Miesięcznik 1997

Nr 11

Lech Mażewski
 
 

W tym roku mija tysiąc lat od pojawienia się pierwszej wzmianki o Gdańsku, mieście określonym jako urbs Gyddanyzc. Jest to świetna okazja nie tylko do tego, aby spojrzeć na jego historię, ale również określić bardzo specyficzną rolę, jaką odgrywało w dziejach Rzeczypospolitej. Przez długie wieki Gdańsk w sposób brutalny pasożytował na polskiej gospodarce¹.

Doskonale zdawał sobie z tego sprawę Eugeniusz Kwiatkowski, kiedy w 1935 roku pisał: “Tak zwana privilegia Casimiriana Kazimierza Jagiellończyka, w swej właściwej lub często fałszywej interpretacji stały się okazją dla Gdańska zapuszczania swych korzeni w gospodarstwo Polski i wyciągania z niego przez całe stulecia najżywotniejszych soków. (…) Połowę ceny wywożonego zboża, drzewa, wełny, żelaza, popiołu, smoły, bydła itp. zabiera od tej pory Gdańsk, utrzymując, że każda transakcja handlowa, a więc sprzedaż polskich towarów na obce okręty musi przejść wyłącznie przez ręce jego obywateli²”.

Obecnie Gdańsk z pewnością nie pasożytuje na Polsce, ale też nie jest pierwszym miastem Rzeczypospolitej. W latach 80. był polityczną współstolicą Polski, dziś jedynie jednym z kilku większych miast naszego kraju, którego ranga systematycznie się
obniża³.

W jaki sposób przerwać proces prowincjonalizacji Gdańska? Czy szansą dla tego miasta i całej aglomeracji może być instytucja samorządu regionalnego, ustanowiona przepisem art. 164 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.? Kto i w jaki sposób ma rządzić Gdańskiem i aglomeracją gdańską? Jaki w tym procesie ma być udział rządu, a jaki samorządu? I wreszcie o jaki samorząd chodzi: czy o wspólny dla całego, wielkiego województwa pomorskiego, czy też o odrębny samorząd regionalny dla aglomeracji gdańskiej? To są pytania, na które chcę udzielić odpowiedzi w tym opracowaniu.

Chcąc przystąpić do rozważań na temat pożądanego kształtu samorządu regionalnego należy najpierw udzielić odpowiedzi na pytanie, czy istnieje region gdański, czy też region Gdańska? Odpowiedź na to pytanie ma kapitalne znaczenie dla dalszych rozważań.

Powyższy problem był wiele razy rozważany w literaturze naukowej. Klarownej odpowiedzi na pytanie, region gdański, czy region Gdańska, udzielili na początku lat 90 Danuta i Mieczysław Kochanowscy z Politechniki Gdańskiej. Bardzo stanowczo stwierdzają: “Regionu gdańskiego nie ma”⁴. Twierdzenie to uzasadniają następująco: “W swej tysiącletniej historii wielkie i bogate miasto Gdańsk nie wykształciło wokół siebie obszaru trwale z nim spojonego więzami politycznymi, gospodarczymi i kulturowymi; obszaru obsługiwanego przezeń i wzajemnie obsługującego je tworzącego z nim wielorako zintegrowany, proporcjonalny do jego wielkości i znaczenia organizm (odpowiadający więc powszechnie uznawanym kryterium regionu, tak jak regionem poznańskim można nazwać Wielkopolskę, a wrocławskim Dolny Śląsk)”⁵.

Gdańsk, historycznie rzecz biorąc, pozostawał wielkim miastem bez regiony, co nie przeszkadzało mu odgrywać w historii częstokroć większej roli niż było to udziałem innych dzielnic Polski. Na przeszkodzie integracji Gdańska z jego pomorskim otoczeniem stała, budowana systematycznie od drugiej połowy XV wieku, samodzielność i autonomia polityczna miasta, które w gruncie rzeczy było wolnym miastem, połączonym jedynie unią personalną, w osobie króla, z Rzeczpospolitą⁶.

W okresie rozbiorów, kiedy Gdańsk został odcięty od swego polskiego zaplecza, Prusy próbowały wytworzyć wokół niego region, czyniąc z miasta stolice prowincji. Nie bardzo się to powiodło. Doprowadziło jednak do zmiany charakteru miasta. “Interwencja Prus osiągnęła zamierzony cel – Gdańsk z potężnego ośrodka handlowego przeobraził się w ośrodek przemysłowy, ściśle związany z militarną siłą państwa” – piszą Kochanowscy⁷. Po II wojnie światowej Gdańsk odzyskał wprawdzie pełny dostęp do swego zaplecza, ale PRL nie przywróciła mu dawnej rangi, pogłębiając jedynie nadany mu przez Prusy przemysłowy charakter.

Trudno zatem nie zgodzić się z konkluzją Danuty i Mieczysława Kochanowskich, że “właściwiej jest mówić nie o regionie gdańskim, lecz o regionie Gdańska, pojmowanym jako obszar współdziałający każdorazowo z tym miastem w pełnieniu jego funkcji, niezależnie od aktualnych podziałów administracyjnych”⁸.

Jaki obszar obejmuje region Gdańska? To kolejne pytanie, na które trzeba udzielić odpowiedzi. I znów posłużę się efektem badań naukowych Danuty i Mieczysława Kochanowskich. Profesorowie Politechniki Gdańskiej twierdzą: “Aglomeracja Gdańska jest dziełem przypadku⁹”. I dalej wyjaśniają: “Istotnym momentem dla uformowania się aglomeracji jako układu złożonego, policentrycznego był okres międzywojenny, kiedy to o procesach gospodarczych i przestrzennych przesądziły względy polityczne. Na mocy traktatu wersalskiego powołano Wolne Miasto Gdańsk, w skład którego weszły także Sopot, Oliwa (jeszcze samodzielne miasto) i Pruszcz, który prawa miejskie uzyska dopiero w 1941 r. W tak izolowanych warunkach umacniała się wymuszona politycznie integracja tych miast. większe jeszcze, decydujące znaczenie dla omawianego tu procesu osadniczego miało powstanie Gdyni. Wybudowanie nowego wielkiego portu morskiego i miasta w pobliżu takiegoż ośrodka już istniejącego jest ewenementem pozwalającym ocenić powstanie obecnej aglomeracji w kategoriach przypadku”¹⁰.

Z dotychczasowych wywodów wynika, że region Gdańska w sensie obszaru, to tyle samo, co aglomeracja Gdańska. Przypadkowy sposób jej powstania decyduje o charakterystycznej dwubiegunowości. Właściwie jest tak, że funkcje centrum aglomeracji pełni zarówno Gdańsk, jak i Gdynia, które zarazem przyciągają do siebie poszczególne miasta i gminy aglomeracji. I tak, Gdańsk oddziałuje na Pruszcz Gdański i Żukowo, natomiast Gdynia na Wejherowo, Rumię, Redę i Kosakowo¹¹. Odrębną pozycję zajmuje Sopot, będący pod wpływem obu centrów aglomeracji. Aglomeracja gdańska liczy zatem dziewięć gmin, w tym siedem miast, spośród których trzy (Gdańsk, Sopot, Gdynia) mają szersze kompetencje wynikające z ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. nr 141, poz. 692), zwanej ustawą miejską.

Gdańsk – region Gdańska, czyli aglomeracja gdańska – tworzy wraz z Gdynia wewnętrznie powiązany miejski zespół (region) funkcjonalny. “Zespół taki (splot takich więzi) występuje obiektywnie, niezależnie od tego, czy znajduje odpowiednie odwzorowanie w sferze ustrojowej zarządu lokalnego i w siatce podziału administracyjnego” – trafnie pisze Magdalena Maciołek¹². Chodzi jednak o to, aby w sposób świadomy obiektywnie istniejącemu regionowi Gdańska nadać taki ustrój, kompetencje i określić sposób jego finansowania, aby mógł on sprostać wyzwaniom, jakie przed nim stoją.
 
 

W moim przekonaniu region Gdańska musi sprostać trojakiemu wyzwaniu. Po pierwsze, musi doprowadzić do integracji dwubiegunowej aglomeracji gdańskiej w jeden, w sensie funkcjonalnym, organizm. Po wtóre, zadaniem regionu będzie nie tylko rozpoczęcie modernizacji gospodarki aglomeracji, ale sprawienie, by region Gdańska mógł konkurować z innymi polskimi i europejskimi regionami. Po trzecie wreszcie, region Gdańska musi mieć taki ustrój, aby mógł sprostać wyzwaniu, jakim będzie dla niego istnienie na terenie aglomeracji dobrze zorganizowanych branżowych i związkowych grup interesu.

Z przypadkowego charakteru powstania aglomeracji gdańskiej wynika słaba integracja całego układu miejskiego. Gdańsk i Gdynia – jako porty i miasta – bardziej ze sobą konkurują niż współpracują. Podejmowane w okresie PRL próby integrowania zespołu miast w jedną funkcjonalną całość nie przyniosły spodziewanych efektów. A i te nieliczne, które się powiodły, nie wytrzymały próby czasu, czego przykładem jest dokonany na początku lat 90. podział połączonego niegdyś Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Gdańsk-Gdynia. Jedyną chyba wspólną instytucją dla całej aglomeracji jest szybka kolej miejska Gdańsk-Wejherowo (1952-1957), stanowiąca do dziś techniczny szkielet funkcjonowania regionu Gdańska, chociaż w połowie lat 90. tracący na znaczeniu jako środek komunikacji pasażerskiej¹³.

Stałą zatem cechą aglomeracji gdańskiej jest jej wyraźna polaryzacja, wyznaczana przez dwa konkurujące ze sobą miasta: Gdańsk i Gdynię. Oba główne ośrodki mają jednak wiele wspólnych cech: stabilne dzielnice portowo-przemysłowe, śródmieścia, nie spełniające w odpowiedni sposób właściwych funkcji centralnych¹⁴, zespoły wielkich dzielnic sypialnych. Mimo to w latach 90. nie udało się zmniejszyć polaryzacji między biegunami regionu Gdańska, a przykładem bezsensownej konkurencji jest budowa przez Gdynię centrum wystawienniczego WTC.

Integracja aglomeracji gdańskiej ma służyć wspólnemu uporaniu się z problemem modernizacji gospodarki całego regionu Gdańska, a szczególnie obu jego centrów. Dobra kondycja gospodarcza miast nie jest tożsama z wiodącą rolą w transformacji gospodarczej¹⁵. Pomyślny rozwój przedsiębiorczości prywatnej oraz napływ drobnego kapitału zagranicznego kontrastuje z niskim stopniem zaawansowania przekształceń własnościowych i restrukturyzacji dominujących w Gdańsku i Gdyni branż gospodarki morskiej. Upadek Stoczni Gdańskiej nie jest żądnym przypadkiem, a może być przysłowiowym wierzchołkiem góry lodowej.

Można zaryzykować tezę, że z punktu widzenia przekształceń własnościowych sektora przemysłowo-portowego lata 90. są w dużym stopniu stracone dla Gdańska i Gdyni. Wystarczy spojrzeć na Szczecin, żeby dostrzec, ile można było zrobić w aglomeracji gdańskiej. Przejmowanie przez Stocznie Szczecińską Stoczni w Gdańsku i Gdyni jest dobrym symbolem jej opóźnienia. Otwarte pozostaje pytanie, jak do tego mogło dojść?

W ostatnim czasie sformułowany został dokument “Województwo gdańskie 2000 plus¹⁶. Strategia rozwoju”. Zasadnicze jego przesłanie sprowadza się do następującego stwierdzenia: “Zadaniem strategicznym jest przekształcenie węzła Gdańsk-Gdynia w centrum logistyczne europejskiego systemu transportowego, które jest nie tylko wypadkową krzyżujących się na tym terenie szlaków transportowych, ale też aktywnym ośrodkiem sterującym strumieniami ładunków i pasażerów oraz oferującym sieć usług wzbogacających towar (tworzących “wartość dodaną”). I w konkluzji: “Strategicznym kluczem do obrony pozycji Gdańska i Gdyni w europejskim systemie transportowym jest terminowa realizacja autostrady A-1. Wariant optymistyczny zakłada budowę odcinka Gdańsk-Toruń do roku 2002 i całej trasy krajowej do roku 2007. Istotna jest także lokalizacja nadmorskiej drogi ekspresowej Via Hanseatica, ze Szczecina przez Trójmiasto, Elbląg do Kaliningradu”.

Realność celów zawartych w strategii rozwoju województwa gdańskiego, a więc ponowne uczynienie z Gdańska węzła transportowo-handlowego na skalę europejską, podważa Jan Szomburg¹⁷. Jego zdaniem, “już w tej chwili należałoby rozpocząć pogłębione prace nad wariantami rozwoju opartymi na założeniu, że spełni się scenariusz zagrożeń przedstawiony w dokumencie >>Województwo gdańskie 2000 plus<<, czyli że główne szlaki transportowe północ-południe ominą Gdańsk. Scenariusz ten będzie oznaczał dramatyczne pogorszenie możliwości rozwojowych Trójmiasta, otwierając realne niebezpieczeństwo stopniowego osuwania się ku peryferyzacji¹⁸.

Według dyrektora Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, region Gdańska musi szukać nowych, trwałych źródeł rozwoju, próbować wydobyć z siebie nowa prężność gospodarczą. Najbardziej pożądany byłby wariant proinnowacyjny. Byłby on oparty na innowacyjności oraz na małych i średnich przedsiębiorstwach – na bardzo kreatywnym, przedsiębiorczym i szybko uczącym się kapitale ludzkim. Gdańsk miałby stać się zatem przede wszystkim miastem wiedzy.

Nie będę tu rozstrzygał sporu między autorami dokumentu “Województwo gdańskie 2000 plus. Strategia rozwoju” a J.Szomburgiem. Jest jednak oczywiste, że ich wspólnym celem jest modernizacja aglomeracji gdańskiej tak, aby mogła ona konkurować z innymi regionami w Polsce i w Europie. J.Szomburg zdaje się jednak twierdzić, że Gdańsk utracił już możliwość realizacji ambitnych celów zawartych w strategii rozwoju wojewódzkiego.

Integrująca i modernizująca się aglomeracja gdańska może stanąć wobec wyzwania ze strony tradycyjnych branż i związkowych grup nacisku. Mówiąc o tym problemie w skali ogólnopolskiej, J.T.Hryniewicz stwierdza: “Istniejąca obecnie w Polsce relatywna koncentracja władzy ekonomicznej, realizowana za pośrednictwem branżowych i związkowych grup interesu, musi iść w parze ze stosownym zapleczem na poziomie państwa. Koncentracja kapitału politycznego i ekonomicznego w ramach układów administracyjno-przemysłowych, centralizację władzy państwowej wręcz wymusza. państwo, do którego zadań należy między innymi nadzór nad konfliktem przemysłowym, nie może pozwolić sobie na to, aby jego zakres kontroli o potencjalnej mobilizacji środków był mniejszy niż analogiczne możliwości niektórych grup interesu”¹⁹. Sądzę, że z zachowaniem odpowiedniej proporcji uwagi te odnoszą się do struktury władzy przyszłego regionu Gdańska.

Wiemy już, że nie ma czegoś takiego, jak region gdański, realnie istnieje natomiast region Gdańska, obejmujący obszar aglomeracji gdańskiej, która będąc dziełem przypadku jest tak słabo zintegrowana, Głównym wyzwaniem, przed którym staje region Gdańska, jest jego modernizacja, przy czym nie ma zgody, na czym miałaby ona polegać. Jest jednak oczywiste, że w trakcie działań modernizacyjnych może dojść do konfliktu z tradycyjnymi branżami i związkowymi grupami interesów. W tej sytuacji niezwykle istotne staje się pytanie o ustrojowy charakter regionu Gdańska.

Z dotychczasowych rozważań wynika, że region Gdańska to dziewięć gmin tworzących aglomerację gdańską. Aglomeracja gdańska będąc częścią dzisiejszego województwa gdańskiego, w przyszłości będzie też częścią województwa pomorskiego, utworzonego z kilku dzisiejszych województw Pomorza nadwiślańskiego. Szczegółowo pozycję ustrojową regiony Gdańska w ramach województwa pomorskiego przedstawię w dalszej części artykułu. W tej chwili istotne jest jedynie to, że region Gdańska, będąc w przyszłości częścią województwa pomorskiego, musi zachować daleko idącą odrębność w sensie ustrojowym, kompetencyjnym i finansowym. Słowem, region Gdańska musi mieć samorządowy charakter.

Samorządowy charakter regiony Gdańska jest konieczny dlatego, aby aglomeracja gdańska mogła podjąć wreszcie proces integracji oraz modernizacji swojego potencjału gospodarczego. Gdyby region Gdańska posiadał wspólne instytucje samorządowe z województwem pomorskim, zostałby z pewnością zdominowany przez interesy i siły polityczne tożsame z tymi, które są charakterystyczne dla regionu Gdańska. Wystarczy spojrzeć na to, kto wygrywał w latach 90. wybory parlamentarne i prezydenckie w regionie Gdańska i na terenach ościennych województw. Nie ma się zatem co łudzić, że to region Gdańska będzie rządził przyszłym województwem pomorskim. Będzie dokładnie odwrotnie. To elity pomorskie będą rządziły aglomeracją gdańską.

Ale zatem, celem musi być stworzenie samorządu aglomeracyjnego, odrębnego od samorządu województwa pomorskiego. Samorząd regionu Gdańska ma być czymś innym niż sugerują Danuta i Mieczysław Kochanowscy. Profesorowie Politechniki Gdańskiej, wychodząc z regionalnego charakteru aglomeracji gdańskiej twierdzą, że “Gdańsk podobny jest nieco do Bremy i Hamburga: tak samo położonych miast portowych, które nie są stolicami niemieckich landów, ale nie wchodząc w skład innych, same mają status landów”²⁰. Realizacja tej idei byłaby w gruncie rzeczy powrotem Gdańska - czy razem z Gdynią? – do sytuacji Wolnego Miasta z czasów traktatu wersalskiego. Stanowczo nie o to chodzi.

Instytucja samorządu aglomeracyjnego nie ma właściwie żadnych odniesień w dziejach niepodległej Polski. Uchwalona 26 września 1922 r. ustawa o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego (Dz.U. Nr 90, poz. 829), która nie weszła zresztą w życie, nie nadawała żadnych specjalnych uprawnień aglomeracjom²¹. Jedynie ustawa z 23 marca 1993 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 35, poz. 294) przyniosła pewne odrębne elementy w ustroju wielkich miast. w ustawie tej przewidywano, że “kwestia przewodnictwa w radzie, wraz z niektórymi innymi kwestiami organizacyjnymi, mogła być w odniesieniu do sześciu największych miast (Kraków, Lwów, Łódź, Poznań, Warszawa, Wilno) rozstrzygnięta inaczej w statutach tych miast, wydanych przez Prezydenta RP na wniosek ministra spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii rady miejskiej. Statuty takie w praktyce nie zostały wydane”²².

W okresie PRL namiastką odrębnego sposobu zarządzania wielkimi miastami czy aglomeracjami była początkowo instytucja miasta wyłączonego z województwa, wprowadzona ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Było pięć takich miast: Warszawa, Poznań, Kraków, Łódź i Wrocław. Ich kompetencje i ustrój były takie same jak otaczających je województw²³. W wyniku przeprowadzonej w pierwszej połowie lat 70. reformy podziału terytorialnego państwa, również w nowej sytuacji znalazły się polskie aglomeracje. “W Polsce w latach 1872-1975 próbowano konstrukcji podporządkowujących rady narodowe (niższego stopnia) w jednostkach sąsiadujących z dużymi miastami nadzorowi rad narodowych (wyższego stopnia) tych miast. Formuła ta miała uelastycznić zarządzenie, wiązać miasto centralne z terenami sąsiednimi, załamała się jednak wobec sztywnych reguł obowiązujących w hierarchicznym planowaniu gospodarczym i budżetowym”²⁴. W pierwszej połowie lat 70. odrębny status utracił Poznań, Warszawa, Kraków i Łódź, a także w nieco odmienny sposób Wrocław – stały się województwami miejskimi. Zastosowane tam rozwiązania trudno porównywać do systemu samorządowego, ale jeszcze raz wypada podkreślić odrębny status prawny tych ośrodków.

Najważniejsze jest jednak to, że w okresie PRL żadna z klasycznych polskich aglomeracji (górnośląska lub gdańska nie doczekały się odrębnej regulacji prawnej.

Wiele razy już podkreślano, że ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95) doprowadza do degradacji ustrojowej wielkich miast²⁵. Jedynie Warszawa, ustawa z 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 34, poz. 200), uzyskała odrębny ustrój, oparty na istnieniu siedmiu samodzielnych dzielnic-gmin. W rezultacie, rozbijając integralność stolicy, uniemożliwiono w praktyce zarządzanie tym miastem²⁶.

Zła ustawa o samorządzie warszawskim miała jedną zaletę: wyzwoliła dyskusje na temat ustroju wielkich miast i aglomeracji. W jej wyniku została sformułowana koncepcja zespołu metropolitalnego jako nowego sposobu zarządzania Warszawą, a później być może innymi miastami i aglomeracjami²⁷.

Uchwalenie nowej ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego warszawy (Dz.U. nr 48, poz. 195) stanowi niewątpliwie przełom w zarządzaniu wielkimi miastami i aglomeracjami w Polsce. Po raz pierwszy pojawia się odrębny ustrój samorządowy dla tej kategorii gmin²⁸. Warszawa otrzymuje ustrój metropolitalny, co oznacza przyznanie dodatkowych i samoistnych kompetencji, nie będących dotychczas w sferze uprawnień gmin. Na ich czoło wybija się uprawnienie zawarte w art. 5 pkt 1 tej ustawy, że do zakresu działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy należy planowanie strategii rozwoju i zagospodarowywania m.st. Warszawy. Jest to zupełnie nowy i niezwykle istotny instrument, będący rodzajem planowania regionalnego w zarządzaniu aglomeracjami.

Ważne jest zatem, aby region Gdańska był zarządzany samorządowo, aby aglomeracja gdańska była odrębnym regionem samorządowym w ramach przyszłego województwa pomorskiego. W Polsce niepodległej brakuje jednak rozwiązań prawnych charakterystycznych jedynie dla aglomeracji. Pewne próby wyodrębnienia aglomeracji z ustroju terytorialnego państwa podjęte zostały w okresie PRL, ale nawet wówczas aglomeracja gdańska nie była nimi objęta. W 1994 roku nowa ustawa warszawska przyniosła realizację idei zespołu metropolitalnego jako nowego sposobu zarządzania wielkim miastem i aglomeracją. rozwiązania warszawskie mogą być punktem wyjścia do dalszych poszukiwań ustrojowych.

Próba prostego przeniesienia rozwiązań warszawskich do aglomeracji gdańskiej jest trudna z tego powodu, że w przypadku stolicy mamy do czynienia z wyraźną dominacją miasta metropolii, region Gdańska zaś charakteryzuje się odmienną dwubiegunową strukturą. To stanowi o konieczności oryginalnego podejścia do aglomeracji gdańskiej.

Raz jeszcze podkreślam: ustrój regionu Gdańska powinien mieć charakter samorządowy. Ale zanim określi się strukturę, kompetencje i sposób finansowania szczebla regionalnego w aglomeracji, trzeba rozstrzygnąć, w jaki sposób ma być dokończona budowa szczebla komunalnego.

Kiedy w pierwszej połowie lat 90. powstał Konwent Wójtów, Burmistrzów i Prezydentów Gdańskiego Zespołu Metropolitalnego, to głównym przedmiotem jego zainteresowania stał się problem powołania powiatu w warunkach aglomeracji²⁹. Niestety, po długich negocjacjach nie udało się znaleźć rozwiązania w pełni satysfakcjonującego. Z jednej bowiem strony w każdym rozwiązaniu powiatowym Wejherowo i Pruszcz Gdański wchodzą do GZM jako gminy miejskie, bez swojego ziemskiego otocze4nia, z drugiej zaś zaproponowano utworzenie nieco hybrydalnego powiatu z siedziba w Gdyni, w skład którego miałyby wejść gminy: Kosakowo, Rumia i Żukowo. Ta ostatnia propozycja została, zresztą słusznie, odrzucona przez Urząd Rady Ministrów w 1993 roku.

Po wejściu w życie ustawy miejskiej problem restytucji powiatu na obszarze aglomeracji gdańskiej radykalnie zmienił się. Otóż z mocy tej ustawy, trzy miasta (Gdańsk, Gdynia i Sopot) właściwie przejęły kompetencje powiatowe i jeśli chodzi o Trójmiasto, zadanie dokończenia budowy szczebla komunalnego zostało rozwiązane. Nie oznacza to oczywiście, że wszystkie kwestie są do końca wyjaśnione, np. prawa finansowania przejętych przez miasta dodatkowych zadań ciągle budzi duże kontrowersje.

W tej sytuacji moja propozycja sprowadzałaby się do tego, aby również inne miasta aglomeracji (np. Rumia czy Wejherowo) mogły być objęte ustawą miejską, a więc w sposób samodzielny wykonywać dodatkowe zadania komunalne. Te zaś gminy, które nie byłyby w stanie wykonać tych zadań, miałyby możliwość wykupienia dla swoich mieszkańców prawa do korzystania z tych świadczeń w miastach, które je wykonują.

Efektem realizacji tej propozycji byłoby generalne dokończenie budowy szczebla komunalnego na terenie aglomeracji gdańskiej. Gminy, wchodzące w skład regionu Gdańska, same wykonywałyby wszystkie kompetencje komunalne, a gdyby to było niemożliwe – kontraktowałyby te usługi w miastach, które je realizują. W ten sposób kwestia powiatowa zniknęłaby z horyzontu aglomeracji gdańskiej.

Struktura szczebla regionalnego

Właściwie rozwiązanie tego problemu przesądzi o możliwości powołania samorządowego regionu Gdańska. Struktura szczebla regionalnego musi spełniać kilka warunków jednocześnie. Swoją właściwą reprezentację musza znaleźć interesy gmin, jak i interes całej aglomeracji. Ustrój regionu Gdańska musi doprowadzić do rozpoczęcia procesu integracji i modernizacji całej aglomeracji. I wreszcie na koniec, struktura władzy regionalnej musi sprostać ewentualnym wyzwaniom ze strony tradycyjnych branż przemysłu i związkowych grup interesu.

Nie ma gotowej propozycji, w jaki sposób miałaby wyglądać struktura szczebla regionalnego, aby odpowiadała wszystkim wyzwaniom, przed którymi będzie stał region Gdańska. Dlatego przedstawię jedynie wariantowe rozwiązania do dalszej dyskusji.

1. Dla rozpatrywania spraw regionalnych skład Rady Miasta Gdańska zostałby poszerzony o przedstawicieli wybranych bezpośrednio w innych gminach. W rezultacie powstałaby gdańska rada miejsko-regionalna, której przewodniczącym z urzędu byłby prezydent Gdańska. Na jego wniosek Rad powoływałaby regionalnego menedżera, jako urzędnika zarządzającego sprawami regionu Gdańska.

Zaletą tego rozwiązania jest to, że jest to bardzo prosta struktura, podkreślająca znaczenie głównego miasta i aglomeracji. Ale też i to jest jedną ze słabości tej propozycji. Aglomeracja gdańska posiada dwubiegunowy charakter, co nie znajduje odzwierciedlenia w tej propozycji. a ponadto istnienie gdańskiej rady miejsko-regionalnej oznaczałoby przecież pomieszanie porządku komunalnego i regionalnego. I wreszcie, propozycja ta skazuje regionalną władzę wykonawczą na słabość.

2. Region Gdańska posiadałby jeden organ pochodzący z wyborów bezpośrednich. Byłby nim marszałek regionalny, który byłby nie tylko przywódcą politycznym aglomeracji gdańskiej, ale również bezpośrednio nią zarządzał. Marszałek stałby jednocześnie na czele rady, w skład której wchodziliby wójtowie, burmistrzowie i prezydenci gmin należących do aglomeracji. Na wniosek marszałka rada powoływałaby urzędników regionalnych. Takie rozwiązanie jest możliwe tylko wtedy, gdyby organ wykonawczy gminy pochodził z wyborów bezpośrednich.

Bezpośredni wybór marszałka regionalnego z pewnością odpowiada dwubiegunowości aglomeracji gdańskiej. Zaletą takiego rozwiązania jest też bardzo silna pozycja władzy wykonawczej w regionie oraz to, że w ten sposób dochodzi do reprezentacji zarówno interesów gmin, jak i interesu całego regionu Gdańska.

Rozwiązanie to, prowadzące z pewnością do integracji aglomeracji gdańskiej, może jednak spotkać się z wątpliwościami natury konstytucyjnej. Czy rada składająca się z wybranych bezpośrednio wójtów, burmistrzów i prezydentów odpowiada wymaganiom przepisu art. 169 ust. 2 nowej Konstytucji, który mówi, że: “Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym”? Chyba, że od początku przyjęto by założenie, że wybierając organ wykonawczy gminy, powołuje się jednocześnie przedstawiciela do rady regionalnej.

3. Region posiadałby jeden organ pochodzący z wyborów bezpośrednich. Byłaby nim rada regionalna, która powoływałaby marszałka, jako swój organ wykonawczy.

Istnienie rady pochodzącej z wyborów bezpośrednich z pewnością byłoby zgodne z konstytucją i odpowiadałoby dwubiegunowości aglomeracji. Proponowane rozwiązanie obciążone jest jednak licznymi wadami. Podstawową z nich jest to, że istnienie rady regionalnej może spowodować, że pozostałe gminy będą traktowane jak dzielnice Gdańska. Ważna tez jest słabość regionalnego organu wykonawczego, co może uniemożliwić skuteczne zarządzanie aglomeracją.

4. Region posiadałby dwa organy pochodzące z wyborów bezpośrednich: marszałka i radę. Marszałek przewodniczyłby obradom rady i na jego wniosek rada powoływałaby urzędników regionalnych.

W tym rozwiązaniu władze regionu Gdańska miałyby bardzo mocną legitymizację, pozwalająca im sprostać wyzwaniom, przed jakimi stoi aglomeracja gdańska. Zgodność z Konstytucją jest kolejną zaletą tego rozwiązania. Likwidacja stanowiska przewodniczącego rady prowadziłaby do sytuacji, w której region miałby wyraźne, bezkonfliktowe i mocne przywództwo. Szefem regionu byłby marszałek. Do rozważenia byłaby propozycja powołania przy marszałku ciała opiniodawczego, złożonego z wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin aglomeracji.

Właściwie jedyną wadą tej propozycji jest to, że w sytuacji istnienia dwu organów pochodzących z wyborów bezpośrednich, zawsze istnieje możliwość konfliktu między nimi, który byłby trudny do rozstrzygnięcia, szczególnie wtedy, gdyby większość w radzie miała inną opcję polityczną niż marszałek.

O tym, która z przedstawionych propozycji byłaby najbardziej odpowiednia dla regionu Gdańska, powinni rozstrzygnąć w dyskusji publicznej mieszkańcy i elity aglomeracji.

Zakładam, że samorządowy region Gdańska będzie miał takie same kompetencje i taki sam sposób finansowania jak wszystkie pozostałe polskie regiony³⁰. Oznacza to, że głównym zadaniem regionu musi być prowadzenie polityki regionalnej, a nie organizacja podstawowych uisług publicznych. Organizacja lokalnych rynków usług będzie domeną tych miast, które przejmą wszystkie kompetencje komunalne.

Jeśli region Gdańska ma mieć możliwość prowadzenia polityki regionalnej, to musi być wyposażony w prawo do stanowienia budżetu oraz mieć przekazane źródła dochodów³¹. Zasadniczym celem gospodarki finansowej regionu będzie rozwój regionalny, tj. finansowanie przedsięwzięć prowadzonych dziś odrębnie przez administracje resortowe w ramach ich “regionalnych polityk sektorowych”, bądź też finansowanie działań w ogóle obecnie nie wykonywanych przez podmioty władzy publicznej, np. programów modernizacji i integracji obszarów aglomeracji.

Zgadzam się z Zytą Gilowską, że podstawowym źródłem dochodu budżetu regionalnego powinien być udział w obydwu podatkach dochodowych oraz w podatku od towarów i usług³². Zwłaszcza podatek od towarów i usług wydaje się wyjątkowo dobrze predysponowany do funkcji jednego ze źródeł dochodów regionu Gdańska³³.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że samorządowy region Gdańska powinien mieć strukturę dwuszczeblową: poziom komunalny i regionalny. Oba szczeble miałyby charakter samorządowy. Kompetencje i sposób finansowania regionu Gdańska byłby taki sam jak innych polskich regionów. Do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie model ustroju szczebla regionalnego.

Przedstawiciele Konwentu Wójtów, Burmistrzów i Prezydentów GZM myśleli dotychczas o zespole metropolitalnym w sposób zbliżony do tego, jaki przyjęto w nowej ustawie o ustroju Warszawy³⁴. Do jego zadań miało należeć określenie strategii rozwoju gospodarczego i koordynacja planowania przestrzennego dla obszaru aglomeracji gdańskiej. Po przyjęciu koncepcji regionu Gdańska – myślenie z pierwszej połowy lat 90. na temat Gdańskiego Zespołu Metropolitalnego uległo dezaktualizacji. Nie oznacza to, oczywiście, że przestała istnieć konieczność współpracy aglomeracji gdańskiej z otaczającymi ją gminami czy w przyszłości z powiatami.

Jest oczywiste, że obszar oddziaływania regionu Gdańska jest znacznie większy niż sama aglomeracja³⁵. Dlatego też ciągle aktualny jest problem współpracy aglomeracji z otaczającymi ją gminami, szczególnie w zakresie koordynacji planowania przestrzennego. Na szczęście tę kwestię rozwiązuje ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 425). Jej przepis art. 11ust.1 dopuszcza taką konstrukcję miejscowego planu zagospodarowania, aby obejmował on zespół gmin. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 3 “Przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu gmin (…) wymaga zgodnych uchwał zainteresowanych gmin”.

Jeśli zatem możliwe jest planowanie przestrzenne w wymiarze kilku gmin, to do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie problem, w jakiej formie prawnej może się to odbywać. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby w tym celu wykorzystać instytucje związku komunalnego, która szczegółowo jest uregulowana w rozdziale 7 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Tak więc po przyjęciu – a tym bardziej realizacji – koncepcji regionu Gdańska, instytucja Gdańskiego Zespołu Metropolitalnego mogłaby zostać utrzymana, ale musiałaby nabrać innego sensu. W znaczeniu prawnym Gdański Związek Metropolitalny byłby związkiem komunalnym, którego zadaniem byłoby planowanie przestrzenne na obszarze metropolii gdańskiej, a więc aglomeracji gdańskiej i otaczającej ją gmin i przyszłych powiatów. W nowym sensie, Gdański Zespół Metropolitalny świetnie uzupełniałby konstrukcję regionu Gdańska.

Konstytucyjna regulacja instytucji samorządu regionalnego zakłada, że ma on charakter powszechny. Oznacza to, że obok samorządu regionalnego dla aglomeracji miejskich (czy dla wszystkich? – nie, tylko dla tych, które będą chciały skorzystać z takiego rozwiązania ustrojowego) będzie istniał ziemski samorząd regionalny. Może zdarzyć się tak, że niektóre metropolie lub aglomeracje miejskie nie będą chciały oddzielnego samorządu regionalnego i wówczas, nie będąc wyodrębnione w ramach województwa, znajdą się pod rządami samorządowej rady województwa.

Istnienie samorządowego regionu Gdańska będzie miało niezwykle istotne znaczenie dla kształtu przyszłego województwa pomorskiego. W tym miejscu moim celem nie jest rozstrzyganie problemu granic tego województwa, chcę jedynie poczynić kilka uwag o charakterze ustrojowym.

Istnieje kilka koncepcji przestrzennych województwa pomorskiego. Jedna z nich zakłada, że w skład tego województwa weszłoby sześć województw (gdańskie, słupskie, elbląskie, toruńskie, bydgoskie, włocławskie), określonych mianem Pomorza Nadwiślańskiego. rozwiązanie to kontestowane jest jednak zarówno przez województwo bydgoskie, jak i toruńskie³⁶. Pierwsze z nich dąży do odtworzenia w południowej części Pomorza Nadwiślańskiego byłego województwa bydgoskiego, drugie zaś chciałoby oprzeć ustrój terytorialny Polski na bazie 25 mezoregionów, które następnie w drodze ewolucyjnej utworzyłyby 10 makroregionów³⁷. Jak długo trwałaby ta ewolucja – trudno powiedzieć.

Chcę przedstawić propozycję, która w moim przekonaniu, powinna rozwiązać problemy Pomorza Nadwiślańskiego. Otóż chcę zaproponować Bydgoszczy i Toruniowi, które tworzą aglomerację miejską, aby zastanowiły się nad możliwością utworzenia wspólnego regionu Bydgoszczy i Torunia, przypominającego w swej konstrukcji region Gdańska.

Gdyby propozycja ta została zaakceptowana, to w skład województwa pomorskiego – wchodziłyby: dwie aglomeracje miejskie )gdańska i bydgosko-toruńska) z własnym samorządem regionalnym i samorządowy region ziemski, obejmujący swoim zasięgiem resztę z sześciu dzisiejszych województw, składających się na Pomorze Nadwiślańskie. W ten sposób rozwiązany zostałby problem stolicy województwa pomorskiego – funkcje stołeczne byłyby dzielone między kilka ośrodków. Pozostałoby do rozstrzygnięcia, gdzie miałaby się zbierać rada regionu ziemskiego.

Propozycja utworzenia regionu Bydgoszczy i Torunia w gruncie rzeczy wychodzi naprzeciw idei 25 województw, ale też nie burzy koncepcji 10-12 dużych województw, Nie jest to w czystej postaci układ trójszczeblowy (gmina-powiat - duże województwo), w którym zakłada się likwidację powołanych w 1975 roku województw. Szanując dorobek i znaczenie niektórych nowych województw, proponuję rozwiązanie zbliżone do trzyipółszczeblowego podziału administracji Polski³⁸. Z propozycją przedstawicieli Torunia różniłoby ją jedynie to, że chcąc zachować pozycje mniejszych ośrodków, duże województwa powstałyby od razu, a nie w drodze długotrwałej ewolucji.

Właściwie podstawowym elementem łączącym trzy regiony wchodzące w skład województwa pomorskiego byłby wojewoda, być może w randze członka Rady Ministrów. W takiej sytuacji staje się oczywiste, że wojewoda, będąc nominatem premiera, nie może być ani materialnie, ani politycznie związany z interesami tego obszaru, na którym ma pełnić funkcje przedstawiciela rządu. Wówczas z pewnością mógłby reprezentować interes rządu, a nie interesy regionalne czy interes województwa. Wspierając tę propozycję, Stanisław Prutis pisze, że “Wojewoda powinien być takim nominatem >>w teczce<<, a więc powoływanym wyłącznie przez centrum administracji państwowej, którego interesy ma reprezentować w województwie”³⁹.

Przedstawiona wyżej propozycja usytuowania wojewody wyklucza konflikt interesów, konflikt kompetencyjny, konflikt zadaniowy, a zatem wyklucza jakąkolwiek konkurencję między rządem a samorządem w województwie. W ten sposób można uniknąć pułapek, które występują w modelu województwa samorządowo-rządowego lub rządowego z elementami samorządu, gdyż w obu tych modelach istnieje problem dualizmu władz, ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami tego stanu rzeczy⁴⁰. Zgodnie zaś z powyższą propozycją, możliwe jest jednoznaczne wyodrębnienie zadań, kompetencji i odpowiedzialności wojewody i samorządu regionalnego.

Jednym z głównych zadań wojewody-członka Rady Ministrów byłoby uczestniczenie w formułowaniu polityki regionalnej państwa. Byłaby ona “zasadniczo polityką wspierania rozwoju regionalnego, zorientowaną na wzrost konkurencyjności regionów w układzie krajowym i międzynarodowym, a nie na wyrównywaniu poziomu ich rozwoju”⁴¹. W przypadku polityki wspierania wzrostu konkurencyjności regionów, ważnym jej elementem jest istnienie funduszu regionalnego, który byłby zarządzany przez Komitet Rozwoju Regionalnego, działający w strukturze Rady Ministrów⁴². W skład tego Komitetu – obok ministrów faktycznie współtworzących politykę regionalną rządu – wchodziliby również wojewodowie.

O tym, czy powstanie województwo pomorskie w proponowanym wyżej kształcie, nie sposób przesądzić. Potrzebny jest tu consensus elit pomorskich, a przede wszystkim tych, które dominują w aglomeracji bydgosko-toruńskiej. Zanim zostałby on osiągnięty, musi odbyć się publiczna dyskusja, do której powinny być zapraszane elity Pomorza Nadwiślańskiego.

Realizacja idei samorządowego regionu Gdańska oznaczałaby, że to miasto ma szansę powrotu do swojej historycznej roli, ale już nie pasożytując na Rzeczypospolitej. Zanim Gdańsk odzyska swoje miejsce na mapie Polski i Europy, musi nastąpić proces integracji i modernizacji aglomeracji gdańskiej. Sądzę, że temu procesowi najlepiej służyłby samorządowy charakter regionu Gdańska. Samorządowe zarządzanie aglomeracją gdańską – obok samorządu regionalnego Bydgoszczy i Torunia – mogłoby być istotnym elementem niekonfliktowej struktury przyszłego województwa pomorskiego.

TG