Rocznik 1996
Nr 9
Mirosław Grochowski, Reforma administracji publicznej niezbędny krok w procesie transformacji lokalnej?* ss.67-75
Wprowadzenie
Pytanie w tytule artykułu może wydać się naiwne bądź też prowokacyjne, jako że we wszystkich krajach postkomunistycznych reforma administracji publicznej postrzegana jest jako oczywisty i niezbędny krok w kontynuowaniu demokratycznych reform, wiodących do zmian w strukturach rządzenia państwem i zarządzania gospodarką. Ponowne odkrycie znaczenia regionalnego i lokalnego wymiaru procesów rozwojowych zmusza do znalezienia odpowiednich procedur i mechanizmów, które zapewnią efektywne funkcjonowanie nowo powstających struktur administracji i zarządzania. Czyżby więc zawarte w tytule pytania było zupełnie nie na miejscu? Otóż wydaje się, że ma ono swoje uzasadnienie w praktyce rozwoju krajów postkomunistycznych i że warto spróbować znaleźć na nie odpowiedź. Są po temu przynajmniej trzy powody.
Po pierwsze, w kilka lat po rozpoczęciu reform nadal nie jest całkiem jasne, jak, po latach praktykowania scentralizowanego państwa i planowej gospodarki, powinna zostać zreorganizowana sfera administracji publicznej, by stymulować procesy transformacji lokalnej mierzonej zaawansowaniem rozwoju struktur demokratycznych i zmianami w sferze gospodarki lokalnej. Interesy głównych partii politycznych ustalających strategie zmian i kształtujących ramy rozwoju w skali makro nie zawsze zbieżne są z interesami regionów i społeczności regionalnych/lokalnych. Dotyczy to zakresu zadań, sposobów ich realizacji i finansowania oraz stopnia autonomii polityki rozwoju w skali regionalnej/lokalnej i instrumentów jej realizacji.
Po drugie, jeśli zmiany w administracji publicznej mają stworzyć lepsze warunki dla zmian na poziomie lokalnym, to reformy te powinny być projektowane i wprowadzane przy aktywnym udziale przedstawicieli władz lokalnych (samorządów terytorialnych). W ten sposób reformy w większym stopniu będą odpowiadały oczekiwaniom przedstawicieli władz lokalnych i społeczności lokalnych. Ich efektem powinna być zmiana pozycji władz lokalnych w relacjach z rządem centralnym. Takie idealistyczne postawienie prawy narzuca od razu pytanie: jak w takim razie powinna być zorganizowana administracja publiczna, gdy aktywnym aktorem na scenie politycznej jest samorząd terytorialny? Odpowiedź na to pytanie nie została jeszcze sformułowana. Przynajmniej nie w sposób, który zadowoliłby przedstawicieli rządzącej koalicji.
Trzecim powodem jest to, że reorganizacja istniejących struktur oraz wprowadzenie nowego poziomu samorządowego nie stworzą automatycznie warunków promujących decentralizację. Wśród wielu działań towarzyszących reorganizacji oraz wprowadzeniu dodatkowego szczebla samorządowego powinno znaleźć się przygotowanie projektu służby cywilnej dla pracowników samorządowych, opracowanie standardów przygotowania zawodowego, wykształcenia i umiejętności wymaganych na określonych stanowiskach oraz programy szkoleniowe dla pracowników, którzy odpowiedzialni będą za administrowanie w nowych warunkach. Reforma struktur administracyjnych jedynie wtedy będzie dobrze rokowała, gdy wspomnianym działaniom towarzyszącym nada się odpowiednią wagę.
Celem tego artykułu jest zarysowanie wybranych zagadnień związanych z reformą administracji publicznej w krajach postkomunistycznych, z perspektywy transformacji lokalnej. Transformacja lokalna rozumiana jest jako zmiany w funkcjonowaniu administracji samorządowej na poziomie lokalnym i ponadlokalnym (wprowadzenie jasnych i zrozumiałych procedur, otwartość na inicjatywy społeczności lokalnych, aktywne włączenie obywateli w podejmowanie decyzji, rozbudzanie patriotyzmu lokalnego, sprzyjanie tworzeniu się tożsamości regionalnej i identyfikowaniu się mieszkańców z miejscem życia). W artykule wykorzystałem przede wszystkim doświadczenia polskie. Jednak wiele ze wspomnianych problemów ma uniwersalny charakter i można je uznać za wspólne dla większości krajów postkomunistycznych.
Administracja publiczna w nowych warunkach systemowych
W warunkach realnego socjalizmu jasno zdefiniowane, choć mało elastyczne, zasady rządzenia nie wymagały zbyt wielu wysiłków i umiejętności, by kierować administracją. Służyła ona realizacji celów ustalanych przez polityczne centrum. Jej efektywność mierzona była przy użyciu prostego kryterium posłuszeństwa w realizacji dyrektyw płynących z centrum. Administracja publiczna była silnie upolityczniona, zarówno jeśli chodzi o funkcje, jakie pełniła, jak i jej organizację i sposoby funkcjonowania. Była ona traktowana wybitnie instrumentalnie. Oczywiście rola jaką odgrywała w warunkach systemu komunistycznego i gospodarki planowej nie przystaje do nowej rzeczywistości. Jest oczywiste, że nowa funkcja administracji, jaką jest aktywne tworzenie ram funkcjonowania społeczności lokalnych, w tym szeroko zdefiniowanej działalności ekonomicznej, nie może być realizowana przez stare struktury, które stworzone zostały do tego, by raczej biernie reagować niż aktywnie kreować.
Wstępna decentralizacja jak miała miejsce w czasie dwóch pierwszych lat po upadku komunizmu (w większości przypadków jest to okres 1990-1992) nie przyniosła satysfakcjonujących rezultatów. Gminy i społeczności lokalne, które odzyskały swoją polityczną podmiotowość poprzez tworzenie samorządu terytorialnego, nie mogą w pełni korzystać z nowych warunków praktykowania demokracji. Radykalne reformy dotknęły bowiem jedynie najniższy szczebel organizacji terytorialnej. Brakowało zmian w strukturach ponadlokalnych (regionalnych). Efektem tego jest brak mechanizmów, które pozwoliłyby przełożyć demokratyczne zasady na praktykę dnia codziennego. Dodatkowo, w wyniku ścierania się różnych opcji politycznych, zasady te podlegają ciągłej ewolucji.
Reforma administracji publicznej, do której przygotowania w większości krajów trwają od kilku lat, jest zadaniem wyjątkowo skomplikowanym. Zmiana jej organizacji oraz zasad funkcjonowania powinna być funkcją zmiany definicji jej roli w nowoczesnym państwie. Zmiana tejże definicji wymaga krytycznej oceny i przeglądu zadań, kompetencji oraz zakresu władzy na poszczególnych szczeblach. Ocena ta powinna uwzględnić następujące fakty:
a) zmiany systemowe, jakie nastąpiły w krajach postkomunistycznych, zaburzyły głęboko zakorzeniony model funkcjonowania układu biurokratycznego poprzez wprowadzenie nowych struktur, regulacji, procedur i zadań, jakie powinna pełnić administracja. Zmiany w układzie biurokratycznym nie były jednak zaplanowane na czas i wprowadzane zgodnie z wizją sposobu zorganizowania w przyszłości tego sektora. Z modelu administracji publicznej jasno musi wynikać, jakie są zadania i zakres odpowiedzialności różnych szczebli zarządzania w procesie restrukturyzacji państwa;
b) złożona sytuacja polityczna i ekonomiczna krajów postkomunistycznych wpływa na rolę, jaką państwo i jego agendy odgrywają w sferze regulacji makroekonomicznych. Rola, jaką państwo dotychczas odgrywało w rozwoju gospodarczym, została zakwestionowana. Na obecnym etapie reform nie ma mechanizmu, który by łączył i integrował podstawowe funkcje zarządzania administracją i opartą na zasadach rynkowych gospodarką w taki sposób, by zmierzać w kierunku rozwiązywania najważniejszych problemów natury ekonomicznej i społecznej;
c) zmiany systemowe przyniosły konieczność zastosowania bardziej wyrafinowanych metod analizy istniejących warunków i wprowadzania wypracowanych rozwiązań. Niezbędne stały się nowe regulacje prawne i pojawienie się nowych instrumentów do radzenia sobie ze skutkami wprowadzania gospodarki rynkowej. Dlatego też kadra pracowników administracji musi być odpowiednio przygotowana do pełnienia nowych funkcji. Reforma musi więc zawierać element przygotowania zawodowego pracowników administracji;
d) lepszy przepływ informacji, zwiększone zdolności analityczne, lepsza koordynacja działań w ramach agend rządowych i między nimi, a także między władzami lokalnymi a rządem centralnym, to konieczność wynikająca z zachodzących zmian. Osiągnięcie tych celów zależy w dużym stopniu od wyprowadzenia nowych form zarządzania. Powinny być więc wypracowane podstawowe procedury oraz wskazania, jak w nowych warunkach ma funkcjonować biurokracja. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera zarządzanie zasobami ludzkimi i opracowanie standardów obowiązujących w sektorze administracji publicznej;
e) okres optymizmu społecznego, jaki przyniósł upadek komunizmu, przechodzi do historii. Problemy dnia codziennego, szczególnie te o charakterze ekonomicznym, oraz wciąż ewolująca sytuacja polityczna przejawiająca się zmianami rządów i przetasowaniami koalicji rządzących mogą być niebezpiecznym elementem wpływającym na pogłębianie się społecznej frustracji i rozczarowania. Sprzyjać to może kwestionowaniu dotychczasowych osiągnięć. Aby nie stracić społecznego poparcia dla reform, należy podjąć radykalne kroki udowadniające, że istnieje silna polityczna wola kontynuowania reform. Radykalne zmiany w administracji publicznej mogą byś takim dowodem;
f) reformy struktur administracyjnych zostały zapoczątkowane od góry. Pierwsze doświadczenia z samorządem terytorialnym dowiodły słuszności przyjętych rozwiązań. Przyszły sukces transformacji na poziomie lokalnym zależy od dalszej restrukturyzacji centrów decyzyjnych i szczebli pośrednich. Następna faza decentralizacji powinna być w większym stopniu oparta na doświadczeniach z poziomu lokalnego. Te zaś są unikalne i nie dadzą się zastąpić teoretycznymi dyskusjami. Transfer informacji z dołu do góry powinien przyczynić się też do usprawnienia dialogu między zainteresowanymi zmianami relacji: centrum układy lokalne;
g) podziały administracyjne odziedziczone po okresie komunizmu nie odzwierciedlają funkcjonalnych powiązań między regionami czy też generalnie zasięgów zintegrowanych funkcjonalnie obszarów. Reforma administracji musi być więc planowana w kontekście zmian układów terytorialnych.
Wymienione wyżej fakty w dużym stopniu udowadniają, że reforma administracji powinna być przeprowadzona. Kompleksowa reforma, która obejmie wszystkie poziomy administracji, pomoże stworzyć mechanizmy kontroli i nadzoru oraz generalne ramy prawne pozwalające władzom lokalnym (samorządom terytorialnym) na praktykowanie demokratycznego rządzenia. Najbardziej istotnym elementem jej ram prawnych są oczywiście ustalenia dotyczące finansowania określonych zadań oraz ustalenia regulujące relacje między odpowiedzialnością za określone zadania a posiadanymi kompetencjami, władzą i zasobami finansowymi (Kulesza, 1993).
Nadrzędnym celem reformy jest przestawienie administracji z nakazowego modelu rządzenia na zdecentralizowany model indykatywny, w którym rząd centralny odgrywa ważną rolę dostarczając formalnoprawnych, regulacyjnych i politycznych przesłanek dla przygotowania i realizacji polityki rozwoju. W tym układzie na władze lokalne nakłada się nowe obowiązki, ale jednocześnie nabywają one nowe uprawnienia o charakterze prawnym i ekonomicznym, które pozwalają im lepiej wywiązywać się ze swoich obowiązków wobec swoich społeczności, poprzez przygotowywanie i wprowadzanie w życie lokalnych planów i strategii rozwoju.
Większość krajów Europy Centralnej i Środkowej boryka się z tą samą główną przeszkodą opóźniającą wprowadzenie reformy administracji publicznej. Są nią problemy odziedziczone w spadku po erze komunizmu. Planując reformę administracji, trzeba będzie odnieść się pośrednio lub bezpośrednio do problemów, takich jak: kwestie bezrobocia, system ubezpieczeń społecznych, prawne i ekonomiczne podstawy rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw (dostarczających usługi dla mieszkańców, ale także typowo produkcyjnych), organizacji i finansowania szkolnictwa, komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych, finanse komunalne, mieszkalnictwo, fundusze inwestycyjne i banki wspierające rozwój lokalny oraz reorganizacja rządu centralnego. Wszystkie te problemy powinny znaleźć się w polu zainteresowania autorów, reform, ponieważ ich rozwiązanie zależy od strategicznych decyzji dotyczących tego, jak rozkładać się będzie odpowiedzialność za określone kwestie między rząd centralny a władze samorządowe.
Ryzyko polityczne związane z podejmowaniem strategicznych decyzji jest powodem pasywnego podejścia władz centralnych do inicjowania reform na dużą skalę. Pojawiają się także stwierdzenia, że praktyka działań rządów centralnych jest próbą spowolnienia procesów decentralizacji oraz że można zaobserwować tendencje do ponownej centralizacji (Regulska, 1995).
Przypomina to politykę podkładania bomb zegarowych, które eksplodują za kilka lat, gdy nowa ekipa będzie przy władzy.
Nowe warunki systemowe w Europie Centralnej i Środkowej to także efekt ponownego odkrycia roli rynku. Chociaż supremacja mechanizmów rynkowych nie jest podstawową zasadą kształtującą stosunki między państwem a sferą gospodarki, to jednak należy przyznać, że ingerencja rządu centralnego w procesy rozwoju ekonomicznego jest powszechnie kwestionowana, a władze lokalne zdecydowanie preferują zdecentralizowane formy rządzenia i zarządzania. Fakt ten jest szczególnie wart podkreślenia w kontekście prób wejścia krajów postkomunistycznych do Unii Europejskiej. Powinien on być także brany pod uwagę podczas określania form zależności między różnymi szczeblami władzy oraz roli sektora prywatnego w procesie alokacji środków.
Zmiany strukturalne zachodzące w krajach postkomunistycznych nie są procesem jednoetapowym. Można założyć, że po zmianach wynikających z wprowadzania reform nastąpią kolejne fazy, kiedy to rola państwa i rynku zostanie zdefiniowana jeszcze raz. Przykłady krajów Europy Zachodniej potwierdzają tego typu stwierdzenie (Boeniger, 1992; Bennett, 1990, 1993). Co więcej, przykłady te przypominają, że jak długo reguły finansowania przedsięwzięć na poziomie lokalnym nie są jasno zdefiniowane, tak długo trudno jest oczekiwać, że decentralizacja przyczyni się do zwiększenia efektywności, która powinna wynikać , przynajmniej teoretycznie, z faktu ulokowania podejmujących decyzje bliżej tych, których skutki tych decyzji będą dotykały. Planowanie i koordynacja działań ważnych dla grup gmin (podstawowych jednostek podziału terytorialnego) to działania bardzo potrzebne do tego, by wypracować odpowiednie relacje między pojawiającymi się rynkami a instytucjami odpowiedzialnymi za warunki życia mieszkańców określonych obszarów (Holocombe, 1995).
Jest jeszcze jeden ciekawy aspekt nowej sytuacji politycznej w krajach Europy Centralnej i Środkowej. Ponieważ rządy centralne niezbyt chętnie pozbywają się władzy i delegują na niższe szczeble więcej funkcji, popularność zdobywa opinia, że jeśliby tylko rządy centralne wykazały większą elastyczność i sprzyjały zdobywaniu przez władze lokalne większej autonomii, to nadrzędny cel reformy, zdecentralizowany system administracyjny, zostałby szybko osiągnięty.
Nawet jeśli to prawda, idylla taka trwałaby zapewne bardzo krótko. Źródło konfliktu: rząd centralny władze lokalne nie zostałby bowiem zlikwidowany. Konflikt ten jest wpisany w relacje między tymi szczeblami władzy i powraca z różnym natężeniem. Władze centralne i lokalne nie muszą mieć tych samych celów i zgadzać się co do środków i form realizacji celów akceptowanych przez obie strony. Władze lokalne nie zaakceptują też nadmiernej kontroli centrum, nawet jeśli ma ono mocny zestaw argumentów, by kontrolę tę uzasadnić. Innymi słowy, można stwierdzić, że jeżeli nawet rząd centralny ułatwi formowanie się jednostek samorządowych, a te zostaną odpowiednio wyposażone w instrumenty i narzędzia służące do przygotowywania i wprowadzania w życie planów i programów, to zamiast bezkonfliktowej fazy współistnienia różnych szczebli, będziemy mieli do czynienia z nowym rozdziałem, pełnym dynamicznych zmian w relacjach między tymi partnerami, którzy będą szukali ugody w sprawach związanych z konfliktowymi interesami w sytuacji, gdy środki na realizację tych celów są ograniczone. W tym kontekście kwestia politycznej reprezentacji władz lokalnych nabiera wyjątkowego znaczenia. Lobbying może pomóc artykułować interesy władz lokalnych, a także wprowadzić niezbędne zmiany w regulacjach prawnych.
Zakładając, że reformy administracji publicznej zostaną w tej części Europy wreszcie przeprowadzone, można oczekiwać, że okres następny będzie okresem wygaszania debat politycznych na temat roli władz lokalnych (samorządowych) w zreformowanym państwie. Będzie ona postrzegana, tak jak w innych państwach demokratycznych, jako dostarczyciel usług, gospodarz terenu i reprezentant miejscowej ludności na forum regionalnym, a poprzez odpowiednie mechanizmy na forum krajowym. W następnym okresie można spodziewać się włączenia władz lokalnych w szerszy zakres zadań, co może ponownie upolitycznić ich działalność. Aspekt polityczny działań władz lokalnych będzie miał już jednak inny wymiar, choć w dalszym ciągu będzie dotyczył roli władz lokalnych i ich miejsca w strukturach demokratycznego państwa (Clark, Steward, 1991; Page, 1991; Welch, 1993). Zanim to jednak nastąpi, rządy centralne i władze lokalne muszą opracować efektywne sposoby komunikowania się oraz współpracy. Z punktu widzenia transformacji w wymiarze lokalnym, ważne jest, by:
a) władze lokalne były zdolne do identyfikowania i prezentacji swoich interesów oraz argumentowania swoich racji,
b) w rządzie centralnym istniały kanały transferu i wykorzystania informacji przekazywanych z dołu do odpowiednich agend rządowych,
c) kontakty między rządem centralnym a władzami lokalnymi miały ustalone takie procedury, które by pozwoliły, by konkretnymi problemami zajmowały się specjalne ciała, profesjonalnie przygotowane do ich rozwiązania.
Transformacja lokalna a reforma administracji
Polska jest dobrym przykładem tego, jak nie dokończona reforma administracji wpływa na transformację lokalną. Pierwszy krok w kierunku reform samorządowych został uczyniony w marcu 1990 roku, kiedy to uchwalono ustawę o samorządzie terytorialnym, uzupełnioną później innymi aktami prawnymi. W ten sposób stworzono podstawy do reformowania struktur lokalnych. Intensywne przygotowania do następnego kroku wprowadzenia kolejnego, ponadlokalnego szczebla administracji samorządowej miały ułatwić budowanie struktur organizacyjnych zapewniających skuteczne wykonywanie zadań przejmowanych od administracji rządowej.
Atmosfera polityczna i społeczna sprzyjały tym przygotowaniom, gdyż wprowadzenie samorządu terytorialnego było pociągnięciem bardzo atrakcyjnym i obiecującym, jako całkowita przeciwwaga nieograniczonej władzy rządów komunistycznych. Krokiem następnym w reformie administracji publicznej był program pilotażowy praktyczny test reformy powiatowej. Program ten został rozpoczęty w warunkach zasadniczo różniących się od tych z roku 1995. Można stwierdzić, że był on realizowany w trudnych warunkach strukturalnych, przy sprzyjającej jednak (przynajmniej we wstępnym okresie) atmosferze politycznej. Złożoność problematyki objętej programem pilotażowym oraz trudna sytuacja finansowa miast, przy jednoczesnych potencjalnie poważnych skutkach w podziale władzy między różne szczeble administracji w przyszłości, przyniosły wiele problemów i konfliktów w jego wykonywaniu. Zmiana koalicji rządzącej (powrót do władzy partii postkomunistycznych) spowodowała eskalację tych konfliktów oraz nadała programowi aspekt polityczny. Mimo że nie przebiegł on zgodnie z zamierzeniami jego twórców, to jego rezultaty były bardzo pouczające. Program pilotażowy dowiódł, że nadal brakuje jasnego rozgraniczenia zadań między miasta i województwa, podobnie nie wiadomo dokładnie, co należy do administracji samorządowej, a co do rządowej; nie jest też jasne, kto podejmuje ostateczne decyzje w sprawach dotyczących miast i kto kontroluje władze miasta. Generalnie okazało się, że po kilku dekadach scentralizowanego systemu rządzenia, w którym relacje między różnymi szczeblami władzy nie odgrywały roli w ogólnej wydolności systemu, trzeba stworzyć szczegółowy system regulacji i wytycznych wskazujących precyzyjnie, jakie zadania i na jakich warunkach przekazywane są z poziomu na poziom. Poza tym, z krótkiej historii programu pilotażowego wynika, że polityczna wola centrum reformowania własnych struktur jest kluczowym elementem warunkującym kontynuowanie reform. Program pilotażowy dowiódł też, że jasne zasady finansowania zadań władz różnych szczebli są podstawowym warunkiem ich współdziałania.
Zgodnie z założeniami reformy administracji publicznej w Polsce, władze lokalne powinny mieć najlepszą pozycję w formułowaniu polityki rozwoju i monitorowaniu wprowadzania jej w życie. Jednak, jak już wspomniałem, brak jasno określonych relacji między różnymi szczeblami władzy oraz przekazywanie zadań bez zapewnienia środków na ich realizację powodują, że władze lokalne znajdują się w sytuacji, gdy mogą zaledwie postulować pożądane z ich punktu widzenia działania. W ten sposób transformacja na poziomie lokalnym jest spowolniona, a autonomia lokalna ograniczana.
Istniejące na poziomie lokalnym poparcie dla procesów transformacji jest funkcją stopnie decentralizacji oraz sposobów, w jaki funkcjonują nowo utworzone bądź zorganizowane instytucje. Ilościowo trudno jest wskazać społeczne i ekonomiczne korzyści z przeprowadzonych reform administracyjnych. Jednakże jasne jest, że sukces reform ekonomicznych oraz poprawa jakości życia społeczności lokalnych zależą w dużym stopniu od dobrze zorganizowanej, efektywnej i niezawodnej infrastruktury instytucjonalnej. Brak takiej infrastruktury może spowodować załamanie się pozytywnych trendów w rozwoju gospodarczym i przynieść negatywne skutki społeczne. Scenariusz taki jest możliwy, jeśli nie wytworzy się kultura administracji publicznej, która bezpośrednio wpływ na jakość praca organizacji i agend administracji.
Polityczny aspekt reformy administracji publicznej jest szczególnie interesujący w perspektywie podejścia akcentującego apolityczność służb administracyjnych. Zgodnie z nim, aparat administracji powinien składać się z profesjonalistów pełniących swoje funkcje niezależnie od zmian politycznych. Władze lokalne mogą jednak, zgodnie z ustawą, prowadzić swoje własne polityki rozwoju. Odpowiedzialne są one bowiem za zaspokajanie potrzeb mieszkańców gmin w krótkiej i długiej perspektywie czasowej. Kwestię podstawową dla uniknięcia konfliktów o charakterze politycznym oraz organizacyjnym są jasne regulacje prawne rozgraniczające obowiązki i kompetencje administracji rządowej i samorządowej oraz między różnymi szczeblami samorządowymi. Konflikty są oczywiście trudne do wyeliminowania, ponieważ praktyka dnia codziennego przynosi sytuacje nie przewidziane przez twórców regulacji prawnych. Należy jednak podkreślić, że istniejące sprzeczności i konflikty będą dotyczyły głównie kwestii wyborów strategicznych. Nie ma natomiast (czy też nie powinno być) sprzeczności między interesami państwa i samorządów w sferze przypisanych im zadań i obowiązków.
Reforma administracji, partycypacja obywateli i postępy w demokratyzacji
Reformy niezbędne do dalszej decentralizacji państwa wymagają aktywnego zaangażowania obywateli. Jest ono na wszystkich szczeblach: lokalnych, regionalnym i krajowym, istotnym elementem budowania demokratycznych instytucji. Stopień i formy zaangażowania społecznego zależą od historycznych uwarunkowań i tradycji oraz istniejących formalnych mechanizmów organizowania się społeczności lokalnych. Wśród czynników, które mają wpływ na rozwój demokracji uczestniczącej, są: kultura polityczna, poziom wykształcenia, istnienie liderów lokalnych oraz otwarcie dla obywateli rad oraz instytucji administracyjnych. Istnieją oczywiście ścisłe powiązania między uczestnictwem, poziomem wykształcenia oraz czytelnością struktur i mechanizmów. Dlatego też przygotowując reformę, należy pamiętać, jak ważna dla jej skutecznego wprowadzenia jest polityka informacyjna na temat zasad, celów oraz oczekiwanych efektów. Budowanie struktur demokratycznych wymaga poszukiwań porozumienia oraz uwzględniania, jeśli to możliwe, interesów różnych grup społecznych. Wszystko to jednak musi być przede wszystkim zrozumiałe dla wyborców. W ramach reformy administracji na poziomie lokalnym władze powinny działać według zrozumiałych dla obywateli zasad. To powinno zmobilizować obywateli do poparcia dla tego typu form sprawowania władzy oraz zwiększyć ich zainteresowanie uczestniczeniem w życiu publicznym.
Partycypacja obywatelska w krajach postkomunistycznych jest w dużym stopniu zdeterminowana rytmem wprowadzania reform. W krajach Europy Środkowej i Wschodniej rozpoczęły się one od góry. Jest to zrozumiałe, gdyż w powojennej historii tych krajów nie było tradycji silnych lokalnych ruchów społecznych i reprezentacji interesów lokalnych wobec wyższych szczebli władzy. Agresywna centralizacja skutecznie wyeliminowała inicjatywy generowane na poziomie lokalnym. Na obecnym etapie reform nadszedł czas na znalezienie równowagi między świadczeniem z poziomu lokalnego a wkładem z centrum. Partycypacja obywateli może być fragmentem nowego układu wpływów na kształtowanie się nowej rzeczywistości lokalnej.
Zaawansowanie procesów demokratyzacji oraz zaangażowanie obywateli mogą być efektywnie stymulowane dobrze zaprojektowanym systemem monitoringu. Informacje zwrotne na temat przebiegu reform i odpowiednia reakcja władz lokalnych mogą pomóc w nowym sposób układać relacje z obywatelami.
Rezultaty badań Swianiewicza (Swianiewicz, 1994) dowodzą, że władze lokalne reprezentują interesy społeczności terytorialnych, nie zaś ich specyficznych grup. Fakt ten może mieć duże znaczenie dla odbudowy tożsamości lokalnej i wzmocnienia związków lokalnych. Sytuacja ta różni się od sytuacji w krajach zachodnich, gdzie grupy interesów mają mocną reprezentację polityczną (Mouritzen, 1989; Stoker, 1988). Demokratyczne procedury, praktykowane w tych krajach przez lata, pomagają unikać konfliktów i pozwalają lokalnym władzom na elastyczne reagowanie na różne wyzwania o charakterze politycznym czy też ekonomicznym (nawet jeśli rozwój lokalny zdeterminowany jest w dużym stopniu przez rozwiązania przygotowane przez państwo/rząd centralny) (Peterson, 1981). Zanim społeczeństwa postkomunistyczne osiągną tam, kiedy ich struktura będzie czytelna, a interesy różnych grup wyraźnie artykułowane i reprezentowane, administracja ma czas, aby lepiej zorganizować swoje struktury i pracę.
Zakończenie
Decentralizacja jest koniecznym, ale nie wystarczającym warunkiem rozwoju lokalnego. Poziom autonomii, jaki posiadają władze lokalne, w dużym stopniu odzwierciedla interesy i ideologię sprawowania władzy w państwie przez rząd centralny. Poziom ten będzie się zmieniał wraz ze zmianami, jakie zachodzą zarówno w centrum politycznym, jak i w regionach i gminach.
Ścieżki decentralizacji przybierają różną formę. Swianiewicz wyróżnia trzy. krok po kroku, skok na głęboką wodę, może to jeszcze zbyt wcześnie? (Swianiewicz, 1994). Wszystkie one odnoszą się do stopnia zmian oraz szybkości ich wprowadzania i po części obecne są w praktyce wprowadzania reform we wszystkich krajach postkomunistycznych. Kolejność i głębokość wprowadzanych reform na określonych szczeblach wynikają zazwyczaj z pragmatycznego podejścia, w którym najważniejsza jest wykonalność zadania. Tak było w przypadku Polski, gdzie najpierw zdecydowano odtworzyć siatkę powiatów, przewidując w tym wypadku mniejszy opór elit regionalnych.
Opór różnych grup interesów przeciwko reformom, które będą sprzyjały transformacji lokalnej, nie zniknie szybko. Pomimo to, procesy te będą trwały. Istnieje jednak niebezpieczeństwo, że zaczną przybierać formy niepożądane, ale wymuszone poprzez nie zreformowane struktury administracyjne. Utrwalanie się tego typu sytuacji może prowadzić do petryfikacji istniejących struktur. Poza tym może przyczynić się do intensyfikacji konfliktów między stroną samorządową i rządową administracji. Te z kolei mogą negatywnie wpłynąć na zmiany w sferze gospodarczej. Warto w tym miejscu przypomnieć, że na początku przemian w krajach postkomunistycznych reformy administracji nie były powszechnie postrzegane jako najważniejsze. Reformy ekonomiczne i transformacja polityczna zdominowały dyskusje na temat, w jaki sposób zmierzać od centralizmu do demokracji. Pięć lat praktykowania demokracji dostarczyło ważnych doświadczeń, m. in. tego , że nieefektywna administracja może być przeszkodą dla wszelkich innych reform. Poza tym, po pięciu latach powinno być jasne dla wszystkich z centrum i z gmin, że reforma, by były skuteczna, musi być kompleksowa i opracowywana wspólnie przez strony, które konkurując, muszą być także partnerami. Jeśli reforma staje się polem walk politycznych, istnieje duże niebezpieczeństwo, że zmiany narzucone odgórnie będą miały destrukcyjny wpływ na relacje: władze centralne władze lokalne. Reforma taka nie zmieni wiele bądź też będzie zupełnie iluzoryczna. Dlatego też pytanie zawarte w tytule tego tekstu jest zupełnie na miejscu.
Literatura:
Bennett R. J., 1990: Decentralization, Intergovernmental Reations and Markets: Towards a Post-Welfare Agenda; in: R.J: Bennett (ed.) Decentralization, Local Governments and Markets. Clarendon. Oxford, ss.1-26.
Bennett R.J., 1993: Local Government in Europe: Common Directions of Change; in. R.J. Bennett (ed.): Local Ggovernment in New Europe, Belhaven Press, London, ss. 1-27
Bird A., 1994: Polnad: The Public Investment Decision Process; Oxford, Mokoro, Ltd.
Boeninger E., 1992: Governance and Development: Issues and Constraints; Proceedings, World Bank Annual Conference 1991, World Bank, Washington, D.C.
Clark M., Stewart J., 1991: Choice form Local Government for the 1990s and Beyond; Longman, London
Collins P., 1994: Poland: Civil Sercice Preformance Improvement Project. Report of the Inception Mission; London: RIPA International Limited, London
Holcombe R.G., 1995: Public Policy and the Quality of Life: Market Incentives bersus Government Planning; Series: Contributions in Economics and Economic History, nr 161 Greenwood Press
Kulesza M., 1993: Relacje między różnymi szczeblami władz lokalnych (Relationships Among Different Levels of Local Governments); Samorząd Terytorialny, nr 11-12, Municipium
Mizei K., (ed.): Developing Public Finance in Emerging Market Economies; Institute form East West Studies, Westview Press
Mouritzen, P. E., 1989: Fiscal Policy Making in Times of Resource Scarcity: the Danish Case; in: S. Clarke (ed.): Urban Innovation and Sutonomy. Political Implications of Policy Change; Sage Publication
Niskanen W. A., 1994: Bureaucracy and Public Economies; Edward Ekgar, Series: John Lockie Series
Page E.C., 1991: Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government; Oxford University Press
Peterson P., 1981: City Limits, University of Chciago Press
Pierre, J., 1995: Bureaucracy in the Modern State: An Introduction to Comparative Public Administration; Edward Elgar
Regulska J., 1993: Ppilot Prgram: Technical Assistance to Local Government, Central and Eastern European Local Government and Housing Rehabilitation ICMA Consortium Report, Washington. D.C:
Regulska J., 1995: Decentralization or Deconcentration: Struggle For Political Power in Polnad; in: Public Sector Management in Transsitional and Developing Societies, Proceedings, Conferen ce organized by DAI, Bethesda, June, 1995
Stoker G., 1988: The Polities of Local Government; London, Macmillan
Swianiewicz P., 1944: Perspektywy lokalnej polityki ekonomicznej w świetle wyborów samorządowych w roku 1994 (Perspectives of Local Economic Policies in tehe Light of the Results of Elections of Local Governments in 1994): Transpformacja Gospdoarki, nr 50, Institute for Market Economcy Research, Warszawa
Welch R.V., 1993: Economic Restructuring
and the Capitalist Periphery: Implication form Eastern Europe; in: R. J.
Bennett (ed.) Local Government in New Europy, Belhaven Press, London, ss.67-97
56/02/mk
