Rocznik 1993

Nr 10

Leon Kieres, Ustrój powiatu i mechanizmy nadzorcze, ss. 48-54

1 Koncepcję ustroju powiatu determinują treści założeń ogólnych w sprawie jego usytuowania w systemie ustrojowym państwa. Przyjęto odniesienie statusu powiatu do kategorii jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym założeniem, w dyskusjach na temat koncepcji ustroju państwa pojawiły się różnice poglądów na temat przydatności tych rozwiązań, które obowiązują w sytuacji gminy. Innymi słowy, przygotowanie szczegółowych propozycji wymagało opowiedzenia się za jedną z dwóch dróg postępowania; przeniesienia do statusu powiatu rozwiązań ustrojowioprawnych gminy i ich ewentualnej modyfikacji albo podjęcia próby wypracowania koncepcji, która będzie zawierała treści oryginalne w porównaniu do statusu jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego.

Odrębny korpus zagadnień implikowały standardy prawnomiędzynarodowe, które wyznaczają zręby sytuacji samorządu terytorialnego. Twórcy i promotorzy koncepcji przyjęcia powiatu jako odrębnej jednostki samorządu terytorialnego dążyli do przygotowania rozwiązań, które kształtowałyby status powiatu w sposób zgodny – przynajmniej w swoich założeniach podstawowych – z determinantami samorządu terytorialnego, które akceptowano w odpowiednich dokumentach prawnomiędzynarodowych. Niektóre z nich uznano w prawie polskim, inne stanowią przynajmniej wzorce dla wewnętrznych regulacji prawnych.

Poszanowanie podstawowych standardów prawnomiędzynarodowych w założeniach przyjętych przy formułowaniu statusu samorządu powiatowego było o tyle ułatwione, iż przewijają się one w postanowieniach Konstytucji RP. Przede wszystkim uznano, że powiat jako jednostka samorządu terytorialnego będzie wprowadzony przez przyjęcie odrębnej regulacji o randze ustawy.

Postanowienia konstytucji wyznaczają także zasadnicze zagadnienia statusu samorządu powiatowego. Kształtują one zręby odrębnej podmiotowości publicznoprawnej. Samorząd powiatowy będzie podmiotem prawa prywatnego, a jego podmiotowość wyznaczy kategoria osobowości prawnej i zasada sądowej ochrony samodzielności.

2 Uwagę zwraca oszczędność polskiego ustawodawcy konstytucyjnego w stanowisku na temat zagadnień ustroju jednostek samorządu terytorialnego. Pogląd ten potwierdza analiza odpowiednich postanowień, które regulują pozycję organów jednostek samorządowych i relacje między nimi.

Mała Konstytucja wyróżnia dwie kategorie organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 71 ust. 4): organy stanowiące i organy wykonawcze. Dopuszcza przyjęcie rozwiązań szczególnych, odpowiednich dla jednostek samorządu terytorialnego (gmina, powiat). Wskazówka zawarta w przepisie art. 71 ust. 4 jednocześnie inspiruje ustawodawcę, by ustawy zwykłe, właściwe dla poszczególnych kategorii jednostek samorządu terytorialnego, uprawniały do przyjmowania przez gminy czy inne jednostki samorządu terytorialnego rozwiązań, które w sposób szczególny ujmą zagadnienia ustroju jednostki (struktur wewnętrznych). Przepis ten stanowi w istocie przejaw recypowania do prawa polskiego postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Postanowienie, przyjęte w art. 71 ust. 4 konstytucji pozwala na pewną improwizację przy konstruowaniu ustroju poszczególnych jednostek (kategorii) samorządu terytorialnego. Rygorem narzuconym przez konstytucję jest tylko forma prawna przepisów, które ujmą problematykę ustrojowoprawną; wymogiem jest regulacja ustawy zwykłej, wyznaczająca granice swobody przy określaniu wewnętrznych struktur jednostek samorządu terytorialnego.

Regulacja przyjęta w ustawie zwykłej powinna wskazywać na podstawowe elementy struktury (ustroju) powiatu, a jednocześnie ustalać płaszczyznę inspirującą do opracowania rozwiązań własnych, specyficznych dla poszczególnych jednostek.

3 Istotnym motywem, którym kierowano się w pracach nad ustrojem powiatu, było dążenie do zachowania dorobku nauki, legislacji i praktyki samorządowej co do statusu gminy – w tym jej ustroju. Wiedziano, że status powiatu powinny kształtować rozwiązania, sprzyjające zachowaniu tych rozwiązań prawa samorządu terytorialnego (gminy), które kreują ideę samorządności jako formę decentralizacji administracji publicznej. Podobne postulaty były zgłaszane przez instytucje zagraniczne, które oceniały możliwość reform ustrojowych w Polsce przez tworzenie jednostek samorządu terytorialnego innych niż gminy.

Przypomnieć można dyskusje prowadzone zwłaszcza w gremiach działaczy związanych z funkcjonowaniem organów gmin, na temat położenia powiatu wobec gmin, które będą usytuowane na jego terytorium. Wyrażano w nich obawy przed zagubieniem w pracach nad rozwiązaniami prawnymi, które ustalą status powiatowej jednostki samorządowej, założeń wyznaczających pozycję gminy w modelu ustrojowym państwa – zwłaszcza jej samodzielność. Tendencje ujawnione w tych dyskusjach z góry skazywały na odrzucenie próby podejmowania rozważań na temat przyznania powiatowi kompetencji nadzorczych wobec gmin. Osoby, które promowały koncepcję utworzenia powiatów obawiały się narażenia na zarzut formułowania koncepcji sprzecznej z ideą, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, a do kanonów rządzących jej statusem jest samodzielność prawna, chroniona sądownie.

Pierwszy projekt ustawy o samorządzie powiatowym był jednak krytykowany. Podnoszono przede wszystkim zarzut, iż w swojej systematyce, a także co do poszczególnych regulacji prawnych jest on prawie kalką rozwiązań ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym. Można zgodzić się z takimi zarzutami przy ocenie pierwszej wersji projektu ustawy przygotowanej i promowanej przez Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego. Nie oznacza to jednak akceptacji poglądu, że treści merytoryczne projektu ustawy o samorządzie powiatowym powielają rozwiązania przyjęte w ustawie o samorządzie terytorialnym. Autorzy propozycji, które przyjęto w dokumentach politycznych oraz rozwiązaniach inkorporowanych do projektów aktów prawnych dążyli do przygotowania propozycji oryginalnych – m.in. co do ustroju powiatu, w porównaniu do rozwiązań, które w 1990 roku przyjęto w celu osadzenia gminy w ustroju państwa.

Osoby i instytucje formułujące zarzut o małym stopniu oryginalności rozwiązań projektu ustawy o samorządzie powiatowym, popadały jakby w sprzeczności z głoszonymi przez siebie poglądami o potrzebie poszanowania samorządności gminnej i zgodności z rozwiązaniami ustrojowymi samorządu gminnego. W pewnym stopniu dezawuowały one dorobek gmin, potwierdzony obowiązywaniem odpowiednich rozwiązań. Inną kwestią natomiast było ustalenie, czy i w jakim zakresie ustawa właściwa dla samorządu powiatowego powinna zawierać specyficzne rozwiązania ustrojowoprawne, m.in. przez odpowiednie przystosowanie tych instytucji, które sprawdziły się w działalności gmin.

4 Propozycje rozwiązań co do ustroju powiatu uwzględniały konstytucyjną dywersyfikację organów jednostek samorządu terytorialnego na dwie kategorie: organ uchwałodawczy i organ wykonawczy. Podobnie do rozwiązań ustawy o samorządzie terytorialnym, władza w powiecie miała być wykonywana w formie referendum powiatowego. Wreszcie status radnego, w tym zasady prawa wyborczego, podlegał ujęciom, które akceptowała nauka i praktyka kształtująca pozycję gmin.

Status rady powiatu, przyjęty w pierwszej wersji projektu ustawy o samorządzie powiatowym, co do zasady nie odbiegał od odpowiednich postanowień ustawy o samorządzie gminy. Widoczne to było w organizacji wewnętrznej i trybie rady oraz w elementach sytuacji radnego.

Organizacja rady powiatu była w zasadzie tożsama z organizacją rady gminy. Pewne rozwiązania szczególne odniesiono do komisji rady. Wyraźnie zwłaszcza akcentowano zależność organizacyjną, personalną i funkcjonalną wobec rady (art. 11).

Problematyka statusu radnego została w projekcie ustawy powiatowej nieznacznie rozbudowana w porównaniu do odpowiednich postanowień ustawy o samorządzie terytorialnym. Uwzględniono przede wszystkim doświadczenia praktyczne ujawnione w działalności rad gmin i ich radnych (sprawa ekwiwalentu dla radnych tytułem pracy w radzie i jej organach). Akceptację uzyskało stanowisko ustawodawcy przyjęte w ustawie z 1991 roku przez ustanowienie zakazu wchodzenia przez radnego w stosunki cywilno-prawne o charakterze majątkowym z powiatem.

Projekt ustawy pozostawiał radnemu swobodę w sprawie reprezentowania wyborców. Zagadnienie to stanowi przedmiot dyskusji naukowych i kontrowersji w praktyce samorządowej. Podnosi się zwłaszcza argumenty przeciwne koncepcji związania radnego postulatami zgłaszanymi przez wyborców argumentując, iż status radnego powinno wiązać się z interesami całej wspólnoty samorządowej. Pewnym nawiązaniem do tego stanowiska było postanowienie pierwszej wersji projektu ustawy, wskazujące na obowiązek radnego kierowania się w pracy dobrem całej wspólnoty samorządowej (art. 13 ust. 2).

Istotne wątpliwości nasuwa interpretacja ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ordynacji wyborczej do rad gmin w sprawie formy i skutków prawnych złożenia rezygnacji przez radnego. Nie usunęło ich orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Sądu, przyjęte w jednym z wyroków w sprawie skutków złożenia oświadczenia o złożeniu mandatu, budzi istotne zastrzeżenia nie tylko przy uwzględnieniu praktycznych konsekwencji jego obowiązywania. Podnoszone są zarzuty na temat kwalifikacji prawnej NSA. Postanowienie art. 18 ust. 4 projektu ustawy o samorządzie powiatowym było próbą przyjęcia regulacji prawnej spójnej z innymi rozwiązaniami. Godzi ona potrzeby praktyki z wymogiem przyjęcia przejrzystej regulacji prawnej, spójnej z innymi rozwiązaniami.

W sposób zasadniczy nie został zmodyfikowany status ustrojowy zarządu powiatu, jeżeli porównamy go z sytuacją zarządu gminy. Substrat osobowy uległ jednak zwiększeniu (7 do 9 osób, w porównaniu do 4-7 członków zarządu gminy).

Podjęto nieśmiałą próbę pewnej modyfikacji statusu członków zarządu w stosunkach z radą. Wprawdzie nie ustanowiono zakazu łączenia funkcji radnego powiatowego ze statusem członka zarządu, przyjęto jednak zakaz uczestniczenia przez nich w głosowaniu rady, jeżeli nie są jej członkami. Zabieg ten miał charakter kosmetyczny, jest bowiem rzeczą oczywistą, że tylko członek organu kolegialnego może realizować prawa przypisane do tego statusu, m.in. przez udział w głosowaniu. W innych postanowieniach na temat statusu członka zarządu nawiązano do postulatów praktyki, formułowanej przez członków organów wykonawczych oraz naukę prawa. Przede wszystkim sformułowano procedurę w sprawie odwołania członka zarządu. Jednocześnie ustalono konsekwencje odmowy udzielania zarządowi absolutorium przez radę (art. 18 ust. 1).

W pierwszej wersji projektu ustawy o samorządzie powiatowym zmodyfikowano natomiast status przewodniczącego organu wykonawczego, przez zaliczenie starosty do kategorii organu powiatu (art. 5). Jest to istotna właściwość statusu przewodniczącego organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego w porównaniu do statusu wójta (burmistrza).

Wskażę w tym miejscu na niejednoznaczne i chwiejne w swoim rozwoju ustawodawstwo samorządu terytorialnego, które określa pozycję przewodniczącego zarządu gminy. Widoczna jest tendencja pewnego emancypowania wójta wobec zarządu w aktach prawa materialnego przez przyznawanie temu organowi odrębnych zadań i kompetencji, co zresztą w pewnym stopniu odpowiada regulacjom ustrojowym ustawy o samorządzie terytorialnym. Jednocześnie realizowana jest w tych aktach koncepcja wzmocnienia pozycji zarządu wobec jego przewodniczącego przez odejście od zasady, iż sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej załatwia wójt (burmistrz).

Pewne modyfikacje widzimy w uregulowaniu sytuacji sekretarza i skarbnika powiatu w porównaniu do statusu przyjętego w ustawie o samorządzie terytorialnym. Rozwiązania tej ustawy kładły nacisk (art. 24) na związanie sytuacji sekretarza i skarbnika z zarządem powiatu. Podobny wniosek był właściwy przy analizowaniu rozwiązań pierwszego projektu ustawy, które sytuowały pozycję ustrojową urzędu powiatu (starostwo powiatowe).

Przedstawiona analiza postanowień pierwszego projektu ustawy o samorządzie powiatowym jest potrzebna w celu ustalenia, jakim modyfikacjom zostały one poddane w wyniku uwzględnienia dyskusji naukowych, postulatów praktyki czy doświadczeń, które uwzględniono w orzecznictwie sądowym przy interpretacji instytucji prawa samorządu terytorialnego. Doświadczenia te zostały w większości recypowane do projektowanych rozwiązań, kształtujących status samorządu powiatowego.

5 Projekt ustawy o samorządzie powiatowym, w wersji przyjętej przez Radę Ministrów w sierpniu 1993 roku, w sposób znaczący różni się od pierwszej jej wersji z 1992 roku. W systematyce ustawy widzimy wyróżnienie nowego rozdziału 10, poświęconego zespołom metropolitarnym. Pozostałe rozdziały uległy gruntownej modernizacji tak do przyjętych instytucji, jak i w redakcji proponowanych rozwiązań.

Wejście w życie ustawy o samorządzie powiatowym wywoła tendencję nowelizacji kompleksu aktów rangi ustawowej, które dzisiaj obowiązują samorząd terytorialny. Zagadnienie to wykracza poza przedmiot opracowania. Sygnalizuję jednak ten problem, by wskazać na inne założenia, które przyjęto po dyskusjach nad koncepcją pracy w celu przyjęcia projektu ustawy o samorządzie powiatowym. Zrezygnowano z pomysłu przyjmowania w tym prawie rozwiązań, które kompleksowo i w sposób zamknięty ujmowałyby wszystkie zagadnienia tworzenia sytuacji samorządu powiatowego.

Powiatowa wspólnota samorządowa uzyska możliwość zajmowania stanowiska w celu podejmowania rozstrzygnięć w formie referendum. Zrezygnowano przy tym z przyjmowania szczegółowych rozwiązań w projekcie ustawy, które stanowiłyby o przesłankach uprawniających do organizowania referendum procedurze oraz warunkach podejmowania rozstrzygnięć. Uznano, że właściwym aktem prawnym w tych sprawach będzie odrębna ustawa o referendum komunalnym. Potrzebna będzie nowelizacja obowiązującej obecnie ustawy o referendum gminnym.

Status radnego powiatowego ulegnie istotnym przewartościowaniom w porównaniu do sytuacji radnego w gminie. Przede wszystkim przyjęto zakaz łączenia funkcji radnego z zatrudnieniem w charakterze pracownika samorządowego i w administracji rządowej. Ograniczenie to odniesiono jednak tylko do województwa, na obszarze którego jest usytuowany powiat. Zakaz łączenia funkcji radnego w powiecie z zatrudnieniem w administracji samorządowej i rządowej został przyjęty przede wszystkim z inspiracji praktyki samorządowej gmin. W poglądach nauki nie był on akcentowany w szczególny sposób, zwłaszcza że ustawodawstwo państw zachodnich nie jest jednomyślne w promowaniu tej koncepcji. Widzimy przecież w nim także sytuacje, gdy przewodniczący organu wykonawczego jednocześnie pełni funkcję przewodniczącego rady jednostki samorządu terytorialnego. Łączenie funkcji radnego z zatrudnieniem w administracji samorządowej – w tym w charakterze członka zarządu – przybrało rozmiary, które sprzyjały formułowaniu zarzutów o negatywnych jego następstwach. Ten argument przeważył przy redagowaniu postanowienia art. 8 projektu ustawy o samorządzie powiatowym.

Nowatorskie rozwiązanie przyjęto przy określaniu kadencji radnego. Określona została ona na 6 lat, przy jednoczesnej rezygnacji z zasady kadencyjności rady powiatu. Rozwiązanie to jest znane demokracjom zachodnim. W warunkach polskich będzie ono realizowane przez rotacyjność połowy składu rady w wyniku organizowania wyborów co trzy lata w celu elekcji połowy składu rady. Wydaje się uzasadnione przypuszczenie, że odpowiednie zmiany będą wymagane w statusie prawnym radnego gminy.

W projektach aktów prawnych poświęconych powiatom widzimy echa dyskusji na temat koncepcji statusu organu wykonawczego w organach wykonujących zadania publiczne, promujących jednoosobowe kierownictwo lub kolegialność. Rozwiązania ustrojowe innych państw, a nawet ustawodawstwa wewnętrzne są podzielone i wybierają jedną z tych koncepcji. Przyjmują też oryginalne koncepcje oddzielenia funkcji organu wykonawczego od kierowania administracją lokalną, co widzimy w niektórych krajach związkowych Republiki Federalnej Niemiec czy ustawodawstwie stanowym USA.

Dyskusje nad statusem wykonawczego organu powiatowego promowały jednoosobową odpowiedzialność oraz sprawność organizacyjną (skuteczność) w realizacji zadań. Wskazywano, że odpowiedzialność za działania oraz skuteczność promowane są w statusie organu jednoosobowego. Projekt ustawy, w wersji przygotowanej przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej (13 VIII) akceptuje to stanowisko. Budzi ono jednak kontrowersje, a głosy krytyczne wobec koncepcji jednoosobowego zarządu (organu wykonawczego) wzmocnione są przykładami pozytywnych doświadczeń praktycznych promujących funkcjonowanie zarządu gminy jako organu wieloosobowego.

Podobne rozbieżności w poglądach ujawniły się w dyskusjach na temat zasad wyboru organu wykonawczego powiatu (starosta). Praktyka działania gmin stopniowo dowodzi, iż nie jest właściwe łączenie funkcji w organie kierującym polityką komunalną (radą gminy) z członkostwem w organie odpowiedzialnym za jej wykonywanie. Zdarza się w gminach polskich, iż zarząd związany jest unią personalną z radą gminy przez wybór radnych do jego składu. Organ wykonawczy gminy jest postrzegany jako emanacja organu stanowiącego i kontrolnego.

Projekt ustawy ustanawia zakaz łączenia funkcji radnego z funkcją starosty (art. 8). Zyskał stopniowo na znaczeniu pogląd, że starosta będzie wybierany przez radę powiatu (art. 11). W sposób zróżnicowany była jednak promowana i akcentowana koncepcja wyborów bezpośrednich starosty przez mieszkańców powiatu. Uznano, iż ma ona swoją wartość i będzie można do niej powrócić po osadzeniu powiatu w systemie administracji publicznej państwa i uporządkowaniu wszystkich zagadnień kształtujących jego status prawny – zwłaszcza sprawy majątkowe oraz po ustaleniu sytuacji powiatowych jednostek organizacyjnych (tworzenie, organizacja, zasady funkcjonowania). Przyjęta koncepcja wyboru starosty przez radę niewątpliwie wzmacnia pozycję organu przedstawicielskiego w razie powstania sporów ze starostą. W dyskusjach sejmowych uznano, że tworzenie powiatów będzie związane z formułowaniem koncepcji na temat organizacji i pracy organów powiatowych, które utrwalą się w działalności tych organów. W czasie dochodzenia do tych koncepcji, organem przesądzającym o wyborze kierunków polityki powiatowej powinna być rada powiatu.

Wspomniałem o nawiązywaniu w rozwiązaniach i postanowieniach projektu ustawy o samorządzie powiatowym do koncepcji i instytucji, przyjętych w państwach zachodnioeuropejskich. Przykład takiej zbieżności widzimy w statusie przewodniczącego rady. Projekt ustawy powierza staroście, obowiązek przewodniczenia obradom rady powiatu. Postanowienie to okaże się trudne w interpretacji ze względu na możliwość podkładania pod nie różnych treści. W istocie, chodzi bowiem o ustalenie, czy starosta jednocześnie podejmie funkcje organizatora pracy rady. Projekt odsyła wprawdzie w tej sprawie do statutu powiatu, który ustali organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady (art. 15) ale wydaje się np. możliwe przyjęcie koncepcji oddzielenia w organizacji wewnętrznej rady funkcji przewodniczenia obradom rady oraz funkcji organizatora jej pracy, która byłaby zbliżona do obecnej pozycji przewodniczącego rady gminy. Tendencja taka nie przyniesie jednak pozytywnych efektów, m.in. przez kreowanie płaszczyzny konfliktów między osobami, którym będą przypisane obydwie funkcje.

Przypomnijmy, że pierwsza wersja projektu ustawy o samorządzie powiatowym akceptowała rozwiązania ustawy o samorządzie terytorialnym i przewidywała (art. 9 ust. 1) oddzielenie funkcji przewodniczącego rady gminy od funkcji przewodniczącego zarządu (kolegialnego). Odrzucenie tej propozycji nastąpiło w wyniku prac podkomisji, powołanej przez sejmową Komisję Samorządu Terytorialnego. Odpowiednie stanowisko w tej sprawie zostało przyjęte na posiedzeniu w dniu 4 maja 1993 roku.

Istotne problemy i kontrowersje, nawet w gronie osób zaangażowanych w redagowanie wersji projektu ustawy, przedkładanych w pracach sejmowych, ujawniły się przy formułowaniu koncepcji urzędu starosty (starostwa) oraz form organizacyjnych wykonywania przez powiat zadań, które dzisiaj znajdują się w sferze działania niektórych administracji specjalnych. W gruncie rzeczy spory koncentrowały się wokół koncepcji wykonywania przez powiat zadań, realizowanych dzisiaj przez inspekcje specjalne. Zgłaszano propozycję, która była aktywnie popierana przez pewne sfery administracji rządowej, organizacyjnego usytuowania organów (służb) tych inspekcji w strukturze organizacyjnej urzędu powiatowego, z jednoczesnym zapewnieniem podporządkowania osobowego i funkcjonalnego tych służb wobec właściwych organów nadzoru. Zgłaszano propozycję powierzenia prawa do podejmowania decyzji w sprawie obsadzania stanowiska kierownika służb w powiecie i zapewnienia oddziaływania na ich funkcjonowanie przy pomocy środków nadzorczych właściwych organom zwierzchnim. Sformułowano także odmienną koncepcję przyznania staroście (organom powiatu) podobnych uprawnień wobec służb i inspekcji powiatowych. Projekt ustawy przyjmuje wersję kompromisową. Zasadą jest uznanie właściwości regulaminów organizacyjnych, zatwierdzonych przez radę powiatu, w sprawie organizacji i zasad funkcjonowania służb i inspekcji powiatowych. Jednocześnie odesłano do ustawowej regulacji (ustawy szczególne), która obejmie swoim przedmiotem zagadnienia szczególne (zatrudnianie i zwalnianie kierowników i pracowników służb, inspekcji i jednostek organizacyjnych powiatu, a także powierzanie funkcji lub stanowisk, art. 25 ust. 2). Projekt ustawy tym samym nie przesądza ostatecznie o statusie służb i inspekcji specjalnych. Niewątpliwie w pracach sejmowych może zyskiwać tendencja utrzymania zasad, które obecnie rządzą organizacją i funkcjonowaniem tych instytucji. Wydaje się uzasadnione przypuszczenie, że treść regulacji ustawowych w tej sprawie będzie implikowana przez dominujące tendencje polityczne. Przedmiotem regulacji ustawowej, która powstanie w wyniku przetargów politycznych, będzie ustalenie granicy między wpływami centralnego aparatu administracyjnego i samorządu powiatowego na organizację i funkcjonowanie służb i inspekcji powiatowych. Tym samym uzyskać może akceptację koncepcja podwójnego podporządkowania służb i inspekcji specjalnych.

6 W dyskusjach nad koncepcją powiatu przejawiał się postulat rezygnacji z przyznawania powiatom uprawnień nadzorczych wobec gmin. Podobny w treści wniosek oczywiście nie miałby szans powodzenia, gdy podmiotem poddanym nadzorowi będzie powiat. Koncepcja nadzoru instancyjnego i hierarchicznego nad powiatem nawiązuje do rozwiązań ustawy o samorządzie terytorialnym. Przekazano jednocześnie kompetencje w sferze nadzoru hierarchicznego organom administracji rządowej, które przez to będą organami nadzoru nad dwoma kategoriami jednostek samorządu terytorialnego: gminami i powiatami.

Szczególną właściwością regulacji, przyjętej w rozdziale 8 projektu ustawy, jest ustalenie kompetencji organów nadzoru w sprawach funkcjonowania służb lub inspekcji powiatowych (art. 47). Znajdujemy w nim echa dyskusji na temat położenia tych służb, które wyżej przypomniałem. Przyjęta koncepcja nadzoru hierarchicznego wskazuje, że oddziaływanie nadzorcze będzie skierowane wobec jednostek organizacyjnych usytuowanych w strukturze organizacyjnej urzędu powiatowego. Niewątpliwie ogranicza to uprawnienia starosty jako kierownika urzędu wobec osób zatrudnionych w starostwie.

Instytucja zarządu komisarycznego, przyjęta w ustawie o samorządzie terytorialnym, wobec gmin jako odrębnych podmiotów prawa została wprawdzie inkorporowana do ustawy o samorządzie powiatowym, jednak odniesiona do służb i inspekcji powiatowych. Projekt ustawy mówi bowiem o komisarycznym zwierzchniku służby lub inspekcji (art. 47 ust. 3).

Interpretacja przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym w zasadzie nie nastręczała istotnych trudności. Wskażę jednak na pewne problemy, które ujawniły się w praktyce stosowania tych przepisów, co wymagało ingerencji sądownictwa administracyjnego. Przeniosą się one na powiaty, poddawane regulacji przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym w stopniu odpowiednim.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości pogląd, że przepisy o nadzorze nie będą stosowane do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z 26 listopada 1991 roku, SA/Wr1010/91). Pogląd ten jest oparty na postanowieniu art. 102 ustawy o samorządzie terytorialnym i nie budzi wątpliwości. Natomiast istotne wątpliwości budziła interpretacja art. 89 w kontekście uprawnień związków zawodowych przewidzianych w art. 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Znane już jest stanowisko Sądu Najwyższego, przyjęte w uchwale z 17 czerwca 1993 roku, która została podjęta w składzie siedmiu sędziów. Będzie ono obowiązywało organy powiatu (obowiązek przedkładania założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw przez organy samorządu terytorialnego w celu zasięgnięcia opinii odpowiednich władz statutowych związków zawodowych).

Zgłaszane były postulaty, by obowiązek przedkładania wojewodzie przez przewodniczącego organu wykonawczego uchwał rady odnosić również do aktów normatywnych organu wykonawczego. Wydaje się celowe promowanie tych postulatów i ustanowienie obowiązku prawnego przedkładania wojewodzie aktów normatywnych starosty. Organ nadzoru ogólnego (wojewoda) może wprawdzie korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 88 ustawy o samorządzie terytorialnym (prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego). Wiemy jednak, że postanowienie to nie stwarza skutecznego środka kontroli legalności aktów organów wykonawczych gmin. Stwierdzenie wadliwości aktu, który był przedmiotem kontroli, następuje często po upływie terminu jednego roku od daty jego podjęcia. Uniemożliwia to stwierdzenie jego nieważności (art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym).

7 Komentarz do projektu ustawy, w jego ostatniej wersji z 13 sierpnia 1993 roku, powinien odnieść się nie tylko do poszczególnych instytucji i rozwiązań, które będą kształtowały status nowych jednostek samorządu terytorialnego. Trzy lata obowiązywania prawa samorządów gmin pozwalają na ocenę orzecznictwa, które jest szczególnie bogate i w sposób istotny zaznaczyło swoje miejsce przy ocenie stanu prawa polskiego. Ocena podobna nie jest jeszcze możliwa, jeżeli odniesiemy ją do poglądów nauki. Problematyka prawa samorządu terytorialnego uzyskała jednak rangę w literaturze prawa polskiego – zwłaszcza prawa administracyjnego i państwowego. Ranga publikowanych opracowań stopniowo jednak zyskuje na znaczeniu ze względu na ich wartości merytoryczne. Większość analiz czy też prób o charakterze syntetycznym mają na celu niesienie pomocy, której oczekuje praktyka w celu rozwikłania intencji ustawodawcy, ujawniających się w niespójnych, niekiedy sprzecznych lub zawiłych regulacji prawnych.

Ocena wartości opracowań poświęconych prawu samorządu terytorialnego powinna uwzględniać także i ten fakt, iż dotykają one problemów, które rodzą się w polskiej rzeczywistości prawnej. Nie oznacza to jednak, iż pozostają one poza szerszym kontekstem pojęć i poglądów odnośnie polskiego systemu prawa. Godne podkreślenia jest przede wszystkim przygotowanie nauki prawa polskiego (cywilnego i administracyjnego) do akceptowania i rozwijania instytucji, które w istocie nie miały swojego miejsca w prawie państwa poprzedniej formacji ustrojowej.

W zasadzie wszystkie podstawowe instytucje samorządu terytorialnego (w prawie wyborczym, co do ustroju jednostek samorządu terytorialnego, form działania, samorządu terytorialnego, form działania, nadzoru, stosunków majątkowych) są rozważane ze znajomością konstrukcji ogólnoteoretycznych właściwych systemom prawa, które uznają dywersyfikację regulacji prawnych na prawo publiczne i prywatne. Nauka prawa polskiego za przedmiot odrębnych badań uznaje konstrukcję publicznych praw podmiotowych, uwzględnia w analizach konsekwencje ich występowania po stronie wyznaczonych podmiotów, zalicza do przedmiotu badań status majątkowy podmiotów prawa publicznego. W analizach problematyki majątkowej samorządu terytorialnego posługujemy się takimi pojęciami – narzędziami, jak: dobra publiczne, dobra użyteczności publicznej czy prawa na dobrach publicznych.

Widzimy wreszcie, że nauka prawa polskiego w dużym stopniu korzysta z dorobku nauki prawa i instytucji prawnych państw obcych, zwłaszcza państw Europy Zachodniej. Pozwoliło to na recypowanie do ustawodawstwa polskiego czy przystosowanie do niego rozwiązań i instytucji, które nie były znane ustawodawcy polskiemu przed 27 maja 1990 roku. Tendencję taką zauważamy także w projekcie ustawy o samorządzie powiatowym.

Ustawa o samorządzie powiatowym uwzględnia podstawowe standardy międzynarodowe samorządu terytorialnego – zwłaszcza przyjęte w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego oraz innych aktach prawnych lub dokumentach, które jeszcze nie mają charakteru prawnie wiążącego (np. Rezolucja 184 i 185 Stałej Konferencji Przedstawicieli Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy), które określają status pracowników samorządowych.

_____________________________________________________________________

Leon Kieres jest profesorem prawa administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Wrocławskiego, przewodniczącym prezydium Sejmiku Samorządowego we Wrocławiu oraz członkiem prezydium KSST.