1-2/1997
Andrzej Borodo
Wybrane zagadnienia dochodów samorządu powiatowego
Ogólne uwagi o pozycji i zadaniach samorządu
powiatowego
1. Zasadność utworzenia powiatowej jednostki samorządu terytorialnego obejmującej obszar kilku (kilkunastu) gmin i wykonującej, w formie administracji zdecentralizowanej, zadania publiczne o charakterze komunalnym wynika z wielu przesłanek. Należą do nich m.in.:
- uwzględnienie potrzeb i preferencji mieszkańców ponadgminnej (powiatowej) jednostki samorządu terytorialnego. Preferencji mieszkańców, zamieszkałych na obszarze obejmującym kilka (kilkanaście) gmin nie jest w stanie uwzględnić z natury rzeczy pojedyncza gmina. Natomiast ponadgminny związek mieszkańców wyodrębniony pod względem ustrojowym, prawnym i finansowym, a także posiadający własny majątek może artykułować (poprzez wybory i referenda powiatowe, organy powiatowe, różne formy działalności) szersze niż gminne potrzeby i interesy;
- uwzględnienie terytorialnego zróżnicowania (w wymiarze jednostki powiatowej) co do zapotrzebowania na określone usługi publiczne, np. usługi w dziedzinie oświaty, kultury, bezpieczeństwa publicznego, rozwoju gospodarczego;
- uwzględnienie związku pomiędzy lokalnym (w tym także ponadgminnym, powiatowym) zakresem, rozmiarami i strukturą usług publicznych a kosztami ich realizacji1. Koszty wielu lokalnych usług publicznych są uwarunkowane miejscowo co do kręgu osób z nich korzystających, odnośnie do optymalnego poziomu ich ponoszenia i w zakresie określenia (przez miejscowych podatników) stopnia obciążeń możliwych do zaakceptowania;
- utworzenia nowego typu związku publicznopranwego, tj. powiatowej jednostki samorządu terytorialnego zwiększy stopień innowacyjności pomiędzy zdecentralizowanymi jednostkami sektora publicznego (gminami, powiatami, miastami).
2. Zadania powiatowe różnią się od zadań gmin i miast położonych na obszarze powiatu. Chodzi tu bowiem o zadania, które w świetle zasady subsydiarności - z reguły przekraczają możliwości efektywnej ich realizacji przez gminy. Dlatego powinny być przekazane wyodrębnionemu prawnie terytorialnemu związkowi mieszkańców o szerszym zasięgu niż wspólnot gminna, którego organy i struktury organizacyjne są w stanie efektywnie wykonywać zadań własnych samorządu powiatowego zbliżony byłby do tej części zadań dużych miast (miast stanowiących powiaty miejskie), których nie mogą realizować gminy wiejskie, miejsko-wiejskie i miasta będące dużymi miastami. Byłyby to więc zadania z zakresu oświaty ponadpodstawowej, niektórych instytucji ochrony zdrowia i opieki społecznej, dróg ponadgminnych, niektórych instytucji kultury, bezpieczeństwa publicznego i inne.
Razem wzięte, powiatowa jednostka samorządu terytorialnego i działające na jej terytorium gminy, powinny posiadać zadania podobne do zadań miast wyłączonych z powiatów (a więc miast dużych). Ponadto, powiat samorządowy powinien objąć zadania wykonywane dotychczas przez kierowników urzędów rejonowych terenowe organy administracji ogólnej działające na szczeblu rejonowym.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.), minister właściwy do spraw administracji, po zasięgnięciu opinii wojewodów, określa w drodze rozporządzenia siedziby i terytorialny zasięg działania urzędów rejonowych. Ich terytorialny zasięg działania nie może naruszać granic gmin. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z 9 czerwca 1995 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów rejonowych (Dz.U. Nr 66, poz. 341) w ramach istniejących województw utworzono ogółem 267 takich urzędów, obejmujących poszczególne gminy i miasta. Urząd rejonowy obejmuje z reguły kilkanaście gmin i miast.
Obecnie działające w Polsce organy i urzędy rejonowe można w zasadzie ocenić jako powiaty rządowe. Organy rejonowe są elementem scentralizowanej administracji rządowej. Kierownika urzędu rejonowego oraz jego zastępcę powołuje i odwołuje wojewoda. Na skład personalny i działalność rejonowych organów rządowej administracji ogólnej mieszkańcy rejonu administracyjnego nie mają żadnego wpływu. Ogranicza to funkcjonowanie zasad państwa demokratycznego i obywatelskiego. Rejonowe organy rządowej administracji ogólnej powinny być przekształcone w struktury administracji zdecentralizowanej w samorząd powiatowy. Przekształcenie takie będzie implikowało występowanie w ramach zadań samorządu powiatowego znaczącej grupy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (finansowanych z odpowiednich dotacji celowych).
Powołanie samorządu powiatowego, w którego funkcjonowaniu występowałyby istotne grupy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, może także wpłynąć na ograniczenie roli różnych administracji specjalnych oraz na wprowadzenie obywatelskiej kontroli w stosunku do wykonywanej przez nie działalności. Terenowe administracje specjalne są elementami scentralizowanej administracji rządowej, podporządkowanymi ministrom. Struktury organizacyjne i przestrzenne administracji specjalnych wykazują duże zróżnicowanie: 10 spośród nich funkcjonuje w płaszczyźnie ponadgminnej (rejonowej), 14 na szczeblu 49 województw, a 24 w płaszczyźnie ponadwojewódzkiej. Na strukturę polskiej administracji składa się w istocie aż pięć szczebli zarządzania, co obejmuje: 1) centrum, 2) okręgi administracji specjalnych, 3) województwa, 4) rejonowy administracji ogólnej i specjalnych, 5) gminy. Między tymi szczeblami zachodzą skomplikowane układy zależności, dotyczące stosunków władczych, nadzorczych, kontrolnych, organizacyjnych, finansowych i innych2. Na wspomnianych szczeblach funkcjonowania administracji publicznej działają jednak dwa rodzaje administracji: scentralizowana administracja rządowa (ogólna i specjalna) oraz samorząd terytorialny (działający jedynie na szczeblu gminnym).
3. Ilu mieszkańców powinien mieć tzw. powiat miejski, a więc jednostka wyodrębniona z powiatu ziemskiego, ilu zaś mieszkańców powinien liczyć powiat ziemski? Status prawny powiatu miejskiego i status powiatu ziemskiego byłyby zbliżone w tym znaczeniu, że są to jednostki tej samej rangi rangi powiatowej. Jednakże powiaty miejskie są jednocześnie pojedynczymi (choć dużymi) gminami o statusie miasta.
Zgodnie z art. 3 dekretu Naczelnika Państwa z 4 lutego 1919 r. o tymczasowej ordynacji powiatowej (Dz.U. RP Nr 13, poz. 141), miasta liczące powyżej 25 tys. mieszkańców były wydzielone z samorządu powiatowego i same wówczas pełniły funkcje samorządu powiatowego. Samorząd powiatowy obejmował więc gminy wiejskie i miasta nie wydzielone z samorządu powiatowego, tj. w zasadzie liczące mniej niż 25 tys. mieszkańców3. Powyższa granica 25 tys. wynika też z przepisów rozdziału 8 (art. art. 56 60) ustawy z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. RP nr 35, poz. 294). Z kolei według art. 73 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (tekst jednolity: Dz.U. RP z 1936 r. nr 80, poz. 555), miasta liczące na podstawie powszechnego spisu ludności więcej niż 75 tys. mieszkańców tworzyły odrębne powiaty miejskie dla celów administracji rządowej. Trzeba podkreślić, że chodzi tu o powiaty miejskie dla celów administracji rządowej, nie zaś o miejskie jednostki samorządu powiatowego.
1 kwietnia 1939 r. było w Polsce 4072 związków samorządowych, a mianowicie: 2 związki wojewódzkie (Poznański i Pomorski), 264 związki powiatowe (w tym 23 grodzkie), 611 miast (w tym m.st. Warszawa, 52 miasta wydzielone z powiatów oraz 558 miast nie wydzielonych oraz 3195 gmin wiejskich4.
W okresie Polski Ludowej w połowie lat 60. wśród jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa występowały powiaty ziemskie, których było 317 oraz powiaty grodzkie (miasta stanowiące powiaty), których było 74. Najliczniej występującym typem miasta stanowiącego powiat było miasto o liczbie mieszkańców od 40 do 75 tys. Na obszarze powiatów ziemskich występowały miasta, gromady i osiedla. Działały też województwa: 17 województw ziemskich oraz 5 województw grodzkich, tj. miast uznanych za jednostkę równorzędną województwu5.
Projekt ustawy o samorządzie powiatowym opracowany przez Komisję Nadzwyczajną Sejmu RP w 1995 r. używa terminu miasta na prawach powiatu. Według art. 70 projektu, miastem na prawach powiatu jest miasto liczące więcej niż 80 tys. mieszkańców. Jednakże z art. 8 projektu wynika, że powiaty mogą liczyć do 50 tys. mieszkańców, ale mogą być większe i liczyć ponad 100 tys. mieszkańców.
Z powyższego wynika, że granica liczby mieszkańców, powyżej której miasto uzyskuje status powiatu miejskiego, nie jest sztywna i zależy m.in. od uwarunkowań okresu, w którym poszczególne regulacje prawne są przyjmowane, a także jest sprawą konkretnych warunków miejscowych.
Według stanu na 30 grudnia 1994 r.6, w Polsce są 853 miasta, w tym miast powyżej 20 tys. mieszkańców 231, miast powyżej 50 tys. mieszkańców 93, a miast powyżej 100 tys. mieszkańców 42.
30 grudnia 1994 r. istniało w Polsce 267 urzędów rejonowych, a zarazem rejonów administracyjnych, obejmujących swym zasięgiem kilka lub kilkanaście gmin. Na obszarze wspomnianych rejonów było (30 grudnia 1994 r.) 2468 gmin. Niektóre z tych gmin mają status miasta. Część gmin ma charakter miejsko-wiejski, tzn. na ich obszarze znajduje się miasto (lub miasta) i sołectwa7. Niektóre gminy mają charakter wiejski na ich obszarze nie ma miejscowości mającej status miasta (występują tylko sołectwa).
Dochody samorządu powiatowego w II Rzeczypospolitej
Ważnym przykładem odnoszącym się do dochodów powiatów jako jednostek samorządu terytorialnego są regulacje dotyczące dochodów powiatowych związków samorządowych z okresu II Rzeczypospolitej. Przepisy ustawy z 11 sierpnia 1923 r. o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych (tekst jednolity: Dz.U. z 1936 r. nr 62, poz. 454) określały m.in. źródła dochodów poszczególnych związków samorządu terytorialnego II Rzeczypospolitej. Ustawa określała dochody gmin wiejskich, miast, w tym miast wydzielonych i nie wydzielonych z powiatowych związków samorządowych, a także wojewódzkich związków samorządowych (które występowały w niektórych województwach RP, np. w woj. poznańskim i woj. pomorskim). Z regulacji ustawy wynika, że odrębnym w stosunku do państwa jednostkom samorządu terytorialnego przekazane zostały określone źródła dochodowe: dodatki do podatków państwowych, udziały w podatkach państwowych, podatki samoistne, inne źródła8. W ramach poszczególnych źródeł dochodowych samorządu określone zostały dochody poszczególnych rodzajów związków komunalnych, np. miast, gmin wiejskich, związków powiatowych.
Dochodami powiatowych związków samorządu terytorialnego były odpowiednie źródła podatkowe, którymi jednak związek powiatowy musiał się dzielić z gminą wiejską lub też z miastem nie wydzielonym z powiatowego związku. Przykładowo, zgodnie z art. 3 ustawy o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych, z łącznego obciążenia gruntów i budynków położonych na obszarze gmin wiejskich podatkami komunalnymi mogły korzystać gminy wiejskie do wysokości 40 proc., a powiatowe związki samorządowe do wysokości 50 proc. Według art. 4 ust. 7 omawianej ustawy, z łącznego obciążenia gruntów na obszarze miast podatkami komunalnymi miasta nie wydzielone mogły korzystać do wysokości 70 proc., a powiatowe związki samorządowe do wysokości 20 proc., zaś miasta wydzielone do wysokości 90 proc. Według art. 5 ustawy, gminy i związki powiatowe korzystały z podatku od kopalń. Zgodnie z art. 8 ustawy, wpływy z podatku komunalnego od przemysłu i handlu przypadały: a) miastom co do podatku od przedsiębiorstw i zajęć wykonywanych na obszarze miast, b) powiatowym związkom samorządowym co do podatku od przedsiębiorstw i zajęć wykonywanych na obszarze gmin wiejskich. Powiatowe związki samorządowe obowiązane były jednak tym gminom wiejskim, na których obszarze wymienione wyżej przedsiębiorstwa i zajęcia były wykonywane, wypłacić połowę uzyskanej sumy. Zgodnie z art. 9 omawianej ustawy, miasta otrzymywały udział 15-proc. (a m.st. Warszawa 20-proc.) we wpływach z państwowego podatku dochodowego, przypisanego tymże miastom, powiatowe zaś związki samorządowe udział 15-proc. we wpływach z państwowego podatku dochodowego przypisanego gminom wiejskim. Zgodnie z art. 10 ustawy, wpływy z komunalnego dodatku do państwowych podatków od spożycia, zużycia względnie produkcji podlegały podziałowi pomiędzy komunalny fundusz pożyczkowo-zapomogowy oraz miejskie i powiatowe związki samorządowe w takim stosunku, że funduszowi przekazywano 35 proc., miastom zaś 25 proc., zaś powiatowym związkom samorządowym 40 proc. sumy wpływów z tego źródła. Podstawą rozdziału między miasta była liczba mieszkańców w poszczególnych miastach, a pomiędzy powiatowe związki samorządowe liczba mieszkańców w poszczególnych powiatach, z wyłączeniem miast. Powiatowe związki samorządowe obowiązane były z otrzymanych sum wpłacić 1/4 część gminom wiejskim występującym na ich obszarze. Sumy te rozdzielane były między gminy wiejskie według stosunku liczby mieszkańców powiatu, z wyłączeniem miast. Według art. 11 ustawy, powiatowe związki samorządowe mogły pobierać na obszarze gmin wiejskich komunalne dodatki do państwowych opłat od wyrobu, przerobu i sprzedaży napojów alkoholowych; połowę pobranej sumy dodatków przekazywały przy tym gminom wiejskim, na których obszarze były wspomniane przedsiębiorstwa i zajęcia. Według art. 13 ustawy, dodatek komunalny do opłat stemplowych przypadał miastom, jeżeli rzecz ruchoma położona była na obszarze miast, a powiatowym związkom samorządowym, jeżeli rzecz nieruchoma była położona na obszarze gmin wiejskich. Z kolei powiatowe związki samorządowe były obowiązane przekazać połowę otrzymanej sumy tym gminom wiejskim, na których obszarze rzecz nieruchoma była położona. Powyższe uregulowania dowodzą, że dochody powiatowych związków samorządowych opierały się na udziałach procentowych i innych udziałach (zależnych od liczby ludności w gminach wiejskich) we wpływach z określonych komunalnych źródeł podatkowych. Były to więc stabilne podatkowe źródła dochodowe. Subwencje, dotacje i inne transfery z budżetu państwa były zaś źródłami o drugoplanowym znaczeniu. Obowiązywały przepisy dotyczące komunalnego funduszu zapomogowo-pożyczkowego, jednak w okresie II Rzeczypospolitej stosunkowo nieliczne były regulacje dotyczące takich form dochodów jak dotacje czy subwencje.
Warto także przytoczyć treść art. 69 ustawy z 11 sierpnia 1923 r. o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych, według którego: o ile ustawy nałożą na związki samorządowe nowe zadania, winny one zapewnić dostateczne źródła dochodów na pokrycie wydatków, połączonych ze spełnieniem tych zadań.
Inny, od powyżej przedstawionego, model finansów powiatowych stosowany jest w Niemczech. Współcześnie w Republice Federalnej Niemiec dochody powiatów, jako jednostek samorządu terytorialnego, opierają się na różnego rodzaju dotacjach państwowych oraz na składkach (Umlagen) obciążających gminy należące do powiatu. Dochody podatkowe powiatów są niewielkie, sięgaj 2-3 proc. ogółu dochodów powiatowych. Brak znaczących podatkowych źródeł dochodowych powiatów jest przedmiotem krytyki9.
Dochody podatkowe samorządu powiatowego w świetle współczesnych uwarunkowań polskich
1. Podstawowym źródłem podatkowym wśród dochodów samorządu powiatowego powinien być udział w podatku dochodowym od osób fizycznych. Wpływy z tego źródła właściwie korespondują z zadaniami powiatowymi, związanymi z funkcjonowaniem szkół ponadpodstawowych i ponadgminnych jednostek ochrony zdrowia. Między podatkami od dochodów osobistych, świadczonymi przez mieszkańców powiatu, a wspomnianymi usługami z zakresu oświaty, służby zdrowia, kultury (tj. usługami z zakresu infrastruktury społecznej) istnieje związek o charakterze ogólnym: ogół mieszkańców powiatu korzystać będzie z tych usług w zbliżonym stopniu. Uzasadnia to, aby wspomniane usługi samorządu powiatowego były finansowane w ciężar podatku dochodowego od osób fizycznych, którego wysokość w związku z konstrukcją progresywnej skali podatkowej zależy od zdolności płatniczej (tj. wielkości osiąganego dochodu) mieszkańca powiatu.
Jak jednak określić ten udział, aby nie naruszyć wypracowanej już struktury udziału 15 proc. gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych. Jaka może być szczegółowa konstrukcja udziału powiatowego?
Udział samorządu terytorialnego w Polsce w podatku dochodowym od osób fizycznych należy podnieść z 15 proc. do 20 proc. W ramach nowego (łącznego dla gmin i powiatów) udziału 20-proc. gminom przypadałby dotychczasowy udział 15-proc. w ogólnopolskich wpływach, zaś samorządowi powiatowemu nowy udział 5-proc. w tychże wpływach. Patrząc z określonej perspektywy, mieszkańcy gmin przekazywaliby swój podatek dochodowy w 15 proc. na rzecz swojej gminy, w 5 proc. na rzecz swego powiatu, a w 80 proc. na rzecz wspólnoty państwowej. Podstawą obliczenia udziału powiatowego byłyby dane służące do obliczenia udziału gminnego, tj. należny podatek dochodowy od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze gminy i ogół należnych wpływów z podatku dochodowego w skali kraju. Należy więc obliczyć wskaźnik wyrażający stosunek podatku realizowanego na obszarze gminy do podatku realizowanego w kraju. Wskaźnik ten wyraża, jak dana gmina (jedna z 2500 gmin) współtworzy wpływy ogólnopolskie z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. Posługując się tym wskaźnikiem, trzeba obliczyć kwotę należną danej gminie (15 proc. wpływów ogólnopolskich) i kwotę należną danemu powiatowi (5 proc. wpływów ogólnopolskich). Kwota należna powiatowi byłaby przekazywana przez mieszkańców gminy położonej na obszarze powiatu, będących zarazem mieszkańcami powiatu (tj. członkami samorządu powiatowego). Skoro ogółowi powiatów przypada 5 proc. w ogólnopolskich wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, to obu wspólnotom samorządowym przypada 15 proc. + 5 proc., czyli 20 proc. Kwota udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych należna samorządowi terytorialnemu dzieli się w świetle tych założeń w ten sposób, że 3/4 udziału przypada samorządowi gminnemu, a 1/4 powiatowemu.
Omawiana konstrukcja udziału powiatowego z jednej strony powołuje samodzielne, stabilne i znaczące źródło dochodowe powiatu, z drugiej strony podkreśla, że udział powiatowy zależy od przedstawionego wyżej wskaźnika odnoszącego się do gospodarczych i społecznych uwarunkowań gminy położonej na obszarze powiatu. Siła podatkowa powiatu zależy więc od siły podatkowej gmin objętych terytorium powiatu, jest funkcją stosunków finansowych, gospodarczych i demograficznych tych gmin.
Trzeba też zauważyć, że gminy nie objęte powiatem, tj. duże miasta stanowiące odrębne powiaty miejskie, powinny jako jednostki rangi powiatowej otrzymywać udział 20-proc. Jest to prosta konsekwencja charakteru tych jednostek powiatów miejskich, z drugiej strony wzmocni to niewystarczające dochody własne tych wspólnot samorządowych. Chodzi tu zwłaszcza o miasta, o których mówi ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692). Ustawa ta odnosi się do 46 dużych miast. Podwyższenie dla danej kategorii miast dochodów własnych w drodze adekwatnego do wzrostu zadań tej kategorii jednostek zwiększenia omawianego udziału (z 15 do 20 proc.) wydaje się bardziej uzasadnionym, naturalnym i prostym rozwiązaniem niż konstrukcja swoistej dotacji, obliczanej według skomplikowanego wzoru, opartej na niestabilnych i merytorycznie niezrozumiałych wielkościach (np. takich jak wydatki płacowe i pozapłacowe wydatki bieżące w czterech działach), o którym stanowi art. 11 wspomnianej ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast (...).
W efekcie udział samorządu terytorialnego (gminnego i powiatowego) w podatku dochodowym od osób fizycznych może być ukształtowany w następujący sposób:
powiatu - 15 proc.,
- samorząd powiatowy - 5 proc.,
- miasta będące powiatami miejskimi - 20 proc.
Wyżej wymieniony 5-proc. udział samorządu powiatowego ma charakter przykładowy. Powinien on być inny (zwłaszcza wyższy) w zależności od obliczeń wskazujących na koszty zadań publicznych przejętych przez samorząd powiatowy od administracji rządowej.
2. Dochodem podatkowym samorządu powiatowego powinien być także udział w podatku dochodowym od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej mających siedzibę na obszarze powiatu. Obecnie udział we wspomnianym podatku (5 proc.) mają wszystkie gminy. Konstrukcja udziału powiatowego może być analogiczna do konstrukcji udziału gminnego, także udział powiatowy może wynosić 5 proc. Łącznie więc samorząd terytorialny otrzymywałby 10 proc. z podatku dochodowego od osób prawnych, pozostałe 90 proc. wpływów z tego podatku stanowiłby dochód budżetu państwa. Przy przyjęciu zasady równego traktowania powiatów ziemskich i miast stanowiących powiaty należy wspomnianym miastom stanowiącym powiaty miejskie przyznać udział 10-proc. Miasta i gminy położone na obszarze powiatu miałyby tak jak dotychczas udział 5-proc.
Udział 5-proc. (lub dla powiatów miejskich 10-proc.) powinien być przekazany temu powiatowi, na którego obszarze znajduje się siedziba osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej. Jeżeli osoba prawna ma siedzibę w jednym powiecie, a jednocześnie oddziały (zakłady) położone na obszarze kilku innych powiatów, to należy przekazywać udziały tym powiatom, na obszarze których znajduje się odnośny oddział czy zakład. Trzeba tu postąpić analogicznie jak w przypadku zasad przyjętych w stosunku do gmin, tj. określonych w art. 4 i w art. 7 ustawy z 10 grudnia 1993r. o finansowaniu gmin (por. m.in. nowelę do tej ustawy z 22 grudnia 1995 r., Dz.U. Nr 154, poz. 794).
Zastosowanie rozwiązania, zgodnie z którymi jednostki samorządu powiatowego miałyby własny dochód podatkowy w postaci omawianego udziału, uzasadnione jest m.in. tym, że zwiększy to zainteresowanie organów samorządu powiatowego w tworzeniu na obszarze powiatu jednostek organizacyjnych prowadzących działalność gospodarczą, zwłaszcza osób prawnych (spółek, spółdzielni, banków, fundacji) oraz ich zakładów, oddziałów.
Subwencja wyrównawcza jako dochód samorządu powiatowego
Istotne znaczenie należy przypisać subwencji ogólnej o charakterze wyrównawczym. Jej celem i główną funkcją będzie stosowane wyrównanie możliwości dochodowych powiatów słabych finansowo w stosunku do silnych jednostek samorządu powiatowego. Subwencja wyrównawcza występuje w systemie finansowym gmin (w związku z czym obliczane są stosowne wskaźniki G i P). Subwencja taka powinna występować również w systemie finansowym samorządu powiatowego. Odpowiednie (jednak nie 100-proc.) wyrównanie możliwości w zakresie poziomu uzyskiwanych dochodów podatkowych uzasadnione jest tym, że obok powiatów dobrze rozwiniętych ekonomicznie (i tym samym silnych pod względem podatkowym) będą występowały powiaty słabsze, których stan gospodarczy i warunki społeczno-ekonomiczne sprawiają, że jego własne dochody podatkowe (z udziałów we wspomnianych wyżej podatkach dochodowych) są relatywnie niskie, zwłaszcza niższe od przeciętnej na jednego mieszkańca powiatu obliczanej w skali ogólnopolskiej. Słabość finansowa powiatów jest przy tym z natury rzeczy funkcją słabości finansowej miast i gmin należących do powiatu. Powiat jest tak silny (lub słaby), jak silne (lub słabe finansowo) są objęte tym powiatem gminy. Podmioty gospodarcze znajdujące się na obszarze powiatu są w pierwszym rzędzie podmiotami działającymi na obszarze gminy. Ich funkcjonowanie jest przesłanką tworzenia odpowiednich dochodów podatkowych gmin, a po przyjęciu odpowiednich rozwiązań, także dochodów podatkowych samorządu powiatowego.
Pełne wyrównywanie własnych dochodów podatkowych powiatu w przeliczeniu na jednego mieszkańca, w stosunku do odnoszącej się do powiatów średniej ogólnopolskiej, byłoby nieuzasadnione. Osłabiłoby to aktywność organów powiatowych w tworzeniu na obszarze powiatu własnych źródeł podatkowych, zachęcałoby do bierności w ekonomicznej sferze działania organów powiatowych. Wyrównanie powinno być istotne, ale nie pełne10.
Ogólną przesłanką wyrównywania możliwości finansowych samorządu powinien być zakres zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego przyznany jej ustawowo. Współcześnie w Polsce w istocie wszystkie gminy są traktowane tak, jakby miały takie same zadania ustawowe i wobec tego wyrównywanie (według wzoru wyrażonego w ustawie o finansowaniu gmin) odbywa się w stosunku do całkowitej liczby wszystkich polskich gmin. Tymczasem 46 dużych miast ma inne ustawowo określone zadania własne, przypisane wspomnianą już ustawą z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast (...). Odrębną, specyficznie własną sferę ustawowych zadań własnych będą miały samorządy powiatowe ziemskie. Stąd wyłania się wniosek, że wyrównywanie (obliczanie subwencji wyrównawczej) powinno się dokonywać w obrębie jednostek samorządowych tej samej kategorii, wyznaczonej przez ustawowo określone zadania własne tej kategorii jednostek samorządu. Należy więc odrębnie obliczać subwencję wyrównawczą (i posługiwać się odrębnymi danymi) dla:
a) gmin i miast położonych na obszarze powiatu,
b) miast będących powiatami miejskimi,
c) samorządów powiatowych (powiatów ziemskich).
Powstałyby więc trzy odrębne systemy wyliczenia subwencji wyrównawczej, przy czym wzór (równanie) subwencji wyrównawczej dla jednostek samorządowych należących do grupy a) i b) jest już wypracowany, tj. może mieć on taką konstrukcję, którą określa ustawa o finansowaniu gmin w art. 14. Wzór byłby ten sam, ale dane przyjmowane do tego wzoru (wskaźniki) byłyby dla poszczególnych kategorii jednostek inne. Jaka natomiast powinna być konstrukcja subwencji wyrównawczej dla ziemskiego samorządu powiatowego, na obszarze działania którego funkcjonuje kilka (kilkanaście) gmin i miast?
Możliwe jest zbudowanie tej subwencji na podstawie własnych dochodów podatkowych samorządu powiatowego, tj. biorąc pod uwagę wcześniej zarysowane propozycje na podstawie 5 proc. udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych i 5 proc. udziału w podatku dochodowym od osób prawnych. Wyrównywanie opierające się tylko na tych dwóch źródłach podatkowych samorządów powiatowych realizujących określony zakres ustawowych zadań własnych Z drugiej strony, powstaje wątpliwość, czy wspomniane źródła podatkowe powiatu (wspomniane dwa udziały w podatkach dochodowych) są dostatecznie reprezentatywne, czy właściwie wyrażają siłę podatkową powiatu ziemskiego, zwłaszcza przy założeniu, że sferę powiatową stanowi nie tylko jednostka samorządu powiatowego, ale i samorządy gminne funkcjonujące na obszarze powiatu. Czy do budowy wspomnianej powiatowej subwencji wyrównawczej nie powinny być włączone potencjały podatkowe (wskaźnik G) gmin i miast położonych na obszarze powiatu?
Rysują się więc dwie możliwości konstruowania powiatowej subwencji wyrównawczej. Jedna nawiązuje do siły podatkowej jednostki samorządu powiatowego, rozumianej jako własne dochody podatkowe samorządu powiatowego (omówione wcześniej dwa 5-proc. udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych) w przeliczeniu na jednego mieszkańca powiatu ziemskiego. Subwencje te otrzymywałyby te samorządy powiatowe, których własne dochody podatkowe na jednego mieszkańca są niższe od średniej ogólnopolskiej, obliczanej przez podział własnych wpływów podatkowych ogółu ziemskich samorządów powiatowych przez liczbę tych samorządów. Druga koncepcja związana jest z uwzględnieniem potencjału podatkowego gmin i miast położonych na obszarze powiatu. Przy uwzględnieniu tego drugiego kierunku wydaje się, że potencjał podatkowy powiatu (sfery powiatowej) wyrażałby stosunek należnych podstawowych dochodów podatkowych (o których mówi ustawa o finansowaniu gmin) wszystkich gmin i miast położonych na obszarze powiatu oraz własnych dochodów podatkowych jednostki samorządu powiatowego do liczby mieszkańców powiatu. Każda jednostka ziemskiego samorządu powiatowego miałaby swój własny wskaźnik, obliczany według powyższej formuły (np. wskaźnik Z). Z kolei wskaźnik ogólnopolski (np. wskaźnik O), wyrażający przeciętną siłę podatkową samorządu powiatowego (ziemskiego) obliczany byłby w ten sposób, że należne podstawowe dochody podatkowe wszystkich gmin i miast w Polsce działających na obszarze powiatów ziemskich i własne dochody podatkowe wszystkich jednostek ziemskiego samorządu powiatowego dzielone byłyby przez ogólną liczbę mieszkańców powiatów ziemskich. Subwencja wyrównawcza samorządów powiatowych byłaby więc, przy takim założeniu, zbudowana następująco: S = L x 0,8 (O Z). S to subwencja wyrównawcza należna danemu powiatowi ziemskiemu, L to liczba mieszkańców tego powiatu ziemskiego, treść wskaźników Z i O przedstawiłem wyżej. Wskaźnik 0,8 jest wyrazem istotnego, ale nie całkowitego wyrównywania potencjału podatkowego powiatu. Na wypłatę wspomnianych subwencji wyrównawczych w budżecie państwa powinna być przewidziana odpowiednia suma środków (np. 0,7 proc. planowanych dochodów budżetu państwa).
Zagadnienie, który z zarysowanych dwóch kierunków budowania subwencji wyrównawczej dla powiatów ziemskich powinien znaleźć praktyczne zastosowanie, powinno być przedmiotem analizy i opracowań wykorzystujących liczbowe dane statystyczne lub sprawozdawcze.
Natomiast subwencja ogólna nie posiadająca wyrównawczego charakteru nie ma dostatecznie silnego uzasadnienia jako źródło dochodów samorządu powiatowego. Służyłaby ona jedynie ogólnemu wzmocnieniu dochodów własnych samorządu powiatowego. Ogólne wzmocnienie to funkcja o niewielkim znaczeniu. Cel ten można najlepiej osiągnąć poprzez zwiększenie dochodów podatkowych powiatu. Gdyby jednak uznano za celowe wprowadzenie takiej subwencji ogólnej, nie pełniącej funkcji subwencji wyrównawczej, to z kryterium rozdziału odpowiedniej puli środków budżetowych pomiędzy poszczególne powiaty ziemskie w ramach przekazywania tej subwencji można przyjąć zwykłą liczbę mieszkańców powiatu ziemskiego.
Wpłaty (składki) powiatowe
Składki (wpłaty) powiatowe odgrywają bardzo dużą rolę w systemie finansowym powiatów w Niemczech11. Są one ustalane wiążąco dla gmin przez organy stanowiące powiatu. Organy powiatowe ustalają stawkę procentową, która pomnożona przez podstawę obliczenia składki daje kwotę składki należną powiatowi. Podstawą obliczenia składki są dochody podatkowe gminy należącej do powiatu, powiększone o uzyskiwane przez nią dotacje wyrównujące potencjały podatkowe gmin. Składka ta pokrywa zapotrzebowanie finansowe samorządu powiatowego nie pokryte innymi dochodami powiatowymi. Jest, obok dotacji przekazywanych powiatom, głównym źródłem ich dochodów. Podatki powiatowe odgrywają natomiast niewielką rolę (ok. 3 proc. całości dochodów). Stosowanie składek może wywoływać napięcia pomiędzy powiatem a położonymi na jego obszarze gminami, choć z drugiej strony są one źródłem finansowania zadań komunalnych, istotnych dla sfery powiatowej, a więc także działających na obszarze powiatu gmin.
We współczesnym ustawodawstwie składki (wpłaty gmin) są także przewidziane. Wspomniana już ustawa z 24 listopada 1995 r. wprowadza tzw. miejskie strefy usług publicznych, w których skład wchodzą gminy o statusie miasta wojewódzkiego oraz związane z nimi inne gminy. Zadania przyjęte przez strefę są finansowane zasadniczo z dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa. Jednakże w przepisach odnoszących się do miejskich stref usług publicznych, w art. 20, postanawia się o utworzeniu funduszu gwarancyjnego, tworzonego przez wszystkie gminy wchodzące w skład strefy. Fundusz powstaje z corocznych wpłat (składek) gmin, w wysokości co najmniej 2 proc. ich dochodów własnych. Zgromadzenie strefy, w skład którego wchodzą delegaci gmin, określa wysokość wpłat poszczególnych gmin wchodzących w skład strefy.
Zgodnie z ustawą z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195), m.st. Warszawa jest związkiem komunalnym obejmującym 11 gmin warszawskich. Wśród dochodów tego związku komunalnego przewidziane są jako dochody miasta stołecznego Warszawy wpłaty i składki gmin warszawskich (por. art. 12 i art. 13 ustawy).
Art. 82 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity: Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74) postanawia, że koszty działalności sejmiku samorządowego województwa ponoszą gminy, opłacając składki w wysokości proporcjonalnej do liczby mieszkańców stale zamieszkałych w gminie według stanu na 30 czerwca roku poprzedniego, ustalanej przez wojewódzki urząd statystyczny. Wysokość składek uchwala sejmik.
Składka (wpłata) gminy położonej na obszarze powiatu na rzecz jednostki samorządu powiatowego, rozumiana jako przymusowa forma dochodów powiatowych, której wysokość określać będzie organ stanowiący powiatu, powinna być przewidziana jako jedna z uzupełniających form dochodów ziemskiego samorządu powiatowego. Stanowiłaby ona formę finansową łączącą potrzeby samorządu powiatowego i samorządów gminnych. Może być źródłem finansowania zadań wspólnych dla powiatu i położonych na jego obszarze gmin. Przykładowo, takich zadań inwestycyjnych, istotnych dla wszystkich gmin działających na terenie powiatu, których pojedyncze gminy lub samorząd powiatowy nie są w stanie finansować.
Podstawą obliczenia składki (wpłaty) może być kwota należnych granic podstawowych dochodów podatkowych, o której mówi ustawa z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, ewentualnie także dodana do niej kwota subwencji ogólnej przekazywanej gminie. Zarówno wpływy z podatków, jak i kwota subwencji ogólnej mają zbliżony charakter, są to dochody samorządu o ogólnym (nie związanym z konkretnymi zadaniami) przeznaczeniu.
Organ stanowiący powiatu ustalałby procentową stawkę wpłaty, którą należałoby pomnożyć przez podstawę jej obliczenia. Wynikająca z tej operacji kwota byłaby dochodem budżetu powiatowego, a nie wydatkiem budżetu gminnego. Górna granica tej stawki powinna być, jak się wydaje, ustawowo określona. Zapobiegnie to bowiem zbyt daleko idącym ciążeniom nakładanym przez organy powiatowe na gminy działające na obszarze powiatu. Można przykładowo przyjąć, że maksymalna granica obciążenia (górna granica stawki nie może przekroczyć 5 proc. podstawy o... składek (tj. należnych własnych podstawowych dochodów podatkowych... ewentualnie, kwot subwencji ogólnej). Samorząd powiatowy może wprowadzić składkę gminy należące do powiatu miałyby prawo i obowiązek jej zapłaty, jednak stawka służąca do jej obliczenia byłaby najwyżej 5 proc. w zależności od potrzeb i uwarunkowań może być jednak 2-proc., 3-proc., 4-proc. itp. Skład (wpłata) powiatowa powinna być dla wszystkich gmin położonych na obszarze powiatu obliczona według jednakowych i uznanych za uzasadnione kryteriów. Wydaje się, że (przynajmniej we wstępnym okresie funkcjonowania składek) powinna być jednakowa stawka procentowa dla wszystkich gmin danego powiatu ziemskiego. Nie można jednak wykluczyć rozwiązania przewidującego zróżnicowanie stawek dla poszczególnych gmin, w zależności od stopnia, w jakim te gminy korzystają z urządzeń komunalnych finansowanych ze składek, a także w zależności od potencjału podatkowego gminy.
25/02/eo
prof. dr hab. Andrzej Borodo jest wykładowcą na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu.
