 roku. Zniesiono wówczas powiaty, a utworzono 49 małych województw.

Dwudziestoletnie doświadczenia funkcjonowania tego układu oraz analiza propozycji jego modyfikacji udowodniły, że jest to system dysfunkcjonalny i niereformowalny. Wady obecnego układu szczególnie jaskrawo rysują się w świetle zachodzących w Polsce zmian ustrojowych, tj. wprowadzenia:

• demokracji parlamentarnej, zakładającej decentralizację władzy i kontrolę społeczną,
• gospodarki rynkowej, zmuszającej do efektywnego wykorzystania istniejącego potencjału i wszelkich rezerw ludzkich oraz tkwiących w zagospodarowaniu przestrzennym,
• mechanizmu budowy społeczeństwa obywatelskiego, samodzielnie tworzącego nowe struktury społeczne, oparte na tradycji i podejmujące współczesne wyzwania cywilizacyjne.

• sprawność zarządzania, wynikającą z ustrojowego założenia decentralizacji władzy, wyrażonej podziałem uprawnień między administrację rządową a samorządową oraz z ogólnych zasad właściwej organizacji zarządzania w warunkach gospodarki rynkowej,
• ciągłość tradycji historycznej, wywiedzionej z trwałości zjawisk i znaczenia dziedzictwa materialnego i duchowego zachowanego w świadomości społecznej,
• efektywne wykorzystanie osadnictwa, opartego na cechach policentrycznej sieci osadniczej oraz na potencjale kulturowym, społecznym i gospodarczym dużych ośrodków miejskich (aglomeracji),
• racjonalne funkcjonowanie gospodarki, zakładające czynne oddziaływanie na wykorzystanie stanu posiadania, możliwości rozwiązywania konfliktów i problemów rozwoju oraz na tempo pożądanych przeobrażeń,
• zdolność dostosowania się do standardów europejskich, wymuszona postępującą integracją z Unią Europejską oraz zmianami zachodzącymi w skali globalnej,
• wykonalność przeprowadzenia reformy, uzależniona od stopnia proponowanych zmian, stosunku do podziału terytorialnego, wyrażanego przez główne nurty polityczne, i determinacji władz przeprowadzenia reformy.

Elementem zastosowania przyjętych kryteriów jest propozycja utworzenia 12 (nie więcej niż 14) regionów (województw), dająca realną możliwość wykreowania całościowej i spójnej koncepcji podziału terytorialnego kraju odpowiadającego wymaganiom współczesnej gospodarki.

Głównym celem takiego podziału jest maksymalne wykorzystanie specyfiki i zróżnicowań poszczególnych obszarów kraju jako czynnika rozwoju, z równoczesnym nawiązaniem do żywotnych tradycji układów historycznych. Podział na duże województwa stwarza możliwość kształtowania własnego profilu społeczno-gospodarczego, z uwzględnieniem standardów europejskich.

Koncepcja ta opiera się na dziesięciu, ogólnie uznanych za najsilniejsze, ośrodkach miejskich, ze świadomą koncesją na rzecz wzmocnienia wschodniej części kraju przez podniesienie Olsztyna i Rzeszowa do rangi stolic regionów. Miasta te mają zastąpić utracone Wilno i Lwów. Podział, można rzec “wyjściowy”, na 12 regionów znosi trwałe konflikty występujące między rywalizującymi ośrodkami miejskimi:

• włączając je do różnych regionów, co dotyczy: Koszalina i Słupska, Radomia i Kielc oraz Zielonej Góry i Gorzowa Wielkopolskiego lub
• łącząc je w jednym regionie – jak w przypadku połączenia Bydgoszczy i Torunia – z silnym ośrodkiem Trójmiasta. Bydgoszcz i Toruń łącznie tworzą silną, ukształtowaną aglomerację, która potencjalnie odpowiada trzynastemu regionowi. Wewnętrzne konflikty tej aglomeracji skłaniają do rezerwy w proponowaniu tego rozwiązania.

2. Tezy

Interpretując kryteria w świetle propozycji podziału na 12 do 14 dużych województw (regionów), można sformułować odpowiednio pięć głównych tez, stanowiących wykładnię tej koncepcji.

2.1.

Tylko duże, względnie samodzielne województwa (regiony), o zagwarantowanej konstytucyjnie podmiotowości, oparte na trójstopniowej strukturze terytorialnej z ustrojem samorządowo-rządowym, przewidującym występowanie mocnego samorządu terytorialnego i równocześnie mocnego przedstawiciela rządu, są w stanie zapewnić sprawne funkcjonowanie państwa, zgodnie z wymaganiami demokracji parlamentarnej, pluralizmu politycznego i otwartej gospodarki rynkowej.

Za tą tezą przemawiają zasady, które można zastosować jedynie w dużych regionach, tj. decentralizacji i rozdziału rządzenia od zarządzania, partnerskiego stosunku układu terenowego z centrum zespolenia administracji rządowej oraz czytelnego podziału kompetencji i odpowiedzialności.

Usprawnienie funkcjonowania państwa zależy od zwiększenia operatywności władzy wykonawczej poprzez oddzielenie rządzenia od zarządzania oraz spraw ogólnokrajowych od regionalnych i lokalnych. Można tego dokonać jedynie wówczas, gdy silne jednostki wojewódzkie będą mogły przejąć od władz centralnych kierowanie rozwojem regionu, a rozbudowany lokalny samorząd terytorialny będzie mógł objąć działalnością całokształt spraw związanych z zapewnieniem godnych warunków życia mieszkańców. Decentralizacja otwiera drogę reformie i polega na przekazywaniu kompetencji, uprawnień i zadań niższym szczeblom zarządzania, tworząc w ten sposób poziome struktury władz realizujące aspiracje własnych społeczności.

Istnieje ścisła zależność pomiędzy liczbą jednostek terytorialnych szczebla wojewódzkiego a kompetencjami i funkcjonowaniem władz centralnych. Tylko duże jednostki wojewódzkie wykorzystując swoją samodzielność, są w stanie racjonalnie ograniczyć zakres interwencjonizmu państwowego i poszerzyć pole działalności obywatelskiej. Centrum, uwolnione od bezpośredniego zarządzania i rozwiązywania doraźnych problemów, może koncentrować swoje działania na realizacji zadań strategicznych. Natomiast województwa (regiony), posiadające ważne instrumenty oddziaływania na gospodarkę, mogą skutecznie wykorzystać własne predyspozycje rozwoju. Silne województwa, dysponujące liczącym się potencjałem intelektualnym i gospodarczym, stwarzają możliwość ułożenia partnerskich stosunków układu terenowego z centrum, wykorzystując w ten sposób pozytywne cechy zróżnicowań przestrzennych w rozwoju całego kraju.

Utworzenie dużych województw i związanych z nimi powiatów pozwala ujednolicić administrację ogólną i specjalną (w tym projekcie określane mianem: zespolonej i niezespolonej), działającą obecnie w układzie zbliżonym do powiatowego (około 300 struktur rejonowej administracji specjalnej i 267 rejonów administracji ogólnej) i dawnego wojewódzkiego (ponad 40 rodzajów ponadwojewódzkiej administracji specjalnej, mających swoje siedziby w byłych 17 stolicach). zespolenie administracji rządowej otwiera pole deregulacji rozluźniającej obowiązujące rygory ogólne i umożliwia przekazywanie zadań instytucjom pozarządowym. Deregulacja ułatwia procesy dostosowawcze, wyzwala indywidualne inicjatywy oraz podnosi jakość i atrakcyjność gospodarki.

Podmiotowość i jasny podział kompetencji pozwalają na czytelne określenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych struktur władzy i zarządzania, i poddanie ich kontroli społecznej.

2.2.

Duże województwa (regiony) są zdolne wykreować silną tożsamość społeczeństwa obywatelskiego dzięki posiadanemu dziedzictwu duchowemu i materialnemu, które jest motorem aktywności społecznej, oraz wykorzystać predyspozycje ludzi do podjęcia wyzwań cywilizacyjnych.

Ważnym i niedostate4cznie docenianym czynnikiem kształtowania struktur terytorialnych państwa jest kultura postrzegana w wymiarze historycznym. Kultura, obok wiedzy i organizacji społeczeństwa, jest nośnikiem zbiorowej odpowiedzialności, pobudza aktywność, zmusza do zaangażowania i współpracy społecznej, stwarzając w ten sposób ramy dla działania wspólnot terytorialnych.

Historyczna ciągłość rozwoju warunkuje kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego, dysponującego, akceptowanymi przez większość, określonymi systemami wartości. Odmienności kulturowe przyczyniają się do wzrostu dobrze rozumianej konkurencyjności, która powinna nie dzielić, ale łączyć społeczność narodową pod hasłem “jedność w różnorodości”.

Kultura ma wymiar czasowy i przestrzenny. Jest uniwersalnym sposobem kształtowania środowiska człowieka. W dobie globalizacji i otwartej wielokulturowości wzrastają tendencje do regionalizacji. Coraz dobitniej podkreśla się charakterystyczne cechy wyróżniających się obszarów jako efektu procesów historycznych.

Badania nad polską przestrzenią kulturową w układzie zregionalizowanym, prowadzone przez Ministerstwo Kultury i Sztuki, a także przez Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, pozwalają wyróżnić trzy obszary o zróżnicowanych procesach kulturowych:

• pierwszy z nich charakteryzuje się stabilnością i ciągłością rozwoju silnie opartą na własnych tradycjach. Do tej kategorii regionów należą przykładowo: Górny Śląsk, ziemia krakowska, Wielkopolska, Pomorze Wschodnie;
• drugą grupę tworzą regiony Polski Wschodniej, pozbawione po II wojnie światowej ośrodków kulturotwórczych, jakimi były Wilno i Lwów. Regiony te poszukują obecnie substytutu przez wzmacnianie rozwoju nowych ośrodków, jakimi są Rzeszów, Białystok i Olsztyn;
• trzecią grupę stanowią tereny zachodnie, budujące swoją tożsamość poprzez łączenie kultury zastanej, głównie materialnej, z kulturą przeniesioną przez społeczeństwo dawnych ziem wschodnich. Dobrym przykładem konsolidacji regionalnej jest Dolny Śląsk.

Cechy kulturowe wyróżnionych ziem polskich są jednym z najważniejszych czynników decydujących o dalszym rozwoju. Predyspozycje kulturowe, na które składają się: tradycja i mentalność społeczeństwa, zdolność do samoorganizacji i adaptacji do nowych warunków oraz skłonności psychospołeczne (tak pozytywne, jak i negatywne), mają swoje bezpośrednie odniesienia do wykorzystaniu stanu posiadania i podejmowanych przedsięwzięć. Ocena stanu, identyfikacja problemów, uświadomienie sobie szans i zagrożeń, hierarchia celów i wybór kierunków działania kształtują się odmiennie w poszczególnych regionach.

Region jest fundamentalnym elementem struktury terytorialnej kraju, łącząc w kulturze to, co narodowe z tym, co ogólnoeuropejskie. Wynika to z istotnych cech kultury, która zawsze powstaje w konkretnym miejscu, promieniując na otoczenie, kwitnie w sytuacjach otwarcia i jest zawsze żywa, łącząc dotychczasowy dorobek z nowymi osiągnięciami. Kulturę charakteryzuje trwałość, spójność i komunikatywność. Cechy te stanowią zarówno o tożsamości regionalnej, jak i o jednolitym obliczu Europy, której Polska właściwie nigdy nie przestała być integralną częścią. Każdy z polskich regionów ma swój podwójny wymiar określający jego specyfikę kulturową oraz miejsce w historii Europy.

Wyrazem aktywności społecznej i przywiązania mieszkańców do swoich ziem są towarzystwa regionalne, których liczba przekracza 1300. Ich siedziby mieszczą się aż w 700 miejscowościach, co wskazuje na ich silną lokalną specyfikę. Około 2/3 tych towarzystw nosi nazwy miejscowości, ziem i regionów. Najwięcej takich organizacji działa w regionie Górnego Śląska (145), Wielkopolski (144) i ziemi krakowskiej (143), a najmniej na Warmii i Mazurach (38), Podlasia (46) i Pomorzu Zachodnim (47).

Analiza różnych aspektów zróżnicowań przestrzennych wykazała prostą zależność zachodzącą pomiędzy tożsamością społeczeństwa a jego aktywnością i poziomem rozwoju. Wymownym tego przykładem jest Wielkopolska, stanowiąca wiodący region w kraju i Podlasie, będące jej przeciwieństwem.

O tożsamości regionalnej ziem polskich świadczy również Karta Regionalizmu Polskiego uchwalona na V Kongresie Regionalnych Towarzystw Kultury (1994 r.). Stwierdza się w niej, że “Ojczyzna nie jest zwykłą sumą regionów, a regionalizacja nie tylko nie zagraża integralności państwa, lecz sprzyja jej umocnieniu”. Tak więc, tworząc regiony świadomie przywracamy przeszłość i otwieramy przyszłość, łącząc twórczo dziedzictwo kultury z aspiracjami współczesnego społeczeństwa.

2.3.

Duże regiony, oparte na największych aglomeracjach w Polsce, są w stanie w pełni wykorzystać osadnictwo jako czynnik dynamizujący rozwój i konsolidujący społeczeństwo poprzez zintegrowaną sieć ośrodków subregionalnych (stolice obecnych województw) i miast powiatowych, których zakumulowany potencjał może być efektywnie wykorzystany dla przełamania dychotomii między miastem i wsią.

Osadnictwo charakteryzuje stabilność i żywotność struktur. Głównymi kierunkami działań są tu: wykorzystanie stanu posiadania przez intensyfikację istniejącego zainwestowania, zapewnienie sprawności funkcjonowania systemów infrastruktury technicznej i poprawa jakości środowiska zamieszkania i wypoczynku. Osadnictwo, stanowiąc przestrzenne ramy działalności społecznej, wymusza planowanie zamierzeń w długim czasie.

Proces konsolidacji struktur przestrzennych przebiega w dwóch płaszczyznach:

• poprzez integrację sieci osadniczej wokół głównych ośrodków regionalnych, wspierany ośrodkami subregionalnymi,
• poprzez tworzenie obszarów funkcjonalno-problemowych, cechujących się właściwym im profilem rozwoju.

Kluczowe znaczenie w kształtowaniu struktur regionalnych mają aglomeracje miejskie, czyli układy osadnicze o wysokiej koncentracji ludności i potencjału gospodarczego. Są one głównymi ośrodkami dyspozycyjnymi administracji publicznej, posiadają znaczny potencjał intelektualny w postaci wieloprofilowego kompleksu wyższych uczelni i placówek naukowo-badawczych, umożliwiających transfer wysokiej technologii. W nich koncentrują się rządowe i pozarządowe instytucje infrastruktury ekonomicznej (banki, inkubatory przedsiębiorczości i innowacyjności, ośrodki szkoleniowe, doradcze i promocyjne) oraz jednostki samorządu zawodowego (izby, stowarzyszenia). Ważnym elementem wyposażenia aglomeracji są obiekty infrastruktury społecznej najwyższego rzędu w dziedzinie kultury (opery, filharmonie, teatry, muzea, sale wystawowe) i służby zdrowia (kliniki specjalistyczne).

Dwanaście aglomeracji dysponuje zróżnicowanym, ale – w porównaniu ze stolicami pozostałych województw – dużym potencjałem gospodarczym i intelektualnym.

Liczba ludności w tych aglomeracjach waha się od 1,6 mln (Warszaw) do 280 tys. (Białystok). Najmniejszymi, wymagającymi wzmocnienia, ośrodkami w tej grupie są: Olsztyn (170 tys.) i Rzeszów (160 tys.). Stolice 19 spośród obecnych 49 małych województw nie przekraczają liczby 100 tys. mieszkańców.

Największym i nieporównywalnym skupieniem instytucji kultury (teatry dramatyczne i muzyczne, filharmonie, stacje radiowo-telewizyjne, domy kultury i kina) cechuje się Warszawa (365). W innych aglomeracjach liczba tych instytucji waha się na poziomie ok. 60, a najmniej jest w Rzeszowie (15). W 23 stolicach małych województw liczba ta wynosi od trzech do dziesięciu instytucji.

Potencjał naukowy i edukacyjny mierzony liczbą uczelni, nauczycieli akademickich i jednostek badawczo-rozwojowych jest skupiony głównie w dużych aglomeracjach, np. w Warszawie (42 wyższe uczelnie, 10 700 nauczycieli akademickich i 309 instytucji badawczych), a następnie odpowiednio w Krakowie (15, 18, 500, 109) i Poznaniu (14, 6100, 72). W jednostkach pretendujących do stolic województw jest ich odpowiednio: w Olsztynie (2, 1400, 5) i w Rzeszowie (2, 1100, 3). Spośród stolic obecnych województw aż 19 nie posiada żadnej uczelni, a dziewięć ma zaledwie jedną. Podobna sytuacja dotyczy jednostek badawczo-rozwojowych.

Poziom rozwoju biznesu i jego otoczenia (liczba prywatnych podmiotów gospodarczych, izb gospodarczych, fundacji i stowarzyszeń) jest również zróżnicowany. Najsilniej rozwinięta przedsiębiorczość indywidualna występuje w Warszawie (115 tys.), a następnie w Poznaniu (61 tys.) i Wrocławiu (60 tys.); najmniejsza – w Olsztynie (18 tys.) i w Rzeszowie (10 tys.). W 24 stolicach obecnych województw liczba ta waha się od 2,4 tys. do 8 tys. podmiotów.

Liczba izb gospodarczych, fundacji i stowarzyszeń wynosi odpowiednio od największego skupienia w Warszawie (72, 1500, 1100) i w Łodzi (7, 460, 120) do najmniejszej w Olsztynie (2, 160, 23) i Rzeszowie (3, 140, 19). 18 województw posiada łącznie od 19 do 80 tych instytucji.

Instytucje finansowe (banki i instytucje pośrednictwa finansowego) działają w liczbie od 363 w Warszawie i 152 we Wrocławiu do 25 w Rzeszowie i 22 w Olsztynie. 25 województw posiada od 6 do 20 tego typu instytucji.

Infrastruktura ochrony zdrowia mierzona liczbą szpitali i ich filii, łóżek szpitalnych oraz lekarzy kształtuje się następująco: od najlepiej wyposażonej Warszawy (40 szpitali i ich filii, 12 800 łóżek oraz 7600 lekarzy), do najskromniej wyposażonego Rzeszowa (5, 2100, 866) i Olsztyna (5, 1500, 695). Z istniejących stolic województw aż 33 posiada 1-4 szpitale, 25 poniżej 1000 łóżek oraz 29 poniżej 500 lekarzy.

Siedziby ponadwojewódzkich jednostek organizacyjnych administracji specjalnych są skoncentrowane: od 35 we Wrocławiu oraz 34 w Warszawie i Poznaniu do 19 w Olsztynie. Z obecnych stolic województw 19 nie posiada takich jednostek lub tylko jedną, a 11 stolic – od dwóch do pięciu takich jednostek.

Podsumowując tę z konieczności uproszczoną analizę, należy stwierdzić, że rozpiętość w potencjale ludzkim w 49 województwach kształtuje się jak 1:36 (Warszawa-Sieradz), a w 12 regionach jak 1:10 (Warszawa-Rzeszów). Koncentracja instytucji publicznych różnego typu wykazuje jeszcze większe dysproporcje między 12 a 49 stolicami województw.

Można stąd wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że tylko aglomeracje jako stolice dużych regionów koncentrują potencjał umożliwiający podjęcie współczesnych wyzwań cywilizacyjnych oraz dostosowanie się w stosunkowo krótkim czasie do standardów Unii Europejskiej, co otworzy możliwość transferu technologii i kapitału oraz środków pomocowych przyznawanych w ramach specjalnych programów. W wymiarze krajowym duże aglomeracje są w stanie wykreować własne elity intelektualne i polityczne, bez których nie można osiągnąć awansu cywilizacyjnego. Utrzymanie podziału na 49 województw uniemożliwia, zarówno dużym aglomeracjom, pozbawionym swojego normalnego zaplecza, jak i małym, słabym ośrodkom wojewódzkim, aktywny udział w rozwoju kraju i udźwignięcie zadań wynikających z nowych wymagań rozwoju.

Koncentracja funkcjonalno-przestrzenna dużych regionów, opartych na aglomeracjach, tworzy organizm zdolny do przeciwstawienia się trudnościom w adaptacji do nowych warunków przyspieszonego rozwoju.
 
 

2.4.

Podział na 12 do 14 regionów twórczo wykorzystuje zróżnicowania przestrzenne, wynikające zarówno ze stanu posiadania tkwiącego w zasobach ludzkich i naturalnych, w stanie zainwestowania, jak i w immanentnych predyspozycjach rozwoju, określonych tempem przeobrażeń w sferze produkcyjnej.

Przyszłe województwa (regiony) odpowiadają skalą małym państwom europejskim. Liczba ludności (przy podziale na 12 województw) waha się od 6 mln (Górny Śląsk) do 1,2 mln (Podlasie), co daje stosunek jak 1:5. W obecnym podziale rozpiętość ta wynosi jak 1:15,8 (woj. katowickie i woj. chełmskie).

Udział województw w krajowej produkcji sprzedanej jest adekwatny do ich zainwestowania i waha się od najwyższego na Górnym Śląsku (23,5 proc.) i Mazowszu (18,1 proc.) do najniższego na Podlasiu (1,4 proc.) oraz na Warmii i Mazurach (1,0 proc.). W układzie 49 województw wielkości te wynoszą odpowiednio od 15,7 proc. (woj. katowickie) do 0,2 proc. (woj. bielskopodlaskie) i 0,3 proc. (woj. chełmskie). Reforma oznacza więc trzykrotne zmniejszenie rozpiętości: z 1:78 do 1:23.

Otwarcie na gospodarkę rynkową jest warunkowane z jednej strony zaawansowaniem prywatyzacji znacjonalizowanego potencjału gospodarczego, restrukturyzacją przemysłu dostosowującą się do warunków konkurencyjności, a z drugiej – zdolnością opanowywania negatywnych skutków transformacji systemowej, takich jak: bezrobocie, zubożenie i frustracja części społeczeństwa. Przeobrażenia te przebiegają odmiennie w poszczególnych regionach kraju, a wynikają ze stanu zainwestowania (środki trwałe, nakłady inwestycyjne, rozmieszczenie największych zakładów), poziomu produkcji, udziału w krajowej produkcji sprzedanej, stanu zatrudnienia, poziomu bezrobocia i aktywności potencjału ludzkiego (wykształcenie, aktywność gospodarcza). Ważnym syntetycznym miernikiem sytuacji gospodarczej regionu jest jego atrakcyjność i obecność kapitału zagranicznego.

W pięciostopniowym rankingu atrakcyjności 49 województw czołowe pozycje zajmują województwa aglomeracyjne: 8 województw w kategorii A i B (po 4 w każdej), natomiast małe, słabe województwa znajdują się w kategoriach D (25) i E (9). Tak więc większość obecnych województw – aż 34 – znajduje się poza zasięgiem zainteresowań inwestorów krajowych i zagranicznych. W układzie 12 regionów, kumulując pulę możliwości gospodarczych, włączamy wszystkie regiony w aktywne życie kraju.

Zakumulowany potencjał gospodarczy regionów umożliwia samodzielne prowadzenie własnej strategii i polityki rozwoju. Obecne małe województwa są skazane na sterowanie i zasilanie z zewnątrz. Samodzielną strategię może stworzyć tylko region upodmiotowiony, aktywnie ustosunkowujący się do istniejącego stanu, kreujący własne cele rozwoju odpowiednio do aspiracji społecznych i wyznaczający kierunki rozwoju zgodne ze swoimi predyspozycjami. Opracowane zarysy strategii rozwoju 12 regionów wskazują, że każdy region ma inny punkt startowy, różną konfigurację celów i rozwoju i odmienny profil gospodarczy. W wykorzystaniu tych zróżnicowań tkwi walor regionalizacji zarówno w wymiarze międzynarodowym, jak i krajowym.

Zróżnicowane gospodarczo regiony tworzą specyficzny organizm konkurencyjności, współzawodnicząc między sobą i na rynkach międzynarodowych. Regiony przodujące, takie jak Wielkopolska czy Pomorze Nadwiślańskie, stanowią motor postępu społecznego i gospodarczego, poprawiając tym samym wizerunek całego kraju. Stworzenie takiego mechanizmu w podziale na 49 województw jest niemożliwe ze względu na zbyt dużą zależność większości z nich od interwencjonizmu państwowego, utrzymującego w tym układzie zasady gospodarki redystrybucyjnej.

Warunkiem sprostania konkurencyjności jest odpowiedni poziom zaawansowania naukowo-technicznego, który można uzyskać jedynie przez odpowiednią symbiozę nauki z produkcją przemysłową. Tylko aglomeracje są zdolne sprostać wymaganiom w tym zakresie. Bazując na wieloprofilowym szkolnictwie wyższym (kilka wyższych uczelni), można tworzyć technopole, parki naukowo-produkcyjne czy też inkubatory innowacyjności, promieniujące poprzez swoje filie w ośrodkach subregionalnych na cały region. Bogate kraje dostarczają niezbędnych dowodów, iż postęp cywilizacyjny można osiągąć tylko tą drogą.

Silny region, wyposażony w odpowiednie uprawnienia i własny budżet, jest w stanie przeciwstawić się unifikacyjnym tendencjom władz centralnych i doraźnym działaniom grup interesów. Własne, wieloletnie strategie rozwoju regionu stabilizują rozwój całego kraju przez zakorzenienie celów i kierunków działania w konkretnych strukturach podmiotowych i przedmiotowych. Region realizuje zasady decentralizacji, deregulacji i subsydiarności zgodnie z mechanizmem tworzonym przez samoograniczające się państwo i samoorganizujące się społeczeństwo.

2.5.

Tylko duże i samodzielne regiony, o prężnej i nowoczesnej gospodarce są w stanie nawiązać korzystną dla kraju partnerską współpracę gospodarczą i kulturową ze strukturami europejskimi.

Siłą motoryczną rozwoju kraju, a szczególnie gospodarki, jest udział Polski w procesie integracji europejskiej. Musimy mieć świadomość, że Polska nie jest w stanie sama podjąć współczesnych wyzwań cywilizacyjnych, szczególnie w świetle dekapitalizacji szeroko rozumianego stanu posiadania (baza przemysłowa, zasoby mieszkaniowe, infrastruktura społeczna i techniczna), luki technologiczne dzielącej nasz kraj od najbardziej zaawansowanych, niskiego poziomu wykształcenia (tylko 7 proc. ludności po studiach akademickich), degradacji środowiska przyrodniczego nadal zagrożonego emisją szkodliwych substancji oraz nabytą mentalnością ludności.

Integracja w ramach Unii Europejskiej daje wymierne korzyści wynikające z otwarcia gospodarczego, które poszerza rynki zbytu oraz umożliwia napływ kapitału i zaawansowanej technologii. Jest bodźcem podnoszenia konkurencyjności i innowacyjności polskich produktów, uzdrawiając w ten sposób nadal mało efektywną polską gospodarkę. Wzmożone kontakty na różnych forach międzynarodowych oraz konfrontacja z nowymi technologiami stymulują, a zarazem wymuszają podnoszenie kwalifikacji i wzrost aspiracji indywidualnych i grupowych.

Decydując się na udział w Unii Europejskiej, Polska musi sprostać nowym, bezprecedensowym wymaganiom, tworząc adekwatne regulacje ustawowe życia społecznego i gospodarczego oraz poszukując najwłaściwszych struktur organizacji terytorialnej państwa. Organizację taką zapewnia układ regionalny, oparty na aglomeracjach, który poprawia ogólne oblicze kraju, przyspiesza jego modernizację, utrwala podstawy ustroju demokratycznego i otwiera drogę do partnerskiego udziału w procesie integracji europejskiej, czerpiąc stąd korzyści dla własnego rozwoju.

We współpracy międzynarodowej szczególnie ważną rolę – jako punkty kontaktowe “ze światem” – spełniają aglomeracje, łącząc funkcje ośrodków regionalnych z funkcjami międzynarodowymi. Niektóre polskie aglomeracje mają tradycyjnie ugruntowaną pozycję wśród miast europejskich. Konkurencyjne zabieganie o funkcje międzynarodowe wiążą się z koniecznością tworzenia centrów kongresowych i wystawowych, poprawy wizerunku miasta, zapewnienia szybkich i komfortowych połączeń ze światem, tworzenia szczególnie korzystnych warunków dla inwestorów zagranicznych (np. obsługa finansowa). Konfrontacja tych zadań z realną siłą stolic obecnych województw wskazuje, że tylko 10 z nich może im sprostać, a dodatkowe 2-4 stolice muszą być szybko wzmocnione. Pozostałe, mniejsze ośrodki nie mają takich szans.

3. Konkluzja

Powszechne staje się dziś przekonanie o konieczności podjęcia rozstrzygnięć. za szybkim wprowadzeniem zasadniczych reform opowiada się zdecydowana większość środowisk naukowych i opiniotwórczych oraz krajowych stowarzyszeń samorządowych, a także znaczące ugrupowania polityczne. Reformę popierają również województwa, które mają szanse stać się ośrodkami regionalnymi. Głównym argumentem wysuwanym przez zwolenników reformy jest przekonanie, że zmiana podziału terytorialnego kraju, połączona z reformą ustrojową (wprowadzenie samorządu lokalnego-powiatowego i regionalnego-wojewódzkiego) jest:

• integralnym i nieodzownym elementem szeroko pojętej reformy państwa, określającej nowy sposób sprawowania władzy publicznej w układzie terytorialnym,
• podstawą właściwego podziału uprawnień między administracją rządową i samorządową,
• czynnikiem dynamizującym rozwój kraju poprzez otwarcie nowych możliwości i pól działania samorządów terytorialnych i podmiotów gospodarczych,
• warunkiem wykorzystania potencjału intelektualnego i gospodarczego aglomeracji miejskich, co rozszerzy ich oddziaływanie na obszar całego kraju,
• czynnikiem wpływającym na efektywne funkcjonowanie struktur społeczeństwa obywatelskiego, identyfikujących się z poszczególnymi regionami,
• sposobem skutecznego wykorzystania kultury i tradycji w rozwoju całego kraju, co wzmocni tożsamość społeczeństwa,
• ramą konsolidacji struktur osadniczych, umożliwiających włączenie małych miast w sieć związków poziomych, zdolnych do kompleksowego rozwiązywania wspólnych problemów,
• szansą przełamania, w dłuższym czasie, dychotomicznego podziału na miasto i wieś, a tym samym poprawy warunków życia ludzi i przeciwdziałania marginalizacji peryferyjnych struktur terenowych,
• warunkiem powstania partnerskich stosunków współpracy transgranicznej poprzez równoważenie potencjałów gospodarczych po obu stronach granic i efektywnego odciążenia władz centralnych w tym zakresie.

Nawiązując do głównych, tj. przestrzennych, historycznych, kulturowych i gospodarczych przesłanek rzeczywistej reformy terytorialnej kraju, można stwierdzić, iż propozycja utworzenia dużych (12-14) regionów (województw) udowadnia, jak dalece funkcjonowanie państwa i sposób sprawowania władzy zależą od struktur przestrzennych. Doświadczenie Polski ubiegłych 20 lat wykazało dobitnie, że małe województwa i spłaszczona struktura terytorialna kraju wymuszają centralistyczne zarządzanie, które w jaskrawy sposób kontrastuje z wymaganiami współczesnej, otwartej gospodarki rynkowej i – z drugiej strony – z możliwością kształtowania struktur państwa obywatelskiego. Duże województwa przywracają ciągłość historyczną i tożsamość, stanowiące fundament dalszego rozwoju regionów przyczyniając się aktywnie do awansu cywilizacyjnego całego kraju.

Jak uczą doświadczenia państw najbardziej rozwiniętych, kluczowe znaczenie dla rozwoju gospodarczego ma sfera społeczna, a więc kondycja ludzi i zdolność osiągania konsensusu społecznego, umożliwiającego zrównoważony rozwój jakościowy. Regionalizacja Polski postrzegana jest więc próbą poszukiwania nowego kształtu państwa, odpowiadającego polskiej specyfice i polskim aspiracjom. Reforma ustroju i podziału terytorialnego kraju, w świetle prowadzonych prac i zaangażowanej dyskusji, jawi się zatem jako dziejowe zadanie logistyczne państwa na przełomie XX i XXI wieku, mające swoje dalekosiężne skutki, i powinna być traktowana w kategoriach polskiej racji stanu.

Część druga

Ustawa o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w województwie (projekt z 10 sierpnia 1997 roku)

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

Samodzielność samorządu wojewódzkiego nie narusza samodzielnością jednostek lokalnego samorządu terytorialnego. Organy samorządu wojewódzkiego nie stanowią wobec nich organów nadzoru lub kontroli ani nie stanowią organów wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

Zasadniczy podział terytorialny kraju, zasady oraz tryb tworzenia i znoszenia gmin, powiatów i województw, a także jednostek podziału terytorialnego właściwych dla administracji niezespolonych (specjalnych) określa odrębna ustawa.
 
 

Prawa majątkowe województwa, nie należące do innych wojewódzkich osób prawnych, wykonuje zarząd województwa.

Zamieszczenie w budżecie województwa wydatków na określone cele nie stanowi podstawy zobowiązań wobec osób trzecich oraz roszczeń osób trzecich wobec województwa.

1. sprawozdaniem z wykonania budżetu województwa przedstawionym przez zarząd,
2. sprawozdaniem z wykonywania wieloletnich programów inwestycyjnych województwa,
3. sprawozdaniem finansowym oraz opinią niezależnego audytora,
4. opinią regionalnej izby obrachunkowej,
5. opinią komisji rewizyjnej.

1. Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium dla zarządu województwa jest podstawą oceny przez sejmik województwa działań zarządu jako organu odpowiedzialnego za wykonanie budżetu województwa.
2. Nieudzielenie absolutorium zarządowi jest równoznaczne z postawieniem wniosku o jego odwołanie.

1. Sprawozdanie z wykonania budżetu województwa, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt. 1, jest wykonywane w trybie i zakresie określonym przez prawo budżetowe.
2. Sprawozdanie finansowe, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt. 2, podlega badaniu i ogłaszaniu w trybie określonym w ustawie o rachunkowości.

1. Współpraca województwa ze społecznościami regionalnymi innych państw odbywa się zgodnie z polityką zagraniczną państwa.
2. Województwa uczestniczą w działalności instytucji europejskich i reprezentowane są w nich na zasadach określonych w porozumieniu międzyregionalnym.
3. Inicjatywy zagraniczne województwa, w tym w szczególności projekty umów międzyregionalnych lub akcesu do międzynarodowych zrzeszeń społeczności regionalnych, wymagają wcześniejszej akceptacji wojewody. Swoje stanowisko wojewoda uzgadnia z Ministrem Spraw Zagranicznych.

Sejmik wojewódzki przyjmuje corocznie “Priorytety współpracy zagranicznej województwa”, pozostające w zgodzie z kierunkami polityki zagranicznej państwa przedstawianymi co roku przez Ministra Spraw Zagranicznych i akceptowanymi przez Sejm, określające w szczególności:

1. główne cele współpracy zagranicznej,
2. priorytety geograficzne przyszłej współpracy,
3. rodzaje umów preferowanych przez województwo,
4. zamierzenia co do przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności regionalnych.

1. Nadzór nad działalnością samorządu wojewódzkiego sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa.
2. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami.

Marszałek województwa przedkłada wojewodzie rozporządzenia i uchwały sejmiku województwa, a także uchwały zarządu podlegające nadzorowi w ciągu 14 dni od daty ich podjęcia. W tym samym terminie marszałek województwa przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej rozporządzenia i uchwały objęte zakresem nadzoru izby.
 
 

Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy samorządu wojewódzkiego. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne.
 
 

W szczególnie uzasadnionych przypadkach wojewoda może wstrzymać, na czas określony i na zasadach unormowanych przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną na obszarze województwa.
 
 

Ustawa wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w województwie.
 
 
 
 

Uzasadnienie projektu ustawy o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w województwie
 
 
 
 

1. Przepisy ogólne

• zasada zespolenia administracji terenowej państwa (art. 3),
• zasada dekoncentracji przy wydawaniu aktów administracyjnych przez administrację terenową (art. 4),
• zasada funkcjonalnej samodzielności poszczególnych szczebli administracji samorządowej (art. 5).

3. Model ustrojowy władz samorządowych

• sposób wykonywania zadań publicznych – w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność,
• dysponowanie mieniem wojewódzkim,
• prowadzenie samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie budżetu (art.7 ust.1, 2 i 3 projektu; poszczególne aspekty samodzielności województwa są uregulowane w wyodrębnionych przedmiotowo rozdziałach działu II ustawy).

3. Model organizacyjny administracji rządowej

• wojewoda oraz działający pod jego zwierzchnictwem kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży (administracja zespolona stanowi podstawowy korpus terenowej administracji rządowej),
• wojewódzkie (okręgowe) organy administracji niezespolonej (specjalnej) podporządkowane bezpośrednio ministrom, wykonujące rzeczywiście specjalne zadania administracyjne na terenie województwa,
• organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z zawartego porozumienia. Takie rozwiązanie oznacza rezygnację z konstrukcji zadań ustawowo zleconych samorządowi regionalnemu, z pozostawieniem możliwości umownego przekazania mu zadań przez administrację rządową. W przypadku istnienia dwóch odrębnych struktur administracyjnych na poziomie województwa, nie ma potrzeby ustawowego przekazywania wszystkim samorządom regionalnym określonych zadań, bowiem może je wykonać administracja rządowa. Co innego w gminie czy powiecie, gdzie nie jest tworzona administracja rządowa, a są takie sprawy, które powinny posiadać charakter zadań rządowych (jak chociażby czynności wyborcze) i ich realizacja powinna się odbywać pod kontrolą administracji rządowej. Natomiast prawny instrument porozumienia, jako metody przekazywania zadań, w pełni zachowuje swoją aktualność na szczeblu regionalnym.

• przedstawicielem rządu w województwie,
• zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej,
• organem nadzoru nad samorządem terytorialnym,
• organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym,
• reprezentantem Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu do wykonywania jego zadań.

1. Samorząd wojewódzki

1. Zakres działalności
1. Strategia i polityka rozwoju regionu
Zgodnie z przyjętymi założeniami, zasadniczym celem nowego województwa jest kreowanie rozwoju regionu oraz wykonywanie usług publicznych o charakterze i zasięgu regionalnym. Próbę normatywnego zapisu zadań zawierają przepisy art. 13 i art. 14 projektu.

Rozwój regionalny – zjawisko niezwykle złożone, gdy chodzi o uwarunkowania, cele, metody i środki realizacji, mające charakter procesu dynamicznego – trudno jest zapisać w kategoriach prawnych. Dlatego też projektowane przepisy zakreślają jedynie podstawową konstrukcję modelu normatywnego realizacji zadań samorządu wojewódzkiego w tym zakresie. Podstawę modelu stanowi kompetencja (a więc uprawnienie i jednocześnie obowiązek) samorządu wojewódzkiego do określenia strategii rozwoju województwa. Dokument ten, przybierający formę uchwały sejmiku województwa (art. 17 ust. 1 pkt. 2 projektu), na podstawie diagnozy zastanej rzeczywistości, ma precyzować cele awansu cywilizacyjnego regionu (przykładowe wyliczenie celów zawiera art. 13 ust. 1 projektu) oraz konkretyzować kierunki działania regionalnego.

Narzędziem realizacji strategii jest prowadzona przez samorząd wojewódzki polityka rozwoju regionu (art. 13 ust. 2 projektu).

Decentralizacja państwa i samodzielność województwa wymagają, by polityka regionalna była polityką własną regionu (samorządu wojewódzkiego), niezależnie od tego, że rząd, państwo ma swoją politykę wobec regionu. Strategia, wraz z polityką rozwoju regionu, tworzy ramy postępowania zarówno dla władz samorządowych województwa, będących administracją rozwoju gospodarczego, jak i podmiotów gospodarczych oraz społecznych, a także ogółu mieszkańców regionu.

Polityka rozwoju regionu wymaga wykonania wielu szczegółowych, wzajemnie uzupełniających się zadań (przykładowe wyliczenie podstawowych zadań zawiera przepis art. 13 ust. 2 pkt. 1-8 projektu). Zadania te wymagają koordynacji czasowej i przestrzennej. Dlatego też podstawą realizacji polityki rozwoju regionu powinien być plan regionalny, określający przestrzenno-czasowy wymiar strategii regionalnej oraz towarzyszące mu programy wojewódzkie, w tym wieloletnie programy inwestycyjne, stanowiące podstawę prowadzenia działalności w zakresie gospodarki, ekologii, kultury, oświaty oraz infrastruktury społecznej i technicznej (art. 13 ust. 3 projektu). Potraktowanie planu regionalnego jako podstawowego instrumentu polityki rozwoju regionalnego wymaga zmian ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 89, poz. 415). W szczególności, wprowadzając plan regionalny jako rodzaj planu zagospodarowania przestrzennego w skali województwa, należy przewidzieć obligatoryjny charakter części jego ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów służących strategii rozwoju regionu. Nadanie ustaleniom przestrzennym planu regionalnego charakteru przepisu wojewódzkiego wymaga opracowania mechanizmów przeprowadzenia uzgodnień między postanowieniami planu regionalnego a postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wprowadzenie zadań regionalnych do miejscowego planu) oraz mechanizmów służących wprowadzeniu do planu regionalnego ponadregionalnych zadań publicznych (rządowych).

Formułowanie i realizacja strategii rozwoju regionu należą do autonomii samorządu wojewódzkiego, jednak będą przebiegały przy współpracy z szerokim kręgiem instytucji i podmiotów. Dlatego uznano za celowe ich przykładowe wskazanie w przepisie art. 13, ust. 4 projektu.

Norma zawarta w przepisie art. 13 ust. 5 projektu, określająca zakres i zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd wojewódzki, wyraża dwie reguły. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest w zasadzie domeną samorządu. Działalność ta może być jedynie podejmowana “w celu wykonania strategii rozwoju”, a więc postanowienia uchwały określającej strategię powinny wyznaczać ewentualne zadania gospodarcze dla samorządu wojewódzkiego. Nałożone zadania gospodarcze powinny być wykonywane w formach organizacyjnych przewidzianych dla komercyjnej działalności gospodarczej. Samorząd powinien w tym celu tworzyć spółki (art. 52 projektu), działające na zasadach określonych w kodeksie handlowym.

2.1.2. Wykonywanie usług publicznych

Zadania samorządu wojewódzkiego o charakterze usług publicznych zostały skonstruowane przy zastosowaniu zasady pomocniczości: do samorządu szczebla wojewódzkiego należą zadania o charakterze regionalnym nie zastrzeżone na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego, tj. samorządu gminnego i powiatowego. Analiza dotychczasowego stanu rzeczy oraz zakładane procesy decentralizacji administracji publicznej pozwalają zaproponować katalog usług publicznych (art. 14, ust. 1 pkt. 1-10) o charakterze regionalnym. Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego i może być korygowane zarówno gdy chodzi o sferę usług, jak i zakres konkretnych zadań.

Projekt ustawy zakłada, iż nawet po jej uchwaleniu mogą wystąpić potrzeby korekt w zakresie usług publicznych, dlatego przewiduje możliwość wykonywania przez samorząd wojewódzki zadań zleconych przez administrację rządową na podstawie porozumienia (art. 9, ust. 1, pkt. 3).

Gdy chodzi o wykonywanie zadań w sferze użyteczności publicznej, rozumianej jako bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, proponuje się, by ta działalność gospodarcza była prowadzona na zasadach i formach określonych w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (art. 13 ust. 5 projektu).

2. Władze województwa
1. Skład, kompetencje i organizacja sejmiku województwa

• uchwalanie strategii rozwoju, planu regionalnego, wojewódzkich programów rozwoju oraz uchwalanie i kontrola wykonania budżetu,
• stanowienie aktów prawa wojewódzkiego, w tym statutu województwa,
• powoływanie i odwoływanie samorządowych organów wykonawczych.

• wiceprzewodniczących sejmiku, będących zastępcami marszałka w sprawach uchwałodawczych,
• wiceprzewodniczących zarządu województwa, będących zastępcami marszałka w sprawach wykonawczych.

• przewodniczącego organu stanowiącego – sejmiku,
• przewodniczącego organu wykonawczego – zarządu,
• zwierzchnika samorządowej administracji wojewódzkiej (art. 6 ust. 3, art. 19 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 2 i art.40 projektu).

1. Mienie wojewódzkie
1. Kategoria mienia wojewódzkiego

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

Wyposażenie samorządu wojewódzkiego w majątek zapewniający realizację jego zadań będzie prowadziło do kształtowania nowej kategorii mienia publicznego – mienia wojewódzkiego. Obowiązujące prawo rezerwuje pojęcie “mienie komunalne” dla własności i innych praw majątkowych należących do gmin i ich związków, dlatego też budowa kolejnych szczebli samorządu terytorialnego wymaga nowych konstrukcji majątkowych. Kategoria “mienie wojewódzkie” będzie, obok mienia komunalnego, formą mienia samorządu terytorialnego, to zaś byłoby formą mienia publicznego.

Definiując pojęcie “mienie wojewódzkie” (art. 44 projektu), doprecyzowano, iż są to podmiotowe prawa majątkowe, które “przysługują” (art.44¹ kc) województwu i innym wojewódzkim osobom prawnym w wyniku ich nabycia przez te osoby. Definicja przybiera więc następującą postać: “mieniem wojewódzkim jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne”. Tak sformułowana definicja nawiązuje do nabycia prawa – podstawowego zdarzenia prawnego przesądzającego o samorządowym charakterze mienia. Proponuje się przy tym zacieśnić kategorię wojewódzkich osób prawnych do samych województw oraz do tych podporządkowanych województwu zależnych osób prawnych, którym ustawa w sposób wyraźny przyznaje przymiot wojewódzkiej osoby prawnej oraz tych, których prawo tworzenia ustawa na zasadzie wyłączności przyznaje samorządowi wojewódzkiemu.

Określanie kręgu podmiotów zaliczanych do wojewódzkich osób prawnych jest istotne również z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej. Województwo i inne wojewódzkie osoby prawne mogą prowadzić działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej, na zasadach i w formach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Natomiast działalność gospodarcza może być prowadzona przez samorząd wojewódzki jedynie za pośrednictwem tworzonych w tym celu spółek handlowych, w tym jednoosobowych (art. 52 projektu). Spółkom tym nie przysługiwałby przymiot wojewódzkiej osoby prawnej, bez względu na skład kapitału założycielskiego. Mienie spółek nie należałoby do kategorii mienia wojewódzkiego; charakter samorządowych praw majątkowych miałyby natomiast prawa wynikające z udziału samorządowych, wojewódzkich osób prawnych we wspomnianych spółkach.

2.3.2.Nabycie mienia

Generalny przepis określający nabycie mienia przez wojewódzkie osoby prawne (art. 45 projektu) zawiera odesłanie do ogólnie obowiązujących przepisów, co implicite wyraża zasadę generalną, że samorząd może nabywać mienie w każdy sposób przewidziany prawem. Tę grupę przypa