Samorząd Terytorialny
Rocznik 1993
Nr 10
Omówienie dyskusji na konferencji Rozwój samorządu terytorialnego reforma powiatowa Jachranka 8-10 października 93, ss. 68-71
Dyskusja toczyła się w dwóch płaszczyznach politycznej i merytorycznej. Część uczestników konferencji wyrażała pogląd, że należy szczegółowo dopracować projektowane ustawodawstwo wprowadzające powiat samorządowy, inni twierdzili, że nad szczegółami należy dyskutować i pracować dopiero wtedy, gdy zapadną decyzje polityczne i określony zostanie nowy kształt ustroju administracji publicznej.
Zdaniem Krzysztofa Janika (posła SLD) formułowanie opinii i stanowiska w sprawie reformy powiatowej przez te partie, które są dziś w Sejmie jest o tyle kłopotliwe i utrudnione, że w dotychczasowych pracach nad reformą, jako opozycja parlamentarna, nie zawsze brały one udział. Partiom, które zwyciężyły w ostatnich wyborach należy dać czas na to, by mogły z całą odpowiedzialnością wypowiedzieć się zarówno co do tempa, kierunków jak i zakresu przygotowanych już założeń reformy. Na pewno jednak prac nad reformą administracji publicznej nie da się zahamować, ważne natomiast jest, jak mądrze ustawić priorytety, hierarchię celów, tak, by realna stała się ich realizacja. W dalszych pracach nad reformą niezbędne będzie, jego zdaniem, uwzględnianie w nich także głosów opozycji pozaparlamentarnej, tych wszystkich sił politycznych, które z natury rzeczy są związane z ideą państwa demokratycznego.
Nie negując potrzeby reformy powiatowej należy, zdaniem przedstawiciela Unii Pracy Bernarda Perlaka, precyzyjnie określić relacje państwo samorząd i zagwarantować je konstytucyjnie. Nie może bowiem być takich sytuacji, że zmienia się rząd i od razu zaczyna się kwestionować wypracowane przez poprzedników zasady, np. regulujące finansowanie samorządu.
Zdaniem prof. Karola Sobczaka (Uniwersytet Warszawski), niezależnie od różnych opcji politycznych, a nawet demagogii walki politycznej, jest oczywiste, że utworzenie powiatu jest niezbędne. Powiat powstał w Europie jako instytucja nie polityczna, lecz techniczno-administracyjna, chodziło bowiem o to, jak zorganizować wykonywanie pewnych zadań lokalnych, które wykraczają poza gminę. Przywrócenie powiatów nie jest więc eksperymentem, jest za to powołaniem struktury, która sprawdziła się w innych krajach, a także z dobrym skutkiem funkcjonowała w Polsce do roku 1975.
Najważniejsze jednak jest to, że w środowisku samorządowym jest zgoda na powiat powiedział Wojciech Czech (przewodniczący Sejmiku Samorządowego Województwa Kieleckiego). Ta zgoda zawarta została m.in. w oświadczeniu wszystkich central samorządowych, ponadgminnych, w którym domagają się one od parlamentarzystów i rządu utworzenia powiatu samorządowego, który miałby inne kompetencje niż gmina, nie byłby nadrzędny w stosunku do gminy i dysponowałby własnym mieniem i własnym budżetem.
Nie rozwiązana w ustawie z 1990 roku o samorządzie terytorialnym tak ważna kwestia, jak kompetencje własne samorządu miast, i to nie tylko tych dużych, których uprawnienia zostały ukształtowane na równi z kompetencjami gmin wiejskich, była jedną z ważniejszych determinant rozpoczęcia prac nad nowym modelem ustrojowym państwa. Dlatego też w dyskusji i pracach nad ustawą powiatową tak ważnym zagadnieniem jest wyraźne określenie kompetencji powiatu. Od tego trzeba wyjść. Trzeba zinwentaryzować te zadania w państwie, które, ze swej istoty, nie muszą być wykonywane przez administrację rządową, a potem zastanowić się, jaką strukturę ustrojową dla nich przyjąć, by mogły być racjonalnie, oszczędnie i z pożytkiem dla obywatela wykonywane. Taką strukturą, poza miastami i gminami, których kompetencje są już ustalone, byłby oczywiście powiat. I to nie jako związek gmin czy podmiot tożsamy z gminą. Trzeba stworzyć komplementarny model ustrojowy wspólnot lokalnych, który będzie stanowił element logicznej struktury funkcjonowania państwa i wykonywania jego zadań publicznych. Oczywiście wszystkich tych zadań nie da się bardzo precyzyjnie i wyczerpująco określić w ustawie ustrojowej powiatu. Potrzebne będą zmiany w ustawach szczegółowych, resztę z tych zadań wykreuje i dopisze życie stwierdził Piotr Fogler przewodniczący komisji legislacyjnej KSST.
Tworzenie nowego ustroju państwa wymaga zastosowania inżynierii cząstkowej tzn. podejmowania reformy w taki sposób, by w każdym czasie gdy wystąpią pewne sygnały niefunkcjonalności niektórych jej elementów, niesprawdzenia się pewnych koncepcji można było dokonywać korekt. Dotychczasowe poprawki usprawniające jego funkcjonowanie doprowadziły do uformowania się i stabilizacji samorządu gminnego, a także pozwoliły dostrzec, co jeszcze należałoby udoskonalić. Ale samorząd gminny stał się faktem, a konsekwencją jego utworzenia jest potrzeba pójścia dalej powołania samorządu powiatowego. Ta potrzeba pójścia dalej w reformowaniu państwa wynika, generalnie rzecz biorąc, z niesprawdzenia się w praktyce administracji rejonowej z jednej strony, z drugiej zaś, niesamowitego rozrostu administracji specjalnej. Okazało się, że system scentralizowany w naszym kraju znakomicie adaptuje się do nowej sytuacji. Po wyrwaniu części jego kompetencji administracji rządowej i przekazaniu ich samorządom tworzy sobie nowego typu instytucje. Według prof. Piotra Buczkowskiego (poseł obecnej kadencji, przewodniczący KSST), można z całą odpowiedzialnością powiedzieć, że stopień centralizacji jest daleko większy niż był w momencie podejmowania reformy samorządowej.
Propozycja utworzenia powiatów ma właśnie przerwać ten proces, ten zaklęty krąg centralizowania państwa. Proponowane rozwiązania nie są oczywiście ostateczne, ale pozwalają na zrealizowanie oczekiwań gmin, a także oczekiwań obywateli, które są przez nich sygnalizowane, pozwalają poprawić, bez zakłóceń, funkcjonowanie administracji i służb świadczących usługi publiczne. Niezmiernie istotnym czynnikiem warunkującym podjęcie prac reformatorskich jest ratowanie budżetu państwa. To prawda, że najważniejszymi źródłami jego dochodów są gospodarka, przemysł, polityka podatkowa, ale wydaje się, że nie mniej ważne dla jego zasobu jest oszczędzanie i racjonalizacja wydatków administracji publicznej. Samorządy udowodniły przez te trzy i pół roku, że lepiej gospodarują groszem publicznym, wydają oszczędniej, a przy tym lepiej realizują zadania publiczne, zapewniają lepszą obsługę obywateli niż scentralizowana administracja rządowa. I z tego m.in. również wynika poparcie dla koncepcji reformy powiatowej. Rozwijanie samorządności lokalnej jest jednym ze sposobów na likwidowanie marnotrawstwa środków publicznych.
Gminy udowodniły, że jest to możliwe
powiedziała dr Zyta Gilowska. Po pierwsze zmieniły strukturę wydatków,
skoro w 1991 r. jedną czwartą swoich dochodów przeznaczyły na inwestycje
i po drugie zminimalizowały nakłady na bardzo wiele zadań, które zostały
im przekazane. W rezultacie sprawiły, że publiczne pieniądze zostały wykorzystane
rozsądniej, oszczędniej i zgodnie z oczekiwaniami lokalnej społeczności.
Tak z pewnością byłoby w przypadku powiatów. Ale z reformą powiatową wiążemy
większe nadzieje. Dlatego też musi być precyzyjnie określony system finansów,
zarówno dla gmin, jak i powiatów, a także województw. Z punktu widzenia
racjonalizacji wydatków publicznych w Polsce jest to posunięcie kluczowe.
Dopiero wtedy bowiem będziemy mogli dowiedzieć się, ile pieniędzy i na
jakie zadania i kompetencje wydaje administracja resortowa. Obecny układ
jest całkowicie niejasny. Czy w dalszym ciągu będziemy tolerowali sytuację,
w której nasze własne pieniądze przecież budżet państwa tworzony jest
z danin publicznych będą wydawane według zasad i kryteriów zwyczajowych,
utrwalonych w głowach urzędników ministerialnych, czy też chcemy, by były
one wydatkowane według reguł pozwalających spodziewać się racjonalności,
efektywności i skuteczności.
Powstaje pytanie: jaki powinien być system finansów powiatów. Uzyskanie szczegółowej odpowiedzi na to pytanie wymaga przeprowadzenia bardzo skomplikowanych badań, zaprojektowania drobiazgowych rozwiązań. Ważne jest bowiem, by Polska przechodziła przez kolejne impulsy decentralizacyjne możliwie płynnie. Ale nie może to być tylko racjonalizowanie dotychczasowych struktur wydatków publicznych. Na to nie byłoby zgody społecznej.
Bezpiecznym, jak się wydaje, sposobem dokonywania analizy rodzaju środków potrzebnych na funkcjonowanie poszczególnych powiatów jest przyjęcie siatki gmin jako metody osadzania informacji. Niezależnie bowiem od tego, ile tych powiatów będzie i jak będzie się zmieniał ich zasięg terytorialny, jakie układy przestrzenne będą przyjęte, w każdym przypadku, zgodnie z proponowaną zasadą, powiat będzie tworzyła pewna skończona liczba gmin. Ktoś może zadać pytanie: czy można konstruować system finansowania powiatu skoro uważamy, że nie jest uporządkowany system finansów gmin? Zdaniem dr Zyty Gilowskiej, można, dlatego, że ten system jest nie tyle mało uporządkowany, co podlega ewolucji, a ta ma charakter planowy i jest łagodna, zmierza w dobrym kierunku. Taka ewolucja czeka oczywiście w przyszłości również system finansowy powiatów. Nie da się zaprojektować bytu idealnego. Takie nie istnieją.
Poza wszelką dyskusją jest oczywiście zdaniem dr Zyty Gilowskiej że budżety powiatów nie mogą być tworzone, w jakiejkolwiek mierze, kosztem budżetów gmin, absolutnie nie mogą pomniejszać ich dochodów.
W dyskusji na temat finansów samorządu terytorialnego uczestnicy konferencji , specjaliści prawa finansowego i ekonomiści, zwracali uwagę na fakt, iż ważnym elementem gospodarki finansowej w gminach, a w przyszłości również w powiatach, powinno być tworzenie komunalnych instytucji bankowo-kredytowych. Samorządy muszą nauczyć się korzystać ze zwrotnego, kredytowego finansowania, powiedział prof. Stefan Ochociński. Samo gospodarowanie udziałami w podatkach i subwencjami dziś nie jest już wystarczające. Instytucje tego typu, zwłaszcza w zakresie kredytu krótkoterminowego komunalne kasy oszczędności jako podmioty występujące na rynku kapitałów pieniężnych, miałyby pełną postawę działania. Obok komunalnych kas oszczędności szczebla powiatowego lub miast wydzielonych z powiatu powinny być tworzone kapitały długoterminowe, oparte na długoterminowych lokatach pieniężnych. Przy ich tworzeniu można wykorzystać utrwalone praktyką, dobre doświadczenia krajów zachodnich, a przecież i w Polsce w okresie międzywojennym efektywnie działały tego rodzaju instytucje, np. Poznański Bank Komunalny, czy komunalne banki kredytowe, które zwłaszcza na rynku kapitałów i lokat długoterminowych konkurowały z dawnymi towarzystwami ziemskimi czy bankami hipotecznymi, opartymi na towarzystwach właścicieli nieruchomości miejskich lub przemysłowych.
Na zakończenie dyskusji prof. Michał Kulesza, Pełnomocnik Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej, stwierdził, że sami o sobie gorzej sądzimy, niż nas sądzą z zewnątrz. Porównanie tego, co w sferze samorządu terytorialnego dokonało się w Polsce w ciągu ostatnich prawie czterech lat z tym, czego dokonały inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej w każdym przypadku świadczy na naszą korzyść. I nie jest to tylko uogólnienie. Byliśmy jedynym krajem, który w tej dziedzinie zdecydował się na reformę radykalną, rzeczową i uczciwą. W innych krajach, np. w Czechach i na Słowacji uczyniono pozorny ruch, aczkolwiek spektakularny, przeprowadzono wolne wybory do starego systemu.
Zostaliśmy wyróżnieni, jeśli wolno tak powiedzieć, za tę aktywność, za skutek naszych reform. Na jesieni 1994 roku odbędzie się w Warszawie pierwsza w krajach Europy Środkowej i Wschodniej konferencja ministrów Rady Europy do spraw samorządu terytorialnego. Jest to też w pewnym sensie wyzwanie, któremu musimy sprostać merytorycznie przygotowując reformę powiatową. I możemy to uczynić, gdyż ogromna część prac przygotowawczych do tej reformy jest zakończona. Oczywiście decyzja ostateczna należeć będzie do polityków, do parlamentu, ale już dziś można powiedzieć, że proces dalszej decentralizacji administracji publicznej został uruchomiony i chyba trudno byłoby go zatrzymać.
*
Następnego dnia (10 października) pracowano w czterech zespołach roboczych:
1) Koszty przeprowadzenia reformy (moderator: Bohdan Marciniak).
2) Miasta nie należące do powiatu i zespoły metropolitarne (moderator: Franciszka Cegielska).
3) Reforma powiatowa a pozycja gminy (moderator: Wojciech Czech).
4) Nowy ustrój administracji rządowej w terenie (moderator: dr Stanisław Prutis).
Posiedzeniu zespołu ds. kosztów przeprowadzenia reformy przewodniczył pan Bohdan Marciniak Wicedyrektor Biura ds. Administracji Publicznej URM. Na wstępie omówiono rezultaty prac istniejącego przy Pełnomocniku Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej Zespołu ds. transformacji zadań i kompetencji administracji terenowej, którym kieruje właśnie B. Marciniak. Zespół, szacując koszty, przyjął założenie, że do przyszłego powiatu przejdą wszystkie administracje specjalne. Po wysłuchaniu referatu B. Marciniaka rozpoczęła się ożywiona dyskusja dotycząca kosztów reformy. Omawiano również zagadnienia związane z kosztami przekształcenia obecnych urzędów rejonowych w urzędy powiatowe1.
Obradom zespołu Miasta nie należące do powiatu i zespoły metropolitarne przewodniczyła pani Franciszka Cegielska Prezydent Gdyni. Dyskusja skupiona była wokół problematyki zespołów metropolitarnych. Zapoczątkowała ją pani Franciszka Cegielska, omawiając doświadczenia współpracy między Gdańskiem, Gdynią i Sopotem w ramach aglomeracji Trójmiejskiej. Następnie zgromadzeni zwrócili uwagę na niejednoznaczność pojęcia zespół metropolitarny. O ile wątpliwości nie budzi zaliczenie do grona zespołów metropolitarnych aglomeracji gdańskiej, warszawskiej i katowickiej, to problemy nastręczają takie miasta, jak Kraków, Łódź, Wrocław, Poznań, Szczecin, które pragną także być traktowane jako miasta metropolitarne. Następnie wymieniono cztery grupy zagadnień, wokół których koncentruje się współpraca w ramach metropolii. Są to:
- planowanie przestrzenne i strategiczne, w tym ekologia;
- zarządzanie systemami komunalnymi komunikacja;
- bezpieczeństwo publiczne;
- sprawy finansowania układu metropolitarnego.
Dyskusja toczyła się wokół zadań, kompetencji, struktury organizacyjnej oraz sposobów finansowania zespołów metropolitarnych (omówiono m.in. koncepcję podatku metropolitarnego i subwencji wyrównawczej). Podniesiono również problem relacji i podziału kompetencji między metropolią a powiatem. Podkreślono, iż mimo istniejących możliwości prawnych miasta wyjątkowo rzadko zrzeszają się w związki komunalne dla realizacji zadań ponadlokanych. Na koniec zwrócono uwagę na to, że w ostatniej wersji ustawy powiatowej poświęcono metropolitom bardzo mało miejsca.
Pracom trzeciego zespołu roboczego przewodniczył pan Wojciech Czech Przewodniczący Sejmiku Samorządowego Województwa Kieleckiego. Zespół zajmował się problematyką relacji między gminą a przyszłym powiatem. Pan Czech rozpoczął spotkanie od przedstawienia sprawozdania z dotychczasowych prac nad reformą powiatową. W czasie dyskusji podkreślono trafność koncepcji powiatu jako wspólnoty samorządowej, a nie związku gmin. Zgodzono się również z tezą, że niecelowe jest wprowadzanie dwóch odrębnych aktów prawnych regulujących działalność samorządu terytorialnego i powiatowego. Wskazano na niespójność projektu ustawy o kolegiach odwoławczych, który nie przewiduje koniecznych zmian w k.p.a., a także na konieczność licznych nowelizacji ustaw szczególnych, które w swych obecnych rozwiązaniach nie odpowiadają potrzebom reform ustrojowych.
Moderatorem ostatniego z zespołów był pan Stanisław Prutis Wojewoda Białostocki. Wprowadzając w problematykę pan Prutis przypomniał główne założenia leżące u podstaw projektu ustawy o terenowych organach administracji rządowej, przygotowanego w Biurze Reformy Administracji Publicznej. Należą do nich m.in. zespolenie administracji rządowej, nowy kształt województwa, tak by było ono jedynym szczeblem tej administracji w terenie, określenie statusu wojewody jako szefa administracji rządowej i przedstawiciela rządu w województwie. Uczestniczący w pracach zespołu podzielili się uwagami, jakie nasunęły im się po lekturze projektu. Byli zgodni co do tego, że tak szeroko zakrojone zmiany, a także zdecydowane wzmocnienie pozycji wojewody wymaga jednoznacznych odpowiedzi na szereg wątpliwości. Po pierwsze czy terenowa administracja rządowa powinna zostać zespolona i, jeśli tak, w jakim zakresie. Po drugie- czy powinny wykształcić się reprezentacje samorządowe na szczeblu regionalnym (analogicznie do Rad Regionalnych we Francji). Podniesiono również problem związany z uchwaleniem i wykonywaniem budżetu wojewódzkiego czy nie powinno być tak, że budżet jest uchwalany przez ciało z wyboru (typu rady wojewódzkiej), zaś jego wykonawcą jest wojewoda. Dyskutowano również zmiany siatki podziału terytorialnego. Projekt ustawy przewiduje funkcję wicewojewody terytorialnego, do którego zadań należałaby współpraca z wojewodą, a także działalność likwidacyjna w stosunku do małych województw. Przy mającej nastąpić reorganizacji należy także rozstrzygnąć, w jaki sposób wykorzystać ludzi z likwidowanych i redukowanych administracji. Kolejne zagadnienie dotyczyło problemu relacji pomiędzy wojewodą a administracją niezespoloną wojewoda, w myśl proponowanej regulacji prawnej, może wydawać wytyczne w stosunku do administracji niezespolonej, jednocześnie polecenia dla tej administracji może wydawać właściwy minister co się dzieje w wypadku, gdy wytyczne są sprzeczne. Zastanawiano się także nad tym, kto powinien sprawować nadzór pod względem legalności nad samorządami i czy tej funkcji, w jeszcze szerszym zakresie, nie należałoby powierzyć sądom.
