Miesięcznik 1997

Nr 3

Zyta Gilowska
 
 

Część I

1. Organizacja sektora rządowego

Zmiany w systemie administracji publicznej w organizacji terytorialnej, które zostały zapoczątkowane wyborami samorządowymi z 27 maja 1990 r., niewątpliwie rozpoczęły decentralizację w ustrojowym znaczeniu tego słowa. W rezultacie zaczął się też proces decentralizacji systemu budżetowego.

Jednocześnie jednak nastąpiła koncentracja pozostałych zadań i kompetencji w gestii administracji rządowej, która skupiła resztę swoich środków finansowych w jednej głównie instytucji budżetowej (budżet państwa). W miejsce systemu zdekoncentrowanego pojawił się więc system częściowo zdecentralizowany poprzez wyodrębnienie nowych podmiotów ustrojowo-terytorialnych - gmin.

Bezspornym faktem jest wysoki poziom centralizacji obecnych struktur administracji publicznej, która dysponuje bardzo poważnym Instrumentem w postaci systemu budżetowego, kumulującego ok. 50% produktu krajowego brutto. W części obecnie zdecentralizowanej znajduje się zaledwie jedna siódma tych środków. W 1995 r. budżety gmin uzyskiwały łącznie dochody w wysokości ok. 7% PKB, natomiast pozostałymi zasobami zarządza administracja rządowa (w 1995 r. budżet państwa stanowił ok. 29,3% PKB, a łączne wydatki państwowych funduszy celowych kolejne 16,8% PKB). Ze środków budżetu państwa utrzymywana jest cała niebywale skomplikowana struktura tworząca rdzeń sektora rządowego, a potocznie nazywana w Polsce ,,sferą budżetową”. Obowiązujące przepisy nie definiują ani jednego, ani drugiego z powyżej przywołanych terminów, nie pozwalając tym samym na precyzyjne określenie granic pomiędzy sektorem publicznym i sektorem prywatnym. Rezultatem jest brak odpowiednio skodyfikowanych i powszechnie obowiązujących przepisów, które określałyby spójne reguły funkcjonowania i gospodarkę finansową jednostek utrzymywanych ze środków publicznych. Również obowiązujące prawo budżetowe zawiera w tym względzie bardzo wiele niedopowiedzeń i niejasności¹.

Jeżeli przez sektor publiczny rozumieć zbiór państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, które albo nie posiadają osobowości prawnej, albo też mają osobowość prawną, lecz ich głównym źródłem dochodów są środki publiczne, to otrzymujemy szeroki zakres podmiotów, które ustrojowo podlegają tylko dwom poziomom wykonawczym (administracja) i dwom poziomom stanowiącym (organy ustawodawcze i uchwałodawcze). Pierwszym jest poziom lokalny, gdzie samorząd terytorialny funkcjonuje poprzez rady gmin i zarządy gmin, odpowiadając politycznie przed lokalną wspólnotą mieszkańców. Drugim poziomem jest szczebel centralny, gdzie rząd wykonuje postanowienia Sejmu, a Sejm ponosi polityczną odpowiedzialność przed całym narodem.

Naturalnym rezultatem owej asymetrii w skupieniu scentralizowanej części sektora publicznego w kompetencjach administracji rządowej jest nikła efektywność organizacji usług publicznych oferowanych przez sektor rządowy. Znacząca część tych usług wykonywana jest przez jednostki organizacyjne bezpośrednio finansowane ze środków budżetu państwa (na ogół funkcjonujące jako jednostki budżetowe w znaczeniu przepisów prawa budżetowego). Poziom zasilania finansowego takich jednostek jest corocznie określany niejako ,,od nowa” - według norm wskazanych w ustawie budżetowej. Ociężałość struktury organizacyjnej tworzonej przez administracyjnie zhierarchizowane podporządkowanie jednostek budżetowych (budżetu państwa) i mało stabilne reguły ich finansowania, a także bardzo wysoki poziom koncentracji decyzyjno-finansowej tej struktury stanowią, jak się wydaje, zasadniczy powód nawoływania do tzw. reformy sfery budżetowej. Można stwierdzić, iż w państwowych jednostkach budżetowych najwyraźniej widać wady dzisiejszej organizacji i sektora publicznego, lecz istota trudności jest wspólna i w mniejszym stopniu dotyczy stricteorganizacyjnych aspektów funkcjonowania sektora rządowego. Rdzeniem problemu jest wysoka koncentracja decyzyjna (w wykonywaniu budżetu państwa większość istotnych decyzji może być podejmowana wyłącznie przez Ministra Finansów), w istocie wymuszona przez scentralizowany aparat sektora rządowego.

Branżowe struktury sektora rządowego, które przez wiele lat były pieczołowicie ,,doskonalone” (poprzez rozmaite cząstkowe reorganizacje) na potrzeby centralnie zarządzanego systemu nakazowo - rozdzielczego, stanęły nagle wobec konieczności kierowania skomplikowanym sektorem rządowym w warunkach gospodarki rynkowej. Dodatkowo jeszcze trwająca transformacja gospodarcza wymaga nowych, nie istniejących uprzednio (kiedy polityczne decyzje partyjne zastępowały rachunek ekonomiczny) umiejętności administrowania rozwojem gospodarczym. Oczywiście barierą rozwoju jest nie tylko brak umiejętności, lecz przede wszystkim fakt, iż obecna skala i organizacja sektora publicznego nie dostarczają żadnych narzędzi i instrumentów wykorzystywania potencjalnych możliwości administrowania rozwojem gospodarczym poza polityką stricte makroekonomiczną.

Nie istnieją w Polsce regiony, nie istnieje model polityki regionalnej, nie istnieje spójny (być może nawet jakikolwiek) plan działań w dłuższej perspektywie i nie istnieje finansowe instrumentarium. W rezultacie bardzo trudno byłoby wskazane dziedziny podlegające nieincydentalnym oddziaływaniom polityki regionalnej państwa. Można nawet wątpić w istnienie zbornego kanonu celów tej polityki i obszarów dla tej polityki zarezerwowanych. Powodem jest resortowy charakter większości przestrzennych więzi finansowo-decyzyjnych, który sprawia, że poszczególne resorty mogą (lecz nie muszą) prowadzić własne polityki regionalne, tj. polityki sektorowe, skierowane na osiągnięcie celów identyfikowanych terytorialnie. Jeżeli w państwie nie istniejąpodmioty przystające do terminu ,,region”, jeżeli nie wiadomo, kto odpowiada za kształtowanie modelu polityki regionalnej, jeżeli nikt nie określa strategii rozwoju regionalnego, to tym bardziej nie wiadomo, kto powinien odpowiadać za finansowanie przedsięwzięć z zakresu polityki regionalnej. Pytanie o podmioty odpowiedzialne za finansowanie rozwoju regionalnego jest więc kluczowe, ponieważ stawia pytanie o podmioty dysponujące środkami finansowymi, które mogą być przeznaczane na finansowanie rozwoju regionalnego. Takich podmiotów nie ma w Polsce wcale. Z punktu widzenia polityki regionalnej, nasze państwo jest całkowicie scentralizowane. Wyjątkowo kłopotliwa jest sytuacja wojewodów, którzy teoretycznie powinni odpowiadać za rozwój regionalny, lecz praktycznie czynić tego nic mogą (z powodu braku środków finansowych i kompetencji) lub wręcz nie powinni (z powodu zbyt małego zasięgu terytorialnego i potencjału gospodarczego niektórych województw). Wojewodowie dysponują jedynie centralnie ustalanymi planami finansowymi, które stanowią integralna część budżetu państwa. Nie wykonuj wiec budżetów uchwalanych przez przedstawicielstwa wspólnot regionalnych. Nie oznacza to, że w ramach istniejącego systemu budżetowego w ogóle nie ma miejsca na prowadzenie polityki regionalnej. Tak oczywiście nie jest. Dochody publiczne są pobierane i wydatkowane. Ale nie wiadomo, jaka ich część jest systemowo (tj. świadomie, spójnie i racjonalnie) adresowana przestrzennie. Nie wiadomo też, kto jest animatorem poszczególnych działań, a kto ponosi odpowiedzialność za ewentualne negatywne skutki (gdyby takowe jednoznacznie się ujawniły). Nie wiadomo także, jaka jest ,,finalna” skuteczność polityk sektorowych prowadzonych przez poszczególne resorty. Brak podmiotów polityki regionalnej i resortowy układ administracji publicznej tworzą afunkcjonalne struktury finansowo - decyzyjne.

Decentralizacja zmieniłaby radykalnie system budżetowy, a to z kolei prowadziłoby do eliminacji (bądź znacznej redukcji) wielu niedostatków obecnego systemu finansowania sektora rządowego, wśród których można wymienić:

1) rozproszenie faktycznej odpowiedzialności dysponentów, przy formalnej centralizacji decyzji budżetowych;

2) niedorozwój instytucji stricte budżetowych, przy jednoczesnym nieskrępowanym rozwoju instytucji parabudżetowych lub zgoła finansowo-kapitałowych (agencje);

3) brak efektywnego systemu nadzoru kontroli decyzji podejmowanych w obrębie scentralizowanej części systemu budżetowego (objętej budżetem państwa i państwowymi funduszami celowymi) oraz niedostateczna polityczna kontrola procesów wykonywania wydatków budżetowych;

4) niski poziom efektywności wykorzystywania środków publicznych;

5) nie w pełni kontrolowany rozwój procesów subsydiowania, w ujęciu zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym;

6) niedorozwój procedur planowania wydatków budżetowych;

7) niski poziom świadczonych usług publicznych, przy równoczesnym - powszechnie podnoszonym - marnotrawstwie procedur finansowania tych usług;

8. utrwaloną przez dziesięciolecia dominację wydatków bieżących nad wydatkami majątkowymi oraz dominację wydatków osobowych nad wydatkami rzeczowymi w kategorii wydatków bieżących;

Można wprawdzie podejmować próby oszacowania powyższych struktur, ale dotychczasowe wyniki przynoszą zaskakująco niespójne rezultaty. W dołączonej tabeli przedstawiłam rezultaty takich dociekań, przeprowadzonych przez niezależne zespoły badawcze dla obszaru województwa gdańskiego. Pierwszy zespół zastosował metodę dezagregacyjną tj. założył, że pobierane dochody dokonywane wydatki publiczne zawsze (lub prawie zawsze) mogą być lokalizowane przestrzennie, a istotą badania jest możliwie precyzyjna szczegółowa analiza poszczególnych grup tych dochodów (oraz wydatków)². Celem badania jest wówczas osadzenie ustalonych (szacowanych) informacji statystycznych na wybranej, konkretnej siatce podziału administracyjnego. Tak postawione zadanie wydaje się pozornie proste wówczas, gdy rozważane są jednostki obecnego podziału administracyjnego, np. województwa w obecnym układzie terytorialnym. Niestety, również w takim przypadku istnieją dość zasadnicze przeszkody wynikające z branżowego układu budżetu państwa (oraz gospodarki pozabudżetowej), które tylko w części można pokonać, np. posługując się informacjami zawartymi w budżetach wojewodów. W odniesieniu do znaczącej części dochodów, a także w odniesieniu do zasadniczej części wydatków sektora rządowego, konieczne staje się wprowadzenie uproszczonych demograficznych kryteriów, pozwalających rozdzielić niektóre wykazywane na szczeblu centralnym wydatki na poszczególne jednostki podziału administracyjnego.

Natomiast drugi zespół zastosował metodęagregacyjną, polegającą na podejmowaniu odrębnych, niezależnych od siebie, wewnątrz-wojewódzkich dochodzeń statystycznych. Takim właśnie sposobem Sejmik Samorządowy Województwa Gdańskiego przeprowadził samodzielną, szczegółową analizę dochodów sektora rządowego pobieranych z obszaru woj. gdańskiego i wydatków, jakie sektor rządowy ponosi na obszarze tego województwa³. Patrz tabela na s.7. Zawarte w niej porównanie jest wysoce pouczające.

Rozbieżności są tak duże, iż nie można ich wytłumaczyć tylko odmiennościami metodologicznymi. Zapewne zasadniczą przyczyną jest po prostu ,,nieodnalezienie” części wydatków sektora rządowego przez ekspertów Sejmiku. Zgubiła się jednak bardzo poważna kwota wydatków - 6 bln starych złotych. Nie oznacza to wszakże, iż taka kwota nie została wydatkowana. Oczywiście, wydatkowano ją, ale na takie cele, których w województwie nawet nie dostrzeżono. Oto ilustracja skuteczności (a także racjonalności) polityk sektorowych. Z drugiej zaś strony, dochody sektora rządowego w woj. gdańskim, agregowane w tym województwie wg źródeł i miejsc poboru, okazały się wyższe od dochodów tegoż sektora w tym samym województwie wyodrębnionych z zestawień centralnych - aż o prawie 12 bln starych złotych. I to jest obraz precyzji naszego systemu budżetowego. Choćby tylko takie porównanie przynosi sporo argumentów na rzecz konieczności reformy polskiego systemu budżetowego.

Okazuje się więc, że branżowy charakter polskiego systemu budżetowego w zasadniczy sposób utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia pozyskiwanie informacji o terytorialnych strukturach wydatków sektora rządowego. Fakt ten niepomyślnie rokuje badaniom nad systemem dochodów projektowanych powiatów i nad systemem dochodów nowych, dużych województw samorządowych.

Jeżeli nie można precyzyjnie ustalić obecnego rozkładu dochodów i obecnego rozkładu wydatków według istniejących województw, to niezbędne symulacje w zakresie budżetów powiatów i budżetów województw samorządowych mogą być obciążone bardzo wysokimi błędami szacunku.

Bariera braku danych statystycznych – generowana przez branżowy układ sektora rządowego i wzmacniania niedostatkami statystyki państwowej – utrudnia dostęp do jednego z najważniejszych dla reformy decentralizacyjnej zbiorów informacji. Trzeba też pamiętać, iż rozpoznanie terytorialnych rozkładów dochodów i wydatków sektora rządowego jest niezbędne także w obecnym kształcie struktur administracji rządowej, ponieważ może stanowić jedyny uprawniony metodologicznie punkt wyjścia w analizie łącznych regionalnych skutków polityk sektorowych prowadzonych odrębnie przez poszczególne resorty.
 

Sektor rządowy, woj. Gdańskie	Metoda agregacyjna Dane z raportu Sejmiku Samorządowego	Metoda dezagregacyjna
Dochody budżetowe (budżet państwa) Wydatki budżetowe (budżet państwa)	6 513 655 tys. zł     1 463 779 tys. zł	5 461 024 tys. zł     2 194 639 tys. zł
Saldo cząstkowe	+ 5 049 876 tys. zł	+ 3 446 385 tys.zł
Dochody państwowych funduszy celowych Wydatki państwowych funduszy celowych	1 899 270 tys. zł     2 003 378 tys. zł	1 636 990 tys. zł     1 875 506 tys. zł
Saldo cząstkowe	- 104 108 tys. zł	-238 516 tys. zł
Dochody sektora rządowego ogółem Wydatki sektora rządowego ogółem	8 412 925 tys. zł     3 467 157 tys. zł	7 278 014 tys. zł     4 067 145 tys. zł
Saldo ogółem	+ 4 945 768 tys. zł	+ 3 210 869 tys. zł

 

1. a) Fragment badań prowadzonych w ramach projektu Omega II

3. Potencjalne scenariusze decentralizacji

Od połowy 1996 roku trwa w Polsce oficjalna dyskusja nad możliwością wyboru jednej z dwóch alternatywnie formułowanych ścieżek decentralizacji ustrojowej. W tym czasie rząd wstępnie zaakceptował i skierował do konsultacji środowiskowych memoriał o nazwie “Założenia programu decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego”, który zawierał dwa warianty reformy.

Z kolei w przedłożonym we wrześniu ub. roku raporcie zatytułowanym “Zarys strategii rozwoju regionalnego Polski”, opracowanym przez Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego (który został powołany przez rząd polski we współpracy z Komisją Europejską), również rozważa się wybór jednej z dwóch ścieżek decentralizacyjnych. Ścieżka pierwsza, zakładająca przekształcenie obecnych województw w jednostki samorządu terytorialnego, jest dość powszechnie określana jako wariant dwuszczeblowy (gminy i województwa samorządowe). Natomiast ścieżka druga zakłada radykalne zmniejszenie liczby województw do ok. l2 jednostek terytorialnych i równoczesne utworzenie powiatów samorządowych wypełniających lukę pomiędzy obecnymi gminami i projektowanymi dużymi województwami które byłyby w istocie regionami samorządowymi. Odpowiada temu trzyszczeblowy wariant reformy organizacji terytorialnej kraju (gminy, powiaty i województwa samorządowe).

Jednocześnie wiadomo, że podział zadań kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorząd terytorialny nie jest zakończony. Dotyczy to także mechaniczno-prestiżowych rozstrzygnięć zapoczątkowanych ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198). Z postanowień Małej Konstytucji wynika wprawdzie możliwość budowy kolejnych typów jednostek samorządu terytorialnego, jednak ustawodawca dotychczas nie podjął żadnych decyzji w tym zakresie. Próby powiększenia władztwa samorządu terytorialnego przebiegają z dużymi oporami, nawet wówczas, gdy stanowią oczywisty, określony przez ustawy i wynikający z natury procesu decentralizacii etap rozwoju, np. dotyczą przekazywania gminom zadań z zakresu oświaty i ochrony zdrowia.

Począwszy od połowy 1993 roku podejmowano próby poszerzenia władztwa kompetencyjno-finansowego dla części najsilniejszych gmin, czyli dużych miast. Negocjacje towarzyszące tym próbom toczyły się w zasadzie równolegle z publicznymi debatami o celowości (bądź bezsensie) utworzenia powiatu samorządowego jako drugiego typu jednostki samorządu terytorialnego (podstawowym typem jest gmina). Negocjacje te stanowiły w istocie wyraz woli utworzenia cząstkowych ścieżek decentralizacyjnych. Zdaniem ich pomysłodawców, chodziło o pominięcie politycznej blokady - istniejącej w zakresie kompleksowej decentralizacji ustrojowej - oraz o utworzenie enklaw rozwoju władztwa samorządowego (w gospodarce tego typu działania przyjmują postać np. specjalnych stref ekonomicznych lub obszarów wolnocłowych). Ukoronowaniem tego typu działań jest ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu zadań niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, zwana dalej ustawą miejską (Dz.U nr 141, poz. 692 z późn. zm.)

Ustawa miejska zastąpiła obowiązujące w latach 1994 - 1995 rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu administracji ogólnej i specjalnej, jakie mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U. nr 65, poz. 309 z późn. zm.), które dość powszechnie było określane jako program pilotażowy. Rozporządzenie to (w zamierzeniach pierwotnych torujące drogę ustawie o samorządzie powiatowym – stąd jego nazwa potoczna) modyfikowało podział kompetencji określony w ustawie z 17 maja 1990 r., jednak modyfikację tę uzależniło od porozumienia pomiędzy właściwymi organami administracji rządowej a gminami.

Ustawa miejska obejmuje swym zasięgiem 46 miast enumeratywnie wskazanych w załączniku, przydając im nowe zadania i kompetencje własne z zakresu oświaty ponadpodstawowej (w tym artystycznej), pomocy społecznej, ochrony zdrowia i kultury oraz z zakresu utrzymywania i ochrony dróg.

Powyżej sygnalizowany rejestr nowych zadań własnych niektórych miast pokrywa się częściowo z rejestrem wskazanym w cytowanym rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 lipca 1993 r., ponieważ pozostałe zadania zostały przekazane wymienionym w załączniku miastom jako zadania zlecone. Dotyczy to w szczególności zadań dotychczas należących do właściwości rejonowych organów administracji rządowej ogólnej (z licznymi wyłączeniami), a także zadań z zakresu organizacji ruchu drogowego, modernizacji i budowy dróg oraz inspekcji sanitarnej i ochrony przeciwpożarowej.

Ustawa miejska pozwoliła “skonsumować” prawie wszystkie, potencjalnie istniejące możliwości działania dużych miast. Przez najbliższe trzy lata jej postanowienia nie obejmą gmin warszawskich (wbrew pierwotnym zamiarom ustalającym ten termin na 1 stycznia 1997r.) z powodu zbyt wielu wątpliwości natury prawno-organizacyjnej, których źródłem jest nieustabilizowany ustrój miasta stołecznego.

Natomiast zawarta w ustawie regulacja dotycząca miejskich sfer usług publicznych może być źródłem kolejnych, cząstkowych impulsów decentralizacyjnych dla związków gmin tworzonych wokół miast średniej wielkości (jako swego rodzaju pilotaż tzw. powiatów ziemskich). Obecnie istnieje, od 1 stycznia br., tylko jedna taka struktura - Sądecka Strefa Usług Publicznych.
 
 

4. Wariant dwuszczeblowy

Wariant ten znany jest głównie poprzez koncepcję przedstawioną w poselskim projekcie ustawy o samorządzie wojewódzkim (druk sejmowy nr 1542), który pozostaje przedmiotem prac stosownych komisji sejmowych. Projekt ten zawiera wprawdzie regulacje dość ogólne, a niekiedy wręcz ogólnikowe, lecz w uzasadnieniu projektodawcy wskazują na dążenie do osiągnięcia następujących celów:

- “zwiększenia udziału samorządu terytorialnego w wydatkowaniu publicznych środków finansowych” i “stworzenia warunków do bardziej racjonalnego gospodarowania tymi środkami”,

• wprowadzenia ,,gwarancji nienaruszalności województw” istniejących w dniu wejścia w życie ustawy, według wykazu stanowiącego załącznik do projektu tej ustawy.

Największą luką wariantu dwuszczeblowego jest brak spójnej wizji ustroju terytorialnego państwa. Jest to wada fundamentalna, ponieważ żadne, nawet najbogatsze państwo nie może sobie pozwolić na podejmowanie reform bez uprzedniego założenia pożytków, jakie powinien przynieść wysiłek modernizacyjny. Z takiego zaś punktu widzenia, każda reforma jest zbyt kosztowna, jeśli nie można wyrobić sobie klarownego poglądu o jej celach. Dotyczy to także (a może nawet przede wszystkim) reformy prezentowanej jako “tania”, ponieważ łączny rachunek musi obejmować szacunkowe pożytki, a nie tylko nakłady.

Kluczowy dla wariantu dwuszczeblowego projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim dość mechanicznie przenosi na samorząd wojewódzki niektóre reguły stanowienia mienia komunalnego powielając przy tym niejasności ustawy samorządowej (np. nie rozstrzygnięty do dzisiaj problem jednoznacznej interpretacji kategorii ,,komunalna osoba prawna”). Szerokie zapożyczenia z ustawy samorządowej przynoszą dość kiepskie rezultaty. Można tu wskazać zamiar wprowadzenia odrębnej kategorii podatków i opłat wojewódzkich, możliwość wprost nieograniczonego udzielania poręczeń majątkowych, prawo emisji obligacji wojewódzkich, a także obowiązek wskazywania w stosownych uchwałach źródeł pokrycia zaciąganych zobowiązań finansowych (który to obowiązek jest niezmiernie kłopotliwy w działalności rad gmin jako definiujący innego typu ograniczenie niż limit wprowadzony z ustawą z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin). Zwraca przy tym uwagę jednoczesny brak jakichkolwiek ograniczeń w skali zaciąganych zobowiązań finansowych (w tym pożyczek, kredytów i wyemitowanych obligacji) oraz - co szczególnie ważne - brak odesłania do odrębnej regulacji ustawowej normującej szczegółowe uprawnienia do zaciągania zobowiązań finansowych.

Równocześnie projekt definiuje subwencję ogólną z budżetu państwa jako należne każdemu województwu źródło dochodów, nie precyzując przy tym ani celów subwencyjnego zasilania budżetów województw, ani zasad ustalania tych subwencji i reguł ich określania dla poszczególnych województw. Tak sformułowany przepis jest wyraźnym zamiarem nadania województwu charakteru słabego ekonomicznie podmiotu polityki regionalnej. Obecne 49 województw, przekształconych w jednostki samorządu terytorialnego, może oczywiście pełnić funkcję podmiotów polityki regionalnej - uzyskując odpowiedni status ustrojowy, osobowość prawną i własne budżety - lecz z prostego porównania potencjału gospodarczego tych jednostek wyniknie ich nierówna prawna pozycja. Ten fakt wyznacza rolę subwencji ogólnej, jako instrumentu środków centralnie uprzednio kumulowanych budżecie państwa. Konsekwencją budżetową musi być zachowanie znacznej części środków w centralnej instytucji systemu budżetowego - budżecie państwa. Faktyczny poziom centralizacji tego systemu będzie wówczas przewyższał poziom formalny, ponieważ istotna część dochodów rozdrobnionych województw byłaby przekazywana za pośrednictwem budżetu państwa.

Z formalnego punktu widzenia można jedynie wskazać orientacyjną skalę i kierunek przemieszczeń środków publicznych, jakie powstaną w wyniku utworzenia tylko jednego typu nowej instytucji budżetowej - budżetów województw. Są one przedstawione na schemacie nr 1. Widać wyraźnie, iż zmiana ta - stanowiąca konsekwencję ewentualnej realizacji wariantu dwuszczeblowego - wymaga tylko jednego przesunięcia, na łączną skalę równoważną ok. 4% PKB. Stopień koncentracji dochodów Publicznych w centralnej instytucji budżetowej zmniejszyłby się więc zaledwie o ok. 14,4% w stosunku do stanu obecnego. Nie jest to skala znacząca, zważywszy na fakt, iż budżet państwa kumulowałby nadal prawie 24% PKB, a decentralizacja systemu budżetowego byłaby - w znaczeniu ustrojowym - zakończona.

5. Wariant trzyszczeblowy

Wariant ten jest znany głównie w formie określonej w rządowym dokumencie “Założenia programu decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego”. Jego częścią jest także projekt ustawy o samorządzie powiatowym, przygotowany przez nadzwyczajną komisję sejmowa (druk sejmowy nr 295).

Reforma w tym wariancie ma charakter bardziej radykalny i kompleksowy. Odnosi bowiem przekształcenia ustrojowo-terytorialne do nowego modelu państwa, zakładając zmianę organizacji sektora publicznego, zmianę zasad finansowania tego sektora (decentralizacja systemu budżetowego) i zmianę podziału administracyjnego kraju (regionalizacja).

Trzyszczeblowy wariant podziału administracyjnego zakłada następujący scenariusz:

a) utworzenie powiatów samorządowych, z nową instytucją budżetu powiatowego;

b) utworzenie dużych województw samorządowych, z nową instytucją, budżetu wojewódzkiego;

3. reorganizację centrum administracyjnego państwa w zespół organów o charakterze strategiczno-funkcjonalnym.

Zbędna stanie się większość tzw. administracji specjalnych (np. rejonowe urzędy pracy); likwidacji ulegnie znaczna część rozmaitych inspekcji szczebla rejonowego (weterynaryjna, ochrony środowiska itd.). Również część dotychczasowych zadań i kompetencji wojewodów zostanie przesunięta do puli zadań i kompetencji powiatów samorządowych. Konieczne staną się zatem reorganizacje urzędów wojewódzkich w kierunku rozbudowy instytucji nadzoru prawnego i merytorycznego, które obejmą również uprawnienia wojewódzkich szczebli likwidowanych struktur administracji specjalnych.

W wariancie trzyszczeblowym nie jest rozważane przekazanie samorządowi terytorialnemu szczebla wojewódzkiego kompetencji nadzorczo-kontrolnych względem samorządu terytorialnego innych szczebli. (Propozycja taka jest zawarta w poselskim projekcie ustawy o samorządzie wojewódzkim, druk sejmowy nr.1542).

Samorząd powiatowy i wojewódzki w tym scenariuszu decentralizacji dysponowałyby (podobnie jak samorząd szczebla podstawowego):
 
 

Schemat nr 1

Skala decentralizacji systemu budżetowego^a)

Wariant dwuszczeblowy

1995 r. Po reformie

- mieniem niezbędnym do wykonywania przypadających powiatowi lub województwu zadań publicznych,

- własnymi (określonymi w ustawach) systemami dochodów, odpowiadających przypisanym im zadaniom publicznym,

• prawem do samodzielnego kształtowania swoich budżetów, tj. budżetów powiatów i województw, budżety te byłyby układane przez przedstawicielstwa społeczności terytorialnej (organy stanowiące - rady, sejmiki), wyłonione w wyborach bezpośrednich, i następnie wykonywane przez organy wykonawcze (najlepiej jednoosobowe - starosta w powiecie i wojewoda w województwie), powoływane przez organ stanowiący (analogicznie do gminy, gdzie rada powołuje zarząd).

Orientacyjną skalę i kierunek przemieszczeń środków publicznych, które powstaną w wyniku utworzenia dwóch typów nowych instytucji budżetowych - budżetów powiatów i budżetów województw - przedstawiam na schemacie nr 2. Łączny efekt decentralizacji w wariancie trzyszczeblowym przewyższa łączny efekt decentralizacji wariantu dwuszczeblowego o ponad 100%, ponieważ stopień koncentracji dochodów publicznych w centralnej instytucji budżetowej (budżet państwa) zmniejszyłby się aż a 30,6% w stosunku do stanu obecnego. Po przeprowadzeniu reformy ustrojowo terytorialnej w wariancie trzyszczeblowym budżet państwa kumulowałby ok. 19,3% PKB, tj. o jedną trzecią środków publicznych mniej niż ma to miejsce obecnie. Wybór pomiędzy wariantem dwuszczeblowym i wariantem trzyszczeblowym nie ma jednak charakteru ilościowego, chociaż w ujęciu ilościowym jest między nimi poważna różnica. Źródłem głównych czynników różnicujących jest otworzenie przez wariant trzyszczeblowy nie istniejących dzisiaj (a także nie istniejących w wariancie dwuszczeblowym) możliwości zasadniczej zmiany sposobu organizacji i metod finansowania sfery budżetowej jako głównego segmentu sektora publicznego. Stąd zaś można wywieść potrzebę prywatyzacji i deregulacji niektórych zadań sektora publicznego oraz równolegle postrzeganą potrzebę precyzyjnego sformułowania nowych zadań państwa, których braku nikt nie zauważał w centralnie zarządzanym systemie nakazowo- rozdzielczym.
 

Schemat nr 2

Skala decentralizacji systemu budżetoweg^a)

^{Wariant tryzszczeblowy}

^{1995 r. Po reformie}

BUDŻET WOJEWÓDZTWA

1. Finansowanie rozwoju regionalnego

Reaktywowanie samorządu terytorialnego na szczeblu podstawowym (gminy) dopiero zapoczątkowało podział dochodów publicznych pomiędzy sektor rządowy (finansowany głównie przez budżet państwa) i sektor samorządowy (finansowany przez budżet gminy). Według stanu obecnego, podział ten został zaledwie rozpoczęty i powinien być kontynuowany poprzez następne etapy decentralizacji systemu budżetowego (tj. - poprzez utworzenie budżetów powiatów i województw). Na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym fakt, iż powołanie instytucji budżetu regionu (budżetu województwa) przemieści z “centrum” do regionów środki finansowe, dotychczas koncentrowane przez budżet państwa^4.

Skala owego przemieszczenia jest oczywiście pochodną wielkości oraz kompetencyjnego wyposażenia regionów. Istotne jest przy tym wypełnienie szczebla ponadlokalnego pomiędzy gminami a regionem. Głównym zadaniem regionu musi być prowadzenie polityki regionalnej, a nie np. organizacja podstawowych usług publicznych. Organizacja lokalnych rynków usług powinna być domeną powiatów samorządowych, których projektowany zasięg jest zresztą dostosowany do takiej właśnie roli. Nawiasem mówiąc, ważne jest przy tym unikanie możliwości uruchomienia konfliktów na tle alokacji zasobów kierowanych na wykonywanie tego typu podstawowych usług, które muszą być powszechnie dostępne według zbliżonych standardów cywilizacyjnych na obszarze całego kraju. Warunek ten nie byłby spełniony, gdyby powiaty nie zostały utworzone, ponieważ region (województwo) jest obszarem zbyt dużym, aby można było wykluczyć gwałtowne spory o wewnętrzny podział pieniędzy na finansowanie świadczeń należnych obywatelowi na mocy konstytucji lub ustawy. Z kolei utworzenie małych (inaczej - pozostawienie w obecnym kształcie) województw samorządowych nie eliminuje powyższego niebezpieczeństwa (nawet dzisiejsze województwa są jednak kilkakrotnie większe od planowanych powiatów), równocześnie odbierając reformie jej fundamentalny cel - powołanie podmiotów polityki wewnątrzregionalnej (intraregionalnej).

Zdaniem większości ekspertów⁵ , polityka regionalna powinna być formułowana i wykonywana na poziomie regionu. Nie oznacza to oczywiście eliminacji wszelkich narzędzi oddziaływania państwa na rozwój regionalny (nazwanego w niniejszym opracowaniu polityką interregionalną), lecz przekazanie regionowi zasadniczej puli uprawnień i środków niezbędnych do formułowania przezeń polityki wewnątrz-regionalnej (intraregionalnej). Nie istnieją w zasadzie żadne argumenty przemawiające na rzecz tezy o zdolności obecnych województw do prowadzenia własnej polityki rozwoju regionalnego⁶, nawet gdyby zmieniono ustrój i status władz tych województw.

Z drugiej jednak strony wysuwane są obawy co do sensu przekazywania regionom (a także co do sensu tworzenia regionów jako podmiotów polityki regionalnej) szerokich uprawnień w sytuacji i poważnych zróżnicowań w tempie i poziomie rozwoju gospodarczego, które jakoby⁷ są w Polsce tak istotne, iż grożą trwałymi pęknięciami spoistości państwa, jeżeli nie będzie się im wystarczająco energicznie i konsekwentnie zapobiegać. Wątpliwości takich nie można usuwać na gruncie stricte teoretycznym.

Istotnie, centralizacja polityki regionalnej państwa wiąże się z oczekiwaniami części wspólnot regionalnych na redystrybucję dochodów publicznych i rodzi nadzieję na ,,sprawiedliwszy” (w znaczeniu ,,równomierny”) podział tych dochodów. Nie można tej nadziei kontestować wprost (podobnie jak bezowocne na ogół są rozmaite wysiłki dla wyjaśnienia, iż nadmierne socjalne redystrybucje via budżet państwa są bardzo kosztowne dla podatników, którzy najpierw płacą podatki, by później uzyskać prawo do ubiegania się o pomoc socjalną), ponieważ wynika ona ze specyficznych przestanek doktrynalnych oraz - co równie ważne - jest formułowana przez środowiska terytorialne oczekujące pomocy, orientujące się we własnych słabościach ekonomicznych.

Postulat centralizacji polityki regionalnej pełni funkcję zasłony dymnej, jest w istocie zręczną formą kamuflażu obaw o perspektywy rozwoju niektórych województw. Fakt ten stanowi istotną przyczynę wspierania dwuszczeblowego wariantu reformy ustrojowo-terytorialnej przez administrację większości dzisiejszych województw. Powodem takiego podejścia wydają się szczere, na ogół zresztą uzasadnione obawy o szansę rozwoju obszarów tworzących małe województwo. Obawy te nie wykraczają jednak poza dzisiejsze granice administracyjne i są w tym kontekście niezwykle krótkowzroczne. Dowodzą bowiem z jednej strony niechęci do ,,nazywania rzeczy po imieniu”, za którą być może kryje się wiara, że zjawiska nie nazwane wprost - nie istnieją. Dowodzą również niechęci do obowiązku współdziałania z sąsiednimi województwami, które stałoby się oczywistością po utworzeniu regionów samorządowych. Dowodzą też wiary, że centralna alokacja zasobów może być dla wielu dzisiejszych małych województw korzystniejsza od alokacji wewnątrzregionalnej, która byłaby wynikiem systematycznej polityki intraregionalnej. Obawy te dowodzą wreszcie silnej niechęci do decentralizacji polityki gospodarczej państwa.

Wariant dwuszczeblowy eliminuje w istocie zagadnienia rozwoju regionalnego z obszaru uprawnień województw, pozostawiając je w kompetencji władz centralnych.

Ale na szczeblu centralnym nie ma dzisiaj instytucji i narzędzi niezbędnych do prowadzenia polityki regionalnej. Można zatem dojść do nieco zaskakującego wniosku - koncepcja przekształcenia obecnych województw w jednostki samorządu terytorialnego w ogóle nie dostrzega problemu rozwoju regionalnego i w rezultacie nie zajmuje się ani modelem polityki regionalnej, ani strategią rozwoju regionalnego. Brak podmiotów (regiony) prowadzi więc do braku zainteresowania urządzeniami finansowo-budżetowymi (model polityki) i celami rozwoju regionalnego (strategia rozwoju). Wariant dwuszczeblowy nie prowadzi zatem do decentralizacji zadań i kompetencji państwa, jak chcieliby to widzieć ,,Państwo sprawne, przyjazne,bezpieczne”⁸, lecz w istocie zakłada utrwalenie nieco tylko skorygowanego systemu centralistycznego. Praktyczne możliwości i skutki tego systemu byliśmy zmuszeni obserwować przez prawie pół wieku, mamy więc bogatą chociaż dość gorzką wiedzę o możliwościach rozwojowych, jakie ten system jest zdolny generować.

Rozważając przyczyny lekceważenia (przez projektodawców wariantu dwuszczeblowego) zagadnień rozwoju regionalnego i poszukując przyczyn akcentowania wagi tych zagadnień przez przeciwników wariantu dwuszczeblowego, dość prostą drogą dochodzi się do sedna typowej argumentacji, stosownie do której ,,należy utworzyć w Polsce regiony, ponieważ takie struktury istnieją w krajach Unii Europejskiej”. W tym momencie sprawy niebywale się komplikują, ponieważ nie istnieje jakikolwiek standard europejski w tym względzie.

Oczywiście, że wszelkie argumenty na rzecz konieczności dostosowania podziału terytorialnego kraju do standardów europejskich bądź do potrzeb integracji ze strukturami zachodnioeuropejskimi należy rozważać wyjątkowo wnikliwie. Nie chodzi przecież o bezpośrednie ,,dopasowanie się”. Byłoby to zresztą wyjątkowo trudne z uwagi na wielość istniejących tam rozwiązań ustrojowo - administracyjno - terytorialnych. Nie chodzi też o takie kompozycje podziału terytorialnego (np. nazwanie regionem czegokolwiek), które umożliwiłyby czerpanie ze środków funduszy regionalnych Unii Europejskiej. Wszak perspektywiczna skala tych środków i przyszłe kryteria dostępu do nich są dzisiaj nieznane, aczkolwiek należy domniemywać, iż źródło to na pewno nie będzie rosło proporcjonalnie do wzrostu zasięgu obszarowego Unii. Problemem najważniejszym jest zapewnienie Polsce efektywnego modelu rozwoju. Państwo pilnie potrzebuje instytucji zdolnych do systemowego (ustrojowego) wspierania procesów gospodarczych i równie pilnie narzędzi umożliwiających wykonywanie tego zadania. Chodzi też o to, by dynamizować rozwój, bez rozpowszechnionego marnotrawstwa środków publicznych, bez uznaniowej dowolności, a nawet (sankcjonowanej podziałem resortowym) samowoli w decyzjach o alokacji środków publicznych.

Niestety, centralizacja polityki regionalnej będzie skutkowała (doskonale nam znaną z wieloletnich doświadczeń) uznaniowość, a nawet samowolę w podejmowaniu decyzji o alokacji zasobów publicznych. W takim przypadku odpowiedzialność za niską efektywność gospodarowania tymi zasobami będzie spoczywała na szczeblu centralnym, jako upoważnionym do decyzji alokacyjno-redystrybucyjnych.

Z dotychczasowych rozważań wynika zasadnicza trudność w decentralizacji polityki regionalnej państwa, jaka wiąże się z ewentualnym wprowadzeniem w życie dwuszczeblowego wariantu reformy ustrojowo - terytorialnej. Nie oznacza to jednak, iż wariant trzyszczeblowy gwarantuje realizację określonych strategicznych celów rozwoju regionalnego. Wariant trzyszczeblowy daje jedynie płynną możliwość decentralizacji polityki rozwojowej państwa, lecz istota tej polityki - jej główne cele i narzędzia - musi być zdefiniowana oddzielnie. Regiony mogą być zarówno obiektem redystrybucyjnych zapałów szczebla centralnego, jak też samodzielnym podmiotem polityki regionalnej. Istota metodologicznego dylematu tkwi w systemie dochodów regionów, który musi być konstruowany ,,pod” a priori przyjętą relację pomiędzy polityką intraregionalną i polityką interregionalną.

Proporcje pomiędzy źródłami finansowania obydwu rodzajów polityki regionalnej będą w istocie determinowały model polityki regionalnej i wyznaczały strategie rozwoju regionalnego.

Najważniejsze związki pomiędzy systemem dochodów regionów a modelem polityki regionalnej i typem strategii rozwoju regionalnego przedstawione są na schemacie nr 3. Nie ulega kwestii, iż te same kwoty dochodów regionów mogą uczynić zeń podmiot potencjalnie bardziej lub mniej aktywny. Aktywność regionu maleje wraz ze wzrostem transferów z budżetu państwa (tj. wraz ze wzrostem poziomu centralnej redystrybucji środków przeznaczonych dla regionów) i wzrasta ze spadkiem poziomu centralnych redystrybucji środków finansowych. Istnieje wyraźna zbieżność pomiędzy spadkiem poziomu koncentracji dochodów Publicznych w centralnej instytucji budżetowej państwa a zdolnością regionów do formułowania własnych strategii rozwoju regionalnego. Dopiero znacząca decentralizacja (a nie tylko dekoncentracja) dochodów publicznych skłania (a nawet przymusza) regiony do wyboru strategii konkurencyjności zachowań, do mobilizacji aktywności wspólnoty regionalnej, do kreowania systemów innowacyjnego otoczenia i atrakcyjnego środowiska dla kapitału. Nie wystarczy więc utworzenie podmiotu nazwanego regionem. Nie wystarczy także zbudowanie dużych województw samorządowych i przekazanie im (niezbędnej) części dochodów publicznych. Jedynie takie duże województwa samorządowe (czyli regiony samorządowe), które zostaną wyposażone w odpowiednio wysokie dochody własne, będą w stanie podjąć wyzwania rozwojowe. Będą też zdolne do efektywnej współpracy ze szczeblem centralnym, którego transfery (subwencje, dotacje) umożliwią państwu stymulowanie pożądanych kierunków rozwoju regionalnego. Wówczas polityka intraregionalna będzie mogła być wspierana konkretnymi działaniami państwa, lecz te działania pozostaną oddzielone od polityki intraregionalnej, podczas gdy modny gdzieniegdzie postulat wyrównywania dysproporcji rozwojowych prowadzi w rzeczywistości do zaniku odrębności tych polityk (co jest uwidocznione w schemacie nr 3 pokryciem się źródeł finansowania polityki intraregionalnej i interregionalnej).

Faktyczna regionalizacja nastąpi więc wówczas, gdy regiony będą zdolne do własnej, dynamicznej aktywności rozwojowej. Wszystkie inne ścieżki reformy ustrojowo-terytorialnej (w tym wariant dwuszczeblowy lub wariant trzyszczeblowy z dominacją transferów z budżetu państwa w budżetach regionów) prowadzą zaledwie do bardziej lub mniej połowicznej decentralizacji zadań i kompetencji państwa. Czy opłaca się podejmować reformę tak dalece zmieniającą struktury państwowe - oto dylemat stojący przed Polską. Nikt nie wymaga od nas reform. Można więc przypuszczać, iż nieutworzenie w Polsce regionów nie spotka się z żadnym protestem Unii Europejskiej. Regionalizacja nie jest dla Polski żadną formalną koniecznością. A mimo to powinna być jak najrychlej rozpoczęta. Nie ma bowiem innego sposobu na mobilizację aktywności ludzi i kapitału, która w nich tkwi unieruchomiona wadliwymi instytucjami państwowymi. Nie ma też lepszego sposobu na budowanie przyjaznego otoczenia dla prywatnej przedsiębiorczości małych i średnich rozmiarów, która dzisiaj pozbawiona jest instytucjonalnego wsparcia. Właśnie regiony mogą tworzyć regionalne systemy innowacyjne, mogą formułować własne programy modernizacyjne, mogą podjąć wysiłek sprostania międzynarodowej konkurencji, która w Europie Zachodniej najpełniej i najbardziej dynamicznie uwidacznia się na szczeblu międzyregionalnym.

 2.Budżet województwa jako instytucja systemu budżetowego

Pomiędzy obecnie występującym budżetem wojewody a projektowanym budżetem województwa muszą istnieć zasadnicze odmienności metodologiczne i konstrukcyjne.

Budżet wojewody nie jest, wbrew nazwie, budżetem publicznym w znaczeniu występującym w prawie budżetowym, tzn. nie jest stanowiony przez organ przedstawicielski mieszkańców województwa, wyłoniony w bezpośrednich demokratycznych wyborach. Nie jest też podstawą gospodarki finansowej województwa. Województwo nie istnieje obecnie jako podmiot ustrojowo-prawny, a wojewoda dysponuje kompetencjami w niewielkim skorelowanymi z gospodarczymi zachodzącymi w obrębie województwa. Nie jest to także budżet w normatywnym ujęciu tego terminu, tj. obejmujący jednocześnie dochody należne podmiotowi publicznemu i wydatki ponoszone przez ten podmiot. Budżet wojewody nie jest poddany kontroli politycznej mieszkańców województwa i zawiera jedynie fragment środków finansowych alokowanych terytorialnie z budżetu państwa. Pozostałe środki są przekazywane przez resortowych dysponentów poszczególnych części budżetu państwa, według zasad, kryteriów i trybu określanych czasami jako ,,regionalne polityki sektorowe”.

Utworzenie budżetu województwa musi zatem prowadzić do rozbicia podziałów branżowych w administracji i systemie budżetowym. Owo ,,rozbicie” stanowi jedyne źródło uprawnień decyzyjnych i finansowych dla prowadzenia przez władze wojewódzkie ich własnej, aktywnej polityki regionalnej. Jest oczywiste, że skala oraz wewnętrzna struktura wynikających stąd zmian, które przesądzą ekonomicznej racjonalności całej reformy wojewódzkiej, wymagają negocjacji i uzgodnień politycznych.

Jeżeli przyjąć założenie, iż celem utworzenia województw samorządowych jest powołanie struktur zdolnych do pełnienia roli podmiotów polityki regionalnej, to główne przesłanki metodologiczne wyznaczą przewodnią zasadę konstrukcyjną. Ustrojowa funkcja województw (regionów) jako podmiotów polityki regionalnej wymaga więc wyposażenia ich w zasadnicze atrybuty odrębności, wśród których najważniejsze znaczenie mają: podmiotowość publicznoprawna, samodzielność podlegająca ochronie sądowej, konstytucyjna ochrona kompetencji i praw majątkowych, prawo do stanowienia budżetu oraz trwałe przekazanie źródeł dochodów. Jest przy tym oczywiste, że jedynym podmiotem zdolnym do uniesienia tak poważnych (konstytucyjnych) gwarancji jest ogół mieszkańców województw, czyli terytorialna wspólnota obywateli.

Samorządowy ustrój województwa stanowi więc prostą konsekwencje roli, jaką województwo powinno pełnić w nowej organizacji terytorialnej kraju. Budżet województwa musi być dostosowany do tej roli. Konstrukcja tej instytucji różni się więc od budżetu wojewody we wszystkich zasadniczych aspektach, ponieważ będzie to klasyczny budżet publiczny, uchwalany i wykonywany przez reprezentację mieszkańców województwa na podstawie szerokich uprawnień nadanych przez konstytucję i ustawy.

Schemat nr 3

Strategie regionalne
 
 

3. Związki budżetu województwa z budżetem państwa

Bardzo ważnym celem reformy jest trwałe, systemowe oddzielenie rozwoju regionalnego stymulowanego polityką międzyregionalną od rozwoju wywoływanego polityką wewnątrz regionalną. Pierwotne znaczenie ma tutaj stopień samodzielności regionu w prowadzeniu własnej, czyli intraregionalnej polityki rozwojowej. Jeżeli region jest strukturą silną ekonomicznie (oraz obszarowo, demograficznie i kulturowo), to przeważająca większość potencjalnych decyzji powinna być podejmowana przez jego władze. Wówczas polityka międzyregionalna (interregionalna) będzie przyjmowała postać działań korygujących, interwencyjnych i uzupełniających.

Jeżeli natomiast region jest strukturą słabą, to prowadzona przezeń polityka intraregionalna będzie z konieczności nakierowana na przetrwanie, natomiast silne impulsy rozwojowe miałyby charakter działań zewnętrznych względem władz regionalnych, byłyby więc składnikami polityki międzyregionalnej państwa.

Nie jest to kwestia proporcji ilościowych, lecz wybór obszaru pozwalającego na poszukiwanie swoistej równowagi, ponieważ nie każda ,,mieszanka” obydwu typów polityki regionalnej może sprawnie funkcjonować. Przykładowo, wysoki poziom samodzielności ekonomicznej regionu pozbawia politykę międzyregionalną istotnych źródeł finansowania (wolumen dochodów publicznych jest wielkością ograniczoną), a wszechstronna polityka wewnątrzregionalna (intraregionalna) nadaje regionowi charakter autonomiczny (jeśli nawet nie w ustrojowym, to na pewno w ekonomicznym znaczeniu tego słowa). Z kolei niski poziom samodzielności ekonomicznej regionu czyni z niego podmiot słaby i chwiejny, natomiast administracji centralnej przydaje praw z zakresu bieżącej redystrybucji środków finansowych, co musi prowadzić do niskiej efektywności polityki międzyregionalnej.

Wydaje się, że optymalna relacja polityki interregionalnej i intraregionalnej powinna pozostawiać administracji centralnej tyle środków finansowych, by mogła podejmować skuteczne interwencje regionalne, lecz jednocześnie tylko tyle środków, by ich wydatkowanie musiało odbywać się w ramach uprzednio uzgodnionych trybów i procedur zawartych w przyjętym modelu polityki międzyregionalnej. Negocjacje towarzyszące wyborowi takiego modelu muszą być pracochłonne i wszechstronne, ponieważ ich celem nie jest bynajmniej ustalenie skali interwencji administracji centralnej (którą silnie determinuje system dochodów regionu, przesądzający o zakresie polityki intraregionalnej), lecz wybór założeń, zasad i kierunków alokacji środków publicznych transferowanych przez administrację centralną w ramach polityki interregionalnej na wykonywanie przedsięwzięć zgodnych z polityką rozwoju przestrzennego państwa. Jest więc jasne, że podejmowanie skomplikowanych negocjacji towarzyszących wyborowi modelu polityki interregionalnej ma sens tylko wówczas, gdy administracja centralna dysponuje zasobami finansowymi pozwalającymi inicjować samodzielne (lub finansowane wspólnie z władzami regionalnymi) przedsięwzięcia zmieniające terytorialne rozkłady infrastrukturalne (np. program budowy autostrad) lub terytorialne struktury urbanizacyjne (np. program rozwoju miast po prawej stronie Wisły).

Z powyższego wynika skomplikowany problem równowagi pomiędzy wewnętrznymi czynnikami rozwoju regionalnego (wywoływanymi polityką intraregionalną) a zewnętrznymi stymulatorami rozwoju regionalnego (dostarczanymi przez politykę interregionalną). Proporcje w obrębie obydwu bezpośrednich źródeł rozwoju regionalnego, tj. pomiędzy instrumentarium polityki interregionalnej oraz intraregionalnej są pochodną terytorialnej organizacji państwa i ustrojowej pozycji regionów tego państwa.
 
 

4. Źródła dochodów województw samorządowych

Utworzenie budżetu regionalnego wymaga przekazania samorządowi terytorialnemu (region) trwałych, określonych ustawowo źródeł dochodów publicznych w postaci udziałów w podatkach państwowych (w perspektywie lepsze byłyby samorządowe dodatki do podatków państwowych, nad którymi władztwo sprawowałoby samorządy terytorialne), najlepiej w obydwu podatkach dochodowych oraz w podatku od towarów i usług.

Zwłaszcza podatek od towarów i usług wydaje się wyjątkowo dobrze predysponowany do funkcji jednego ze źródeł dochodów regionu. Równoczesne utworzenie powiatów samorządowych wymagałoby pozostawienia powiatom możliwości uzyskania stosunkowo wysokiego udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, a wówczas regiony powinny otrzymać udział we wpływach z podatku pośredniego (VAT), którego treść ekonomiczna i rosnące znaczenie niewątpliwie gwarantowałyby regionom bezpieczne źródło środków finansowych.

Wówczas cały sektor samorządowy (jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminy, powiatu i dużego województwa) kumulowałby prawie 50% dochodów systemu budżetowego. Po odjęciu wąsko sektorowych źródeł dochodów tak sektora rządowego (np. wpłaty zysku NBP, cła), jak i sektora samorządowego (np. podatki opłaty lokalne, dochody z majątku gmin) mogłoby się okazać, że potrzeba wskazania samorządom terytorialnym ich własnych źródeł dochodów czyni z niektórych podatków bardziej samorządowy niż rządowy tytuł prawny do pobierania danin publicznych. Przede wszystkim dwa podatki - dochodowy od osób fizycznych (PIT) i od wartości dodanej (VAT) - musiałyby zostać poddane wnikliwej analizie i ewentualnym przekształceniom. Podatek dochodowy od osób fizycznych byłby w części przekazywany gminom (jak ma to miejsce obecnie), w części powiatom samorządowym, a niewykluczone, iż w części również regionom. W ostatecznym rachunku sektor samorządowy mógłby pobierać więcej niż połowę wszystkich wpływów z tego tytułu, co postawiłoby problem nowej organizacji poboru należności podatkowych.

Z kolei podatek od towarów i usług w pewnej części (np. w odniesieniu do sprzedaży usług hotelarskich) wydaje się podobnym źródłem dochodów powiatów samorządowych. Można też wskazać globalne wpływy z podatku od towarów usług jako źródło dochodów regionalnych. Teoretycznie możliwe są dwa sposoby przekazania jednostkom samorządu terytorialnego (powiatom i regionom) wpływów z VAT-u. Pierwszy oznacza przekazywanie wpływów z niektórych transakcji (powiaty) oraz przekazywanie części z pozostałych wpływów (regiony). Wymagałoby to niewątpliwie nowej organizacji poboru tej daniny publicznej. Możliwy jest też sposób terminologicznie bardziej radykalny, ale funkcjonalnie łatwiejszy - zmniejszenie stawek ogólnopolskich i wprowadzenie w to miejsce samorządowych (komunalnych i regionalnych) dodatków do podatku państwowego.

Odrębnym źródłem dochodów regionów byłyby bezpośrednie transfery z budżetu państwa. Nie wydaje się przy tym zasadne rozważanie kategorii dotacji celowych dla celów innych niż finansowanie przez rząd polityki wobec regionów (interregionalnej). Natomiast ustalenie skali i udziału subwencji ogólnej (subwencji ogólnych) w dochodach regionów wymaga szczegółowej analizy zasadniczych celów polityki wewnątrzregionalnej, która będzie finansowana bezpośrednio przez regiony z ich własnych budżetów.

System subwencjonowania musi zależeć od wielkości regionów oraz ich funkcji w strukturach kompetencyjnych państwa. Jeżeli regiony miałyby pełnić głównie rolę podmiotów wyrównujących naturalne dysproporcje w dostępie do podatkowych źródeł dochodów (co wydaje się nieuchronne przy utworzeniu regionów stosunkowo niedużych), to subwencje ogólne musiałyby stać się ważnym (może nawet najważniejszym) źródłem ich dochodów. Natomiast w przypadku regionów stosunkowo dużych, subwencje ogólne nie powinny mieć istotnego znaczenia w rejestrze stabilnych źródeł dochodów.

Konieczne jest wszakże uwzględnienie w analizach symulacyjnych dwoistego charakteru środków kierowanych do regionów w realizacji polityki interregionalnej. Pewna ich część, która będzie przeznaczana na wykonywanie konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych inicjowanych przez centrum administracyjne państwa w ramach strategicznych programów gospodarczych, przyjmie postać dotacji celowych. Ale jednocześnie nie należy wykluczać możliwości przekazywania na cele określone przez politykę interregionalną także subwencji ogólnych.

Proporcje pomiędzy transferami z budżetu państwa a dochodami własnymi regionów powinny wynikać z generalnych ustaleń w zakresie podziału zadań i kompetencji pomiędzy sektorem państwowym (rządowym) i regionalnym sektorem samorządowym. Wydaje się przy tym, że najgorszą możliwość przyniosłoby równoczesne potrójne finansowanie regionów via budżet państwa - subwencjami ogólnymi, jako stabilnymi źródłami dochodów regionów (finansującymi politykę intraregionalną); subwencjami ogólnymi, jako niestabilnymi źródłami finansowania niektórych wydatków (finansującymi politykę interregionalną) i dotacjami celowymi, jako źródłami finansowania ściśle określonych programów modernizacyjnych, infrastrukturalnych (również polityka interregionalna). Słuszne bowiem wydaje się ograniczenie bezpośrednich związków budżetu państwa z budżetami regionów do jednej z (alternatywnie formułowanych) możliwości: albo regiony są silne ekonomicznie i finansowo, a wtedy niesubwencyjne źródła ich dochodów wystarczają do prowadzenia przez nie aktywnej polityki intraregionalnej (zanika wówczas potrzeba subwencyjnego finansowania ich budżetów, a pozostaje ścieżka subwencyjnego finansowania np. ewentualnych ogólnopolskich przedsięwzięć socjalnych), albo regiony są słabe ekonomicznie i muszą opierać się na elastycznie kalkulowanej subwencji ogólnej (w takim przypadku może ona corocznie obejmować również także ogólnopolskie przedsięwzięcia), której podział na dwie - teoretycznie rozłączne - pule środków byłby po prostu sztuczny.

 5. Budżet województwa jako instytucja prawa budżetowego⁹

1. Budżet województwa stanowi podstawy gospodarowania środkami publicznymi należnymi samorządowi województwa.

2. Zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków przez samorząd województwa bez upoważnienia zawartego w budżecie województwa jest nie ważne z mocy prawa.

3. Dokonywanie - bez wyrażonego w budżecie upoważnienia - czynności prawnych polegających na wniesieniu mienia województwa do spółki lub na ustanowieniu fundacji, jest nieważne z mocy prawa.

4. Budżet województwa jest planem finansowym określającym:

a) na okres roku budżetowego:

-  prognozowane dochody samorządu województwa,

-  limity wydatków (maksymalne kwoty zobowiązań) samorządu województwa,

-  rozliczenie wyniku budżetu województwa, tj. zestawienie planowanych przychodów i rozchodów związanych z rozliczeniem różnicy pomiędzy prognozowanymi dochodami i limitami wydatków (ujemny wynik budżetu określa górną granicę przyrostu długu publicznego województwa w danym roku budżetowym),

b) limity wydatków finansujących programy wieloletnie, z wyodrębnieniem środków finansowych, które mogą być zaangażowane w danym roku budżetowym.

5. Opracowanie przedstawienie do uchwalenia budżetu województwa, a także inicjatywa w sprawie zmian tego budżetu, należą do wyłącznej kompetencji zarządu województwa (wojewody).

6. Uchwalenie budżetu województwa należy do wyłącznej kompetencji rady województwa.

7. Uchwała budżetowa województwa składa się z budżetu województwa oraz z przepisów regulacyjnych dotyczących spraw, które na mocy prawa budżetowego pozostawiono do decyzji rady województwa lub też spraw wskazanych przez radę w uchwale określającej tryb prac nad budżetem województwa.

8. Uchwała budżetowa województwa może

- oprócz limitów wydatków na okres roku budżetowego - określić limity wydatków na programy wieloletnie. W takim przypadku obowiązują następujące zasady:

a) dla każdego programu wieloletniego uchwała budżetowa określa:

-  nazwę programu, jego cel i zadania, które będą finansowane z budżetu województwa,

-  jednostkę organizacyjną wykonującą program lub też koordynującą wykonywanie programu,

-  okres realizacji programu i łączne nakłady finansowe,

-  wysokość wydatków w poszczególnych latach realizacji programu (tylko limit wydatków na dany rok budżetowy ma charakter dyrektywny),

b) kolejne uchwały budżetowe będą zawierały nakłady na uruchomiony program, w wysokości umożliwiającej jego terminowe zakończenie (chyba że rada województwa podjęła uchwałę o przerwaniu wykonywania programu lub o ograniczeniu zakresu wykonywania programu),

c) limity wydatków nie wykorzystane w roku budżetowym mogą być, bez odrębnego upoważnienia, wykorzystane w roku następnym.

9. Uchwała budżetowa województwa powinna być uchwalona przed rozpoczęciem roku budżetowego.

10. Jeżeli uchwała budżetowa na dany rok budżetowy nie wejdzie w życie z początkiem roku budżetowego, to podstawę wykonywania budżetu województwa do momentu wejścia w życie uchwały budżetowej jest budżet województwa za poprzedni rok. Rozumie się przez to budżet województwa uwzględniający wszystkie zmiany dokonywane - w drodze nowelizacji uchwały budżetowej oraz w wyniku poprawnie dokonanych przeniesień wydatków - do 30 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. W okresie wykonywania budżetu województwa na podstawie budżetu ubiegłorocznego obowiązują następujące zasady:

a) miesięczne wydatki nie mogą przekroczyć 1/12 wydatków ubiegłorocznego budżetu,

  b)  poniesione wydatki nie mogą przekroczyć wielkości ujętych w projekcie budżetu na dany rok budżetowy (który zarząd województwa przedłożył radzie województwa),

  c)  nie wolno dokonywać wydatków, które nie były ujęte w ubiegłorocznym budżecie,

  d) nie wolno dokonywać podwyżek wynagrodzeń.

11. Rada województwa może przyjąć uchwałę o prowizorium budżetowym tylko wówczas, gdy Rada Ministrów przedłożyła Sejmowi projekt ustawy o prowizorium budżetowym.

12. Do wyłącznej właściwości rady województwa należy sprawowanie kontroli nad wykonywaniem budżetu województwa, w trybie określonym w odpowiedniej uchwale. Uprawnienie to nie może naruszać kompetencji zarządu, określonych w prawie budżetowym i innych ustawach.

13. Gospodarka środkami publicznymi Województwa(tj. środkami finansowymi znajdującymi się w dyspozycji samorządu województwa) jest jawna. Wymóg jawności jest spełniany między innymi przez:

a) obowiązek przedstawiania rzeczywistego przeznaczenia limitów wydatków budżetu województwa, w tym udzielanych dotacji przedmiotowych i podmiotowych,

b) jawność debaty budżetowej,

c) obowiązek opublikowania uchwały budżetowej oraz sprawozdań z wykonania budżetu województwa,

d) obowiązek poddawania sprawozdania z wykonania budżetu województwa badaniu przez niezależnego audytora i obowiązek ujawnienia wyników tego badania.

14. Za wykonanie budżetu odpowiada zarząd województwa (wojewoda).

15. Zaciąganie długu publicznego województwa przez emisję papierów wartościowych oraz przez zaciąganie kredytów i pożyczek należy do wyłącznej kompetencji zarządu województwa (wojewody). Emisja papierów wartościowych wymaga uprzedniej zgody rady województwa. Nie wolno zaciągać długu publicznego województwa bez upoważnienia wyrażonego bezpośrednio w uchwale budżetowej.

16. Do wyłącznej właściwości rady województwa należy określenie zasad udzielania dotacji z budżetu województwa, przy równoczesnym uwzględnieniu następujących ograniczeń:

a) dotacje przedmiotowe dla podmiotów spoza sektora publicznego mogą być udzielane tylko w zakresie określonym w uchwale budżetowej,

b) dotacje podmiotowe dla podmiotów spoza sektora publicznego mogą być udzielane tylko osobom prawnym imiennie wymienionym w uchwale budżetowej,

c) dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają  zwrotowi do budżetu województwa,

d) zadania publiczne samorządu województwa wykonywane przez jednostki spoza sektora publicznego nie mogą być finansowane dotacjami z budżetu województwa (zlecanie zadań publicznych tym jednostkom może natomiast nastąpić w drodze zawarcia stosownych umów i być następnie finansowane w formie zapłaty za wykonywane czynności - usługi).

17. Bankową obsługę budżetu województwa wykonuje bank wybrany przez radę województwa, w trybie określonym w ustawie o zamówieniach publicznych. Zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta pomiędzy zarządem (wojewodą) i bankiem. Zarząd może lokować wolne środki budżetowe na rachunkach w innych bankach, bez konieczności uzyskania odrębnej zgody rady województwa. Zarząd (wojewoda) może również - w granicach upoważnień zamieszczonych w uchwale budżetowej - zaciągać kredyty bankowe w wybranych przez siebie bankach.
 
 

6. Warunki brzegowe

Pozycja ustrojowa gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest niepodważalna. W tej sprawie nie istnieją żadne kontrowersje i nie są toczone jakiekolwiek spory merytoryczne. Gminy muszą utrzymać istniejące uprawnienia kompetencyjne oraz zachować samodzielność finansowo - budżetową. Nie są też w ogóle rozważane jakiekolwiek projekty uszczuplenia zakresu władztwa samorządowego na szczeblu gminnym lub pomniejszenia rejestru źródeł dochodów gmin, albo też obniżenia ich wydajność. Trzeba też dodać, że wszystkie publicznie dyskutowane projekty konstytucji - również projekt przygotowywany przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego - zdecydowanie wzmacniają konstytucyjną ochronę praw gminy jako najważniejszej jednostki Samorządu terytorialnego.

Decentralizacja oznacza bardzo poważne zmiany w zasadach, instytucjach i formach funkcjonowania polskiego systemu budżetowego. Głównym narzędziem decentralizacji w perspektywie kilku najbliższych lat musi być samorząd terytorialny, oznaczający prawo i zdolność do zarządzania zasadniczą częścią zadań publicznych przez terytorialne wspólnoty mieszkańców. Ponieważ obecnie istnieje tylko samorząd terytorialny podstawowego (należy podkreślić, iż najważniejszego) szczebla - zorganizowany na poziomie gmin wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich - to zasadne wydaje się założenie, aby wszelkie analizy w zakresie przekształceń ustrojowo-terytorialnych uwzględniały konieczność rozwoju instytucji samorządu terytorialnego. Rozwój ten warunkuje bardzo wyraźnie wybór ,,ścieżki transformacyjnej” wnastępujących dziedzinach organizacji i funkcjonowania sektora publicznego:

- wewnętrznej struktury sektora publicznego, zwłaszcza zaś podziału zadań publicznych pomiędzy samorząd terytorialny i administrację rządową;

- podziału terytorialnego kraju na jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli;

- określenia reguł odpowiedzialności politycznej za wykonywanie zadań publicznych;

- wewnętrznej organizacji polskiego systemu budżetowego;

- ewolucji systemu podatkowego (w tym organizacji aparatu skarbowego).
 
 

7. Błędne koło?

Po zanalizowaniu przyczyn wycofania słowa ,,powiat” z projektu konstytucji opracowanego przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego, a także po lekturze samorządowych wypowiedzi niektórych polityków koalicyjnych¹⁰, nie można mieć większych wątpliwości co do charakteru debat nad reformąsamorządową. Mają one najwyraźniej postać politycznych cykli koniunkturalnych. Wieloletni, zapoczątkowany w 1991 roku (niebawem powiemy - ,,historyczny”) spór pożywia się licznymi nieporozumieniami. Niestety, z upływem lat liczba nieporozumień rośnie. Ich uporczywe narastanie usprawiedliwia podejrzenie, że chodzi o coś więcej niż tylko o niejasności koncepcji decentralizacji ustrojowej.

W kraju o niskim poziomie wiedzy ekonomicznej istnieje skłonność do analizowania zjawisk “oddzielnie”. Oddzielnie dyskutuje się o reformie systemu edukacji, oddzielnie o ochronie zdrowia, oddzielnie o braku koordynacji działań socjalnych i opiekuńczych państwa, oddzielnie wreszcie o kuriozalnym systemie zarządzania drogami i fatalnym ich stanie itd., itp. Przykłady można mnożyć. Do tego należy koniecznie dodać oddzielnie rozważany problem modernizacji obszarów wiejskich, a także nikłą aktywność władz centralnych w zakresie strategii rozwojowych gospodarki, tudzież brak sensownych pomysłów na realizację wydatków publicznych. A jednak wszystkie te zjawiska i problemy analizowane łącznie składają się na jedno, wyraźnie wyodrębnione zagadnienie - organizację, funkcjonowanie i finan-sowanie struktur administracji publicznej. Nie wolno tego zagadnienia redukować do pytania o sens tworzenia powiatów samorządowych. Tu chodzi o prawie wszystko, co nie jest prywatyzacją i reformą systemu emerytalno-rentowego, a co powinno być zrobione w procesie zmian ustrojowych państwa. Decentralizacja jest trzonem tych zmian, natomiast powiaty stanowią tylko ich jedno, fakt iż kluczowe, ogniwo. Może już tego nie widać, jako że dwa cykle koniunkturalne minęły prawie bezboleśnie.

Pierwszy cykl uruchomiły środowiska skupione wokół Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego, inicjując w 1991 roku prace nad projektem ustawy o samorządzie powiatowym.

Apogeum tego cyklu przypada na połowę 1993 roku, kiedy odbył się w Warszawie I Kongres Samorządu Terytorialnego. Ponad 2000 przedstawicieli gmin z całej Polski gościło wówczas licznych przedstawicieli najwyższych władz, z premierem rządu i Prezydentem RP na czele. Zamknięcie cyklu nastąpiło w dramatycznym rzucie na taśmę, wykonanym na podstawie epizodycznego przepisu z ustawy budżetowej na 1993 rok. Otworzono nowe możliwości działania największym polskim miastom (program pilotażowy).

Drugi cykl zainicjował osobiście premier Waldemar Pawlak, wstrzymując na kilka tygodni wykonywanie programu pilotażowego w listopadzie 1993 roku. Przyniosło to niezapomniane wrażenia setkom osób, które akurat mozolnie negocjowały z administracją rządową warunki przejęcia przez miasta szpitali, liceów, teatrów, domów kultury i tym podobnych drobiazgów, które nie są chyba ważne dla obywateli, skoro tak łatwo je lekceważą politycy. Potem ruszyła ,,antypowiatowa" machina. Pojawiały się wątpliwości, coraz ostrzej formułowane, także przez tych ekspertów, którzy - wyraźnie myląc, niestety, państwo z korporacją przemysłową – postulują tzw. spłaszczanie struktur organizacyjnych.

Apogeum drugiego powiatowego cyklu koniunikturalnego przypadło na wrzesień ub. roku, kiedy rząd wstępnie zaakceptował i skierował do szerokich konsultacji środowiskowych przywołtany już powyżej memoriał o nazwie “Założenia programu decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego”.

Zamknięcie drugiego cyklu powiatowego nastąpiło w postaci kilku równoczesnych działań, słowem, jest dość szczelne. Po pierwsze, uchwalono etatystyczną i antysamorządową oraz praktycznie nierealną (co zdaje się ustawodawca czujnie przewidział, zakładając długą vacatio legis)ustawę o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Po drugie, wycofano powiaty z projektu konstytucji. Po trzecie, odżył pomysł przeprowadzenia referendum powiatowego, pomimo oczywistej i wielokrotnie przez ekspertów podnoszonej niecelowości takiej procedury cząstkowego rozstrzygania dylematu ustrojowego.

Niestety, zablokowanie reformy samorządowej przyniosło w efekcie zablokowanie decentralizacji polskiego systemu budżetowego. Przekazanie powiatom prawa do stanowienia budżetów powiatowych i samodzielnego gospodarowania dochodami oznaczałoby w praktyce drugi (po wyodrębnieniu budżetów gmin) etap decentralizacji. Wprowadzenie powiatów nie wystarczyłoby do racjonalnej przebudowy systemu budżetowego, natomiast skala drugiego (powiatowego) etapu decentralizacji przydałaby reformie niezbędnej masy krytycznej dla stosunkowo płynnego przejścia do etapu trzeciego. Byłoby to utworzenie instytucji budżetu wojewódzkiego wraz ze wszelkimi finansowymi i ekonomicznymi skutkami tego faktu.

Wyjściowym, niejako pierwotnym sygnałem reformatorskim byłoby więc utworzenie powiatów samorządowych, natomiast problem ustroju województwa musi być rozpatrywany z punktu widzenia dopełnienia reformy decentralizacyjnej.

Tylko w przypadku utworzenia powiatów samorządowych istniałby sens utworzenia dużych i silnych ekonomicznie województw, które przejęłyby zadania, kompetencje oraz środki finansowe niezbędne do formułowania i wykonywania regionalnych strategii rozwoju. Jest przy tym oczywiste, iż źródłem owych zadań, kompetencji i dochodów może być prawie wyłączne obecny centralny szczebel administracji rządowej. Spór o powiaty samorządowe jest zatem, wprawdzie pośrednio, lecz bardzo silnie i jednoznacznie związany ze sporem o nowy podział władzy w państwie.

Niestety, im więcej czasu upływa, tym silniejsza jest obawa, iż nie wszyscy aktywni uczestnicy dyskusji powiatowej - od pewnego czasu ledwie tlącej się w cieniu znacznie bardziej widowiskowych sporów politycznych – pamiętają jeszcze, o co toczy się cała gra.

Czyżby więc powiat samorządowy był koncepcją utopijną? Może bardziej realne są reformy branżowe, czyli reformowanie poprzez segmenty tzw. sfery budżetowej?

Powrót do koncepcji cząstkowego “doskonalenia" niweczyłby sens dotychczasowych debat o ustroju terytorialnym państwa. Cykliczne dyskusje zatoczyłyby pełne błędne koło.
 
 
 

TG

³⁾ Efektem analizy jest dokument „Porównanie dochodów sektora rządowego zbieranych z terenu województwa gdańskiego z wydatkami sektora rządowego poniesionymi na obszarze województwa gdańskiego w 1995 r.”, Gdańsk październik 1996.
⁴⁾ Ten fragment niniejszych rozważań opiera się na moim raporcie pt. ”Metodologiczne przesłanki budowy budżetu województwa samorządowego”, przygotowanym dla Programu Reformy Administracji Publicznej Instytutu Spraw Publicznych w Warszawie; koordynator projektu – dr hab. M. Stec.
⁵⁾ Por. np.: J.Hausner: Ukryta siła regionalizmów, „Gazeta Bankowa” nr 44 z 1996 r., s.29; B.Jałowiecki: Zarys koncepcji regionalizacji Polski, Uniwersytet Warszawski, EUROREG, Warszawa, lipiec 1996
⁶⁾ Jak wynika z badań J. Hryniewicza, większość obecnych małych województw nie ma żadnych możliwości samodzielnego rozwoju i powinny być one łączone z sąsiednimi województwami dla otrzymania większych potencjałów rozwojowych. J. Hryniewicz: Czynniki rozwoju regionalnego, (w:) B. Jałowiecki (red.) Oblicza polskich regionów, Wydawnictwo EUROREG, Warszawa 1996, s. 121 i nast.
⁷⁾ Zdaniem J. Hausnera, dysproporcje pomiędzy np. obszarami skupionymi wokół największych 9 aglomeracji oraz granicy zachodniej a resztą kraju pogłębiają się wprawdzie, lecz nie sięgają różnic przekraczających rozpiętości występujące w krajach Unii Europejskich, (w:) Ukryta siła regionalizmów, op. cit., s. 29.
⁸⁾ „założenia programu decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego”, Urząd Rady Ministrów, Warszawa, lipiec 1996.
⁹⁾ Na podstawie wyników badań prowadzonych w IBnGR (przez zespół w składzie: Zyta Gilowska, Andrzej  Mierzwa, Wojciech Misiąg) w ramach projektu „Reforma prawnych podstaw finansów publicznych” (Projekt PL 9414-40 Program PHARE FIESTA), a przedstawionych w raporcie końcowym pt. „Tezy do reformy systemu finansów publicznych w Polsce” (w druku).
¹⁰⁾ Por.: M. Borowski: Samorząd gminą stoi, w nr 3, oraz: Tyle samorządu ile pieniędzy, w nr 5 „Nowego Życia Gospodarczego” z 1997 r.