Michał Kulesza

Samorząd terytorialny w Rzeczypospolitej Polskiej – stan obecny i perspektywy

1. Po przerwie, która trwała lat czterdzieści, w 1990 r. przywrócono w Polsce samorządowy ustrój gminy. Odtworzona wówczas samodzielność komunalna ukształtowana została w sposób klasyczny. Ma ona różne aspekty, m.in.:

• organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania stanowisk w administracji komunalnej, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych),
• administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjnych i do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych – w ramach upoważnień ustawowych),
• ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tym uprawnienia właścicielskie i środki finansowe),
• polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie

na dylematach rangi ogólnopaństwowej).

Podstawowy zakres działania gminy obejmuje “zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej” (zob. art. ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). Podkreślenia wymaga zróżnicowanie i rozległość organizacyjnych
i prawnych form działania gminy w wykonywaniu tych zadań. Gmina bowiem to nie tylko jej władze polityczne (rada) czy wykonawcze (zarząd), a więc ciała reprezentujące korporację terytorialną, lecz także jednostki pomocnicze gminy (dzielnice, osiedla czy sołectwa), cała administracja komunalna, różnorodne komunalne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i zakłady administracyjne, a także wiele zadań komunalnych wykonywanych przez podmioty sektora prywatnego na gruncie zlecenia. Prawo dopuszcza również współdziałanie gmin w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, zarówno na gruncie porozumień administracyjnych między zainteresowanymi podmiotami, jak i w formie specjalnie tworzonych instytucji współdziałania międzygminnego, którymi są związki komunalne celowe – odrębne podmioty prawa publicznego, wykonujące przyjęte zadania tak jak gminy, tj. w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Istotą samorządu jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym – czyli zrzeszeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy
w korporacjach prawa publicznego. Taka ustawowo ustanowiona korporacja to inaczej – w tradycyjnej terminologii – publicznoprawny związek osób. Państwo jest związkiem publicznoprawnym wszystkich obywateli, zaś gmina jest związkiem publicznoprawnym mieszkańców danego obszaru (a np. izby: lekarska, notarialna, adwokacka, radców prawnych i in., to związki publicznoprawne oparte na kryterium zawodowym).

Korporacje te wykonują zadania publiczne samodzielnie: w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność – dlatego przypisujemy im przymiot podmiotowości publicznoprawnej, odrębnej od państwa. Niezależnie od tego, są wyposażone w osobowość prawną – niezbędną do samodzielnego występowania w stosunkach cywilnoprawnych. Istotą i przesłanką takiej konstrukcji jest uznanie przez prawo odrębności interesów danej korporacji (np. interesu lokalnego, gdy chodzi o gminę)
od interesu ogólnego, reprezentowanego przez państwo i jego administrację. Zakres samodzielności korporacji (zakres działania, konkretne uprawnienia itp.) wyznaczony jest ściśle przez prawo. Dlatego – i do granic ustalonych prawem – samodzielność
ta podlega ochronie sądowej.

S a m o r z ą d jest f o r m ą u s t r o j o w ą wykonywania zarządu sprawami korporacji przez jej członków. Ponieważ mamy do czynienia z instytucją prawa publicznego o charakterze związku osób (zrzeszenia), ta forma ustrojowa jest narzucona przez ustawę. Przynależność do korporacji – powiada się niekiedy – ma charakter przymusowy, bardziej jednak precyzyjne jest stwierdzenie, że przynależność ta wynika z prawa, jako naturalna konsekwencja przyjętego sposobu zarządzania sprawami publicznymi; w tym zresztą związki prawa publicznego różnią się od różnego rodzaju trwałych związków osobowych lub majątkowych o charakterze prywatnoprawnym.

O ile z punktu widzenia prawa administracyjnego samorząd zaliczany jest do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej (kładzie się wtedy nacisk przede wszystkim na kryteria prawne, zwłaszcza na ustalone prawem zadania danej korporacji, jej podmiotowość w sferze prawa publicznego i sądowe instrumenty ochrony jej samodzielności), o tyle z punktu widzenia prawa konstytucyjnego – a więc ze względu na kryteria prawnopolityczne – samorząd bywa rozważany w kategoriach “pionowego” podziału władzy wykonawczej. Dotyczy to zwłaszcza samorządu terytorialnego, ze względu na jego rolę w państwie: oto część zadań i uprawnień władzy wykonawczej konstytucja, a za nią – ustawodawstwo zwykłe, przyznaje nie rządowi, lecz właśnie terytorialnym związkom publicznoprawnym. Dlatego władze tych związków, pochodzące z wyborów (lokalny czynnik polityczny), sprawują w tym ujęciu funkcje zdecentralizowanej władzy wykonawczej.

Powyższa ogólna charakterystyka pozycji prawnej gminy w świetle aktualnego prawa polskiego pokazuje, że przyjęte w 1990 r. rozwiązania oparte zostały na ustaleniach klasycznej doktryny europejskiej i polskiej. Są też zgodne
ze standardami europejskimi. Jest niewątpliwe, że takie właśnie ukształtowanie sytuacji prawnej i ustrojowej gminy, radykalne rozstanie się z radzieckim modelem władzy lokalnej, okazało się kluczem do powodzenia polskiej reformy komunalnej. Sukces ten znalazł również uznanie za granicą.

2. Przywrócenie w 1990 r. samorządowego ustroju gminy wraz z przydaniem jej samodzielnego statusu w sferze prawa publicznego i cywilnego miało być pierwszym krokiem na drodze do całościowej przebudowy administracji. Jednak zaledwie cztery lata później reformy zostały wstrzymane i jak dotąd administracja polska nie uległa, poza tym wstępnym etapem, poważniejszym przeobrażeniom, mimo przełomowych zmian w ustroju politycznym kraju i przekształceń zachodzących w gospodarce. Polski system administracyjny ma wciąż, jak w PRL, charakter scentralizowany
a zarządzanie sprawami publicznymi oparte jest nadal na zasadzie przewagi struktur resortowych nad terytorialnymi. Większość istotnych decyzji państwowych podejmowanych jest wciąż w myśl spojrzenia resortowego i na takiej samej zasadzie przepływa informacja i środki finansowe, pod tym też kątem rozbudowywane są nadal służby i administracje specjalne. Administracja rządowa dysponuje dziś niemal 90 % całości środków publicznych.

W tym stanie rzeczy samorząd terytorialny - choć jest to dzisiaj istotne ogniwo polskiego systemu administracji publicznej - stanowi zaledwie jego niewielki fragment. Dominanta centralizmu w administracji polskiej jest przy tym na tyle silna,
że uwidacznia się znacząco w całokształcie zarządzania sprawami publicznymi w kraju, stanowiąc realne zagrożenie dla istoty samorządu terytorialnego - jego samodzielności politycznej i finansowej, i to niezależnie nawet od takiego, czy innego nastawienia konkretnego rządu, czy administracji centralnej względem gmin. Decydują tu bowiem obiektywne cechy systemu administracyjnego. Dopiero kontynuacja reformy polskiej administracji publicznej - w kierunku zwiększenia udziału samorządu w zarządzaniu sprawami publicznymi - doprowadzi do wyrównania tych proporcji.

3. Refleksje nad stanem i perspektywami reform systemu administracji publicznej w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem
spraw samorządu terytorialnego, trzeba rozpocząć od kilku uwag o ogólniejszym charakterze.

Do spraw tu najważniejszych należy ukazanie dwu zasadniczych sfer interesu publicznego, a za nimi - dwóch głównych segmentów ustroju publicznego, których właściwe ułożenie w systemie (strukturze) władzy wykonawczej i w administracji warunkuje prawidłową realizację zadań publicznych określonych prawem.
W szczególności chodzi o ustrojowe warunki prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publicznych i wykonywania podstawowych usług publicznych
o charakterze zbiorowym, takich jak ochrona zdrowia, oświata, opieka społeczna, porządek publiczny i wiele innych.

Uwzględniając niezbędne w tym miejscu uproszczenia, te dwie zasadnicze sfery interesu publicznego, to z jednej strony (1) interes lokalny, obejmujący praktyczne zadania administracyjne o charakterze wykonawczym, a drugiej zaś - (2) interes ogólnopaństwowy, dotyczący strategicznych zagadnień życia zbiorowego z zakresu polityki państwowej.

(1) Zadania, określone tu jako “wykonawcze”, obejmują samodzielne prowadzenie bieżącej administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej, zwłaszcza bezpośrednie dostarczanie (świadczenie) usług publicznych w różnych dziedzinach. Takie aktywne “wykonawstwo” zawiera w sobie prowadzenie - w ramach prawa - bezpośredniej działalności organizatorskiej i administracyjnej w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. Podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia mają w bardzo niewielkim stopniu charakter “polityczny” (tzn. zależny od partyjnych preferencji), choć oczywiście każda dyspozycja środkami publicznymi, szczególnie w warunkach ich ostrego deficytu, jest naznaczona wartościami politycznymi.

Zadania tego rodzaju, o charakterze komunalnym, w zakresie możliwie najszerszym powinny znajdować się w gestii lokalnego samorządu. Jest to zgodne
z zasadą pomocniczości, a także z zasadą możliwie najbliższej obywatelskiej kontroli lokowania odpowiedzialności za realizację tych zadań i kompetencji. Tylko bowiem obywatelskie instytucje samorządu terytorialnego gwarantują racjonalne,
tzn. oszczędne i zgodne z miejscowymi potrzebami przeznaczenie środków publicznych na poszczególne cele. Rzeczą ustawodawstwa jest zagwarantowanie,
by decyzje lokalne podejmowane w tym trybie nie naruszały interesu publicznego
w szerszej, ogólnopaństwowej skali (np., aby nie została ograniczona powszechna dostępność publicznych usług zdrowotnych czy edukacyjnych). Gdy - jak obecnie
w Polsce - bezpośrednim świadczeniem takich usług zawiadują resortowe służby państwowe, nie ma ani obywatelskiej, lokalnej kontroli nad ich działalnością, ani też możliwości racjonalizacji wydatków publicznych w ramach lokalnego budżetu.

Zatem właśnie lista zadań administracyjnych, o których tu mowa, w tym usług publicznych służących bezpośrednio zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych, wyznacza przedmiot (zakres) działania sektora komunalnego, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Do tak wyznaczonego zakresu działania sektora komunalnego dostosowana powinna być struktura (organizacja) tego sektora, a także podział terytorialny państwa, wyznaczający przestrzenne ramy zarządu publicznego, zarówno w skali lokalnej jak i regionalnej.

(2) Z kolei funkcje i zadania, nazwane powyżej “strategicznymi”, nie mogą należeć do samorządu lokalnego, mają bowiem wymiar ogólnospołeczny. Częściowo realizowane są one wprost poprzez ustawodawstwo, częściowo zaś poprzez przeznaczanie środków publicznych na określone cele (budżet państwa), należą więc zasadniczo do parlamentu, a w sferze władzy wykonawczej - do rządu i administracji rządowej. Do funkcji tych, oprócz prawodawstwa i kreowania polityki państwowej, oprócz ustanawiania standardów interesu publicznego, należy również nadzór nad wykonywaniem zadań publicznych przez samorząd terytorialny i inne podmioty administracji zdecentralizowanej.

O ile w sektorze komunalnym (w samorządzie terytorialnym - por. wyżej) istota interesu publicznego ma charakter bardzo realny, rzec można “rzeczowy”, i znajduje odbicie w wydatkach na, z góry zazwyczaj zdefiniowane, bezpośrednie cele komunalne, inwestycyjne i na koszty bieżącej eksploatacji, o tyle w sferze strategii rozwoju państwa i gospodarki decydują przede wszystkim racje i opcje polityczne, niekiedy o długofalowym charakterze. Inaczej więc niż w sektorze komunalnym, tutaj określane ustawami reguły gry i polityka gospodarcza mają wymiar ściśle polityczny; zwycięstwo tej czy innej partii w wyborach parlamentarnych skutkować będzie następnie kierunkami przyjmowanymi w rozwiązaniach ustawowych, a także w polityce gospodarczej i społecznej promowanej przez parlament i prowadzonej przez rząd, np. partie lewicowe zazwyczaj zmierzają do zwiększenia roli państwa w gospodarce i jego kontroli nad rynkiem, ograniczają prywatyzację majątku państwowego, zwiększają redystrybucyjną funkcję budżetu państwa, przeznaczając więcej środków na cele socjalne, w tym zasiłki dla bezrobotnych itp. Z kolei opcje liberalne będą raczej obniżać podatki, promować konkurencyjny rynek i rozwój sektora prywatnego, stymulując jego wzrost i tę drogę walki z bezrobociem.

W mniejszym kraju funkcje strategiczne tego rodzaju zazwyczaj realizuje jedynie władza centralna - parlament i rząd. W krajach większych - część takich rozstrzygnięć, natury politycznej, bywa zazwyczaj przenoszona na polityczne ciała przedstawicielskie usytuowane na szczeblu regionalnym. Polska jest krajem należącym do tej drugiej kategorii, jednak tak rozumianych władz regionalnych u nas nie powołano - obecne polskie województwa są małe i wykonują przede wszystkim zadania administracyjne o charakterze lokalnym. Tym samym funkcje o charakterze strategicznym są w całości skupione w gestii centrum. Należy przy tym przypomnieć, że ciała regionalne, pochodzące z wyborów powszechnych, mogą mieć różny status: jeżeli do ich uprawnień należy również ustawodawstwo, mamy do czynienia z autonomią w sensie ścisłym (następuje przedmiotowy podział władzy ustawodawczej między parlament ogólnokrajowy i parlamenty regionalne). W innym przypadku ciała regionalne należą do zdecentralizowanych ogniw władzy wykonawczej; nie jest to jednak samorząd terytorialny (komunalny) w sensie ścisłym, gdyż tak czy inaczej na szczeblu regionalnym ustalenia mają charakter polityczny - służą przede wszystkim kreowaniu polityki regionalnej, a nie bezpośredniemu zarządzaniu służbami administracyjnymi. W warunkach polskich, gdzie w wielu środowiskach występują duże obawy przed tendencjami odśrodkowymi, a przy tym państwo jest etnicznie i geograficznie jednolite, nie ma potrzeby kreowania regionów (województw) autonomicznych z uprawnieniami ustawodawczymi; tym samym debata regionalizacyjna dotyczy w Polsce zmian w obszarze władzy wykonawczej, jest więc częścią dyskusji nad reformą administracji publicznej.

Powyższy rysunek ukazuje schematycznie - po lewej stronie - wspomniany podział materii spraw publicznych między sferę interesu ogólnopaństwowego i sferę interesu lokalnego (komunalnego). Po swojej prawej stronie natomiast rysunek ten - równie schematycznie - ukazuje, że w obecnym stanie prawnym duża część spraw typowo komunalnych (z zakresu zdrowia publicznego, oświaty, kultury, opieki społecznej, utrzymania dróg publicznych, ochrony przeciwpożarowej, ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, geodezji, inspekcji sanitarnej i wiele innych) prowadzona jest nie przez samorząd terytorialny, lecz nadal przez administrację rządową - w formach scentralizowanych, bez kontroli obywatelskiej. Kontynuacja reformy samorządowej (utworzenie powiatów samorządowych, a obok nich wyodrębnienie kategorii miast dużych, nie należących do powiatów) miała spowodować, że wszystkie sprawy komunalne, obecnie w dużej części wciąż zawiadywane przez organy administracji rządowej, znajdą się w gestii samorządu terytorialnego: w gminach wiejskich i w gminach mniejszych miast, w powiatach
i w miastach nie należących do powiatu. Ten ruch kompetencyjny miał uwolnić rządową administrację wojewódzką od wielu zadań i kompetencji o charakterze lokalnym. Z kolei powiększenie obszaru województw (co powinno nastąpić razem
z wprowadzeniem powiatów) miało uczynić również realną perspektywę przebudowy centrum zarządzania, tj. rządu i administracji centralnej, bo - niezależnie od różnych niezbędnych zabiegów modernizacyjnych, dających się przeprowadzić już obecnie - taka rzeczywista reforma centrum możliwa będzie dopiero po przekazaniu dużej części obecnych zadań szczebla centralnego na szczebel wojewódzki. Teraz, tzn. przy małych województwach przekazanie to nie jest możliwe, chodzi bowiem o zadania o dużej skali przestrzennej - zadania “regionalne”.

Wraz z wprowadzeniem drugiego etapu reformy, już w 1995 r. miała nastąpić na szczeblu powiatowym zasadnicza zmiana mechanizmów gospodarki finansowej, podobna do tej, jaka w 1990 r. nastąpiła na szczeblu podstawowym po utworzeniu samorządu gminnego. Mianowicie na miejsce resortowego systemu kierowania administracją (w tym również - zarządzania środkami publicznymi) miał powstać,
w odniesieniu do zadań “powiatowych”, zintegrowany terytorialny system zarządzania sprawami publicznymi, oszczędniejszy, sprawniejszy i lepiej odpowiadający wymaganiom zaspokajania potrzeb lokalnych.

Rysunek poniżej schematycznie pokazuje harmonogram i istotę zmian
w systemie zarządzania, w tym zarówno w sferze kierowania w administracji, jak
i dystrybucji środków finansowych, a więc - (1) począwszy od stanu wyjściowego (1950 - 1990 r. - rady narodowe), poprzez (2) stan po utworzeniu samodzielnych gmin (1990), i dalej poprzez (3) przygotowaną już perspektywę wprowadzenia samorządowych powiatów (1994/1995) a wraz z tym - powiększenia obszarowego województw, i wreszcie (4) w następnym etapie (1998?) dokończenie reformy
w drodze przydania województwom statusu samorządowego wraz z decentralizacją na ich rzecz zadań centrum - tj. rządu i administracji centralnej.

Jak widać z powyższego wywodu, kontynuacja reformy samorządowej jest niezbędnym przedsięwzięciem na rzecz całościowej transformacji obecnego systemu administracyjnego, dla uzyskania innej jego jakości, koniecznej w nowych warunkach ustrojowych i gospodarczych Polski. Oczekiwane efekty tych zmian - w zakresie
tu omawianym - to przede wszystkim:

• dalsza decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi, rozbudowa mechanizmów państwa obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli działania administracji, w tym utworzenie drogi naturalnych karier elit politycznych;
• większa efektywność instytucji świadczących usługi publiczne, zarówno w skali lokalnej, jak i ogólnokrajowej, standaryzacja ich kosztów, a w konsekwencji wzrost racjonalności wydatków publicznych w tym zakresie;
• przebudowa systemu finansów publicznych - w kierunku zwiększenia jego szczelności i lepszego powiązania zarówno z potrzebami zbiorowymi, jak i systemem politycznym;
• uporządkowanie podziału administracyjnego - “rusztu terytorialnego”, czyli podstawy działania całej administracji publicznej, rządowej i samorządowej, zespolonej i niezespolonej;
• uporządkowanie systemu kompetencyjnego administracji publicznej, a w ślad za tym - usprawnienie przepływu informacji;
• usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu, modernizacja rządowej administracji centralnej i terenowej, a w tym - ukształtowanie profesjonalnej państwowej służby cywilnej.

Istotne jest pytanie o przyczyny zahamowania przekształceń państwowych. Udzielenie na nie wyczerpującej odpowiedzi nie jest, w granicach niniejszego studium, możliwe. Przyczyn tych - różnorodnych - z pewnością było wiele, o różnym natężeniu. Tu chcę wskazać zaledwie niektóre.

W moim przekonaniu główną przyczyną pragmatyczną był fakt,
że wprowadzenie reformy terytorialnej (a miała być ona wdrożona od początku 1995 r., po wyborach komunalnych w czerwcu 1994 r.) prowadziłoby do unicestwienia korzyści wyborczych uzyskanych przez koalicję, zwłaszcza zaś PSL, w wyborach parlamentarnych we wrześniu 1993 r.: oto w wyniku reformy miało zniknąć 25-35 małych województw, przede wszystkim tych właśnie, w których PSL zajęło fotele wojewodów i większość innych stanowisk administracyjnych. Nota bene, głęboka wymiana kadrowa, zarówno w administracji publicznej, jak i w gospodarce państwowej, była przez ten rząd prowadzona konsekwentnie przez cały okres jego funkcjonowania. Należy też zauważyć, jak prędko odtwarzać się zaczęły w administracji, zwłaszcza (choć nie tylko) w terenowej, mechanizmy “klientowskie”, znane z przeszłości.

Jednak sądzę, że ważniejsze przyczyny wstrzymania reform państwowych leżą głębiej - w sferze ideowej i koncepcyjnej, zaś pragmatyczne tego aspekty, choć realne i realnie widoczne, stanowią tylko zewnętrzne odwzorowanie poważniejszych problemów. Chcę mianowicie postawić tezę polityczną, że wstrzymanie reform było swoistym aktem kontrrewolucji, z wyraźną intencją przywrócenia poprzednich zasad rządzenia - drogą do zahamowania zmian decydujących o nowej istocie Państwa Polskiego. I tak się stało. A była realna szansa, rzec można - paradoks historii,
że to nie elity “posierpniowe”, lecz właśnie postpeerelowskie siły polityczne wprowadzą w Polsce nowoczesny ustrój administracyjny.

Każda radykalna zmiana ustroju państwowego - poza przejęciem władzy
w parlamencie i rządzie oraz przejęciem kontroli nad podstawowymi mediami, a także wojskiem, policją i administracją itp. - wymaga nowej, rozległej aktywności obywatelskiej. Jest to prawda oczywista. Lenin oparł rewolucję na radach żołnierskich, chłopskich i robotniczych. Druga Rzeczpospolita została odbudowana działalnością elit lokalnych - doceniając to, państwowotwórczą rolę samorządu terytorialnego wyraźnie podkreśla Konstytucja Marcowa. Z kolei Krajowa Rada Narodowa pierwszymi dekretami ustanowiła rady narodowe, unicestwiając przedwojenny samorząd lokalny. W Polsce po 1989 r. nowa aktywność obywatelska znalazła praktyczny wyraz w wyborach samorządowych 1990 r., a następnie w odbudowie administracji i gospodarki komunalnej. Naturalną kontynuacją tych prac nad nowym urządzaniem życia publicznego, a w tym - procesu budowania nowych elit państwowych, miały być w 1994 r. wybory powiatowe, zaś w kilka lat później - wybory wojewódzkie w dużych województwach, wtedy już przygotowanych do podjęcia ciężaru prowadzenia polityki regionalnej.

Ten ruch został przerwany, i to świadomie, o czym minister Michał Strąk nieraz mówił publicznie. Na jego miejsce proponował różnorodne rozwiązania (zazwyczaj były to tylko ogólnikowe pomysły), wszystkie tym się wszakże charakteryzują, że “nową” strukturę polityczną państwa, “nową” formułę zarządzania sprawami publicznymi i “nową” formułę finansów publicznych próbują ufundować na starych, pochodzących z PRL strukturach przestrzennych, organizacyjnych i kadrowych, opartych na gierkowskim województwie. Wątek ten pomija zupełnie merytoryczną stronę zagadnienia, tj. negatywne konsekwencje tej struktury terytorialnej, a w swoim praktycznym (politycznym) wyrazie jest ewidentną próbą zachowania dotychczasowych wpływów. O tym, że również druga partia koalicji rządzącej wyraziła - przynajmniej - przyzwolenie na taki obrót spraw publicznych, świadczy tok i tempo prac prowadzonych w Sejmie w nadzwyczajnej komisji ds. samorządu powiatowego.

5. Gdyby jednak teraz otworzyła się możliwość podjęcia na nowo prac nad reformą ustroju administracyjnego Polski, trzeba zauważyć, że radykalnie zmieniły się obiektywne, zewnętrzne warunki wprowadzania reform. Dlatego dziś prace
te musiałyby być prowadzone inaczej.

Oto bowiem z jednej strony w 1994 r. rząd stracił (czy raczej - świadomie oddał) inicjatywę w tym zakresie. Z drugiej zaś, zaprzestanie prac rządowych wcale przecież nie spowodowało zaniknięcia lokalnych i regionalnych prac nad urządzeniem życia publicznego na danym terenie i zaniku zainteresowania tymi sprawami ze strony lokalnych elit. Więcej - z powodów i przyczyn obiektywnych, prace te i lokalne (regionalne) inicjatywy nabierają obecnie coraz większej wyrazistości. Może się więc tak zdarzyć, że inicjatywa reformatorska znajdzie się w rękach czynnika obywatelskiego, zaś rząd pozostanie w defensywie, reagując jedynie (pozytywnie lub negatywnie) na lokalne czy regionalne postulaty w tym zakresie. Przy całym szacunku dla powiatowych i regionalnych inicjatyw obywatelskich, które nota bene zostały w większości uruchomione jeszcze w 1993 r., w toku prac nad reformą terytorialną państwa i na jej rzecz, a obecnie - gdy reformy już nie ma - tylko owocują, oznacza to, że zamiast zaplanowanej przebudowy ustroju terytorialnego Polski mamy chałupniczą, lub - jak kto woli - partyzancką formę “załatwiania” spraw ustrojowych. Ten mechanizm, uruchomiony przez destruktywną politykę rządu Pawlaka, już zaczął - moim przekonaniu - działać. Przy czym na miejsce pozytywnego myślenia o wspólnej pracy na rzecz odbudowy państwa i jego struktur lokalnych i regionalnych, pojawiają się coraz częściej uzasadnienia negatywne, oparte na kryterium odrębności.

Jest więc konstytucyjnym obowiązkiem rządu odzyskać inicjatywę reformatorską, gdyż inaczej może się okazać, iż przyszły ustrój Polski będzie składanką, czyli wypadkową sił poszczególnych środowisk lokalnych lub regionalnych, które w konflikcie lub we współpracy z rządem uzyskają częściowe zaspokojenie swoich postulatów. Taka perspektywa ustroju administracyjnego III Rzeczpospolitej nie wydaje się zbyt zachęcająca. Tym bardziej, że reforma administracji publicznej, w kierunku decentralizacji zarządzania, państwa obywatelskiego, racjonalności i sprawności administracji publicznej, jest Polsce niezbędna.

Michał Kulesza jest profesorem prawa administracyjnego i nauki administracji w Uniwersytecie Warszawskim