Samorząd Terytorialny

Rocznik 1993

Nr 10

Michał KULESZA, Stan prac nad reformą administracji publicznej (z wystąpienia na konferencji: “Rozwój samorządu terytorialnego – reforma powiatowa” Jachranka, 8-10 października ’93 ¹ ) ss. 42-47

Tematem referatu jest stan prac nad reformą administracji publicznej, a celem – przybliżenie tego, co do tej pory zostało zrobione. Ograniczenia czasowe zmuszają mnie, bym skupił się na paru tylko aspektach. Przede wszystkim pragnę państwu przypomnieć, jaka była i jest obecnie kondycja polskiej administracji publicznej, jakie od 1989 roku, poczyniono starania, by ją dostosować do zmieniającej się sytuacji politycznej i gospodarczej, a na koniec chciałbym powiedzieć o perspektywach, ale także o zagrożeniach, jakie być może stoją przed reformą.

1. Diagnoza

Diagnoza systemu administracyjnego, który został odziedziczony po okresie PRL, będąca faktycznym początkiem prac nad reformą, mogła być prowadzona w dwojaki sposób. Wariant pierwszy, w efekcie zarzucony i wykorzystywany tylko sporadycznie, przewidywał dokonanie analiz poszczególnych dziedzin życia publicznego. Jednak ten sposób orzekania o rzeczywistości pozwalał jedynie szczątkowo (cząstkowo) wskazać zalety czy, co bardziej istotne, wady i mankamenty, występujące w takim czy innym systemie instytucjonalnym (dziale administracji). Wydawało nam się wszakże, iż tego typu diagnoza nie doprowadzi do oceny sytuacji w skali globalnej, to znaczy nie pozwoli na rzetelną i trafną ocenę systemu, nie pozwoli na generalizację w skali całego państwa, a uzyskane rezultaty musiałyby mieć charakter wycinkowy i odnosiłyby się tylko do danej dziedziny. W istocie rzeczy oznaczałoby to, że prowadzimy nie reformę systemową, a wszak o zmianę całego systemu chodzi, a reformy poszczególnych jego segmentów czy poszczególnych struktur, zjawisk instytucjonalnych czy funkcjonalnych. Tak się zresztą dzieje w tej chwili w Polsce. Bowiem poza pracą nad reformą administracji publicznej, która ma charakter generalny, dokonywana jest reorganizacja w różnych dziedzinach życia publicznego, ma ona jednak tę wadę, że ogranicza się do tych poszczególnych zakresów, ma charakter cząstkowy i co gorsza, często odznacza się brakiem spójności.

Chcąc krótko podsumować takie działania reformatorskie można powiedzieć, że służą one dostosowaniu centralistycznego systemu zarządzania w poszczególnych sektorach do nowych warunków ustrojowych i ekonomicznych. Taka metoda nie powoduje zmiany samego modelu administrowania, modyfikuje i dostosowuje jedynie jego elementy. Mówiąc krótko – zmiana, która pojawia się w wyniku tego typu reform działowych ma zazwyczaj charakter ograniczony i paradoksalnie, w efekcie utrwala system dotychczasowy.

Dlatego, rozpoczynając prace nad reformą administracji publicznej, przyjęliśmy inną metodę jej diagnozowania, której punktem wyjścia było oparcie się na pewnych fundamentalnych ocenach instytucjonalnego stanu państwa. Bowiem faktem, o którym bezwzględnie należy pamiętać myśląc o stanie i funkcjach jakie ma spełniać administracja publiczna, jest prosta konstatacja, że na przełomie lat 90. zmienił się w Polsce ustrój tak polityczny, jak i gospodarczy. Tymczasem administracja, która funkcjonowała w okresie poprzednim była administracją przydatną w tamtych warunkach prawno-ustrojowych, wpisana była w tamtą filozofię prawa, w inne niż obecnie stosunki własności, w inny system władzy politycznej.

Odziedziczony system opierał się na zasadzie przewagi struktur resortowych, z nadmierną koncentracją władzy i kompetencji w centrum, z rozrośniętym aparatem biurokratycznym, bez jasno rozdzielonych sfer zarządzania i administrowania. Terenowa organizacja rządowa, rozproszona i zbudowana w sposób skomplikowany, niewydolna i niegospodarna, działała dysfunkcjonalnie.

Jak do tej pory, poza reformą gminną z 1990 r., administracja publiczna i sposób jej działania nie uległy poważnym przeobrażeniom. Po 1989 r. jedynie ustrój gmin i reguły ich działania ukształtowane zostały na nowych zasadach. Kształt dzisiejszej administracji w Polsce, we wszystkich pozostałych obszarach, i mam tu na myśli zarówno aparat centralny, jak i terenowy, powoduje, że sterowalność państwa jest niewielka, a oczekiwania społeczne związane z jej funkcjonowaniem niezaspokojone.

Taka zmiana ustrojowa, jaka dokonała się cztery lata temu, musi pociągać za sobą zreformowanie struktur administracyjnych. Inaczej bowiem okaże się, że administracja, miast być czynnikiem konstruktywnym w budowie ładu państwowego i gospodarczego stanie się źródłem destrukcji. Przeprowadzenie niezbędnych zmian jest więc sprawą pilną, a sukces w tej mierze – jednym z zasadniczych warunków powodzenia innych przekształceń.

2. Kierunki prac nad reformą administracji publicznej

Z taką diagnozą przystąpiono do prac nad przebudową administracji publicznej i, w istocie rzeczy, przystąpiono do nich bardzo wcześnie. Już przy “okrągłym stole” podniesiono kwestię i uzyskano zgodę dla istnienia samorządu terytorialnego, nie przesądzając jednak ani o terminie jego wprowadzenia, ani o jego kształcie.

Za rządów Tadeusza Mazowieckiego, z inicjatywy Senatu podjętej już w lipcu 1989 roku, przywrócono samorząd gminny. W ciągu krótkiego, półrocznego okresu intensywnej pracy, prowadzonej pod kierunkiem J. Stępnia, J. Regulskiego i W. Pańko, w której i ja miałem zaszczyt brać aktywny udział, przygotowano podstawy ustrojowe – system prawny i finansowy gmin. Oczywiście, że system ten nie jest doskonały, oczywiście wymaga wielu modyfikacji i usprawnień, a prawo, w ramach którego gminy funkcjonują w dużym stopniu jest eklektyczne i pochodzi z poprzedniego okresu. Była to jednak zmiana fundamentalna i pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego. Owo reformatorskie działanie z roku 1990 wypromowało zupełnie nowy sposób myślenia o sprawach publicznych, wypromowało autonomię komunalną – dużą samodzielność decyzyjną, prawną, ekonomiczną i polityczną na szczeblu wspólnoty lokalnej. Co więcej, samorząd gminny się sprawdził i już teraz wiemy, że przynosi to wymierne rezultaty, np. w większej efektywności gospodarowania groszem publicznym. Z naszych analiz porównawczych wynika również, że samodzielność gminy polskiej jest pozytywnie porównywalna z rozwiązaniami samorządowymi w innych krajach europejskich. Można także zaobserwować, i jest to zjawisko niezmiernie pozytywne, że w strukturze samorządowej wytworzył się nowy typ funkcjonariusza publicznego, dla którego istotą jest rozwiązywanie problemów komunalnych, a nie tylko “załatwianie spraw” czy też wydawanie decyzji administracyjnych. Inną rzeczą o niezwykłej wadze jest fakt, że znacząca liczba gmin przystąpiła do prac zupełnie fundamentalnych, do porządkowania stanu własności, do restrukturyzacji przedsiębiorstw komunalnych, do porządkowania ewidencji i finansów. I choć nie są to prace spektakularnie widoczne, to w niedalekiej perspektywie zaowocują korzystnym efektem – sprawią, że administracja komunalna stanie się gospodarzem na swoim terenie, a wiedząc jakim majątkiem dysponuje będzie umiała nim operować, korzystnie podejmując racjonalne decyzje.

Pionierski etap wprowadzania samorządu gminnego mamy już jednak za sobą. Teraz trzeba wprawdzie doskonalić prawo komunalne i to w bardzo wielu dziedzinach, ale nic nie zmieni faktu, że gminy funkcjonują. Zbliżające się wybory będą dobrym testem efektywności i sprawności władz samorządowych, będą też dobrym powodem, by podsumować czteroletnią kadencję.

W kolejnych latach prowadzone były prace nad reformą administracji przede wszystkim o charakterze studialnym. Dorobkiem rządu Jana Krzysztofa Bieleckiego są liczne studia, ekspertyzy i projekty, przygotowane m.in. przez Zespół ds. opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej państwa (kierowany przez J. Sulimierskiego) oraz Zespół ds. reformy administracji państwowej (działający pod kierunkiem J. Stępnia). W pracach pierwszego z tych zespołów przygotowano regionalizacyjny model reformy państwa. Wykonano wiele, przydatnych również obecnie prac, które wszakże udowodniły i tę regułę, jakiej nie sposób nie wziąć pod uwagę przystępując do reformy państwa realnie, mianowicie – układu ogólnopaństwowego nie da się zmienić działaniami prowadzonymi wyłącznie “od góry”. Bowiem, aby proponowane zmiany przyniosły wymierne efekty, studia muszą obejmować mechanikę wprowadzania zmian. Wydaje się, że w roku 1991 ta sfera praktyczna, sfera przygotowań o charakterze realizacyjnym nie była brana pod uwagę. Teraz, kiedy pracujemy nad reformami państwa, to jest główna przyczyna, dla której nacisk został położony na powiaty. Powiat bowiem nie jest celem reformy “samym w sobie”, zaś jego ważkość polega na tym, że jest kołem zamachowym, które umożliwić powinno również reformę struktur wyższego szczebla. W istocie rzeczy dopiero decentralizacja zadań administracji rządowej na szczebel powiatu pozwoli uwolnić województwa od dużej części ich dotychczasowych zadań, co przy zwiększaniu obszaru województwa, bez względu na to, czy będzie ich 12 czy 22, umożliwi realną reformę centrum rządowego. Reforma centrum państwa polegać musi – i mam nadzieję, że na tym będzie się opierać – na zmianie jego funkcji. Ono bowiem zajmować się musi zadaniami strategicznymi. To z kolei możliwe jest jedynie przy odciążeniu go od bieżącego administrowania, od zajmowania się wieloma sprawami drobnymi, zupełnie nieistotnymi z punktu widzenia pozycji premiera, rządu czy ministra, a za to niesłychanie ważnymi z punktu widzenia społeczności lokalnej. Odciążenia centrum nie dokona się jednak wcześniej nim nie zaistnieją struktury mogące przejąć część jego zadań i kompetencji. Budowa nowego, funkcjonalnego systemu władzy centralnej powinna się więc odbywać przy uwzględnieniu zasady maksymalnej decentralizacji, szczególnie tych zadań, które mogą być realizowane przez samorządy. Główne funkcje centrum powinny się koncentrować na określaniu strategii państwa, ustalaniu standardów interesu publicznego, nadzorze, kontroli i skutecznej interwencji. Natomiast nie na bieżącym zarządzaniu.

W roku 1992 gabinet premiera Jana Olszewskiego powołał Zespół ds. reorganizacji administracji publicznej, którym kierował senator Jerzy Stępień. Opracowane przez zespół i zaakceptowane przez rząd “Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej” wskazywały na potrzebę utworzenia specjalnej agendy rządowej, prowadzącej sprawy reform i koordynującej w tym zakresie prace podejmowane przez różne organy i instytucje państwowe. Myśl tę zrealizował kolejny gabinet – na jesieni ubiegłego roku rząd Hanny Suchockiej powołał urząd Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej.

W tym czasie również, a jest to nie bez znaczenia, poza przedsięwzięciami rządowymi czy parlamentarnymi, istotna i coraz większa w kształtowaniu wizji przyszłej administracji publicznej, stała się rola inicjatyw przejawianych przez samorządy. Umocniły się organizacje samorządu terytorialnego, które praktycznie od samego początku były bardzo aktywne w kreowaniu nowego systemu administracyjnego, a z upływem czasu skrystalizowały swoje preferencje. Dla środowisk samorządowych jest bowiem oczywiste, że system gminny stanowi jedynie część większej całości, która powinna znajdować się w bezpośrednim zarządzie wspólnot lokalnych. Szkoły średnie, szpitale, domy kultury czy opieki społecznej – to są po prostu instytucje służące społeczności lokalnej. Samorząd terytorialny bardzo zaangażował się na rzecz tworzenia nowego systemu instytucjonalnego administracji publicznej w Polsce, tak samo zresztą, jak zaangażował się niezwykle silnie na rzecz doskonalenia obowiązującego prawa.

Przez ostatni rok bardzo intensywnie prowadzone były także prace badawcze. Pełnomocnik Rządu powołał wiele zespołów zajmujących się problematyką reformy w różnych jej aspektach i dziedzinach. W proces dochodzenia do szczegółowych rozwiązań, a także w prace badawcze i realizacyjne (program pilotażowy), zaangażowało się setki osób, i mam tu na myśli zarówno naukowców i ekspertów, jak i przedstawicieli administracji terenowej czy samorządowców, a także wiele instytucji. Szacując koszty transformacji prowadzimy badania w skali całego kraju – analizując struktury administracji terenowej. W każdym województwie zostały powołane zespoły do spraw reformy administracji publicznej, w głównej mierze zajmujące się programem pilotażowym, budową “mapy” strukturalno-kompetencyjnej administracji i kosztami wprowadzenia powiatów.

Łącząc teorię z praktyką, uwzględniając opinię ekspertów i samorządowców, korzystając z dorobku poprzedników, weryfikując kolejne hipotezy, po roku pracy jako Pełnomocnik ds. Reformy Administracji Publicznej jest w stanie publicznie zaprezentować pierwsze efekty tych działań. Można oczywiście dyskutować, czy rozwiązania przyjęte są dobre, czy może powinny być jeszcze lepsze. Wyniki tych prac są wszakże znaczące, mamy pakiet projektów ustaw do końca przygotowanych i przyjętych przez Radę Ministrów, a także około stu ustaw działowych, będących w uzgodnieniach międzyresortowych. Mamy konkretne propozycje dotyczące większości sfer związanych z reformą administracji publicznej w wymiarze funkcjonalnym i strukturalnym – dotyczy to zarówno centrum, jak i administracji terenowej, państwowej służby cywilnej i zamówień publicznych. Mamy rozpoczęte prace nad systemem informacyjnym. Mamy również zaawansowane prace nad systemem finansów powiatowych, które będą toczyć się jeszcze przez pewien czas i w niedługim czasie zakończą się projektem ustawy. To jest dorobek roku ciężkiej, ale – jak widać – efektywnej pracy nas wszystkich.

3. Metodologia prac nad reformą administracji publicznej

Jeśli chodzi o metodologię prac nad reformą administracji publicznej, to o kilku kwestiach już powiedziałem. Raz jeszcze przypomnę podstawową zasadę – traktujemy całe pole operacyjne jako system, spójną, koherentną całość, nie zaś zbiór luźno związanych ze sobą elementów. Dlatego też traktujemy powiat nie jako rzecz samą w sobie, ale właśnie przede wszystkim instrument, element napędowy dla reformy całego państwa. Ucząc się na zawodności poprzedniej, scentralizowanej konstrukcji, nowy ustrój państwa chcemy oprzeć na budowie małych, sprawnie funkcjonujących systemów. Takim systemem jest gmina, takim systemem ma być powiat, takim systemem będzie zapewne województwo i wreszcie państwo. Dodając do tego zasadę subsydiarności, zadania jakie powinien realizować każdy z tych podmiotów stają się – przynajmniej w wymiarze ideowym – oczywiste. Należy je lokować na możliwie najniższych szczeblach, tam gdzie mogą być w pełni realizowane. Jest to system budowany na bazie normatywnej, a zatem na bazie trwałej, która prowadzi do pewnej standaryzacji rozwiązań, nawet jeśli tu i ówdzie okazują się być one niekorzystne. Ale to właśnie tak standaryzacja rozwiązań ma być tworzona – lokować pola decyzyjne w tym miejscu, gdzie odpowiedzialność może być realna, gdzie realna może być też dyspozycja środkami. Ta prosta zasada funkcjonuje praktycznie w całym europejskim świecie.

Dobrym przykładem obrazującym stopień centralizacji naszego państwa jest około 15 procent wydatków publicznych, które są dzisiaj w rękach gmin. W pozostałym zakresie zarządzanie odbywa się centralnie, kanałami pionowymi w dół płyną zarówno decyzje, jak i środki finansowe. To oznacza, że w tych sferach, dotyczących przecież również interesów lokalnych (szkoły średnie, szpitale, domy opieki społecznej, instytucje kultury i in.) nie ma możliwości instytucjonalnej, by można było dokonywać alokacji środków zgodnie z miejscowymi potrzebami. Brakuje bowiem obywatelskiej kontroli nad dyspozycją, efektami wykorzystania i zarządzania środkami materialnymi. Propozycja powołania powiatów ma służyć właśnie temu – zwiększeniu władztwa lokalnego i obywatelskiej kontroli nad administracją i sferą świadczącą usługi publiczne o charakterze lokalnym.

Oczywiście, wprowadzenie powiatów oznacza, w następnym kroku, otwarcie dyskusji o województwie. Powstał projekt ustawy o terenowych organach zespolonej administracji rządowej, gdzie przyjęto rozwiązania instytucjonalne dla nowego układu wojewódzkiego. O ile chodzi o pozycję wojewody, to zawarte w nim zapisy są propozycjami instytucjonalnymi o charakterze docelowym. W projekcie nie zostały natomiast określone zadania i kompetencje szczebla wojewódzkiego, a zatem i środki, które ze szczebla centralnego mają być przekazane na poziom województwa. O kształcie takiego zapisu rozstrzygnie bowiem w znacznej mierze wielkość województwa i dostosowana do niej strategia działania; wymaga to odrębnych prac, które znajdą wyraz zarówno w ustawach działowych, jak i w nowym ukształtowaniu organizacji i funkcji władz centralnych.

Starając się krótko określić metodę przeprowadzenia zasadniczych reform o tak szerokim zasięgu posłużę się wyrażeniem – selektywny radykalizm. Przebudowa administracji publicznej powinna być bowiem radykalna w sferze koncepcji, ale też wybiórcza i pragmatyczna w sferze realizacji. Bez precyzyjnej wizji zmian i jasno określonych celów reforma nie jest możliwa. Należy skupić się przede wszystkim na fundamentalnych rozwiązaniach strukturalnych i funkcjonalnych, powodować zmiany w miejscach kluczowych, pragmatyka pokazuje bowiem, że pozostałe elementy systemu wykazują tendencje dostosowawcze.

Proponujemy zatem także posunięcia, które przy racjonalnie najmniejszym nakładzie pracy i najmniejszym zakresie zagrożeń związanych z wprowadzeniem reformy, są w stanie wyzwolić oczekiwane skutki o możliwie największym zasięgu. Dlatego właśnie przyjęliśmy założenie, iż reforma powiatowa ma nie tylko wymiar terytorialny, lecz w konsekwencji ułatwić powinna przebudowę administracji centralnej i terenowej administracji rządowej, doprowadzając do racjonalizacji podziału kompetencji i odpowiedzialności w całym systemie administracji publicznej, a także przez decentralizację zarządzania dużą częścią środków publicznych – powinna stworzyć warunki zmian zasad gospodarki finansowej również w sferze budżetu państwa.

4. Szanse i zagrożenia

I wreszcie chcę przejść do ostatniej sprawy, do przyszłości reformy i barier, które przed nią stoją. Pewne zagrożenia są dziś oczywiste. Wynik wyborów ukształtował nową rzeczywistość, na scenie politycznej nastąpiły znaczące przetasowania. Tak naprawdę nie wiemy, jaki będzie stosunek zwycięskich sił parlamentarnych do reformy administracji publicznej, wszystkie dotychczasowe deklaracje nie miały zobowiązującego charakteru. Jakkolwiek by było, trudno wyobrazić sobie klasę rządzącą, która nie chce mieć sprawnej, profesjonalnej i prawidłowo, racjonalnie zbudowanej administracji. Trudno wyobrazić sobie państwo obywatelskie, w którym odkłada się rozbudowę instytucji obywatelskich, wstrzymuje usprawnienie administracji, neguje potrzebę samorządu.

W tym stanie rzeczy, aczkolwiek mam obawy, czy prace nad reformą będą kontynuowane, ośmielam się powiedzieć, że są to raczej obawy konkretnej chwili politycznej. Przeczy im zasada władzy racjonalnej, nieobca żadnej sile politycznej. Jeżeli bowiem kroki reformatorskie nie zostaną poczynione, dominantą zarządzania centralnego, nieobca dzisiejszemu układowi, utrwali się i wzmocni w strukturach administracyjnych. A jak dowiodło doświadczenie jest to system niewydolny. Jest to oczywiście decyzja polityczna o charakterze fundamentalnym i partie, które będą formować rząd jej nie unikną.

Chcę dalej powiedzieć, że do tych faktów, które tworzą z jednej strony bariery, z drugiej wytwarzają nadzieję, należy stan świadomości społecznej. Już rok prawie pracujemy nad mapą powiatową. Konsultacje wzbudziły w terenie emocje, nierzadko pojawiły się konflikty i antagonizmy. Ale zarazem wytworzona została niesłychana fala ambicji ludzkich, pozytywnej aktywności, chęć budowania małych i troszkę większych ojczyzn, i ten stan jest realnym faktem społecznym.

Następnie pojawia się problem podstawowy, oparcia zarządu publicznego czy to przede wszystkim na układzie terytorialnym, czy też na układzie resortowo-branżowym. Dotychczasowe doświadczenia pozwalają wysunąć hipotezę, że partie, które wybory wygrały raczej związane są z myśleniem branżowym i resortowym aniżeli z myśleniem terytorialnym. Jest to raczej niedobry element prognozy, bo może oznaczać, że partie te bądź nie będą chciały reformy kontynuować, bądź będą musiały w dużym stopniu przeorientować własne myślenie. Układ, który tworzymy wprowadza nowe podmioty władzy terytorialnej: gminę i powiat, a także województwo. One przecież staną się m.in. pracodawcami dla pracowników sfery budżetowej, właśnie w układzie terytorialnym, a nie branżowym.

I wreszcie, na koniec, chcę wspomnieć jeszcze o jednej, bardzo ważnej sprawie, o istniejących barierach psychologicznych. Administracja w Polsce ma niskie notowania społeczne, nie cieszy się prestiżem. W myśleniu potocznym dominuje pogląd, że byłoby najlepiej, gdyby w ogóle funkcje administracji zminimalizować. Jest to teza ze wszech miar błędna, co więcej, szkodliwa. Nie ma współczesnego państwa bez administracji. Nie ma współczesnego państwa suwerennego i silnego bez silnej i sprawnej administracji. Kto tego nie rozumie, ten nie rozumie współczesności. Bez urzędników i bez korpusu publicznego, do którego należą i strażacy, i nauczyciele, i lekarze, i śmieciarze, bez służb publicznych nie ma życia publicznego. Inną sprawą jest, że powinny i muszą być zorganizowane sprawnie. W każdym razie ta psychologiczna i pewnie skądinąd uzasadniona niechęć czy niezrozumienie roli administracji powoduje, że argumenty przeciwko reformie formułowane są jako dziwna alternatywa – zamiast powiatu lepiej jest pobudować oczyszczalnię ścieków – jakby jedno mogło zastąpić drugie. Otóż ta psychologia nieufności wobec administracji, a dodatkowo niechęć do zmian, jako cecha konstrukcyjna wielu środowisk, jest największą przeszkodą w promowaniu reformy administracji publicznej. Niechęć do zmian manifestuje się wśród zwykłych ludzi, ale również w partiach politycznych, a jedną z jej form jest niechęć do dyskusji. Nie rozmawiając, nie rozmawia się za pomocą rzetelnych argumentów.

Kończąc, chciałem podkreślić, że w krótkim referacie nie przedstawiłem wielu jeszcze prowadzonych prac: nad programem pilotażowym, nad szkoleniami dla samorządu, nad administracją centralną, nad systemami informacyjnymi dla administracji, nad instytucją zamówień publicznych, nad kredytami komunalnymi i wielu innych. Mam jednak nadzieję, że udało mi się zarysować pewną generalną perspektywę, w której umieszczamy reformę powiatową.