1-2/1997
Cezary Banasiński
Aleksandra Wiktorowska
Pozycja prawna wojewody w świetle projektów województwa samorządowego (głos w dyskusji)
O ile dwuszczeblowość samorządu, jako pewien model organizacji administracji publicznej, wydaje się być raczej powszechnie akceptowana, to koncepcja samorządu wojewódzkiego może wywoływać kontrowersje. Wątpliwości budzi samo usytuowanie, jak i organizacja samorządu na tym szczeblu. Podstawowym zastrzeżeniem wobec rozwiązań samorządowych, a także rządowo samorządowego województwa jest problem w wyodrębnieniu i identyfikacji interesu społeczności lokalnej; wydaje się, że na terenie województwa jest to znacznie utrudnione, jeśli nie niemożliwe. Z problemem tym związana jest też bezpośrednio kwestia pozycji wojewody jako organu wykonawczego województwa. Trudności w jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości określeniu pozycji tego organu widoczne są zwłaszcza w modelach mieszanych; model taki zakłada m.in. poselski projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim. Problemy odnoszące się do koncepcji organu wykonawczego województwa rządowo samorządowego sygnalizowane są także w dokumencie rządowym Założenia programu decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego z lipca 1996 r., opracowanym w Urzędzie Rady Ministrów. Zarówno projekt ustawy, jak i Założenia skłaniają do zabrania głosu w dyskusji wokół pozycji wojewody w samorządowym modelu województwa1 .
Uwagi metodologiczne do istoty reformy administracji publicznej
1. W doktrynie nauk o zarządzaniu przyjmuje się jako aksjomat, że reformy funkcjonalne powinny mieć prymat nad reformami strukturalnymi, co oznacza, że organizacja administracji publicznej musi być podporządkowana zadaniom państwa. Zakłada to w efekcie konieczność reformy kompleksowej i systemowej, będącej przeciwieństwem reform częściowych, wyłącznie modyfikujących zastane funkcje i struktury administracji. Oznacza to również, że reformowanie administracji publicznej musi mieć charakter instrumentalny. Podstawowe zasady reformy decentralizację oraz subsydiarność należy traktować wyłącznie jako pewne dyrektywy kierunkowe; zasady te nie mogą być pojmowane w sposób bezwzględny, lecz jako pochodna kryteriów racjonalności i efektywności. Proces decentralizacji powinien koncentrować się w efekcie na poszukiwaniu pewnego optimum decentralizowania zadań państwa, którego punktem odniesienia jest kryterium społecznych korzyści procesu decentralizacji.
2. W kontekście poczynionych uwag metodologicznych nie ulega wątpliwości, że zasadniczym celem reformy administracji publicznej powinno być generalne usprawnienie funkcjonowania państwa i w efekcie wzmocnienie samego państwa, zwłaszcza w kontekście procesów integracji europejskiej. Wszystkie inne cele i zadania cząstkowe, jak decentralizacja zadań publicznych, uporządkowanie organizacji terytorialnej, upodmiotowienie szczebla regionalnego, dostosowanie zasad funkcjonowania administracji do zadań i reguł zawartych w umowach międzynarodowych, stworzenie służby publicznej oraz zwiększenie efektywności wykorzystania środków publicznych, muszą mieć charakter wyłącznie instrumentów dla realizacji zakładanego celu generalnego. Założenie to należy zdecydowanie podkreślić. Traktowanie bowiem katalogu celów reformy jako katalogu wartościowo równorzędnych zadań będących przedmiotem realizacji zakłada traktowanie w sposób tożsamy celów i narzędzi ich osiągania. Podejście takie, a wydaje się, że właśnie taka konstrukcja przyjęta została w Założeniach programu decentralizacji ..., może prowadzić do autonomizacji procesu decentralizacji, sprawiając w swoim efekcie końcowym, że decentralizacja staje się celem samym w sobie. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że decentralizacja powinna stanowić wyłącznie instrument usprawnienia funkcjonowania państwa, przy czym możliwość i konieczny zakres procesu decentralizacji zadań państwa należy zawsze rozważać w kontekście planowanych reform i procesu integracji europejskiej. Innymi słowy, problem polega na wyważeniu zakresu centralizacji i decentralizacji, i w efekcie wyważeniu koniecznego zakresu każdego z tych modeli (centralnego i zdecentralizowanego) w danym czasie i z punktu widzenia zakładanych celów państwa. Przy tak pojętym założeniu sprawne funkcjonowanie państwa można osiągnąć zarówno w drodze modelu scentralizowanego, jak i zdecentralizowanego.
W kontekście powyższych uwag narzuca się podstawowe pytanie, będące niejako podsumowaniem dotychczasowych rozważań. Czy demontaż aparatu administracji centralnej, co ma oznaczać decentralizację, jest jednoznacznie równoważny z usprawnieniem funkcjonowania państwa? Jeżeli jest równoważny, to reforma decentralizująca zadania administracji jest nie tylko celowa, ale nawet konieczna; jeżeli natomiast mamy wątpliwość w postawieniu znaku równości między osłabieniem administracji centralnej, a usprawnieniem funkcjonowania państwa, to być może celowe jest zastanowienia się nad dokładnym określeniem właściwego zakresu decentralizowania administracji państwowej. Ani poselski projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim, ani też Założenia programu decentralizacji ... nie zawierają kryteriów przybliżających weryfikację postawionego pytania, a już z całą pewnością pozwalających na logiczną weryfikację przyjętych tez w kategoriach prawdy lub fałszu. Automatycznie nasuwa się także druga kwestia, a mianowicie, czy proponowany docelowo model województwa samorządowo-rządowego jest rzeczywiście przejawem decentralizacji, czy też wyłącznie niedookreśloną koncepcją, której treścią jest dość dowolna mieszanina centralizacji i decentralizacji, powstała być może jako efekt braku woli w wyborze jednoznacznych rozstrzygnięć politycznych. Koncepcja ta w decydujący sposób rzutuje na możliwy kształt pozycji urzędu wojewody.
Uwagi do koncepcji urzędu wojewody w modelu województwa samorządowego
1. Istotą procesu reformowania administracji publicznej powinno być dokończenie przebudowy mechanizmu funkcjonowania państwa, w tym przejęcie przez samorząd terytorialny wszystkich zadań związanych z organizowaniem życia zbiorowego wspólnoty terytorialnej, przy pozostawieniu administracji rządowej funkcji regulacyjnych i nadzorczych. Jeśli przyjąć przy tym za racjonalne kryterium wiodące reformy, to naturalną konsekwencją będzie pytanie o możliwość wyartykułowania określonego interesu jako kategorii prawnej. Interes taki da się zidentyfikować w gminie; przeto samorząd terytorialny może być rzeczywiście organizatorem życia zbiorowego wspólnoty gminnej. Pod znakiem zapytania stoi natomiast możliwość wyartykułowania identyfikacji interesu wspólnoty terytorialnej na terenie województwa, w związku z czym organizowanie życia zbiorowego wspólnoty terytorialnej województwa przez organy administracji publicznej (niezależnie od tego, jakie one by były) wcale nie jest takie jednoznaczne.
2. Województwo może być zbudowane według diametralnie różnych koncepcji ustrojowych. Wyodrębniając województwo samorządowe lub rządowe zakłada się istnienie rozdzielności interesów i powierza władzę albo administracji samorządowej, albo rządowej, co wyklucza konflikt interesów, konflikt kompetencyjny, konflikt zadaniowy, a zatem wyklucza jakąkolwiek konkurencyjność władzy. W modelach natomiast województwa samorządowo-rządowego lub rządowego z elementami samorządu zawsze występuje problem dualizmu władz, ze wszystkimi tego konsekwencjami; w modelach tych nie jest możliwe jednoznaczne wyodrębnienie zadań, kompetencji i odpowiedzialności określonych organów samorządowych lub administracji publicznej. W układzie władzy na szczeblu wojewódzkim występują bowiem dwa podmioty. Możliwe jest rozwiązanie, w którym występuje przedstawiciel rządu w terenie i organ samorządu wojewódzkiego jako odrębne organizacyjnie i kompetencyjnie podmioty, albo wariant inny, w którym administracja rządowa i samorząd połączone są unią personalną w osobie wojewody.
W obu wariantach województwa samorządowo-rządowego lub rządowego z elementami samorządu występuje dualizm funkcji szczebla wojewódzkiego. Dualizm ten już z założenia powoduje konflikt interesów samorządowych i administracji rządowej, którego podłożem jest powierzanie samorządowi generalnego zadania rozwoju społeczno-ekonomicznego województwa, przy pozostawianiu zadań i kompetencji z zakresu administracji reglamentacyjnej wojewodzie, działającemu jako organ rządowy. Konflikt ten pogłębiony zostaje zwłaszcza w koncepcji unii personalnej gdzie wojewoda jest organem wykonawczym samorządu bowiem trudno jest ustalić granice, w których wojewoda jest organem wykonawczym samorządu, organem administracji w terenie lub przedstawicielem rządu w terenie, nawet jeżeli ustawodawca niezwykle precyzyjnie dookreśli kompetencje w tych poszczególnych trzech sferach funkcjonowania wojewody. W praktyce zjawisko znoszenia się kompetencji będzie w tym wypadku nie do wyeliminowania. Z punktu widzenia prawnego pojawi się ponadto problem określenia jasnych i nie budzących wątpliwości zasad odpowiedzialności wojewody. Przykładowo, jak należy ocenić sytuację, w której wojewoda realizuje swoje zadania ze sfery organu administracji rządowej i przedstawiciela rządu w sposób nie budzący zastrzeżeń przy zaniedbywaniu obowiązków ze sfery organu wykonawczo-zarządzającego samorządu? W projekcie poselskim przyjmuje się np. że odwołania wojewody dokonuje Prezes Rady Ministrów bez potrzeby uzyskiwania opinii lub zgody samorządu wojewódzkiego. Rozwiązanie to jest konfliktogenne na styku samorząd wojewódzki Prezes Rady Ministrów. Rozwiązanie to sprawia również, że w takim ujęciu samorząd na szczeblu wojewódzkim traci politycznoprawne uzasadnienie z punktu widzenia decentralizacji.
Rozwiązanie polegające na połączeniu w urzędzie wojewody obok dwóch tradycyjnych funkcji organu administracji rządowej w województwie także funkcji organu wykonawczego województwa będącego wspólnotą samorządową, nawiązuje do funkcjonującej w latach 1972 1991 koncepcji terenowych organów administracji państwowej. Koncepcja ta była szeroko krytykowana w literaturze, główne z uwagi na brak możliwości efektywnego prowadzenia względnie jednolitej polityki wojewódzkiej wobec pojawiających się w praktyce rozbieżności co do treści i zakresu polityk kreowanych przez organy nadrzędne wobec wojewody2 . Wiele spośród zarzutów stawianych temu modelowi przez praktyków i przedstawicieli teorii zarządzania może być aktualnych - jak sądzimy w odniesieniu do rozwiązania proponowanego w projekcie ustawy o samorządzie wojewódzkim. Wady modelu t.o.a.p. wynikały bowiem nie tyle z uwarunkowań ustrojowych, ile z niezrozumienia, a niekiedy nawet wręcz zaprzeczenia podstawowym zasadom prakseologii. Podstawowym problemem może być przede wszystkim dwutorowość napływu do wojewody poleceń, wytycznych, instrukcji itd. od samorządu i zwierzchników służbowych z administracji centralnej przy czym napływające informacje (dyrektywy) mogą być rozbieżne, brakuje bowiem mechanizmu ich uzgadniania. Co więcej, nie ma także mechanizmu rozstrzygania sporów, które mogą pojawić się w toku realizacji sprzecznych dyrektyw. Istotnym skutkiem dwutorowości napływu dyrektyw jest przy tym kwestia przypadkowości priorytetu celów realizowanych w województwie.
3. Nadmierne rozbudowanie sieci administracji specjalnych może prowadzić do scentralizowania administracji oraz do rozbieżności między podziałami terytorialnym specjalnymi a zasadniczym podziałem terytorialnym kraju. Otwarte jest pytanie, w jakim stopniu remedium na te problemy mogłoby być wzmocnienie w urzędzie wojewody możliwości oddziaływania wojewody na organy administracji specjalnej w celu zatrzymania tendencji centralistycznych, tendencji rozwoju biurokracji oraz skorygowania dysfunkcjonalności obecnej struktury administracji, zwłaszcza w sytuacjach nadzwyczajnych?
Wzmocnienie urzędu wojewody jako ośrodka koordynującego działania całej terenowej administracji na danym obszarze, a docelowo pełne zespolenie administracji specjalnych wokół wojewody jest rozwiązaniem, które należy głęboko rozważyć. Mieści się ono w dopuszczalnych granicach tendencji reformy administracji publicznej, może jednak wykazywać pewne wady.
Po pierwsze, zespolenie administracji specjalnych wokół wojewody może oznaczać tylko pozorne wzmocnienie urzędu wojewody. Zwiększy się bowiem zakres zadań wojewody; nie jest natomiast jasne, czy wraz z tymi zadaniami wojewoda uzyska kompetencje do podejmowania działań władczych w obszarach realizacji przekazanych zadań.
Po drugie, w kontekście zespolenia administracji wokół urzędu wojewody nie jest jasny zakres zadań i kompetencji samego wojewody i samorządu wojewódzkiego, jak również wzajemna relacja między wojewodą a organami administracji specjalnych, to i tak nie będzie ich wykonywał osobiście (jako urząd wojewody), lecz musiałyby zostać stworzone komórki organizacyjne do ich realizacji. W praktyce nie wzmacnia to wcale urzędu wojewody, lecz wyłącznie zwiększa ilość ciążących na wojewodzie obowiązków, co może prowadzić do rozproszenia kompetencji i w efekcie znanego nauce administracji zjawiska wypierania spraw zasadniczych przez sprawy drobne, drugorzędne. Wątpliwości można podnieść także wobec innego wariantu, a mianowicie wobec propozycji zespolenia, a tym samym podporządkowania wojewodzie, pod względem organizacyjnym i budżetowym, większość działających na terenie województwa administracji specjalnych, przy jednoczesnym podporządkowaniu merytorycznym administracji specjalnej organom centralnym i naczelnym. Daje to w efekcie rozwiązanie zbliżone do, znanej z okresu rad narodowych, zasady podwójnego podporządkowania, której wady szeroko opisane zostały w literaturze fachowej. W tym miejscu wystarczy przypomnieć najważniejszy problem realizacji tej zasady, rozpoznany w nauce administracji jako dwukanałowość przepływu informacji i poleceń, powodująca niejednokrotnie sprzeczność tych informacji i poleceń oraz wątpliwość, którym poleceniom należy się podporządkować.
Po trzecie, ukierunkowanie na realizację wspólnej polityki rządu przez wojewodę na danym terenie w drodze zespolenia administracji specjalnych, przy jednoczesnym pozostawieniu wojewodzie funkcji organu założycielskiego przedsiębiorstw państwowych może prowadzić do konfliktu interesów między funkcją reglamentacyjną, jaką obecnie realizuje administracja centralna, a funkcją zarządzającą, wynikającą z uprawnień dominialnych wojewody.
4. Kolejnym, istotnym problemem pojawiającym się na tle modelu województwa samorządowego jest brak jednoznacznej koncepcji kompetencji nadzorczych wojewody. Założeniem poselskiego projektu ustawy o samorządzie wojewódzkim jest nienaruszalność pozycji gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (założenie to szczególnie podkreślone zostało w uzasadnieniu do projektu ustawy). W konsekwencji, w projekcie ustawy województwo nie ma żadnych kompetencji nadzorczych w stosunku do gminy. Tymczasem w świetle obowiązującej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, wojewoda jest organem nadzoru nad samorządem gminnym. W klauzuli derogacyjnej projektu ustawy o województwie samorządowym nie uchylono jednak kompetencji nadzorczych wojewody w stosunku do gmin.
Poszerzenie kompetencji nadzorczych wojewody przewidywane jest natomiast w Założeniach programu decentralizacji..., co ma być pochodną poszerzenia zadań samorządu i tym samym potrzeby rozbudowy funkcji nadzoru nad działalnością gminnych i ponadgminnych jednostek samorządowych.
Zarówno projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim, jak i Założenia programu decentralizacji ... nie precyzują, czy uprawnienia nadzorcze wobec gmin wykonuje wojewoda jako organ wykonawczy województwa. Problem ten nie może zostać otwarty, lecz wymaga jednoznacznego rozstrzygnięcia. Wydaje się, że należy się opowiedzieć za wyborem tego wariantu, w którym wojewoda, jako organ administracji rządowej, wykonuje kompetencje nadzorcze wobec samorządu gminnego. W przeciwnym bowiem wypadku, tj. przy założeniu, że kompetencje nadzorcze wobec gmin wykonuje wojewoda jako organ wykonawczy województwa, nieuniknione będzie postawienie samorządu wojewódzkiego w pozycji podmiotu nadrzędnego nad samorządem gminy. Takiego rozwiązania chcą jednak uniknąć zdecydowanie projektodawcy ustawy o samorządzie wojewódzkim, pisząc w uzasadnieniu do projektu, że ... województwo nie ma żadnych uprawnień nadzorczych w stosunku do gminy.
Podsumowanie
W konkluzji rozważań należy podkreślić, że na uwagę zasługują zwłaszcza następujące spośród wymienionych powyżej problemów.
Po pierwsze w koncepcji województwa samorządowego konieczne jest znalezienie optimum samego procesu decentralizacji. Generalnym bowiem założeniem reformy administracji publicznej jest decentralizacja zadań państwa; z prakseologicznego jednak punktu widzenia chodzi nie o samą tendencję do decentralizowania tych zadań, ile o znalezienie właściwego w danym momencie stopnia decentralizacji. To optimum decentralizacji pozwala się weryfikować jednocześnie poprzez dwa generalne kryteria: po pierwsze potrzebę wewnętrzną znalezienia granicy między zakresem funkcjonowania administracji rządowej i administracji samorządowej w danym momencie, po drugie potrzebę zewnętrzną decentralizacji, polegającą na konieczności zachowania w procesie decentralizowania zadań państwa administracji centralnej efektywnej z punktu widzenia strategicznych celów państwa; celem takim jest zwłaszcza proces integracji europejskiej, wymagający, szczególnie w okresie negocjacyjnym, silnej administracji centralnej.
Po drugie podstawową kategorią charakteryzującą samorząd terytorialny jest interes społeczności lokalnej. Interes taki pozwala się względnie łatwo wyartykułować i prawnie wyodrębnić na terenie gminy. Z uwagi natomiast na trudność identyfikacji interesu wspólnoty terytorialnej na terenie województwa, pod znakiem zapytania znajduje się możliwość budowy wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Koncepcja taka wymaga głębokiej analizy na podstawie kryteriów przede wszystkich pozaprawnych. Na problem ten zwraca uwagę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, podnosząc w art. 4 ust. 3, że odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić te organy, które znajdują się najbliżej obywateli; przypisane zadań innemu organowi, zwłaszcza organowi usytuowanemu na wyższym szczeblu musi uwzględniać zakres i charakter zadań oraz wymogi efektywności i gospodarności3.
Po trzecie w kontekście poszukiwań optymalnego zakresu decentralizacji niezbędne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie co do zakresu funkcji wykonywanych przez wojewodę; wojewoda może bowiem wykonywać albo funkcje organu administracji rządowej i przedstawiciela rządu w terenie, albo też funkcje organu wykonawczo-zarządzającego samorządu w województwie. Koncepcji tych funkcji nie powinno się mieszać. Z powyższej analizy wynika, że wojewoda powinien pełnić funkcje organu administracji rządowej bez powierzania mu jednocześnie funkcji organu samorządu terytorialnego. Pozwala to na jednoznaczny z politycznoprawnego punktu widzenia rozdział zadań administracji rządowej i samorządowej w terenie oraz ustalenie jasnych i czytelnych kryteriów odpowiedzialności wojewody w aktach normatywnych i w praktyce funkcjonowania administracji terenowej. Na marginesie należy zwrócić uwagę na to, że formułując w art. 3 koncepcję samorządu terytorialnego Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wprowadza jednoznacznie zasadę podległości organów wykonawczych organom posiadającym demokratyczną legitymację w powszechnym systemie wyborczym.
Po czwarte pełne zespolenie administracji specjalnych jest zbieżne z generalną tendencją reformy administracji publicznej. Należy opowiedzieć się za możliwością rozważenia tej koncepcji. Ma ona jednak wyraźne wady, które wymagają uwzględnienia w trakcie projektowania reformy. Przede wszystkim zwiększy się zakres zadań i obciążeń urzędu wojewody; nie wiadomo natomiast, czy wojewoda uzyska wraz z tymi zadaniami niezbędne do ich realizacji kompetencje. Ponadto, wzrost ciążących na wojewodzie obowiązków może prowadzić do nadmiernego rozproszenia jego kompetencji, co w efekcie końcowym stawiałoby pod znakiem zapytania celowość samej koncepcji zespolenia.
Po piąte w sytuacji zespolenia organizacyjnego administracji specjalnych pojawi się automatycznie pytanie o optymalny zakres nadzoru lub kierownictwa wojewody w stosunku do zespolonych organów administracji specjalnej. Należy rozstrzygnąć, w jakim zakresie organy administracji specjalnej mają podlegać wojewodzie, a w jakim właściwym rzeczowo naczelnym i centralnym organom administracji państwowej. Będzie to prowadziło to konieczności precyzyjnego rozgraniczenia kompetencji wojewody oraz organów centralnych odnośnie organów administracji specjalnej w terenie. Rozgraniczenie to już w przeszłości prowadziło do sytuacji konfliktowych; reforma w tym zakresie musi być zatem szczególnie wyważona i ostrożna.
Po szóste w kwestii kompetencji nadzorczych wojewody w stosunku do gmin należy opowiedzieć się za wyborem tego wariantu, w którym wojewoda jako organ administracji rządowej wykonuje kompetencje nadzorcze wobec samorządu gminnego.
Przy założeniu natomiast, że kompetencje nadzorcze wobec gmin wykonuje wojewoda jako organ wykonawczy województwa, nieuniknione będzie postawienie samorządu wojewódzkiego w pozycji podmiotu nadrzędnego nad samorządem gminy. Rozwiązanie takie nie wzmacnia zaś gminy jako jednostki podstawowej samorządu terytorialnego i odchodzi od dotychczasowej tendencji decentralizowania zadań państwa.
_________________________________________________________
dr Cezary Banasiński jest adiunktem w Zakładzie Prawa Administracyjnego Gospodarczego, członkiem grupy ekspertów w Komitecie Integracji Europejskiej.
dr Aleksandra Wiktorowska jest adiunktem w Zakładzie Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, wicedyrektorem Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
24a/02/eo
