Zyta Gilowska

Samorząd terytorialny - polityka - finanse.

Samorząd gminny - pierwszy etap decentralizacji.

Poprzez analizę procesu rozwoju samorządu terytorialnego można poczynić obserwacje w daleko szerszym polu zmian składających się na transformację ustrojową.

Po pierwsze, proces decentralizacji uprawnień i struktur państwowych ma kluczowe znaczenie dla modelu ustrojowego państwa. Polska nadal nie posiada ustawy konstytucyjnej definiującej ten model, lecz jednocześnie istnieją powody do przypuszczeń, iż nie będzie to scentralizowane, zetatyzowane, wrogie, wrogie aczkolwiek quasi - opiekuńcze państwo znane z okresu “realnego socjalizmu”. Nie ma jednak wystarczających przesłanek do wnioskowania o skali, zasięgu i tempie reform samorządowych, które decentralizację odzwierciedlają. Można natomiast podjąć próby oceny objawowej, tj. analizować skłonność elit politycznych i struktur państwowych do wyzbywania się części uprawnień na rzecz samorządów terytorialnych. Najbardziej logicznym i obiektywnym kryterium pomiaru takiej skłonności jest przekazywanie stosownych środków finansowych wraz z zadaniami do wykonywania. Decydująca zaś, obok poziomu tego transferu, jest jego forma, która powinna jak najmniej przypominać praktyki ręcznego sterowania w ramach modelu nakazowo - rozdzielczego. Powstawanie, przekształcanie i stabilizowanie systemowych gwarancji finansowych na rzecz samorządów terytorialnych może być zatem interpretowane jako nieco uproszczony, lecz za to w pełni wiarygodny obraz rzeczywistych tendencji decentralizacyjnych, zwłaszcza że podział zadań i kompetencji pomiędzy samorząd terytorialny i administrację rządową ma charakter mechaniczno - prestiżowy i nie jest precyzyjnie powiązany z systemem dochodów gmin.

Po drugie, nie będzie możliwe poczynienie znaczących kroków na drodze decentralizacji ustrojowej, jeżeli opór części obecnej sceny politycznej, tworzonej przez ugrupowania postkomunistyczne, zostanie wzmocniony obojętnością lub niechęcią niektórych środowisk lokalnych, gdzie nie zawsze jest zapał dla pobudzania własnej aktywności i przedsiębiorczości. Nie wszyscy widzą szansę w reaktywowanym samorządzie terytorialnym, chociaż wiadomo, że przekształcenia ustrojowe uruchomiły cały szereg niezwykle istotnych wyzwań społecznych, finansowych i ekonomicznych. Nowe warunki ustrojowe współistnieją z dramatycznymi ograniczeniami budżetowymi oraz niejasnym podziałem zadań i kompetencji również w obrębie administracji rządowej. Brakuje reform sektora budżetowego. Permanentne trudności finansowo - organizacyjne oświaty i i służby zdrowia przechodzą w stadium ostrej niewydolności. Równocześnie nasilają się niebagatelne oczekiwania społeczne, których generatorem jest przemiana gospodarki, a które na szczeblu lokalnym przybierają postać żądań pilnego zmniejszania dysproporcji rozwojowych i gwarantowania obywatelom dostępu do urządzeń i usług komunalnych na “cywilizowanym” poziomie.

Pomiędzy datą wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym a uchwaleniem ustawy określającej zasady finansowania gmin (14 grudnia 1990 r.) minęło prawie pół roku. W tym czasie trwały intensywne prace nad utrzymaniem zasadniczego kursu reform gospodarczych (Program Balcerowicza) i uruchomieniem procesu przekształceń własnościowych. Dyskusje o systemie finansów lokalnych toczyły się na marginesie głównych debat ekonomicznych.

Samorząd terytorialny nie był w Polsce reaktywowany z zamiarem wsparcia reform gospodarczych. W rezultacie, dzisiejsi potencjalni sprzymierzeńcy - architekci zmian z przełomu lat 1989 - 1990 - nie bardzo potrafią argumentować na rzecz tezy o konieczności rozbudowy tej instytucji nawet wówczas, gdy intuicyjnie są do niej przekonani.

Odrodzeniu samorządu terytorialnego towarzyszyło wiele błędów, których skutki występują do dzisiaj. Są to np.:

a) przerzucenie na barki samorządu terytorialnego nie policzonych, nadal niejasnych - pomimo wiążącego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - zobowiązań z tytułu tzw. infrastruktury osiedlowej (art. 36 ust. 1 ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych)¹;

b) oczekiwanie, iż kluczowy proces porządkowania stosunków własnościowych poprzedzających komunalizację mienia potrwa jedynie trzy miesiące (pierwotne brzmienie art. 17 ust. 2 ww. ustawy);

c) brak regulacji wiążących zmiany w podziale zadań i kompetencji ze zmianami w podziale środków finansowych (pomiędzy administrację rządową i samorząd terytorialny);

d) prowizoryczne ustawodawstwo w zakresie finansów lokalnych oraz liczne błędy popełnione w pierwszym roku jego stosowania (dotyczy rozdziału subwencji ogólnej, w tym subwencji wyrównawczej).

Ponadto, samorząd terytorialny nie był w Polsce reaktywowany z zamiarem rozbicia struktur scentralizowanego państwa i rozpoczęcia intensywnych działań decentralizacyjnych. Nie wprowadzono przecież czytelnego scenariusza rozwoju tej instytucji, wręcz przeciwnie - prawie natychmiast okrojono ogólne obietnice ustawy ustrojowej z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a także wzmocniono administrację rządową, błyskawicznie powołując nie tylko urzędy rejonowe, lecz również tworząc nowe sieci administracji specjalnych².

Zadania i kompetencje gmin

Nawet pobieżne porównanie ustawy kompetencyjnej³ z rejestrem zadań własnych gmin, które ustawodawca wymienił w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jako katalog spraw najważniejszych, musi prowadzić do wniosku o znacznym zawężeniu zakresu zadań przewidzianych dla samorządu terytorialnego, a pominiętych przez ustawę kompetencyjną. Są to przede wszystkim:

- ochrona zdrowia - ustawa kompetencyjna przekazała gminom tylko zakładanie i prowadzenie żłobków, które formalnie zaliczane są do działu “Ochrona zdrowia” obowiązującej klasyfikacji budżetowej;

- oświata - ustawa kompetencyjna wyznaczyła termin 1 stycznia 1994 r. na przejęcie

obowiązku prowadzenia szkół podstawowych

przez wszystkie gminy.

Zwłaszcza druga z wyżej wskazanych spraw okazała się niesłychanie trudna do jednoznacznego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim gminy nabierały coraz większej nieufności, żywiąc rosnące obawy co do możliwości sprostania tak poważnym obowiązkom i nie protestowały, gdy parlament wprowadził następne dwuletnie odroczenie terminu obligatoryjnego przejęcia przez gminy obowiązku prowadzenia szkół podstawowych (do 31 grudnia 1995 r.). Wszak nie ma żadnej pewności, iż gminom wystarczy pieniędzy, nie istnieje stabilny system finansowania oświaty samorządowej, brakuje narzędzi umożliwiających operatywne zarządzanie i niezbędną racjonalizację wydatków oświatowych (np. bariery generowane przez ustawę Karta Nauczyciela).

Wiadomo, że proces dostosowywania zasad organizacji i reguł finansowania systemu edukacji do zmian wynikających z transformacji ustrojowej jest trudny i skomplikowany. Jedynie reforma zasad organizacji i reguł finansowania systemu ochrony zdrowia wydaje

Się jeszcze trudniejsza. Te dwa segmenty kluczowych usług publicznych (edukacja i ochrona zdrowia) wydają się jednak szczególnie predysponowane do przedsięwzięć decentralizacyjnych, jako sposobów zapobiegających postępującej dezintegracji organizacyjnej i degradacji finansowej. W obydwu przypadkach występuje podobny proces zmniejszania się liczebności grup proreformatorskich, przy równoczesnym braku efektywnych, tj. skutecznych, respektujących realia społeczno - budżetowe i możliwych do szybkiego zastosowania, pomysłów na przekształcenia strukturalne.

W takiej sytuacji wkroczyły związki zawodowe (ZNP), konsekwentnie forsując rządowy projekt zmian w obowiązującej ustawie o systemie oświaty. Projekt ten jest wdzięcznym polem popisu dla biurokracji oświatowej, której trafia się niepowtarzalna okazja “zawrócenia koła historii”.

Łączna liczba projektowanych zmian w tej ustawie zajmuje prawie 40 stron maszynopisu, przy których dołączone kilkustronicowe uzasadnienie stanowi jaskrawo czytelny dysonans. Określenie tego przedsięwzięcia mianem “nowelizacji ustawy” może być oceniane jako świadome wprowadzanie opinii publicznej w błąd. Notabene, mało kto uległ tak spreparowanej sugestii, a latem ub. r. przetoczyła się przez prasę fala polemik i protestów przeciwko zasadniczym tezom tej “nowelizacji”⁴.

Najistotniejszą częścią proponowanych zmian jest próba uczynienia z nauczycieli pracowników rządowych, których zatrudnia, wynagradza i - ewentualnie - zwalnia administracja rządowa.

Teoretycznie wszyscy mogą być zadowoleni. Gminy nie będą musiały martwić się o pieniądze - wszak budżet państwa będzie, poprzez administrację oświatową, wynagradzać nauczycieli. Nauczyciele uzyskają obietnicę “pewności zatrudnienia”. Administracja oświatowa otrzyma ogromne pole do działania (i gwałtownego rozwoju swoich szeregów), ponieważ projekt ustawy wyjątkowo rozlegle definiuje kategorię “nadzór pedagogiczny”.

Niestety, praktyczne skutki rozpatrywanej nowelizacji mogą być wyłącznie negatywne. Jeżeli bowiem wprowadzone zostaną projektowane zamierzenia kontrolno - koordynacyjne (nadzór pedagogiczno - administracyjny) to będzie to zmiana wyjątkowo kosztowna, ponieważ chodzi o procesy na wielką skalę, masowe. Niezbędne wydatki na utrzymywanie rozbudowanej administracji oświatowej byłyby finansowane również z części 33 budżetu państwa (MEN), a zatem skutkowałyby pomniejszeniem nie tylko wydatków na wynagrodzenia pracowników pedagogicznych szkół podstawowych, lecz również wszystkich pozostałych bezpośrednich wydatków oświatowych (wydatki rzeczowe, remonty, modernizacje, inwestycje).

Nieuchronnym efektem pośrednim byłby chaos organizacyjny w systemie oświaty. Nie wydaje się możliwe skuteczne zarządzanie szkołami podstawowymi w sytuacji:

- istnienia dwóch różnych organów prowadzących, tj. gminy w zakresie spraw materialno - administracyjno - organizacyjnych oraz kuratora oświaty w zakresie spraw kadrowopracowniczych;

- nałożenia na jeden organ “prowadzący” szkołę (kurator oświaty) daleko idących uprawnień kontrolno - nadzorczych wobec organu defacto prowadzącego szkołę (gmina);

- wyposażenia organu sprawującego nadzór pedagogiczny w uprawnienia nadzorczo - administracyjne wobec gmin, przy równoczesnym zdjęciu odpowiedzialności z organu nadzoru.

Gwałtownie musiałaby zmaleć ustrojowa samodzielność samorządu terytorialnego i – w rezultacie - obniżyłby się poziom autonomii finansowej gmin. Omawiany projekt ustawy absolutnie nie troszczy się o źródła środków, z których gminy będą finansować nowe obowiązki. Wszak projektodawca nakazuje gminom zakładać i prowadzić szkoły podstawowe, wykonywać remonty i inwestycje, wyposażać w pomoce dydaktyczne i sprzęt, zapewniać “bezpieczne i prozdrowotne warunki nauki” oraz tłumaczyć się przed administracją rządową z kiepskich wyników tej nauki. Rezultatem tak “ambitnych” zamierzeń musi być finansowa degradacja samorządu terytorialnego. Zadania i kompetencje o charakterze obligatoryjnym z zakresu oświaty podstawowej bez jednoznacznych przesunięć w systemie budżetowym muszą skutkować radykalnymi zmianami w dotychczasowych strukturach wydatków gmin.

Nastąpiłoby również utrwalenie wadliwych i irracjonalnych struktur wydatków w systemie edukacji, zwłaszcza w szkolnictwie podstawowym. Nieuchronne będzie powiększanie niedoborów na utrzymanie i rozwój materialnej bazy systemu oświaty oraz nagminne łamanie dyscypliny budżetowej. Skąd gminy mają wziąć środki na podołanie nowym, kosztownym obowiązkom? Przecież nie będą mogły nawet próbować wyszukiwać oszczędności, ponieważ zostaną sprowadzone do roli “podwykonawcy”. Warto wiedzieć, iż tylko w 1993 r. gminy dofinansowały nie swoje placówki oświatowe na łączną kwotę ok. 2,2 bln zł, a mimo to zjawisko narastania tzw. wymagalnych zobowiązań w szkołach kuratoryjnych odradza się corocznie ze zdwojoną siłą.

Toczący się spór o status pracowniczy nauczycieli (i związany z tym problem procedur konkursowych w obsadzaniu stanowisk dyrektorów szkół) dotyczy zatem sedna procesu decentralizacji ustrojowej, w której obecny poziom autonomii władz lokalnych nie stanowi skutecznej bariery przed próbami recentralizacji i traktowania organów gmin na podobieństwo niegdysiejszych “terenowych organów administracji państwowej”.

Zagrożenie to nie jest bynajmniej wydumane, zważywszy na fakt, iż znacząca część zadań gmin pozostaje kompetencyjnie w gestii administracji rządowej - a zatem nie wchodzi w skład zbioru zadań własnych, których wykonywanie odbywa się w warunkach pełnej, objętej ochroną sądową, samodzielności gminy. Istnieją dwie formuły przemieszczania do gmin takich obowiązków - decyzja ustawodawcy lub fakultatywne porozumienie władz lokalnych z administracją rządową. W pierwszym przypadku powstają zadania zlecone, w drugim - zadania powierzone. Obie grupy zadań tworzą sytuację podległości samorządu terytorialnego administracji rządowej oraz obniżają poziom samodzielności budżetowej gmin, ponieważ ich finansowanie odbywa się poprzez dotacje celowe z budżetu państwa. Administracja rządowa może zatem dość poważnie ingerować w gospodarowanie władz lokalnych - przy okazji sprawdzania rzetelności, celowości i gospodarności wykonywania zadań zleconych⁵.

Bariery przekształceń systemu finansowego gmin

Z dniem 1 stycznia 1991 r. weszła w życie ustawa gwarantująca gminom własne źródła dochodów oraz dostosowane do nowych warunków prawo budżetowe⁶. Tym samym nabrały znaczenia wcześniejsze postanowienia ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a zwłaszcza prawo gminy do prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie uchwalonego przez radę gminy budżetu, ograniczenie nadzoru administracji rządowej do kryterium legalności⁷ (zgodności z prawem) działalności gminy, uprawnienie gmin do zaciągania rozmaitych zobowiązań finansowych (kredyty, pożyczki, emisja papierów wartościowych), obowiązek przekazywania gminie specjalnego wsparcia finansowego z budżetu, które przyjęło nazwę subwencji ogólnej.

Ustawodawstwo regulujące system finansowy gmin podlega ciągłej ewolucji. W 1993 r. sejm I kadencji kończył pracę nad nowym aktem prawnym - ustawą o finansach gmin zawierającym regulacje uwzględniające duże przemieszczenie w podziale zadań i kompetencji pomiędzy samorząd terytorialny i administrację rządową, które miało nastąpić z dniem 1 stycznia 1994 r. w wyniku obligatoryjnego przejęcia przez gminy obowiązku prowadzenia szkół podstawowych.

Ponad dwuletnie prace nad projektem nowej ustawy o finansach gmin były prowadzone przy założeniu, iż z dniem 1 stycznia 1994 r. nastąpi stabilizacja zakresu zadań i kompetencji gmin przynajmniej w zakresie systemu edukacji. Tak się jednak nie stało - Sejm II kadencji podtrzymał zasadę dobrowolności w przejmowaniu przez gminy obowiązku prowadzenia szkół podstawowych oraz placówek oświatowo - wychowawczych. Jednocześnie nie wprowadzono czytelnych zasad finansowania szkół prowadzonych przez gminy.

Proces decentralizacji ustrojowej i decentralizacji polskiego systemu budżetowego uległ zasadniczemu zahamowaniu. Utrwalona została zasada negocjacyjnego przekazywania samorządom terytorialnym zadań i kompetencji administracji rządowej. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie zarówno dla systemu finansów lokalnych, jak i dla procedur określania wydatków publicznych. Dobrowolne, negocjacyjne przekazywanie uprawnień wiąże się bowiem z niemożnością ustalenia systemowych, stabilnych i gwarantowanych ustawowo reguł finansowania tych uprawnień. Finansowanie zadań własnych gmin w zakresie oświaty podstawowej (gminy przejmują prowadzenie szkół podstawowych w poczet swoich zadań własnych, tj. obowiązków niezbywalnych), w sytuacji dobrowolności takiej decyzji, musi powodować konieczność akceptowania dowolności zasad ustalania środków na te zadania przez administrację rządową. Nie ma przy tym żadnych metodologicznych różnic między kwotami dotacji celowej na wykonywanie przez gminę zadań zleconych, np. z zakresu ewidencji ludności, a kwotami subwencji oświatowej, którą wprowadza art. 20 ust.1 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. Obie kategorie odwołują się do tego samego kryterium adekwatności kwot przekazywanych samorządom do kwot, które administracja rządowa przeznacza na realizację analogicznych zadań. O powyższym kryterium wiadomo głównie to, iż jest niejasne.

Z drugiej zaś strony, w polskim systemie budżetowym pojawiła się kolejna możliwość przekazywania zadań i kompetencji gminom bez ustawowego ograniczenia bezpośredniej ingerencji administracji rządowej. Prowadzenie wszystkich szkół podstawowych przez samorząd terytorialny oznaczałoby trwałe wyodrębnienie kolejnego segmentu - w warunkach 1994 r. ok. 30 bln zł - z budżetu państwa i wkomponowanie tych środków w system finansów lokalnych w formie wzrostu udziałów w podatkach państwowych i zmianie systemu subwencjonowania. Pozostawienie gminom możliwości przejęcia prowadzenia szkół podstawowych oznacza więc także i to, że nawet gdyby wszystkie gminy zdecydowały się z tej możliwości skorzystać, to i tak w systemie budżetowym nie pojawiłaby się żadna zmiana jakościowa.

Innym przykładem działań ustawodawczych, również potwierdzającym tezę o skłonnościach do administrowania samorządem i wykorzystywania gmin do wykonywania zadań niewygodnych dla administracji rządowej, jest obowiązek wypłacania przez gminy dodatków mieszkaniowych⁸.

Dotyczy to zwłaszcza braku jakichkolwiek zmian w ustawie o finansowaniu gmin (chociaż ustawodawca określił wypłacanie dodatków mieszkaniowych jako obowiązkowe zadanie własne gminy). Ustawodawca wyraził wprawdzie wolę przekazywania gminom dotacji celowych na dofinansowanie wypłacanych dodatków mieszkaniowych, lecz rozporządzenie Rady Ministrów w tej sprawie⁹ w zdecydowany sposób wykracza poza delegację zawartą w art. 45 ust. 3 ustawy, bezpodstawnie wiążąc uprawnienie gmin do ubiegania się o dotacje celowe z uprzednim podjęciem przez radę gminy uchwały o podwyżce czynszów w komunalnych zasobach mieszkaniowych. Uprawnienie to powinno być oczywiste w kontekście art. 45 ust. 1 ustawy, ponieważ nie należy nakładać na gminy obligatoryjnych obowiązków (powiększając przy tym pulę zadań własnych) bez określenia źródeł finansowania tych obowiązków. Poważnym problemem jest utrzymywanie uproszczonego systemu rozdziału między gminy dochodów z tytułu 15 % udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych. Najbardziej uciążliwą konsekwencją tego uproszczenia jest znaczące przemieszczenie dochodów z miast zwłaszcza najsilniejszych, do pozostałych gmin w obrębie poszczególnych województw. Przemieszczenie to przyniosło bardzo istotne zmiany terytorialnych struktur dochodów gmin, a zwłaszcza dochodów z tytułu udziałów we wpływach z podatków państwowych. Już pod koniec I półrocza 1992 r. przedstawiciele miast sygnalizowali spadek dochodów z tego tytułu o ok. 10 – 15 % w porównaniu z dochodami zrealizowanymi w 1991 r.

Przemieszczenie to miało miejsce również w latach 1993 -1994 i jest utrzymane do końca 1995 r. Stało się tak pod wpływem nacisku lobby rolniczego, które skłoniło parlament do przedłużenia okresu obowiązywania owych uproszczonych zasad o kolejne dwa lata. W rezultacie nastąpiło pogorszenie finansowej kondycji miast (w tym stolic wszystkich województw). Równocześnie pojawia się potrzeba podjęcia działań zapobiegających finansowej degradacji gmin wiejskich. Ich położenie, oceniane dość często jako niepomyślne, niewątpliwie pogorszy się z początkiem 1996 r. Istnieje obawa, iż gminy wiejskie przyzwyczaiły się do “niespodziewanego” źródła dochodów oraz podjęły szereg wieloletnich przedsięwzięć inwestycyjnych zakładających dysponowanie znaczącymi wpływami z tego tytułu.

Głównymi źródłami trudności budżetowych gmin są zatem następujące problemy:

- zasady i tryb finansowania zadań zleconych ustawowo,

- konieczność dofinansowywania przez gminy zadań zleconych, powierzonych oraz innych zadań nie własnych (np. szkół kuratoryjnych, placówek służby zdrowia, policji itd.),

- brak dostosowywania systemu dochodów gmin do powiększanego zbioru zadań własnych (np. obowiązek wypłacania dodatków mieszkaniowych),

- brak rozstrzygnięć w odniesieniu do statusu nauczyciela w samorządowych placówkach oświatowych,

- przekształcenia systemu podatkowego.

Możliwości przekształceń systemu finansowego gmin

W kontekście opisanych powyżej barier należy wskazać na konieczność podjęcia szeregu decyzji stricte politycznych, których brak uniemożliwia ewolucję systemu finansów lokalnych. Dotyczy to przede wszystkim finansowania oświaty podstawowej i ewolucji systemu podatkowego zasilania budżetów gmin. Jeżeli nie nastąpią jednoznaczne rozstrzygnięcia w kwestii statusu nauczycieli (a będzie to dotyczyć również nauczycieli przedszkoli), to niemożliwe jest zasadnicze przekształcenie ustawy o finansowaniu gmin. Skala ewentualnych przesunięć finansowych jest bowiem bardzo znacząca. W projekcie ustawy o finansach gmin (uzgodnionym z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego w połowie 1993 r.) założono, że subwencja ogólna stanowić będzie 7,5 % planowanych dochodów budżetu państwa. Natomiast w ustawie z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, w której oddzielono finansowanie szkół podstawowych od subwencji ogólnej, parytet ten ustalono na poziomie 0,9 %, a więc ponad ośmiokrotnie niższym.

W kwestii zasad finansowania szkół podstawowych nie ma innej możliwości, jak tylko domaganie się statusu pracowników państwowych - samorządowych (administracja samo rządowa jest wszak integralną częścią administracji publicznej) dla nauczycieli placówek oświatowych prowadzonych przez samorząd terytorialny. W przeciwnym razie nastąpi po gorszenie poziomu finansowania tych placówek ze środków transferowanych z budżetu państwa, ponieważ subwencja oświatowa – po zmniejszeniu o kwoty na wynagrodzenia nauczycieli - będzie miała znikome, wręcz symboliczne znaczenie. Zapewne nastąpi wówczas zmiana systemu finansów lokalnych po stronie dochodów - z powodu zamiaru zmniejszenia globalnych dochodów gmin o kwoty dotychczas wydawane przez gminy na wynagrodzenia nauczycieli przedszkoli. Wg wstępnych szacunków, w warunkach 1994 r. było to ok. 4 bln starych złotych.

Niewykluczone, iż Ministerstwo Finansów będzie w tej sytuacji proponować albo zniesienie podatku od środków transportowych i podwyższenie podatku akcyzowego w cenie paliw płynnych (dochody gmin z tego tytułu wyniosły w 1994 r. ok. 4 bln zł), albo odebranie gminom dochodów z opłaty skarbowej (dochody gmin z tego tytułu wyniosły w 1994 r. ok. 5,9 bln starych złotych) połączone z kosmetyczną zmianą parytetu naliczania subwencji ogólnej, np. o 0,1 %, tj. z 0,9 % do 1 % planowanych dochodów budżetu państwa.

Nastąpi również degradacja systemu finansów lokalnych po stronie wydatków - ponieważ materialna baza edukacji podstawowej będzie musiała być przez gminy finansowana ze środków własnych.

Obecnie nie ma żadnych możliwości poprawy systemu subwencjonowania -poza przejęciem oświaty podstawowej w całości i włączeniem środków na jej finansowanie do dochodów własnych gmin.

Podobnie wygląda sprawa zmiany zasad rozdzielania między gminy wpływów z 15 % udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych. Jestem przekonana, iż przejście do zasady rozliczania tych wpływów według miejsca zamieszkania podatników wydatnie poprawiłoby kondycję finansową miast, zwłaszcza dużych, które usiłują unieść ciężar programu pilotażowego i duży zestaw zadań zleconych.

Kolejnym, być może kluczowym, problemem systemu finansowego gmin jest istnienie zadań zleconych i powierzonych oraz związana z tym kwestia dofinansowywania. Dofinansowywanie przez gminy zadań zleconych i powierzonych, które ma dość powszechny charakter, powinno być rozpatrywane w kontekście analizy znaczenia dotacji celowych w globalnych dochodach gmin.

Dotacje celowe stanowią typowy instrument finansowania zadań zleconych gminom do wykonywania przez ustawy lub przejmowanych przez gminy w drodze fakultatywnych porozumień z administracją rządową ogólną¹⁰. Dotacje celowe są także stosowane do wspierania polityki inwestycyjnej gmin i z tej racji mogłyby - na razie teoretycznie – pełnić funkcję instrumentu polityki inwestycyjnej państwa.

Z informacji zawartych w tabeli 1 wyłania się stosunkowo jednoznaczny obraz zmian w strukturze bezpośrednich transferów z budżetu państwa do budżetów gmin. W okresie 1991 - 1993 następował systematyczny spadek udziału subwencji w całym transferze, połączony z równie systematycznym wzrostem udziału dotacji celowych. Jeśli wprowadzić dodatkowe wyróżnienie dla kwot subwencji oświatowej - które w latach 1991-1993 były również ściśle adresowane, aczkolwiek odbiorca tych środków mógł nimi swobodnie dysponować, jak każdą inną częścią subwencji ogólnej - to wówczas widać jeszcze wyraźniej systematyczne wypieranie pieniędzy “nie znaczonych” (subwencje ogólne) przez pieniądze “znaczone” (dotacje celowe).

Jakie są przyczyny tego procesu? Początkowa dynamika dochodów własnych gmin była na tyle wysoka, iż istniały przypuszczenia (wspomagane dodatnimi wynikami budżetów większości gmin na koniec 1991 r.) spadku znaczenia subwencji, a także zmniejszania się realnej potrzeby przekazywania gminom znaczącego, systemowego wsparcia w postaci subwencji ogólnej. Jednocześnie pojawiły się nowe zadania zlecane gminom przez ustawy (np. z zakresu pomocy społecznej), które wymagały przekazywania środków finansowych na ich wykonywanie. W rezultacie, koniecznością stawało się zwiększanie dotacji celowych na zadania zlecone. Podobne procesy zachodzą w wielu krajach, ponieważ administracja rządowa zawsze przejawia silną skłonność do “administrowania” samorządem terytorialnym. Najlepszym instrumentem były, są i będą dotacje celowe. Jednakże znaczący wzrost udziału dotacji celowych w globalnych dochodach gmin (ok. 19,5 % w 1994 r.) powinien być postrzegany jako sygnał kiepskiego dostosowania systemowych źródeł dochodów (np. dochodów własnych lub gwarantowanych ustawowo udziałów w podatkach państwowych) do powiększającego się zbioru zadań gmin. Dotacje celowe w tak dużej skali są zaprzeczeniem idei decentralizacji, ponieważ odzwierciedlają zakres “zlecania zadań”, które jest objawem dekoncentracji, czyli procesem stymulowanym zamiast przekształceń systemu budżetowego. Dodatkowym elementem procesu dekoncentracji - rozumianej jako substytut decentralizacji lub czynnik hamujący decentralizację – jest przekazywanie władzom lokalnym niektórych dużych inwestycji infrastrukturalnych w trakcie ich realizacji (na ogół przedłużającej się znacznie poza pierwotnie wyznaczone terminy) niezależnie od lokalnego potencjału budżetowego. Owo “przekazywanie” odbywa się według rozmaitych reguł i kryteriów, lecz następuje wraz z przeniesieniem środków finansowych z budżetu państwa (w wysokości ustanej przez dotychczasowego inwestora według bieżących możliwości finansowych administracji rządowej) do budżetu danej gminy - a wiec do zbiorczego budżetu gmin – ponieważ instrumentem finansowania są również dotacje celowe. Suma dotacji celowych przeznaczonych na wspieranie zadań własnych - gwoli ścisłości należy dodać, iż mieszczą się w tej puli także środki na drobniejsze inwestycje wodociągowo - kanalizacyjne - wzrosła z niespełna 5 % wartości całego transferu (w tym ok. 10 % globalnej kwoty dotacji celowych) w 1991 r. do ponad 13 % tego transferu (w tym do ok. 22 % globalnej kwoty dotacji celowych) w 1993 r.

Apogeum procesu narastania kwot dotacji celowych nastąpiło w 1994 r., w którym dotychczasowe, niejako regularne dotacje zostały powiększone o ponad 8 bln zł dotacji celowych na realizację tzw. programu pilotażowego. Obecnie, tj. na początku 1995 r., nastąpiło przedmiotowe (co do zakresu) i podmiotowe (co do liczby miast uczestniczących) zmniejszenie zakresu programu pilotażowego i nie wydaje się prawdopodobne utrzymanie globalnej kwoty dotacji celowych na rekordowym poziomie z 1994 r. (19,5 % dochodów gmin ogółem).

Z najnowszych badań¹¹ wynika, iż gminy dofinansowały w 1993 r. zadania zlecone ustawowo na łączną kwotę 1 559 mld zł, a zadania powierzone na łączną kwotę 561,4 mld zł. Oznacza to, że ich samodzielność finansowa była z punktu widzenia struktury wydatków jeszcze mniejsza niż z punktu widzenia struktury dochodów. W 1993 r. gminy przeznaczyły na finansowanie zadań zleconych i powierzonych około 13,3 % wydatków ogółem, podczas gdy dotacje celowe na finansowanie tych zadań stanowiły (por. dane zawarte w tabeli 2) 12,95 % dochodów ogółem. Nie ma powodów do przypuszczeń, iż skala i zakres dofinansowywania zmniejszyły się w 1994 r. Co więcej istnieją mocne przesłanki do twierdzeń o radykalnym wzroście poziomu dofinansowywania przez gminy zadań przejmowanych od administracji rządowej. Wstępne analizy przebiegu programu pilotażowego w 1994 r. wskazują na bardzo poważne, blisko 1,5 bilionowe dofinansowanie zadań pilotażowych z dochodów miast uczestniczących w programie. Orientacyjne szacunki dla 1995 r. przynoszą informacje o prawie 2 bilionowym (w starych złotych) dofinansowaniu tych zadań, pomimo istotnego zmniejszenia zakresu programu pilotażowego¹².

Znamienny jest wysoki poziom dofinansowywania przez gminy zadań z działu 91 (Administracja), na który w 1993 r. składały się następujące elementy:

- dofinansowanie kwotą 425,896 mld zł zadań zleconych z tego działu (stanowiło to 56 % dotacji celowych otrzymanych na wykonanie tych zadań);

- dofinansowanie kwotą 141,481 mld zł zadań powierzonych w tym dziale (stanowiło to 68 % dotacji celowych otrzymanych na wykonanie tych zadań).

Skala, struktura i zakres dofinansowywania przez gminy zadań zleconych i powierzonych dowodzą braku możliwości “wzmacniania” gmin poprzez przekazywanie im kolejnych zadań w drodze powiększania zbioru zadań zleconych ustawowo lub rozszerzania (ułatwiania?) procedur negocjacyjnego przejmowania zadań bezpośrednio od administracji rządowej. Niewielkie znaczenie wydatków na zadania powierzone (w 1993 r. stanowiły one zaledwie 1,46 % wydatków ogółem), analizowane w kontekście skali dofinansowania tych wydatków – 40 % środków wyasygnowano z dochodów własnych gmin - dowodzi, iż gminy nie chcą przejmować zadań bez systemowych zmian w zasadach finansowania.

Konieczne wydaje się podjęcie prób identyfikacji przyczyn nierównomiernego dofinansowywania przez gminy zadań zleconych ustawowo i zadań powierzonych. Trudno bowiem projektować zmiany systemu finansów samorządu terytorialnego - zarówno w odniesieniu do ewentualnego powiększenia zbioru zadań własnych gmin, jak i w odniesieniu do ewentualnego utworzenia samorządu powiatowego - bez prób wyjaśnienia przyczyn tak wielkiego zróżnicowania w poziomie dotacji celowych i w poziomie dofinansowywania zadań, na które dotacje te są przekazywane.

Szczególnie wskazana jest identyfikacja prawidłowości zachodzących w poziomach dotacji celowych, wydatków na zadania zlecone i poziomach dofinansowywania zadań zleconych (w przeliczeniu na 1000 mieszkańców wg poszczególnych gmin) w celu ustalenia ewentualnych współzależności typu: “dofinansowywanie wyrównuje nadmierne zróżnicowanie poziomu dotacji celowych” lub “dofinansowywanie jest funkcją poziomu dotacji celowych”, lub “dofinansowywanie jest funkcją poziomu dotacji celowych i poziomu dochodów własnych gminy”, lub “dofinansowywanie zmniejsza zróżnicowanie poziomu wydatków na zadania zlecone ustawowo tworząc regionalne standardy realizacji tych zadań” itd.

Przede wszystkim jednak należy postulować zmianę zasad ustalania kwot dotacji celowych na zadania zlecone i powierzone. Wskazane jest odejście od anachronicznego (zdaniem gmin - systematycznie zaniżanego) szacunku tzw. etatów kalkulacyjnych i wprowadzenie w to miejsce systemu standardów (normatywów) realizacji tych zadań. Wówczas też realna stałaby się możliwość zniesienia finansowania zadań zleconych poprzez dotacje celowe i włączenia środków finansowych na ich wykonywanie w zbiór dochodów własnych gmin.

Decentralizacja systemu budżetowego

Reformy ekonomiczne odsłoniły mechanizmy projektowania wydatków państwa, związków budżetu państwa z systemem ubezpieczeń społecznych, wpływu obciążeń fiskalnych na poziom życia przeciętnego obywatela. System budżetowy musiał być zmieniony, głównie z powodu zaistnienia nowych, ekonomicznie suwerennych podmiotów publicznych - samorządów terytorialnych¹³. Nie wydaje się, by dostatecznie wnikliwie analizowano odwrotny kierunek powyższej zależności, tj. wpływ decentralizacji na reguły i kondycję polskiego systemu budżetowego. Jednakże ta właśnie zależność ujawniła się najszybciej i najbardziej jednoznacznie.

Udział budżetów gmin w dochodach budżetu państwa, w Produkcie Krajowym Brutto i w całym bilansie sektora publicznego wykazuje - por. dane zawarte w tabeli 3 - znamienną tendencję do stabilizowania się na stosunkowo niskim poziomie.

Wzajemne relacje budżetów jednostek samorządu terytorialnego (w Polsce są to jedynie gminy) i budżetu państwa oraz porównywanie udziału obydwu instytucji w Produkcie Krajowym Brutto stanowią stosunkowo precyzyjną miarę decentralizacji całego systemu budżetowego.

Jeżeli za punkt wyjścia przyjmiemy udział publicznych wydatków lokalnych w globalnych wydatkach publicznych całego kraju, to możemy się posłużyć klasyfikacją stosowaną w opracowaniach zachodnioeuropejskich¹⁴. Dość powszechnie wyróżnia się tam trzy grupy państw:

- z rozpoczętymi procesami decentralizacyjnymi - wówczas publiczne wydatki lokalne nie przekraczają na ogół 20 % wydatków publicznych ogółem i nie stanowią więcej niż 7 % PKB;

- z zaawansowanymi procesami decentralizacyjnymi - wówczas publiczne wydatki lokalne nie przekraczają 26 % wydatków publicznych ogółem i stanowią od 7 % do 10 % PKB;

- z ukształtowanymi strukturami samorządu terytorialnego, których wydatki przekraczają 26 % wydatków publicznych ogółem i stanowią więcej niż 10 % PKB.

Polska jako państwo z ledwie rozpoczętymi procesami decentralizacyjnymi znajduje się nadal w grupie pierwszej, w której znajdują się również Rumunia i Słowacja. Natomiast w 1993 r. Czechy znalazły się już w grupie drugiej, a Węgry w grupie trzeciej. Być może jest to jeszcze jeden - obok doświadczeń z prywatyzacją i restrukturyzacją przedsiębiorstw państwowych - argument na rzecz tezy o spowolnieniu przekształceń ustrojowych w państwie, które te przemiany zapoczątkowało.

Samorządy terytorialne przejęły w latach 1991-1993 cały szereg dodatkowych zadań i kompetencji, np. z zakresu opieki społecznej, których nie posiadały w pierwszym okresie funkcjonowania w nowych warunkach ustrojowo - ekonomicznych. Jednakże fakt ten nie znalazł odzwierciedlenia w postaci np. znaczącego wzrostu udziału dochodów gmin w PKB. Udział dochodów gmin w dochodach budżetu państwa w omawianym okresie zmalał z 23,64 % w 1991 r. do 22,74 % w 1994 r.

Zachodzi zatem zjawisko zawężania i zniekształcania procesu decentralizacji ustrojowej, który nie może - jak dotąd - znaleźć rozwinięcia w budowie drugiego szczebla samorządu terytorialnego oraz systemowym poszerzeniu uprawnień szczebla pierwszego (gmin), np. w formie powszechnego przejęcia obowiązku prowadzenia szkół podstawowych. Równocześnie zaś współistnieje niedoceniane i rzadko analizowane zjawisko wyzwalania rezerw polskiego systemu finansów publicznych, które niewątpliwie istnieją, zważywszy na fakt, iż gminy wygospodarowały kwotę około 40 bln zł (oszacowaną jako suma nadwyżek budżetowych z 1991 r. powiększonych o wyższe - wobec przypuszczeń z końca 1990 r. – nakłady inwestycyjne w latach 1991 - 1994) pomimo niskiej partycypacji w PKB. Na dodatkową uwagę zasługuje stosunkowo wysoka efektywność procesu racjonalizacji lokalnych wydatków publicznych, który dopiero się rozpoczął i zawiera dalsze, dotychczas nie uruchomione rezerwy tkwiące w systemie zamówień publicznych oraz stabilnych, instytucjonalnych procedurach nadzoru budżetowego. Nie ulega wątpliwości iż strukturalna reforma polskiego systemu budżetowego wymaga czasu, woli politycznej oraz zmniejszenia napięć w dysproporcji pomiędzy dochodami budżetu państwa a bieżącymi wydatkami publicznymi. Decentralizacja polskiego systemu budżetowego - w granicach wyznaczonych zakresem zadań i kompetencji o charakterze lokalnym lub regionalnym - stwarza szansę na racjonalizację części wydatków publicznych, o których zbyt często bezpodstawnie sądzimy, iż są zawsze i w całości niezbędne. Decentralizacja jest zatem instrumentem uruchamiania prostych rezerw tkwiących w polskim systemie budżetowym oraz warunkiem koniecznym dla podjęcia strukturalnych reform sfery budżetowej - z radykalnymi zmianami w systemie ochrony zdrowia, edukacji i ubezpieczeń społecznych włącznie.

Oczywiście, decentralizacja jest elementem transformacji ustrojowo - terytorialnej państwa - a zatem muszą jej towarzyszyć rozwiązania systemowe. W przeciwnym razie nie mamy do czynienia z decentralizacją, lecz jedynie ze szczególnego rodzaju dekoncentracją, w której poszczególne ogniwa administracji rządowej porozumiewają się z władzami lokalnymi w zakresie (ewentualnego) przekazywania niektórych zadań “do wykonania”. Tego typu koncepcja, intensywnie forsowana od kilkunastu miesięcy (szkolnictwo, program pilotażowy), nie oznacza trwałych zmian układu kompetencyjnego i nie może owocować systemowymi przekształceniami w sferze finansów publicznych.

Po upływie pięciu lat od daty reaktywowania samorządu terytorialnego można; stwierdzić istnienie szeregu rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami a obowiązującym ustawodawstwem. W szczególności należy wskazać następujące fakty:

a) system finansowy gmin nie jest dostosowany do zakresu ich zadań i kompetencji;

b) zakres zadań i kompetencji gmin nie jest dostosowany do powszechnych wyobrażeń władz lokalnych o zakresie ich powinności wobec mieszkańców;

c) powiększanie zakresu zadań i kompetencji gmin wymaga gruntownych zmian w systemie dochodów gmin;

d) dostosowanie systemu dochodów gmin do powiększonego zakresu zadań i kompetencji wymaga żmudnych analiz precyzujących ewentualne standardy realizacyjne - niestety, nie istnieje pewność otrzymania dobrych rezultatów takich analiz z uwagi na ogromne dysproporcje przestrzenne w dostępie do środków publicznych (obydwu segmentów administracji publicznej) i z uwagi na niemożność radykalnego zniesienia tych dysproporcji;

e) równoległym sposobem powiększania władztwa wspólnot lokalnych powinna być budowa samorządu powiatowego, który utworzyłby struktury bardziej jednorodne (obszar, ludność, potencjał fiskalny), tj. struktury znoszące przynajmniej część obecnych dysproporcji przestrzennych w dostępie administracji publicznej do środków z systemu budżetowego państwa.
 

Tabela 1

Poziom i struktura transferów z budżetu państwa do budżetów gmin
 

	1991		1992		1993
Wyszczególnienie	(mld zł)	struktura	(mld zł)	struktura	(mld zł)	struktura
Transfery ogółem	12 736	100%	19 497	100%	27 140	100%
Subwencja ogólna, w tym:	6805	53,4%	7 576	38,9%	11 024	40,7%
- subwencja wyrównawcza	3 086	24,2%	1 826	9,4%	2 137	7,9%
- subwencja na wydatki bieżące	2 272	1,78%	2 350	12,1%	2 019	7,4%
- subwencja na wydatki inwestycyjne	381	3,0%	384	2,0%	385	1,4%
- subwencja oświatowaa)	1 066	8,4%	3 016	15,4%	6 483	24,0%
Dotacje celowe, w tym:	5931	46,6%	11 921	61,1%	16 094	59,3%
- dotacje celowe na zadania własne gmin	600	4,7%	1 573	8,0%	3 554	13,1%
- dotacje celowe na zadania zlecone gminom przez ustawy	5 331c)	41,9%	9 276	47,6%	11 710	43,1%
- dotacje celowe na zadania powierzone gminomb)	-	-	1 072	5,5%	831	3,1%

^a)Otrzymują tylko te gminy, które przejęły prowadzenie szkół podstawowych przed obligatoryjnym terminem.

^b)Są to zadania administracyjne wykonywane przez niektóre gminy w wyniku porozumień z administracją rządową.

^c)Łącznie dla zadań zleconych przez ustawy i powierzonych przez administrację rządową.

Źródło: Obliczenia własne, na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

Tabela 2

Dochody i wydatki budżetów gmin w latach 1991 - 1994 (struktura)
 

Treść	1991	1992	1993	1994
	Struktura (w%), (szacunkowo)
Dochody budżetów gmin	100,00	100,00	100,00	100,00
1. Dochody własne,  z tego:	45,35	47,46	46,51	41,28
- podatek od nieruchomości	15,31	16,43	14,84	14,65
- podatek rolny	3,88	2,73	3,82	3,17
- podatek od środków transportowych	1,11	3,48	3,33	3,01
- podatki z karty podatkowej	2,37	3,22	2,79	2,10
- opłata skarbowa	4,63	5,30	5,06	4,11
- pozostałe dochody	18,04	16,30	16,67	14,26
2. Transfery z budżetu państwa	25,59	30,36	28,12	34,96
- subwencja ogólna	11,52	7,10	4,71	3,85
- subwencja oświatowa	2,14	4,70	6,74	11,64
- dotacje celowe do zadań własnych gmin	1,20	2,45	3,68	2,15
- dotacje celowe na zadania zlecone gminoma)	10,73	16,11	12,95	17,32
3. Udziały w podatkach państwowych	29,06	22,19	25,37	23,75
- podatek dochodowy od osób fizycznych (15%)b)	23,86	19,82	21,51	21,28
- podatek dochodowy od osób prawnych (5%)	5,20	2,37	3,86	2,47
Wydatki budżetów gmin	100,00	100,00	100,00	100,00
- wydatki na wynagrodzenia	10,65	14,05	13,92	18,19
- wydatki inwestycyjne	26,16	23,38	25,18	20,73
- pozostałe wydatki	63,19	62,58	60,91	61,08

^a)Łącznie z tzw. zadaniami powierzonymi.

^b)W 1991 r. były to udziały w zniesionych z dniem 1 stycznia 1992 r. podatkach: od wynagrodzeń (30% wpływów), od płac (30% wpływów), wyrównawczym (30%), dochodowym od osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą (50% wpływów).

Źródło: Obliczenia własne, na podstawie sprawozdań budżetowych gmin.

Tabela 3

Dochody i wydatki budżetów gmin w Polsce

Struktura, relacje do budżetu państwa i PKB
 

		Dochody gmin												Wydatki ogółem
Treść		Ogółem	Dochody własne		Dotacje celowe		Subwencja		Subwencja ogólna		Udział w podatkach państwowych		Ogółem			Wydatki inwestycyjne
1		2		3		4		5		6		7			8		9
	1991	100,00	45,30		11,90		2,10		11,60		29,10		100,00			26,20
Struktura (w %)	1992	100,00	47,50		18,60		4,70		7,10		22,10		100,00			23,40
	1993	100,00	46,50		16,70		6,70		4,70		25,40		100,00			25,20
	1994b)	100,00	41,30		19,50		11,60		3,90		23,70		100,00			20,70
	1991	23,64	10,72		2,82		0,51		2,72		6,87		21,15			5,53
Relacja do dochodów	1992	20,53	9,74		3,81		0,96		1,46		4,56		20,74			4,85
budżetu państwa	1993	21,03	9,78		3,50		1,43		0,99		5,33		20,88			5,26
	1994b)	22,74	9,37		4,43		2,64		0,90		5,40		22,57			4,68
Relacja do wydatków	1991	21,49	9,74		2,56		0,47		2,48		6,24		19,23			5,03
budżetu państwa bez	1992	18,58	8,82		3,44		0,87		1,32		4,12		18,77			4,39
obsługi długu publicznego	1993	21,80	10,14		3,63		1,47		1,03		5,53		21,64			5,45
(w%)	1994b)	24,73	10,21		4,81		2,89		0,95		5,87		24,54			5,09
	1991	6,05	2,74		0,72		0,13		0,70		1,76		5,41			1,42
Relacja do PKB (w%)	1992	5,62	2,67		1,04		0,26		0,40		1,25		5,68			1,33
	1993	6,22	2,89		1,04		0,42		0,29		1,58		6,18			1,55
	1994b)	6,84	2,82		1,33		0,80		0,26		1,62		6,76			1,41

 

^a)Do 1993 r. subwencja oświatowa stanowiła część subwencji przekazywanej przez Ministra Finansów, od 1994 r. subwencja oświatowa jest przekazywana przez Ministra Edukacji Narodowej.

^b)Szacunkowo (szacunek z 31 stycznia 1994 r.).

Źródło: Obliczenia własne, na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa, sprawozdań budżetowych gmin, ustawy budżetowej na 1994 r.