Danuta Głowacka-Mazur

Cezary Zaremba

Realizacja programu pilotażowego w 1994 roku

na podstawie badań ankietowych¹

1. stycznia 1996 r. wchodzi w życie ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. nr 141, poz. 692). Ustawa ta nie jest regulacją nową, choć jakościowo różni się od rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U. nr 65, poz. 309 z późn. zm).

Tak jak rozporządzenie powołało do życia program pilotażowy, tak ustawa przekazuje zadania i kompetencje z zakresu administracji rządowej - samorządom 46 największych miast Polski. Przy czym obiema regulacjami zostały objęte te same miasta. Nie tylko ranga aktu stanowi o różnicy między sytuacją prawną wynikającą z rozporządzenia pilotażowego a tą, którą ma stworzyć ustawa "miejska". Ustawa, odmiennie niż rozporządzenie, nie pozwala bowiem na rezygnację z jakichkolwiek zadań czy kompetencji. Ta nowa sytuacja każe przyjrzeć się nieco uważniej przebiegowi programu pilotażowego.

Pierwotnie, zaproszone do udziału w programie miasta miały przejąć jednakowy pakiet zadań i kompetencji. Miała obowiązywać zasada "wszystko albo nic". Zastosowanie takiego rozwiązania miało umożliwić zrealizowanie kilku, niezwykle istotnych dla dalszej reformy państwa, celów. Wśród nich znajdowały się:

- optymalizacja samorządowej gospodarki finansowej;

- próba standaryzacji kosztów świadczenia usług komunalnych;

- sprawdzenie praktycznej realizacji przez samorząd zadań zastrzeżonych dotąd dla administracji specjalnych;

- sprawdzenie, w jakim konkretnym zakresie samorząd jest w stanie wypełnić zadania komunalne na tle obecnego stanu prawnego,

a także:

- sformułowanie odrębnych rozwiązań ustrojowych dla obszarów metropolitalnych;

- określenie specyficznych problemów, których nie można rozwiązać bez zastosowanie szczególnych form administrowania i zarządzania lub zmian w obowiązującym prawie;

- przeprowadzenie testu współdziałania administracji centralnej (oraz wojewodów) z administracją samorządową, realizującą przekazywane jej zadania^2.

Osiągnięcie tych wszystkich celów było możliwe jedynie przy zachowaniu pełnego pakietu zadań, traktowaniu go jako nierozerwalnej całości. Tymczasem kolejne nowelizacje rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. wraz z przepisami zawartymi w art. 16 ustawy budżetowej na 1994 r. zmieniły zasadę "wszystko albo nic" na zasadę znacznie bardziej liberalną - "każdemu wedle jego chęci i potrzeb".

1 stycznia 1994 r. 43 miasta zaczęły realizację programu pilotażowego w takim zakresie, jaki z różnych względów im odpowiadał. Podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy były kwestie finansowe. One też pozostają newralgicznym punktem przez cały czas trwania programu.

Ostateczny zasięg programu pilotażowego przedstawia się następująco:

- zadania z zakresu ochrony zdrowia przejęte zostały przez 28 miast. Wszystkie przejęły jednostki służby zdrowia, w tym - 15 miast przejęło także szpitale;

- zadania z zakresu oświaty i wychowania przejęło 35 miast, w tym szkoły ponadpodstawowe, szkoły specjalne lub przedszkola specjalne - 31 miast;

- zadania z zakresu pomocy społecznej przejęło 19 miast;

- zadania z zakresu kultury i sztuki - 28 miast;

natomiast wszystkie 43 miasta przejęły zadania z zakresu gospodarki komunalnej (głównie utrzymanie dróg).

Na uwagę zasługuje jeszcze jeden fakt - jedynie 21 miast zdecydowało się na jednoznaczne przejęcie jednostek służby zdrowia i szkół.

Wydaje się zatem, że jest to grupa reprezentatywna, umożliwiająca prowadzenie głębokich analiz służących realizacji założeń programu pilotażowego. Jednakże szczegółowe porównanie zakresów porozumień pilotażowych wskazuje na znaczne rozbieżności w charakterze przejmowanych przez miasta zadań i kompetencji. w nielicznych tylko przypadkach można mówić o realizowanych przez uczestników programu porównywalnych pakietach zadań i kompetencji administracji rządowej.

Realizacja programu pilotażowego była kilkakrotnie poddawana badaniom o charakterze ankietowym. Pierwsze miało miejsce w kwietniu 1994 r., kolejne w czerwcu, listopadzie i marcu 1995 r. To ostatnie objęło swoim zasięgiem wszystkie miasta uczestniczące w programie pilotażowym w 1994 r. oraz właściwe urzędy wojewódzkie. Prezentowane poniżej opracowanie powstało na podstawie wyników tej właśnie ankiety. Wszystkie niemal dane dotyczą 42 miasta (nie uwzględniono jedynie danych z Płocka, ze względu na ich niekompletność). Kilkakrotnie posłużono się metodą szacowania na podstawie wyników ankiety za i półrocze (dotyczy to Płocka). Dane z Płocka zostały wykorzystane w ich oryginalnym brzmieniu jedynie w części dotyczącej oceny różnic w sposobie realizowania zadań i kompetencji, jakie występują w stosunku do okresu, kiedy zadania te były realizowane przez administrację rządową.

1. Finansowanie wydatków na zadania pilotażowe ze środków własnych miast.

Ogółem na realizację zadań przekazanych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. przeznaczono w 1994 r. (bez uwzględnienia powstałych zobowiązań) - 10.232.171 mln starych złotych, z czego 8.909.550 mln starych złotych stanowi wykonanie dotacji pilotażowej^3. Pozostałą część - 1.322.621 mln starych złotych - stanowią środki własne miast pilotażowych, o których dołożeniu zdecydowały gminy, niejednokrotnie kosztem zadań wykonywanych ustawowo. Porównanie tych liczb prowadzi do konkluzji, iż udział środków własnych miast pilotażowych w wydatkach na zadania pilotażowe wyniósł przeciętnie ok. 13%. Wskaźnik ten jest jednak bardzo zróżnicowany dla poszczególnych miast. i tak, na przykład dla Tarnowa jest on równy 0% (czyli miasto nie przeznaczyło na pilotaż żadnych dodatkowych środków poza przewidzianymi ustawą budżetową na 1994 r.). Natomiast spośród pozostałych 42 miast - 14 sfinansowało od 1% do 9% wydatków, 15 - od 10% do 19%, 9 - od 20% do 29%, zaś 4 miasta - ponad 30%. Największy udział w finansowaniu zadań pilotażowych ze środków własnych mają Białystok (44%) i Jaworzno (41%). Szczegółowe zestawienia zawierają tabele 1-3. Tabela 1 prezentuje dane dla miast w układzie alfabetycznym nazw miejscowości, tabela 2 - w układzie malejącej wartości środków własnych przeznaczonych w 1994 r. na zadania realizowane w ramach programu pilotażowego, zaś tabela 3 - według malejącej wartości wskaźnika udziału wydatków ze środków własnych do wydatków na program pilotażowy ogółem.

Analizując prezentowane zestawienia, można zauważyć, iż dopłaty miast (w wartościach bezwzględnych) wahają się od ok. 1.5 mld starych złotych (Radom) do 131,5 mld starych złotych (Kraków). Znacznie więcej mówi jednak porównanie wskaźników niż kwot. Wskaźniki udziału środków własnych w wydatkach na pilotaż ogółem dla miast, które wyasygnowały ze swoich budżetów największe kwoty, tj. powyżej 50 mld starych złotych - wynoszą od 15 do 19% a zatem kształtują się powyżej średniej dla wszystkich miast. w tej grupie miast znajdują się: Kraków (15%), Łódź (23%), Gliwice (17%), Gdańsk (22%), Toruń (29%), Poznań (22%) i Zabrze (28%).

Dotychczasowa obserwacja pozwala wyróżnić te grupy zadań, które pochłaniają najwięcej środków i które były najbardziej kosztotwórczymi w 1994 r. z punktu widzenia miast uczestniczących w programie pilotażowym. Do nich należą gospodarka komunalna, ochrona zdrowia i oświata przekazana przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Spośród miast, które relatywnie najwięcej dopłaciły - wszystkie prowadziły zadania z zakresu gospodarki komunalnej (utrzymanie dróg), 4 - szkoły ponadpodstawowe (Kraków, Gdańsk, Gliwice, Zabrze), 3 - prowadziły szpitale oraz inne jednostki służby zdrowia (Łódź, Gliwice, Toruń), 1 - prowadziło jednostki służby zdrowia inne niż szpitale (Kraków) i 1 - nie prowadziło w ramach programu pilotażowego ani jednostek służby zdrowia, ani szkół ponadpodstawowych (Poznań). Występuje tu zatem pewna zależność między rodzajem przejętych zadań a koniecznością dodatkowych nakładów (wykraczających poza wysokość dotacji pilotażowej) na ich realizację. Zebrany materiał nie pozwala jednak na wyprowadzenie zależności liniowej, co więcej, zależność, o której mowa nie pozwala się do końca zdefiniować. Trudno jest również w chwili obecnej ocenić, które z poniesionych nakładów na dofinansowanie zadań pilotażowych były niezbędne, a które wynikały z dążenia miast do jak najlepszego realizowania przejętych zadań.

Ogółem siedem miast, które najwięcej dopłaciły ze środków własnych do realizacji programu pilotażowego wydatkowały na ten cel w 1994 r. 574.495 mln starych złotych, tj. ok. 43% sumy wszystkich dopłat. Przy czym miasta te stanowią jednocześnie 16% ogółu wszystkich miast pilotażowych. w kwocie tej 89%(511.441 mln starych złotych) stanowią dopłaty do ochrony z zakresu gospodarki komunalnej, ochrony zdrowia i oświaty przekazanej przez MEN. Sama gospodarka komunalna pochłonęła aż 51% tej ostatniej kwoty.

Ciężar dopłat zadecydował zapewne o tym, że Gliwice wycofały się z udziału w programie pilotażowym, zaś Kraków zrezygnował z prowadzenia szkół i placówek oświatowych oraz z jednostek służby zdrowia, domów pomocy społecznej, a także jednostek kultury. Wśród tych, którzy zrezygnowali z części pilotażu znajduje się również Gdańsk, który oddał administracji rządowej prowadzenie szkół i placówek oświatowych.

Znaczna przewaga gospodarki komunalnej w dodatkowym finansowaniu przez miasta potwierdza się także, gdy brane są pod uwagę globalne kwoty dopłat w poszczególnych działach. i tak, odpowiednio dopłaty wynoszą:

- 559.789 mln starych zł do zadań z zakresu gospodarki komunalnej (42% dopłat ogółem),

- 323.553 mln starych złotych do oświaty (MEN) (24% dopłat ogółem),

- 291.029 mln starych złotych do ochrony zdrowia (22% dopłat ogółem).

Natomiast nieco inaczej kształtuje się sytuacja w 15 miastach, które zdecydowały się na przejęcie szpitali. Gospodarka komunalna stanowi już nie problem pierwszoplanowy, lecz została przesunięta na drugie miejsce przez ochronę zdrowia. 33% dopłat stanowią w miastach prowadzących szpitale środki przeznaczone na ochronę zdrowia, 32% - środki przeznaczone na dopłaty do oświaty MEN.

Na tej podstawie można wskazać na silną zależność między prowadzeniem szpitala a koniecznością ponoszenia dodatkowych nakładów na zadania pilotażowe. Zależność ta jest tym bardziej widoczna, że wzrost udziału środków przeznaczonych na ochronę zdrowia w dopłatach ogółem w 15 miastach w stosunku do wielkości globalnych wynosi 11%. Może to jedynie świadczyć o tym, że szpitale należą do jednostek najbardziej kosztotwórczych i wymagających największych nakładów finansowych.

Ogółem suma dopłat do gospodarki komunalnej, ochrony zdrowia i oświaty (MEN) wynosi dla 43 miast - 1.174.371 mln starych złotych i stanowi ok. 89% wszystkich dopłat. Charakterystyczne jest również i to, że zgodnie z posiadanymi informacjami, z 13 miast, które częściowo zrezygnowały z realizowania zadań - 6 zrezygnowało w różnym stopniu z prowadzenia zadań z zakresu ochrony zdrowia, zaś 9 - z prowadzenia zadań oświatowych. Natomiast żadne miasto nie zrezygnowało z zadań z zakresu gospodarki komunalnej, co może świadczyć o tym, że są to jedne z najbardziej istotnych zadań z punktu widzenia społeczności lokalnej. Tak wysoki udział w dopłatach do wydatków na gospodarkę komunalną, był spowodowany niewątpliwie podziałem środków w ramach dotacji pilotażowej na 1994 r. w ustawie budżetowej przeznaczono bowiem na ten cel 15% dotacji pilotażowej, natomiast na dwa pozostałe działy, w których dopłaty są najwyższe - odpowiednio 30% dla oświaty (MEN) i 43% - dla ochrony zdrowia. Porównanie udziałów tych działów w dotacji i dopłatach pozwala na stwierdzenie, że zdecydowanie najbardziej kosztowne są zadania z zakresu ochrony zdrowia.

Badania ankietowe umożliwiły porównanie wagi dopłat do pilotażu w budżetach poszczególnych miast. Porównanie to wskazuje, że udział dopłat ze środków własnych na zadania pilotażowe w wydatkach ogółem budżetów miast waha się od 0 do 10%. w 11 miastach dopłaty do zadań pilotażowych pochłonęły powyżej 5% wydatków ogółem. Dwa spośród tych 11 miast (Gliwice i Rybnik) postanowiły w konsekwencji wycofać się z pilotażu, natomiast 4 inne (Kraków, Jastrzębie, Dąbrowa Górnicza, Toruń) postanowiły znacznie ograniczyć zakres realizowanych zadań. Wydatki ogółem budżetów tych miast można określić jako średnie lub niskie: 3 miasta mają wydatki w granicach 0,8 - 1 bln starych zł, 5 - w granicach 0,5 - 0,7 bln starych zł, 2 - w granicach 0,35 - 0,5 bln starych zł. Wyjątkiem jest Kraków, którego wydatki wyniosły w 1994 r. 2,9 bln starych zł. z kolei wśród 10 miast przodujących w bezwzględnej wielkości dopłat można wyróżnić trzy charakterystyczne grupy:

1. Miasta o wysokich budżetach (powyżej 1 bln starych zł) i względnie niewielkim udziale dopłat w wydatkach budżetów (poniżej 3%) - Łódź, Poznań, Katowice;

2. Miasta o wysokich budżetach i udziale dopłat w wydatkach budżetów nieco przekraczającym średnią (3-6%) - Kraków, Gdańsk, Bydgoszcz;

3. Miasta o względnie niskich budżetach (poniżej 1 bln starych zł) i wysokim udziale dopłat w wydatkach budżetów (6-10%) - Gliwice, Toruń, Zabrze, Jastrzębie).

W miastach z pierwszej grupy nie zanotowano zmian w zakresie pilotażu. w drugiej grupie dwa miasta postanowiły ograniczyć zakres programu. Natomiast w grupie trzeciej - jedno miasto wycofało się z pilotażu, zaś jedno - ograniczyło zakres wykonywanych zadań.

Analizując zgromadzony materiał, można również zauważyć, że wśród 14 miast o najwyższych wydatkach budżetowych (powyżej 1 bln starych zł) nie ma żadnego miasta, w którym udział dopłat przekroczyłby 5%. Średnia dla tej grupy to 2,5%.

To, co miasta dopłaciły ze środków własnych do zadań pilotażowych nie zawsze jest równoczesne z wysokością niedoborów szacowaną przez przedstawicieli tych gmin. Na podstawie zgromadzonego materiału udało się określić te wielkości.

2. Niedobory dotacji wynikające z określonych przez miasta potrzeb.

Kwota niedoborów określonych przez miasta wynosi ogółem (bez danych Płocka) 2.282.837 mln zł. w tabelach 4 - 6 przedstawiono odpowiednie zestawienie niedoborów w układach alfabetycznym, malejącej wartości niedoborów ogółem oraz malejącej wartości wskaźnika stosunku niedoboru do dotacji pilotażowej. w tym miejscu należy przypomnieć, że porównywalna kwota zrealizowanych dopłat (tzn, po usunięciu danych dla Płocka) wynosi 1.307.995 mln zł, czyli jest prawie dwukrotnie niższa. Wysokość szacowanych przez miasta niedoborów w dotacji waha się od 5.235 mln zł w Wałbrzychu, do 350.790 mln zł w Łodzi. Łódź jest też miastem, które najwięcej dopłaciło do zadań pilotażowych. Spośród miast zgłaszających największe potrzeby (powyżej 80 mld zł niedoborów) Wrocław i Lublin plasują się w okolicach środka klasyfikacji bezwzględnych wartości dopłat, a Radom pod sam koniec. Kolejne miasta, tj. Kraków, Gliwice, Toruń i Gdańsk są również w czołówce pod względem wielkości dopłat. w wymienionych miastach (w Radomiu, Toruniu i Wrocławiu) miały miejsce niewielkie zmniejszenia zakresu programu pilotażowego, w Gdańsku i Krakowie natomiast zmniejszono jego zakres w poważnym stopniu, a Gliwice całkowicie wycofały się z programu.

Nieco inaczej przestawia się zestawienie miast uszeregowanych według malejącej wartości stosunku niedoborów do wykonania dotacji pilotażowej. i w tym przypadku na czele klasyfikacji znajduje się Łódź. Wśród pozostałych siedmiu miast, dla których wartość tego wskaźnika wynosi ponad 50%, także Radom i Toruń znajdują się w czołówce miast o wysokiej wartości niedoborów w liczbach bezwzględnych. Pozostałe to miasta o niewielkiej wielkości dotacji pilotażowej.

Stosunek niedoborów do wykonywania dotacji pilotażowej za 1994 r. waha się od 5% w Tarnowie, do 110% - w Łodzi. Średnio dla wszystkich miast niedobory stanowią ok. 26% dotacji za 1994 r., przy czym rozbieżności pomiędzy poszczególnymi miastami są bardzo znaczne. Proporcje pomiędzy poszczególnymi działami układają się podobnie jak w przypadku dopłat ze środków własnych, tzn. niedobory odpowiednio wynoszą:

- w gospodarce komunalnej - 55%,

- w oświacie MEN-owskiej - 20%,

- w zdrowiu - 16%

całości niedoborów sygnalizowanych przez miasta. Dla miast, które prowadziły w 1994 r. szpitale wielkości te wynoszą odpowiednio 60% i 20%.

Szacowane przez miasta niedobory na 1995 r. wynoszą 3.458.590 mln zł. Procentowy udział niedoborów w trzech działach w całości niedoborów jest następujący:

- w gospodarce komunalnej - 58%,

- w oświacie MEN-owskiej - 18%

- w zdrowiu - 14%.

Wzrasta tym samym udział niedoborów w finansowaniu gospodarki komunalnej w niedoborach ogółem. Wpływ na zmianę tych wielkości ma niewątpliwie fakt, iż niektóre miasta zrezygnowały z prowadzenia zadań z zakresu ochrony zdrowia i edukacji.

Planowana dotacja pilotażowa na 1995 r. wynosi ogółem 9.059.050 mln zł. Przewidywane przez miasta niedobory wynoszą więc ok. 40% dotacji. Dla trzech najważniejszych działów niedobory wynoszą odpowiednio:

- w gospodarce komunalnej - 143%,

- w oświacie MRN-owskiej - 23%,

- w zdrowiu - 12%

planowanej dotacji pilotażowej w tych działach.

Zestawienie wielkości niedoborów w powyższych działach w 1994 r. oraz przewidywane na 1995 r. przedstawiają tabele 7 i 8. Należy przy tym zauważyć, że od 1 kwietnia 1995 r. udział dotacji na gospodarkę komunalną w planowanej rocznej dotacji wzrósł od 15% w 1994 r. do 21 %. Ten wzrost procentowy wynika m.in. z rezygnacji niektórych miast z wykonywania zadań z zakresu oświaty i zdrowia.

3. Zobowiązania przekazywanych jednostek i procesy oddłużeniowe.

W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r., w toku licznych badań o charakterze ankietowym, uzyskano między innymi informacje o stanie nie spłaconych zobowiązań, które stały się wymagalne:

- przed dniem 1 lipca 1993 r.,

- po dniu 1 lipca 1993 r. a przed dniem 1 stycznia 1994 r.,

- po dniu 1 stycznia 1994 r.

Rozporządzenie, o czym wcześniej wspomnieliśmy, regulowało kwestię spłat tych zobowiązań jedynie odnośnie zobowiązań, które stały się wymagalne przed dniem 1 lipca 1993 r. w § 4 pkt 5 określano, że zobowiązania te "nie przechodzą na gminy przejmujące zadania", a zatem, są zobowiązaniami Skarbu Państwa. Ten sam przepis mówi, że "Sposób regulacji zobowiązań wymagalnych przed dniem 1 stycznia 1994 r., powstałych po dniu 30 czerwca 1993 r., określą porozumienia (...)". Niestety, w większości miast teksty porozumień nie zawierają regulacji, o których mowa. Do nielicznych wyjątków należy porozumienie podpisane między Prezydentem Miasta Radomia a Wojewodą Radomskim, które w § 6 pkt 6 regulują tę kwestię^4, określając zobowiązania powstałe w okresie 1 lipca - 31 grudnia 1993 r., jako zobowiązania obciążające administrację rządową. Jedyny wyjątek stanowią zobowiązania szkół ogólnokształcących, których spłatę miasto wzięło na siebie.

Natomiast w znacznej części pozostałych miast pilotażowych zobowiązania, które stały się wymagalne w drugim półroczu 1993 r. stanowiły przedmiot nieporozumień, a pozostające do uregulowania kwoty były kwotami spornymi^5.

Innym problemem były zobowiązania, które stały się wymagalne po 1 stycznia 1994 r. To one, w pewnej mierze mogą stanowić o ocenie przebiegu realizacji i programu pilotażowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że są to zobowiązania obciążające administrację samorządową i że to budżety miast są obciążone ich spłatą.

Ogółem, zobowiązania wymagalne na 31.12.1993 r., które pozostały do spłacenia w dniu 31.12.1994 r. wynosiły - w zależności od danych:

- 83.798 mln starych zł - wg danych wojewódzkich (zobowiązania obciążające administrację rządową);

- 91.168 mln starych zł - wg danych miejskich⁶ (zobowiązania obciążające administrację rządową),

do których należy dodać jeszcze zobowiązania obciążające administrację samorządową

- 41.818 mln starych zł według danych miejskich.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pewną prawidłowość - do działów, w których występuje największe zadłużenie należą: służba zdrowia oraz oświata i wychowanie: MEN. w tej pierwszej - największe zobowiązania występują w miastach, które przejęły szpitale. Natomiast, jak można przypuszczać, w oświacie i wychowaniu - największe zobowiązania pociągają za sobą remonty i doposażanie szkół.

W okresie listopad 1994 r. - grudzień 1994 r, nastąpiło znaczne zmniejszenie wielkości zobowiązań wymagalnych na koniec 1993 r. Dotyczy to głównie działu ochrona zdrowia (jednostki służby zdrowia zostały objęte akcją odłużeniową rozpoczętą na mocy uchwały nr 63/94 Rady Ministrów z 19 września 1994 r. w sprawie częściowego oddłużenia ochrony zdrowia w (1994 r.) oraz oświata i wychowanie: MEN (jednostki zostały oddłużone w ramach akcji prowadzonej w końcu 1994 r. przez Ministerstwo Edukacji Narodowej).

4. Ocena przebiegu programu pilotażowego

a) Opinie środowisk i Komosji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Idea programu pilotażowego, o czym wcześniej wspomnieliśmy, spotkała się ze znacznym oporem niektórych środowisk. Najwięcej głosów przeciwnych przekazaniu zadań i kompetencji pochodziło ze środowiska ludzi związanych z szeroko rozumianą kulturą. Do Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, do członków rządu występowano o wyłączenie tych czy innych instytucji z listy jednostek przekazywanych samorządom wielkich miast. Motywowano to głównie brakiem orientacji władz samorządowych w realiach działalności kulturalnej, doświadczeniami płynącymi z wcześniejszego przejmowania przez samorządy niektórych placówek (m.in. bibliotek publicznych), czy wreszcie groźbą zamknięcia mniej dochodowych instytucji. Często podnoszono, że przekazanie instytucji władzom jednego miasta odbierze jej charakter ponadlokalny. Pracownicy szkół, które miały zostać przekazane z dniem 1 stycznia 1994 r., byli zaniepokojeni nową sytuacją prawną.

Inne podejście prezentowali ludzie związani z ideą samorządu terytorialnego, wielokrotnie podkreślając znaczenie programu dla przyszłych reform administracyjnych w Polsce.

Druga połowa 1994 r. wskazywała na możliwość załamania się programu.

W sytuacji, gdy większość miast nie podjęła jeszcze decyzji o kontynuowanie programu pilotażowego, 26 października 1994 r. w Urzędzie Rady Ministrów odbyło się posiedzenie Zespołu do Spraw Programu Pilotażowego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Przedstawiciele Strony Samorządowej wnieśli szereg postulatów i uwag związanych z realizacją programu. Między innymi zwrócili się o przeznaczenie w budżecie na 1995 r. środków wyższych o ok. 1,5 bln zł od planowanych, podkreślając jednocześnie, że miasta deklarują chęć częściowego dofinansowywania zadań pilotażowych (które nie przekraczałyby poziomu 25-30% niedoborów). Zaznaczono również, że rezygnacja miast z uczestnictwa w programie pociągnęłyby za sobą zdecydowanie większe wydatki z budżetu państwa i byłaby polityczną porażką zarówno dla samorządów, jak i dla koalicji rządzącej.

Natomiast Strona Rządowa wyraziła wolę ostatecznego uregulowania nie spłaconych dotychczas zobowiązań Skarbu Państwa wymagalnych na 31 grudnia 1993 r. Zwrócono również uwagę na wniesiony przez Ministerstwo Kultury i Sztuki projekt ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej, który wychodzi naprzeciw postulatom samorządowym dotyczącym racjonalizacji wydatków oraz formy organizacyjnej instytucji kultury przejętych przez miasta w ramach programu pilotażowego.

Z drugiej strony, przedstawiciele samorządu potwierdzili wydaną przez Zespół Sterujący Programem Pilotażowym - ogólnie pozytywną opinię wobec działań monitorujących realizację programu.

W dwa dni później, 28 października 1994 r., Rada Unii Metropolii Polskich ogłosiła swoje stanowisko dotyczące reform administracyjnych w Polsce, w którym negatywnie oceniła podstawę rządu Waldemara Pawlaka odnośnie realizacji programów reformy ustroju polityczno-administracyjnego Polski oraz reformy finansów państwa. w stanowisku podkreślano, że program pilotażowy okazał się, "wielką nie wykorzystaną szansą na racjonalizację administrowania państwem i wydatkowania pieniędzy podatników". Jednocześnie Rada zwróciła się z apelem do Sejmu i Rządu RP o ustawowe uregulowanie w trybie pilnym prawnego statusu miast, które przejęły zadania administracji rządowej w ramach programu pilotażowego.

Głos w dyskusji o przyszłości programu pilotażowego zabrał również Konwent Prezydentów Największych Miast Polski, ogłaszając 27 listopada 1994 r. w Poznaniu swoje stanowisko w sprawie programu pilotażowego reformy administracji publicznej, w którym stwierdził "niemożność kontynuacji Programu Pilotażowego". Przyczyną takiego stanu rzeczy, według samorządowców, była postawa rządu, który - ich zdaniem - "nie zamierza realizować żadnej reformy". Jednocześnie Prezydenci ogłosili rozpoczęcie programu "Miasta dla Rzeczypospolitej". Faktem jest, że cztery miasta⁷ wycofały się z udziału w programie, pozostałe (39) - nadal realizują zadania i kompetencje przejęte na mocy porozumień pilotażowych.

b) program pilotażowy w ocenie prezydentów największych miast Polski i wojewódzkich zespołów do spraw reformy administracyjnej publicznej.

Przebieg realizacji programu pilotażowego poddawany był ocenie w zasadzie dwukrotnie - w czerwcu 1994 r. i w marcu 1995 r. Porównanie wyników wskazuje na coraz lepsze przygotowanie samorządów dużych miast do realizowania zadań przekazanych w ramach porozumień pilotażowych. Nie udało się jednak w sposób jednoznaczny określić, które zadania były już wcześniej realizowane na podstawie porozumień zawieranych według przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, a które były zupełnie nowymi. Dlatego też, najczęściej pojawiające się stwierdzenie, że zadania są wykonywane "bez zmian" (czyli na tym samym poziomie, na jakim były wykonywane przed przystąpieniem do realizacji programu pilotażowego) - może wywoływać pewien niepokój.

Jak można sądzić, w znakomitej części ów brak zauważalnej poprawy dotyczy przede wszystkim tych zadań, które nie były dla samorządu dużych miast zadaniami nowymi. o ile więcej mówią zatem oceny wskazujące na poprawę lub pogorszenie realizowania zadań.

Ogółem miasta znacznie częściej stwierdzają korzystne zmiany w wykonywaniu zadań przejętych w ramach pilotażu. Aż 26 miast wskazuje na takie zjawiska w dziale Gospodarka komunalna, 30 - w dziale Oświata i wychowanie, MEN, 23 - w dziale Administracja. Oceny podawane przez wojewódzkie zespoły do spraw reformy administracji publicznej nie są już tak optymistyczne. Tylko dla 13 miast wskazano na poprawę w dziale Gospodarka komunalna, również dla 13 - dziale Oświata i wychowanie, MEN oraz jedynie dla 2 - w dziale Administracja.

Znaczna częściej niż w opinii miast, w ocenach wojewódzkich pojawiają się sformułowania wskazujące na pogorszenie realizowania zadań. Pogorszenie takie jest sygnalizowane w przypadku 13 miast (wg danych wojewódzkich), a dotyczy to głównie zadań z działów: Oświata i wychowanie; MZiOS (4 miasta), Budownictwo (3), Gospodarka komunalna, Oświata i wychowanie: MEN, Kultura i sztuka oraz Administracja (po 2 miasta). Natomiast do problemów związanych z realizacją zadań pilotażowych, które negatywnie oddziałują na poziom ich wykonywania, przyznaje się 6 miast. Sytuacja ta dotyczy następujących działów: Gospodarka komunalna, Oświata i wychowanie: MEN, Ochrona zdrowia i Pomoc społeczna.

Niewątpliwie do najciekawszych należą przypadki znacznej rozbieżności w ocenie realizacji programu pilotażowego prezentowanej przez prezydentów miast i wojewódzkie zespoły ds. reformy administracji publicznej. Takich przypadków jest 8. Najwięcej rozbieżności występuje w dziale Budownictwo oraz Oświata i wychowanie: MEN. Ponadto, pewne niezgodności występują w opiniach dotyczących realizacji zadań w działach: Oświata i wychowanie, MZiOS, Kultura i sztuka, Ochrona Zdrowia i Administracja.

We wszystkich ocenach zwracają uwagę podstawy skonstruowania opinii i kryteria. Dopiero w trakcie kolejnych badań ankietowych udało się określić w miarę obiektywne kryteria oceny. Najczęściej powtarzającym się jest kryterium dofinansowywania zadań ze środków własnych miasta. Ono też stało się wyznacznikiem opinii prezydentów o niższym, niż dotychczasowy, poziomie realizacji zadań (np. Gdańsk w przypadku szkół ponadpodstawowych czy Bytom w Gospodarce komunalnej). z drugiej strony, to właśnie ono jest przywoływane jako podstawa do stwierdzenia znacznej poprawy. Kryterium to jest wymieniane najczęściej przy zadaniach z gospodarki komunalnej.

Obok tego kryterium pojawiają się niemal we wszystkich działach, następujące podstawy ocen:

a) ocena zespołu ds. reformy administracji publicznej lub naczelnika właściwego wydziału etc.,

b) kontrola przeprowadzona przez właściwe organy administracji samorządowej lub rządowej,

c) bieżąca ocena realizacji zadań,

d) ocena stanu ekonomicznego i technicznego jednostek,

e) analiza ekonomiczno-finansowa.

Ponadto, obok wymienionych powyżej podstaw oceny i kryteriów, w poszczególnych działach zwrócono uwagę na następujące podstawy i kryteria:

Budownictwo:

a) jakość i kompletność wykonywanych zadań,

b) sprawność kierowania i zarządzania,

c) wprowadzenie nowych form realizacji zadań bez pogorszenia dotychczasowego poziomu ich realizowania,

d) liczba i zasadność składanych skarg,

e) egzekucja obowiązków nałożonych prawomocnymi orzeczeniami sądów,

f) terminowość przekazywania niektórych odwołań i zażaleń do organu odwoławczego,

g) intensywność kontroli budów w terenie.

Gospodarka komunalna:

a) ocena procedur stosowanych przy wprowadzaniu zmian w organizacji ruchu i wydawaniu zezwoleń na odstępstwa od niektórych znaków drogowych,

b) stan oznakowania, w tym oznakowanie robót drogowych,

c) dofinansowywanie zadań ze środków własnych,

d) zachowanie bądź niezachowanie ponadlokalnego charakteru funkcji zarządzającego ruchem,

e) prowadzenie przetargów - czy są nieprawidłowości,

f) prowadzenie nadzoru nad umieszczaniem reklam w pasie drogowym,

g) zasadność nakładów finansowych w aspekcie uzyskanych efektów komunikacyjnych lub rzeczowych.

Gospodarka mieszkaniowa - występują problemy z określeniem zakresu zadań objętych tym działem.

Oświata i wychowanie: MEN:

a) ocena stanu ekonomicznego i technicznego placówek oświaty,

b) opinie i uwagi dyrektorów szkół i placówek,

c) efekty realizacji programu nauczania,

d) warunki pracy szkoły,

e) działalność pozalekcyjna,

f) sprawność kierowania i zarządzania,

g) wprowadzenie nowych form realizacji.

Radom, jako jedyne miasto spośród miast pilotażowych, zwrócił uwagę na dostosowanie bazy lokalnej do potrzeb wynikających z przejętych zadań. Kryterium takie, choć niewątpliwie istotne z punktu widzenia miasta, nie powinno jednak być stosowane w innych gminach pilotażowych, gdyż dotyka materii zbyt szczegółowej i uzależnionej od warunków lokalnych. (?)

Oświata i wychowanie: MKiS:

a) indywidualne opinie szkół,

b) realizowanie procesu dydaktycznego w formie odpowiadającej zapotrzebowaniu środowiska.

Trudno jest zakwalifikować podstawę podaną w tym dziale przez kilku prezydentów - "bieżące kontakty z instytucjami" o czym mogą bowiem świadczyć takie kontakty? Jaki jest ich charakter? Czemu mają służyć? Co tak naprawdę jest oceniane "na podstawie bieżących kontaktów z instytucjami"?

Oświata i wychowanie: MZiOS:

a) indywidualne opinie szkół

Kultura i sztuka:

a) bieżące kontakty z jednostkami (Radom),

b) ocena planów pracy i sprawozdania z działalności,

c) wyniki finansowe wypracowanych dochodów własnych,

d) prowadzenie działalności w pełnym zakresie przekazanych zadań, w tym zachowanie ponadlokalnych funkcji placówek,

e) wykonanie budżetu,

f) realizacja planu premier,

g) liczba spektakli,

h) liczba widzów,

i) organizowanie i współorganizowanie imprez.

Ochrona zdrowia:

a) dane statystyczne z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych,

b) zakres wykonywanego nadzoru w jednostkach (art. 65 i art. 66 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej),

c) racjonalność wykonywania środków finansowych,

d) usprawnienie pracy służby zdrowia (w tym zmiany organizacyjne polegające np. na ograniczeniu efektów obsługi administracyjnej),

e) wielkość dotacji przyznawanych przez gminę,

f) liczba skarg,

g) zmiany w stanie technicznym placówek,

h) racjonalizacja zakupów wyposażenia placówek.

Pomoc społeczna:

a) kontrola decyzji wydanych przez ośrodki pomocy społecznej o umieszczeniu w domu pomocy społecznej,

b) wizytacje w placówkach,

c) kształtowanie się kosztów utrzymania pensjonariuszy,

d) sprawność realizowania założonych zadań,

e) racjonalność wykorzystywania środków finansowych.

Administracja:

a) analiza sposobu załatwiania indywidualnych spraw,

b) terminowość załatwiania spraw,

c) liczba odwołań od decyzji,

d) stopień wadliwości decyzji uchylonych,

e) poziom merytorycznego orzekania,

f) przestrzeganie procedur administracyjnych.

Dodatkowo, w tym ostatnim dziale pojawiła się w przypadku jednego miasta - Bydgoszczy - podstawa oceny w postaci opinii interesantów. Wydaje się, że opinia ta powinna być brana pod uwagę przez wszystkich realizujących zadania, niezależnie od tego, czy są to zadania administracji rządowej, czy samorządowej. Wobec faktu, że administracja pełni rolę służebną wobec obywatela, zaskakujące jest, iż w innych miastach pilotażowych brakuje takiej podstawy oceny.

Podsumowując, najlepsze oceny otrzymuje wykonywanie zadań Gospodarka komunalna i z działu Oświata i wychowanie (MEN), które zdecydowanie są wspomagane przez miasta z ich środków własnych.

5. Przyczyny zmian zakresu przejętych na mocy porozumień zadań i rezygnacja z udziału w programie pilotażowym.

W trakcie realizacji programu pilotażowego okazało się, że koszt wykonywanych zadań niejednokrotnie przerasta możliwości finansowe gmin pilotażowych. Dlatego też, o czym wcześniej wspomnieliśmy, niektóre miasta zdecydowały się na zmianę zakresu porozumień w trakcie roku budżetowego.

Inną przyczyną mian zakresu był brak środków w ustawie budżetowej na 1994 r. na realizację zadań z zakresu ochrony zabytków, inspekcji sanitarnej czy wreszcie ochrony przeciwpożarowej.

Kolejną przyczyną - np. w przypadku Radomia - były kłopoty ze znalezieniem odpowiedniej bazy lokalowej dla realizacji przepisów.

A zatem, to nie brak spójności przepisów w obowiązującym prawie, a kwestie finansowe mają decydujący wpływ n rezygnacje miast z realizowania zadań pilotażowych.

Program pilotażowy reformy administracji publicznej w swoim ostatecznym kształcie pozwolił na zebranie licznych doświadczeń dotyczących głównie współpracy administracji rządowej i samorządowej w terenie. z drugiej strony jednak nie udało się uzyskać materiału pozwalającego na głębsze analizy przebiegu procesów reformatorskich. Nie ma możliwości porównania poziomu realizacji zadań w poszczególnych miastach, gdyż niemal każde z nich przejęło inny pakiet zadań i kompetencji. Porównanie takie będzie możliwe dopiero po wdrożeniu tzw. ustawy miejskiej.

Opierając się na opiniach prezydentów miast pilotażowych i wojewódzkich zespołów do spraw reformy administracji publicznej, można wskazać na to, iż program pilotażowy udowodnił, że zadania służące społecznościom lokalnym są znacznie lepiej realizowane przez samorządy niż administrację rządową. Natomiast daje się odczuć brak potwierdzenia takiego zjawiska przez bezpośrednio zainteresowanych (tzn. przez mieszkańców gmin pilotażowych)⁸. Można w tym miejscu dopatrywać się pewnych elementów oceny obywatelskiej w zmniejszeniu liczby odwołań, czy domniemywać, że powinno być z korzyścią dla mieszkańców zwiększenie liczby miejsc np. w domach pomocy społecznej, ale dopiero szczegółowe badania socjologiczne pozwolą na jednoznaczną ocenę reformy pilotażowej.

Niezwykle istotnym aspektem realizacji programu pilotażowego stało się określenie i nazwanie luk w przepisach obowiązującego prawa, które mają wpływ na realizację zadań.

Jeszcze raz należy podkreślić, że opinie, jakie uzyskuje program pilotażowy reformy administracji publicznej świadczą o tym, że był to krok we właściwym kierunku. w znacznej mierze jest to zasługa grona wybitnych fachowców (teoretyków i praktyków administracji) skupionych wokół jego realizacji.

Danuta Głowacka-Mazur jest pracownikiem Departamentu Administracji Publicznej w Urzędzie Rady Ministrów,

Cezary Zaremba jest pracownikiem Departamentu Reformy Administracji Publicznej oraz Sekretariatu Zespołu Sterującego Programem Pilotażowym w Urzędzie Rady Ministrów.